1.1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1.1 Innledning

Nærings- og fiskeridepartementet har i proposisjonen lagt frem forslag til lov om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte (støtteprosessloven). Gjennom EØS-avtalen har Norge tilgang til det indre markedet. Deltakelse i det indre markedet skal gi norsk næringsliv deltakelse og konkurransevilkår i dette markedet på linje med andre land innenfor EØS-området.

For å legge til rette for et velfungerende indre marked og like konkurransevilkår for virksomheter, inneholder EØS-avtalen felles regler om offentlig støtte. Offentlig støtte kan være et nødvendig virkemiddel for å nå viktige målsettinger, slik som reduserte klimagassutslipp og økonomisk utvikling i regioner med særlige utfordringer. Reglene om offentlig støtte er samtidig en viktig forutsetning for at konkurransen i det indre markedet skal fungere godt på tvers av landegrenser. Reglene skal hindre subsidiekonkurranse mellom EØS-statene, hvor de fremmer eget næringsliv gjennom offentlige subsidier. De skal også begrense myndighetenes mulighet til å fremme enkelte foretak eller næringer fremfor andre. Virksomhetene skal stilles overfor forutsigbare og like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. EØS-avtalens regler om offentlig støtte setter derfor rammer for hvilke tiltak det kan gis støtte til, og hvordan slik støtte kan tildeles, og er felles for EU- og EØS-statene.

Offentlig støtte må oppfylle både de materielle og prosessuelle vilkårene i EØS-avtalen og tilknyttede avtaler. De materielle grunnvilkårene fremkommer av EØS-avtalen artikkel 59 og 61. De prosessuelle vilkårene er i hovedsak regulert i Protokoll 3 til Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA).

I norsk rett følger de nasjonale saksbehandlingsreglene av lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte (støtteloven) med tilhørende forskrifter. Støtteloven regulerer fremgangsmåten støttegivere skal følge ved tildeling av offentlig støtte. Loven ble vedtatt i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen, og er ikke endret for å ivareta rettsutviklingen i EU i de nærmere 30 årene avtalen har vært i kraft. Etter departementets vurdering er det behov for å oppdatere og modernisere loven, slik at den oppfyller dagens krav til klarhet og språklig utforming, samtidig som den bringes i samsvar med gjeldende rett. Støtteloven fremstår som fragmentarisk og delvis uklar, og er dermed lite brukervennlig. På denne bakgrunn foreslår departementet en ny lov og at dagens lov oppheves. For at det skal fremgå av lovens tittel at det er de prosessuelle reglene som fastsettes, foreslås det at lovens tittel settes til Lov om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte, med kortformen støtteprosessloven. Lovens tittel avspeiler at loven ikke regulerer de materielle reglene om i hvilket omfang og til hvem offentlig støtte kan gis.

Hovedmålet med lovforslaget er å sikre en klar og helhetlig regulering av de nasjonale prosedyrene som kommer til anvendelse i saker som gjelder offentlig støtte. Støttegiverne må sørge for at de materielt sett gir støtte i samsvar med EØS-regelverket, samtidig som de må se til at fremgangsmåten i saker om offentlig støtte oppfyller kravene i lovforslaget.

Lovforslaget er utformet slik at norske myndigheter overholder sine EØS-rettslige forpliktelser på støtteområdet. Loven skal i tillegg legge til rette for at Norge oppfyller de folkerettslige forpliktelsene etter OECD-avtalen 21. desember 1994 om normale konkurranseforhold i skipsbyggingsindustrien og WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter.

Forslaget innebærer en viktig klargjøring av tilbakeføringsplikten og hvordan støttegiver skal gå frem for å fremme slike krav, og rydder dermed opp i spørsmål som til dels har vært uavklart i gjeldende rett. Samtidig vil loven bli mer brukervennlig enn i dag. Departementet opplyser i proposisjonen at lovforslaget vil bidra til å styrke ivaretakelsen av Norges EØS-rettslige forpliktelser på støtteområdet.

Det foreslås som nevnt ikke regulering av de materielle EØS-støttereglene, det vil si vilkårene for når et tiltak utgjør offentlig støtte og vilkårene for at støtte skal kunne godkjennes som forenlig med EØS-avtalen, utover det som finnes i dag. EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1 er allerede gjort til norsk lov gjennom EØS-loven og det alminnelige gruppeunntaket (General Block Exemption Regulation (GBER)) er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 14. november 2008 nr. 1213 om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte. Det EØS-rettslige støttebegrepet er dynamisk, og baserer seg på svært skjønnsmessige kriterier. En norsk definisjon av støttebegrepet vil kunne avvike fra den EØS-rettslige forståelsen den er ment å reflektere. Departementet foreslår derfor ikke å definere offentlig støtte i loven. Det samme gjelder de materielle forenlighetsvilkårene som i hovedsak er nedfelt i EFTAs overvåkingsorgans (ESA) retningslinjer. ESA er ansvarlig for å overvåke at norske myndigheter overholder EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Forenlighetsvilkårene, som varierer avhengig av sektor eller støtteformål, legger rammer for hvordan et støttetiltak må utformes for at ESA skal kunne godkjenne støtten som forenlig med EØS-avtalen. ESAs retningslinjer legger føringer for ESAs skjønnsutøvelse. Det er svært detaljerte og skjønnsmessige regler som er gjenstand for løpende endringer etter hvert som praksis utvikler seg.

1.1.2 Nærmere om innholdet i proposisjonen

I kapittel 2 i proposisjonen omtales bakgrunnen for lovforslaget. Her gis en kort omtale av EØS-avtalens regler om offentlig støtte, gjeldende lov om offentlig støtte, og om prosessen frem mot dette lovforslaget.

Kapittel 3 i proposisjonen omhandler lovforslagets formål, som skal være å sikre etterlevelse av Norges EØS-rettslige og andre folkerettslige forpliktelser på området for offentlig støtte. Loven kommer i hovedsak til anvendelse på offentlig støtte som omfattes av artikkel 61 i EØS-avtalens hoveddel. I §§ 14, 15 og 16 gis det særbestemmelser om tiltak som omfattes av OECD-avtalen om normale konkurranseforhold i skipsbyggingsindustrien og WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter.

I proposisjonens kapittel 4 behandles forslag til en bestemmelse om særregulering av støtte som gis gjennom skatter som nevnt i skatteforvaltningsloven § 1-1. Departementet foreslår at forvaltning av slike støtteordninger på skatteområdet, herunder tildeling, kontroll og tilbakeføring av ulovlig støtte, skal følge saksbehandlingsreglene i skatteforvaltningsloven så langt de passer.

Kapittel 5 i proposisjonen inneholder en gjennomgang av kravene til melding av nye støttetiltak til ESA. Det foreslås regler om registreringsplikt i Registeret for offentlig støtte, samt opplysningsplikt og plikt til å oppbevare informasjon om offentlig støtte. Disse bestemmelsene er i stor grad en videreføring av gjeldende rett, men innebærer en opprydning og klargjøring av støttegivers og støttemottakers forpliktelser. Opplysningsplikten overfor Nærings- og fiskeridepartementet utvides noe.

Proposisjonens kapittel 6 omtaler krav til støttegivers forvaltning av støtteordninger. Forslaget går i hovedsak ut på å klargjøre støttegivers plikt til å påse at enhver støttetildeling under en støtteordning er lovlig. I tillegg pålegges støttegiver å ha et system for kontroll med enkelttildelinger for å sikre at plikten overholdes. Det stilles visse minimumskrav til støttegivers kontroll, men den nærmere utformingen av kontrollsystemet overlates til støttegiver.

I kapittel 7 i proposisjonen behandles først forslag til bestemmelse om forbudet mot å iverksette støtteordninger før de har vært meldt til og godkjent av ESA. Departementet foreslår en klargjøring av iverksettelsesforbudet i norsk rett. Videre foreslås en klargjøring av regler om tilbakeføring av ulovlig offentlig støtte. Forslaget tydeliggjør at plikten til å kreve tilbake ulovlig støtte også gjelder der ESA ikke har fattet vedtak med pålegg om tilbakeføring. Videre fastslås det at krav om tilbakeføring av ulovlig støtte etter loven er enkeltvedtak og gir tvangsgrunnlag for utlegg. Til slutt i kapitlet behandles departementets forslag til en ny bestemmelse om foreldelse og frist for å fremme krav om tilbakeføring. Det er uklart etter gjeldende rett hvordan tilbakeføringskrav foreldes og hvor langt tilbake i tid støttegiver plikter å kreve tilbake ulovlig støtte i de tilfellene der ESA ikke har fattet vedtak med pålegg om tilbakeføring. Tilbakeføringskrav foreldes etter bestemmelsene i foreldelsesloven. Foreldelsesfristen løper fra tidspunktet da støttegiver fremsetter krav om tilbakeføring. Det foreslås at støttegiver bare kan fremme krav om tilbakeføring av støtte som er ytt inntil tre år tilbake i tid, i saker der ESA ikke har gitt pålegg om tilbakeføring. For å forhindre at støttegiver kan trenere prosessen i påvente av foreldelse, gis tredjeparter en mulighet til å avbryte foreldelsesfristen og fristen for å fremme krav, ved å gå til søksmål mot støttegiver.

Proposisjonens kapittel 8 omtaler endring av eksisterende støtteordninger. Forslaget lovfester gjeldende rett og klargjør støttegivers plikt til å endre eksisterende støtteordninger, hvis dette er nødvendig for å bringe dem i samsvar med EØS-retten.

I kapittel 9 i proposisjonen foreslås å videreføre regler om kontrollbesøk fra ESA og om beslutning om bevissikring. Forslaget innebærer kun språklige klargjøringer av gjeldende rett.

I kapittel 10 i proposisjonen behandles adgangen til privat håndheving av iverksettelsesforbudet. Det er et generelt EØS-rettslig prinsipp at private skal ha adgang til en effektiv beskyttelse av sine rettigheter etter EØS-retten. De prosessregler og sanksjoner som nasjonale domstoler anvender for å håndheve EØS-retten, må ikke gjøre slik håndheving urimelig vanskelig eller praktisk umulig (effektivitetsprinsippet). Videre kreves det at beskyttelsen av EØS-rettigheter ikke skal være mindre gunstig enn reglene som gjelder for håndheving av tilsvarende nasjonal lovgivning (ekvivalensprinsippet). Departementet foreslår ikke særregulering av privat håndheving av reglene om offentlig støtte, men vurderer det slik at alminnelig prosessrett gir en tilstrekkelig beskyttelse av private parters rettigheter.

I proposisjonens kapittel 11 omtales behovet for regulering av tiltak omfattet av OECD-avtalen om normale konkurranseforhold i skipsbyggingssektoren og WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter, samt behovet for forskrifter.

I forslaget til endringslov blir det også foreslått å rette enkelte inkurier i lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Endringene er kommentert i merknadene til de aktuelle bestemmelsene i proposisjonen.

1.1.3 Høring

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 24. juni 2020 på offentlig høring høringsnotatet «Forslag til ny lov om nasjonale prosedyrer i saker om offentlig støtte (støtteloven)». Høringsfristen var 1. oktober 2020.

Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser er gjengitt i proposisjonen. Høringsuttalelsene er tilgjengelige i sin helhet på departementets nettside.

1.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.2.1 Innledning

Hovedmålet med å utforme en ny lov om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte er å sikre en klar og helhetlig regulering av de nasjonale støtteprosessene. Dette styrker muligheten til å etterleve våre EØS-rettslige forpliktelser. Samtidig er det et mål at loven blir mer brukervennlig. Lovforslaget har som formål å tydeliggjøre den nasjonale reguleringen av saker om offentlig støtte.

Et av formålene med lovforslaget er å rydde opp i lovverket, slik at de ulike partene i støttesaker lettere kan få oversikt over sine plikter og rettigheter. Dette vil kunne gjøre det lettere for potensielle støttegivere å orientere seg i regelverket, og dermed redusere risikoen for brudd på støtteregelverket. Dette vil kunne medføre gevinster både for næringsliv, det offentlige og for samfunnet. Alt i alt innebærer forslaget en opprydning og klargjøring av regelverket som vil være positivt for støttegiver, næringsliv og for samlet verdiskaping. Samfunnsøkonomiske konsekvenser er omtalt i pkt. 12.2 i proposisjonen. Konsekvenser for næringslivet og for offentlig forvaltning er omtalt i henholdsvis pkt. 12.3 og 12.4 i proposisjonen.

2.1 Lovens formål og virkeområde

Komiteen viser til at loven regulerer de nasjonale saksbehandlingsreglene som gjelder når norske myndigheter gir norsk næringsliv offentlig støtte, og at loven hovedsakelig inneholder regler om støttegivers plikter. Loven gjelder for tiltak som utgjør støtte etter EØS-avtalen, og tiltak som faller innenfor virkeområdet av OECD-avtalen om normale konkurranseforhold i skipsbyggingsindustrien og WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre, viser til at formålsparagrafen fikk et tillegg etter departementets høringsrunde med fremhevelse av kvalitetssikret saksbehandling.

Flertallet viser til omtalen av støttereglene, der det i fjerde avsnitt står:

«Støttereglene er bygget opp som et generelt forbud mot å gi støtte, men med en rekke unntak. Støttebegrepet tolkes vidt, og omfatter ikke bare direkte økonomiske tilskudd, men også andre former for direkte eller indirekte subsidier. Det er likevel ikke slik at EØS-avtalen forbyr enhver støtte fra offentlige myndigheter.»

Flertallet er enig i at EØS-regelverket formelt sett er bygget opp som et generelt forbud mot offentlig støtte kombinert med unntak fra dette forbudet, men mener omtalen gir et overdrevet inntrykk av forbudets rekkevidde.

Flertallet mener man vanskelig kan snakke om et «generelt forbud» når det er en uttalt ambisjon fra EU om at 90 pst. av all støtte skal gis under gruppeunntaket, som nettopp åpner for å gi støtte uten at ESA må godkjenne støtten på forhånd. Flertallet vil understreke at støttereglene kun omfatter tiltak som oppfyller vilkårene i EØS-avtalen artikkel 61, og at en rekke insentiver dermed vil falle utenfor regelverket.

Flertallet vil her generelt vise til betydningen av informasjon og veiledning. Mye av handlingsrommet i EØS-avtalen formes gjennom løpende praksis i statlig og kommunal forvaltning, rettssystem og de økonomiske aktørers forståelse av EØS-avtalen.

2.2 Forvaltning av offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftsordninger

Komiteen viser til at skattemyndighetene forvalter flere ordninger som innebærer at det bevilges offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet. Offentlig støtte gjennom skatte- og avgiftssystemet blir normalt gitt i form av økonomiske fordeler som helt eller delvis fritak fra skatt eller avgift, redusert skattesats, fordelaktige regler om fradrag i inntekt mv.

Komiteen merker seg at gjeldende lov om offentlig støtte ikke inneholder noen særregulering av offentlig støtte tildelt gjennom skatte- eller avgiftsordninger.

2.3 Krav til melding, rapportering og transparens

Komiteen viser til at loven klargjør hvilke regler som skal gjelde for meldeplikt til EFTAs overvåkingsorgan ESA, regler for innhenting og oppbevaring av opplysninger i statsstøttesaker.

2.4 Kontroll med støtte tildelt under en støtteordning

Komiteen merker seg at loven innebærer en klargjøring også av reglene for støttegivers kontroll med støtte som gis under de godkjente ordningene for statsstøtte.

2.5 Iverksettelsesforbud, tilbakeføring og foreldelse

Komiteen viser til at loven inneholder regler om støttegivers plikt til å gi melding om offentlig støtte til ESA før iverksettelse, og plikt til å kreve tilbakebetaling av ulovlig støtte. Loven klargjør også hvordan støttegiver skal gå fram for å fremme krav om slik tilbakebetaling. Komiteen merker seg at dette er spørsmål som har vært noe uklart regulert i tidligere lovgivning.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til § 14 Foreldelse av tilbakeføringskrav i lovproposisjonen, hvor det foreslås at «støttegiver kan fatte enkeltvedtak etter § 12 med krav om tilbakeføring av ulovlig støtte i inntil tre år etter at støtten ble tildelt. Tidsbegrensningen gjelder ikke dersom ESA har fattet vedtak om tilbakeføring».

Flertallet vil vise til at gjeldende rett for å kreve tilbake ulovlig støtte har vært en foreldelsesfrist på 10 år, gjennomført i norsk rett gjennom forskrift om EØS-prosedyreregler.

Flertallet viser til at et av målene med å utforme en ny lov om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte er å styrke etterlevelsen av Norges EØS-rettslige forpliktelser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det i lovproposisjonen foreslås å innføre en 3-årsbegrensning i støttegivers adgang til å kreve tilbake ulovlig støtte der ESA ikke har fattet vedtak, og at en slik 3-årsbegrensning er i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne vil vise til høringsinnspill fra Bergen kommune, som peker på at forslaget om at støttegiver bare kan fatte enkeltvedtak om tilbakeføring «i inntil tre år etter at støtte ble tildelt» (§ 12 i proposisjonen), strider mot de EØS-rettslige prinsippene om effektivitet og ekvivalens.

Videre vil disse medlemmer vise til høringsinnspill fra Den Norske Advokatforening, som foreslår at det settes samme foreldelsesfrist for vedtak om tilbakeføring av ulovlig støtte for norske myndigheter som den ESA har gjennom EØS-reglene, det vil si ti år.

Videre vil disse medlemmer vise til at en foreldelsesfrist i tråd med EU- og EØS-reglene på ti år praktiseres i Sverige og i Finland. Island har ingen særskilte foreldelsesregler for krav knyttet til tilbakeføring av støtte, men de planlegger å innføre regler i tråd med tiårsfristen i EØS (Prop. 212 L, s. 53).

Disse medlemmer mener det er uheldig at det i lovproposisjonen foreslås at norske myndigheter gis kortere frist, og dermed mindre mulighet til å fremme krav om tilbakeføring av ulovlig støtte enn det ESA har gjennom EØS-reglene. En foreldelsesfrist på tre år, som foreslått av departementet, innskrenker norske myndigheters mulighet til å begrense skadevirkningen av ulovlig støtte unødig, for eksempel ved overkompensasjoner. Den foreslåtte treårsgrensen virker også lite hensiktsmessig, om målet er å harmonisere norske regler for offentlig støtte med EØS.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

Ǥ 14 skal lyde:

Støttegiveren kan fatte enkeltvedtak etter § 12 med krav om tilbakeføring av ulovlig støtte i inntil ti år etter at støtten er tildelt. Dersom en tredjepart reiser søksmål mot støttegiveren om tilbakeføringsplikten etter § 12, suspenderes fristen frem til domstolen har fattet endelig avgjørelse i saken.»

2.6 Endring av eksisterende støtteordninger

Komiteen viser til at dagens lov om offentlig støtte ikke regulerer hvordan ESAs forslag til hensiktsmessige tiltak skal følges opp på nasjonalt plan. Komiteen ser det derfor som positivt at forslaget lovfester gjeldende rett og klargjør støttegivers plikt til å endre eksisterende støtteordninger, hvis dette er nødvendig for å bringe dem i samsvar med EØS-retten.