3.1 Statsregnskapet er riktig avlagt og presentert

3.1.1 Konklusjoner

3.1.2 Utdyping av konklusjoner

Statsbudsjettet er grunnlaget for statsregnskapet. Stortinget vedtar statsbudsjettet og budsjettet inneholder fullmakter og pålegg om å bruke penger til de formål som er bestemt.

Statsregnskapet 2020 er presentert i Meld. St. 3 (2020–2021) og behandlet av finanskomiteen i Innst. 627 S (2020–2021). Svalbardregnskapet inngår også i meldingen.

Riksrevisjonen har kontrollert bevilgningsregnskapet, kapitalregnskapet og regnskapet for administrasjonen av Svalbard. En oversikt over nøkkeltall er presentert i vedlegg 1 til Dokument 1 (2021–2022).

Riksrevisjonen har gjennomført kontrollen opp mot kravene i bevilgningsreglementet § 13 og utfyllende bestemmelser.

3.1.3 Bevilgningsregnskapet er riktig avlagt

Bevilgningsregnskapet med oversikt over statens utgifter og inntekter er riktig avlagt. Regnskapet viser årets forbruk under utgiftsbevilgningene i statsbudsjettet og hvilke inntekter som er kommet inn sammenlignet med bevilget beløp.

Alle utgifter og inntekter i bevilgningsregnskapet er hjemlet i et bevilgningsvedtak hvor det står hva midlene skal brukes til. Dette betyr at bevilgningene ikke kan brukes til andre formål enn det Stortinget har bestemt. Oppstillingen av bevilgningsregnskapet har samme inndeling som statsbudsjettet.

3.1.4 Kapitalregnskapet er riktig avlagt

Kapitalregnskapet gir riktig oversikt over statens eiendeler og gjeld, og viser riktig sammenheng med bevilgningsregnskapet. Kapitalregnskapet er statens balanse etter kontantprinsippet, hvor det er hovedvekt på finansielle eiendeler, gjeld og egenkapital.

For kapitalregnskapet kontrollerer Riksrevisjonen:

• at alle eiendelskonti og alle gjeldskonti som departementene har ansvar for, er rapportert og riktig sammenstilt i statsregnskapet.

De viktigste eiendelene i statens balanse er spesielle fond, utlån og fast kapital i statsvirksomhetene og verdipapirer. Den viktigste gjeldsposten er statsgjelden. Statsgjelden består av langsiktige lån, kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån.

3.1.5 Statsregnskapets oversikter over fullmakter er i det vesentligste riktig presentert

I statsregnskapet er det utarbeidet riktige og fullstendige oversikter som viser:

• samtykke til overskridelse av budsjettet.

• samtykke til å pådra staten forpliktelser og tilsagn om tilskudd, lån og garantier.

• samtykke til låneopptak.

De fleste unntak fra hovedprinsippene er hjemlet i stortingsvedtak. I kapittel 4.2 i Dokument 1 (2021–2022) omtales brudd på kontantprinsippet som det ikke foreligger hjemmel for. Dette gjelder for Utenriksdepartementet. Bruddet er ikke så vesentlig at det har betydning for konklusjonen på statsregnskapet.

Oversikter over samtykker gir hjemmel for unntak fra bevilgningsreglementets prinsipper om statlig regnskapsføring. De fleste unntak gjelder enten overskridelse av budsjett eller anledning til å forplikte staten i framtidige budsjettår.

Riksrevisjonen har kontrollert at departementene har riktige og fullstendige oversikter og at disse er riktig presentert i statsregnskapet.

3.1.6 Riksrevisjonen er ikke kjent med feil eller mangler fra revisjonen av årsregnskaper og rapporterte saker som påvirker konklusjonen av statsregnskapet totalt

Riksrevisjonen har gjennom sin finansielle revisjon av årsregnskapene og kontroller av utvalgte saker ikke funnet vesentlige feil eller mangler som påvirker konklusjonen for avleggelsen og presentasjonen av statsregnskapet.

Riksrevisjonen har revidert årsregnskapene som inngår i statsregnskapet med unntak av deler av årsregnskapene til Forsvaret og Forsvarsmateriell. Dette skyldes at det for Riksrevisjonen har vært krevende å revidere gradert informasjon på grunn av koronasituasjonen og smittehensyn. Forsvaret og Forsvarsmateriell har stilt nødvendige ressurser tilgjengelig og lagt til rette for at Riksrevisjonen kunne utføre revisjonen med de begrensninger som smittesituasjonen har gitt. Det har likevel ikke vært mulig for Riksrevisjonen å revidere hele Forsvarets og Forsvarsmateriells årsregnskap.

For de delene som er revidert, viser revisjonen at det er vesentlig feil med bevilgningsoppstillingen i Forsvarets årsregnskap for 2020. Forholdet er imidlertid ikke så vesentlig at det har betydning for konklusjonen på revisjonen av statsregnskapet.

3.1.7 Svalbardregnskapet er riktig avlagt

Regnskapet for administrasjonen av Svalbard er riktig avlagt og presentert i Meld. St. 3 (2020–2021)

Dette betyr at Riksrevisjonen har kontrollert at Svalbardregnskapet er presentert i samsvar med inndelingen i Svalbardbudsjettet og at tilskudd fra Justis- og beredskapsdepartementet til drift av statlige aktiviteter på Svalbard er riktig regnskapsført. Videre har Riksrevisjonen kontrollert at tilskuddet er riktig presentert i kapitalregnskapet.

4.1 De fleste årsregnskapene er riktig avlagt

4.1.1 Konklusjoner

4.1.2 Utdyping av konklusjoner

Riksrevisjonen har ansvar for å gjennomføre finansiell revisjon av alle årsregnskaper avlagt av statlige virksomheter og andre regnskapspliktige myndigheter i staten.

Målet med revisjonen er å oppnå sikkerhet for at årsregnskapet ikke inneholder vesentlig feilinformasjon, verken som følge av misligheter eller utilsiktede feil. Riksrevisjonens konklusjoner for hvert enkelt årsregnskap framgår i en revisjonsberetning til virksomhetene. Alle regnskapspliktige virksomheter i staten får revisjonsberetning fra Riksrevisjonen.

I tillegg til å bekrefte årsregnskapet, kan kontroll av årsregnskapene gi revisor indikasjoner på om administrativt regelverk for økonomistyring i staten er etterlevd. Dersom nærmere undersøkelser viser vesentlige brudd på regelverket, vil dette framgå av en uttalelse i revisjonsberetningen.

4.1.3 Alle årsregnskapene, med unntak av Forsvarets årsregnskap, er uten vesentlige feil og mangler

Regnskap av høy kvalitet er et viktig virkemiddel for å sikre tilliten til bruken av offentlige midler.

I 2020 har Riksrevisjonen revidert 233 årsregnskaper.

Årsregnskapet skal gi grunnlag for Stortingets kontroll med hvordan bevilgningene er disponert, og for analyser av virksomhetens aktiviteter.

Riksrevisjonens kontroll viser at årsregnskapene er utarbeidet og avlagt etter økonomiregelverket for staten, rundskriv R-115 fra Finansdepartementet og krav fra overordnet departement.

Riksrevisjonen har kontrollert at årsregnskapene viser

• virksomhetens disponible bevilgninger for 2020

• regnskapsførte utgifter og inntekter for 2020

• eiendeler og gjeld per 31. desember 2020

For virksomheter som fører regnskap etter periodiseringsprinsippet, har Riksrevisjonen i tillegg kontrollert at årsregnskapene inneholder en oppstilling av virksomhetsregnskapet i tråd med de statlige regnskapsstandardene (SRS). Videre har Riksrevisjonen kontrollert at forvaltere av statlige fond har utarbeidet en oppstilling av fondsregnskapene i tråd med regelverket.

En fullstendig oversikt over de reviderte årsregnskapene følger i vedlegg 2 i Dokument 1 (2021–2022).

4.1.4 Det er avdekket to vesentlige brudd på administrativt regelverk, men disse bruddene har ikke fått betydning for vår konklusjon på årsregnskapene

I revisjonen av årsregnskapene for 2020 har vi avdekket vesentlige brudd på administrativt regelverk hos Utenriksdepartementet og Direktoratet for e-helse. Ingen av disse bruddene har ført til vesentlige feil eller mangler ved årsregnskapene. Dette gjelder brudd på følgende regelverk:

• bevilgningsreglementet (Utenriksdepartementet)

• lov om offentlige anskaffelser (Direktoratet for e-helse)

Utenriksdepartementet har brudd på bevilgningsreglementet. Riksrevisjonen mener dette er prinsipielt viktig å informere Stortinget om, og omtaler dette i en egen sak, jf. kapittel 4.2 i Dokument 1 (2021–2022).

Riksrevisjonen har også avdekket manglende etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og økonomiregelverket i staten i Direktoratet for e-helse. Direktoratet har brutt anskaffelsesregelverket i flere kjøp av IKT-konsulenttjenester og har ikke tilstrekkelig kostnadskontroll med kontraktene. Direktoratet har ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak for å redusere avhengigheten av enkeltkonsulenter og -leverandører. Riksrevisjonen gjør oppmerksom på at de omtaler anskaffelser av konsulenttjenester i Direktoratet for e-helse som sak 2 i Dokument 3:14 (2020–2021).

4.2 Utenriksdepartementet har brudd på bevilgningsreglementet

4.2.1 Konklusjoner

4.2.2 Utdyping av konklusjoner

Utenriksdepartementet fører sitt regnskap etter kontantprinsippet. Fra 1. januar 2020 har Finansdepartementet i rundskriv R-101, Statens kontoplan for statsbudsjettet og statsregnskapet, strammet inn regelverket som fastsetter hvilke poster som skal føres mot mellomværende med statskassen. Unntak fra postene listet opp i rundskrivet må være hjemlet i et eget romertallsvedtak i Stortinget.

Mellomværende med statskassen er et unntak fra kontantprinsippet og oppstår ved at utbetalinger/innbetalinger skjer på et annet tidspunkt enn regnskapsføringen. Posteringer blir med over til nytt år ved å inngå i balansen. En del av mellomværende i Utenriksdepartementet består av slike transaksjoner regnskapsført i utenriksstasjonenes regnskap.

4.2.3 Utenriksdepartementet har brutt kontantprinsippet når det gjelder deler av føring mot mellomværende med statskassen, og har heller ikke søkt om unntak

Utenriksdepartementet har hatt som praksis å bruke mellomværende som en mellomregningskonto for utenriksstasjonene.

Ved utgangen av november 2020 hadde ikke departementet innrettet seg etter endringene i rundskriv R-101, som gjelder fra 1. januar 2020, når det gjelder utenriksstasjonenes føringer mot mellomregningskonto.

Departementet har heller ikke søkt Stortinget om unntak for de postene i utenriksstasjonenes regnskaper som ikke er listet opp i rundskrivet. Dette har medført brudd på kontantprinsippet. Bruddet er ikke beløpsmessig så stort at det har fått betydning for vår konklusjon om årsregnskapet, men er likevel av prinsipiell betydning.

4.2.4 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Utenriksdepartementet

• å innrette seg etter bevilgningsreglementet og rundskriv R-101

4.2.5 Statsrådens svar

Statsråden viser til at Utenriksdepartementet er godt kjent med de utfordringene Riksrevisjonen beskriver. I forbindelse med revisjonen for 2020 var det tett dialog mellom departementet, Riksrevisjonen og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) for å vurdere en hensiktsmessig løsning.

Statsråden uttaler at pandemien reduserte departementets kapasitet til å gjennomføre nødvendige justeringer for å innrette seg etter endringen i Rundskriv R-101 av 2. oktober 2019. Virksomheten ble derfor ikke innrettet etter disse endringene fullt ut før utgangen av regnskapsåret 2020.

Departementet har nå igangsatt kontroll og oppfølging av utenriksstasjonenes føringer mot mellomværende med statskassen. Videre har departementet fått to unntak fra R-101 i form av romertallsvedtak i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2021 (romertallsvedtak 1318). Likelydende unntak er også lagt inn i proposisjonstekst for neste års budsjett.

Departementet vurderer at disse tiltakene og fullmaktene er dekkende for at føringer mot mellomværende med statskassen for utenriksstasjonene er i tråd med regelverket.

4.2.6 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.1 Betydelige forsinkelser med ny registerplattform i Brønnøysundregistrene og fortsatt svakheter i informasjonssikkerheten

6.1.1 Konklusjoner

6.1.2 Utdyping av konklusjoner

Riksrevisjonen har i rapporteringen til Stortinget gjennom flere år pekt på betydelige utfordringer med informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene. Det pågående prosjektet BRsys skal modernisere registrene, og være det langsiktige tiltaket for å nå akseptabel risiko og ønsket sikkerhetsnivå i etaten.

Målet med revisjonen har vært å undersøke om bevilgningene til en ny registerplattform i Brønnøysundregistrene blir brukt i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. I tillegg er det undersøkt om informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene er forbedret slik at Stortingets vedtak og forutsetninger ivaretas.

Nærings- og fiskeridepartementet har et overordnet ansvar for at Brønnøysundregistrene har etablert systemer og rutiner for å sikre at virksomheten oppnår mål og innfrir resultatkrav i tilfredsstillende grad, og at eventuelle vesentlige avvik forebygges, avdekkes og korrigeres i nødvendig utstrekning.

BRsys er det største utviklingsprosjektet i Brønnøysundregistrenes historie. Brønnøysundregistrene fikk i 2009 oppdraget fra daværende Nærings- og handelsdepartementet med å utrede behovet for et framtidig nytt elektronisk saksbehandlingssystem og nye systemløsninger for registrene. I perioden fram til 2017 ble det utført kvalitetssikring i henhold til statens prosjektmodell og gjennomført et internt forberedelsesprosjekt i Brønnøysundregistrene.

I 2017 ga Stortinget den første bevilgningen til BRsys. Prosjektet skulle gjennomføres i perioden 2017–2022 og hadde en samlet kostnadsramme på 1,2 mrd. kroner og en styringsramme på 1,1 mrd. kroner. Alle registertjenestene skulle overføres til ny plattform.

6.1.3 BRsys leverer mindre, er betydelig forsinket og koster mer enn opprinnelig forutsatt

Nærings- og fiskeridepartementet har ikke sørget for at bevilgningene til en ny registerplattform i Brønnøysundregistrene (BRsys) blir brukt i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

BRsys er ved utgangen av 2020 om lag fire år forsinket. Registerplattformen er utviklet, men ingen registre er hittil overført til den nye registerplattformen som planlagt.

Nærings- og fiskeridepartementet godkjente en revidert framdriftsplan for prosjektet i juli 2020. Prosjektperioden er utvidet til 2023, og hele kostnadsrammen på 1,2 mrd. kroner kan nå tas i bruk. Likevel skal de levere et mindre omfang enn planlagt. Arbeidet som gjenstår i henhold til den reviderte planen, har et større omfang enn det som er levert i prosjektet fra 2017 til 2021.

6.1.4 Brønnøysundregistrene forbedrer ikke informasjonssikkerheten i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger

Brønnøysundregistrene har hatt oppmerksomhet på å forbedre informasjonssikkerheten etter at Riksrevisjonen rapporterte om vesentlige mangler senest i 2015, men det er fortsatt klare svakheter i styringen.

Brønnøysundregistrene

• har utarbeidet et styringssystem for informasjonssikkerhet, men kravene i systemet er i liten grad operasjonalisert i virksomhetens drift og utviklingsprosjekter

• kan ikke dokumentere en oversikt over all informasjon og andre verdier som skal beskyttes

• har et vesentlig etterslep i gjennomføringen av planlagte sikkerhetstiltak

• har mangelfulle systemer og rutiner for å oppdage og håndtere dataangrep og andre sikkerhetshendelser

• har ikke prosesser som gir et tilstrekkelig grunnlag for systematisk å evaluere nivået på informasjonssikkerheten og styringssystemets effekt

Svakhetene gjelder for Brønnøysundregistrene generelt og får konsekvenser for informasjonssikkerheten i både den nye registerplattformen og de eksisterende systemene.

Brønnøysundregistrene har identifisert flere risikoer som virksomheten så langt ikke har klart å håndtere. De har derfor utarbeidet et satsingsforslag for 2021–2023 overfor Nærings- og fiskeridepartementet for å utbedre svakheter i informasjonssikkerheten. Bevilgningen til Brønnøysundregistrene i 2021 er økt noe for å ta hensyn til dette arbeidet.

6.1.5 Nærings- og fiskeridepartementet ivaretar ikke kontroll med at Brønnøysundregistrene gjennomfører BRsys-prosjektet og forbedrer informasjonssikkerheten i virksomheten

Flere alvorlige utfordringer i prosjektgjennomføringen har vært kjent for departementet siden prosjektet startet opp i 2017. Utfordringene har vært et tilbakevendende tema i styringsdialogen med Brønnøysundregistrene. Departementets og Brønnøysundregistrenes tiltak har ikke vært tilstrekkelige til å håndtere utfordringene. Riksrevisjonen ser at departementet:

• har vært kjent med utfordringene i gjennomføringen av BRsys fra oppstarten av prosjektet, men har ikke tilpasset styringen til risikoen

• ikke endret styringssignalene for BRsys-prosjektet før i 2020 til tross for vesentlige avvik i framdriften og planlagte leveranser i BRsys-prosjektet

• ikke har satt frister for når de resterende registrene skal være modernisert

• tildeler flere nye ressurskrevende oppgaver til Brønnøysundregistrene til tross for vesentlige utfordringer med gjennomføringen av BRsys, noe som medfører ytterligere forsinkelser i BRsys

Nærings- og fiskeridepartementet har ikke stilt mål- og resultatkrav til den faktiske sikkerhetstilstanden i Brønnøysundregistrene før i 2020. Virksomheten har sendt en kopi av ledelsens gjennomgang av sikkerhetstilstanden til departementet hvert år. Departementet har heller ikke fulgt opp at Brønnøysundregistrene har gjennomført korrigerende tiltak for å oppnå en forsvarlig internkontroll for informasjonssikkerheten.

Nærings- og fiskeridepartementet rapporterer til Stortinget om manglende framdrift i BRsys-prosjektet for årene 2017–2019. Revisjonen viser imidlertid at rapporteringen om informasjonssikkerheten er mangelfull.

Departementet har ikke kommunisert hvilken betydning manglende framdrift i BRsys har for informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene. Forsinkelsene fører til at Brønnøysundregistrene må forvalte to parallelle registerplattformer. Dette vil utfordre virksomhetens informasjonssikkerhet ytterligere.

Nedskaleringen av BRsys medfører at utdaterte systemløsninger ikke blir erstattet. Brønnøysundregistrene prioriterer heller ikke å heve nivået på informasjonssikkerheten i de eksisterende løsningene. Dette er ikke synliggjort i rapporteringen til Stortinget. Stortinget har ved to anledninger bedt om å bli orientert om arbeidet med informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene.

6.1.6 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Nærings- og fiskeridepartementet

• pålegger oppgaver og tilpasser styring og kontroll av Brønnøysundregistrene til virksomhetens gjennomføringsevne

• sørger for at Brønnøysundregistrene forbedrer styringssystemet for informasjonssikkerhet, slik at det blir i samsvar med eForvaltningsforskriften § 15

6.1.7 Statsrådens svar

Den tidligere statsråden var enig i at det er forbedringspunkter innenfor de områdene av Brønnøysundregistrenes virksomhet som Riksrevisjonen har revidert. Statsråden er også enig i Riksrevisjonens anbefalinger om at oppgaver og oppfølging må tilpasses Brønnøysundregistrenes gjennomføringsevne, og at informasjonssikkerhet er viktig også framover.

Statsråden mente imidlertid at Riksrevisjonens undersøkelse har en for ensidig oppmerksomhet om det Brønnøysundregistrene ikke har fått til. Rapporten ga derfor etter hennes mening ikke et dekkende bilde av den faktiske tilstanden i Brønnøysundregistrene.

6.1.8 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen merker seg at den tidligere statsråden var enig i at det er forbedringspunkter innenfor de områdene av Brønnøysundregistrenes virksomhet som Riksrevisjonen har revidert. Den tidligere statsråden ville følge opp informasjonssikkerheten og understrekte at det også er vesentlig med tett oppfølging av BRsys-prosjektet framover. Statsråden mente imidlertid at undersøkelsen har en for ensidig oppmerksomhet på det Brønnøysundregistrene ikke har fått til.

Riksrevisjonens utgangspunkt for revisjonen var Stortingets forutsetninger for bevilgningen til en ny registerplattform. Alle registertjenestene skulle overføres til ny plattform. Dette var en forutsetning for å modernisere registrene og forbedre informasjonssikkerheten.

Riksrevisjonen konstaterer at Nærings- og fiskeridepartementet fra oppstarten av BRsys-prosjektet i 2017 har mottatt rapportering fra Brønnøysundregistrene om store utfordringer med framdriften i prosjektet. Til tross for dette, ble ikke Stortinget orientert om behovet for å nedskalere prosjektet før høsten 2020. Styringsdokumentene for prosjektet vil ikke være oppdatert før høsten 2021.

Nærings- og fiskeridepartementet peker på at arbeidet med informasjonssikkerhet er et kontinuerlig arbeid. Riksrevisjonen understreker at det har vært utfordringer med informasjonssikkerheten i Brønnøysundregistrene gjennom mange år, med vesentlige forsinkelser og etterslep i arbeidet med nødvendige tiltak. Departementet har ikke fulgt opp Riksrevisjonens tidligere merknader og sørget for forsvarlig informasjonssikkerhet for å beskytte nasjonale registre og tjenester.

Riksrevisjonen vil understreke at det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikke sikrer at BRsys-prosjektet leverer moderne nasjonale registertjenester og forbedrer informasjonssikkerheten slik Stortinget har forutsatt.

6.1.9 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Stortingets føresetnader for løyvinga til ny registerplattform i Brønnøysundregistera var at alle registera skulle verta overførte til ei ny plattform. Plattforma skulle bidra til sikker og effektiv kommunikasjon mellom forvaltninga og verksemdene. Registerplattforma BRsys er det største utviklingsprosjektet i Brønnøysundregistera si historie.

Komiteen støttar Riksrevisjonens vurdering av at det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikkje har sikra ei ny registerplattform i Brønnøysundregistera (BRsys) som vert levert i tråd med Stortingets vedtak og føresetnader. BRsys leverer mindre, er betydeleg forseinka og kostar meir enn opprinneleg føresett. Ei plattform med fellesfunksjonalitet for dei nye registertenestene vart i hovudsak ferdigstilt i 2020, men ingen register er leverte ved utgangen av 2020. Gjennomføringsevna til Brønnøysundregistera er lav, og departementet gjev Brønnøysundregistera nye og ressurskrevjande oppgåver som fører til meir forseinking i BRsys-prosjektet.

Komiteen viser vidare til at Riksrevisjonen i rapporteringa til Stortinget gjennom fleire år har peikt på store utfordringar med informasjonstryggleiken i Brønnøysundregistera. Prosjektet BRsys skal modernisere registera og er det langsiktige tiltaket for å nå akseptabel risiko og ynskt tryggleiksnivå i etaten. Sjølv om Brønnøysundregistera har hatt merksemd på å forbetre informasjonstryggleiken, er det klåre svakheiter i styringa.

Komiteen peiker på at Nærings- og fiskeridepartementet ikkje har endra styringssignala før i 2020 på tross av vesentlege avvik i framdrift og planlagte leveransar i BRsys-prosjektet. Departementet har heller ikkje følgt opp at Brønnøysundregistera har gjort korrigerande tiltak for å oppnå forsvarleg internkontroll av informasjonstryggleiken. I departementet si rapportering til Stortinget i perioden 2017–2019 er det ikkje kommunisert godt nok at drift og utvikling av to parallelle registerplattformer vil utfordre Brønnøysundregistera si gjennomføringsevne og informasjonstryggleik ytterlegare.

Komiteen merkar seg at den tidlegare næringsministeren erkjenner at kompleksiteten i prosjektet vart undervurdert. Omfanget av prosjektet slik det opphavleg var estimert, har vist seg å vere langt mindre enn det faktiske omfanget. Den tidlegare ministeren uttaler at omtalen av informasjonstryggleik i Brønnøysundregistera med fordel kunne ha vore utvida i Nærings- og fiskeridepartementets rapportering til Stortinget. Den tidlegare statsråden uttalte at ho ville følgje dette opp.

Komiteen støttar Riksrevisjonens anbefalingar om at Nærings- og fiskeridepartementet skal:

• påleggje oppgåver og tilpassa styring og kontroll av Brønnøysundregistera til gjennomføringsevna i verksemda

• syte før at Brønnøysundregistera forbetrar styringssystemet for informasjonstryggleik, slik at det vert i tråd med eForvaltningsforskrifta § 15

Komiteen understrekar at når Nærings- og fiskeridepartementet sidan oppstarten av BRsys-prosjektet i 2017 har motteke rapportering frå Brønnøysundregistera om store utfordringar med framdrifta i prosjektet, må departementet gjera meir aktive grep enn å ta saka opp i møte. Komiteen stiller spørsmål ved kvifor departementet har gjeve Brønnøysundregistera nye og ressurskrevjande oppgåver samstundes som departementet kjende til den lave gjennomføringsevna i verksemda. Når det viser seg at det faktiske omfanget av prosjektet er større enn opphavleg estimert, må departementet vurdere kostnadsramma og planane for prosjektet på nytt.

Komiteen meiner at når informasjonstryggleiken i Brønnøysundregistera over tid ikkje er god nok, er dette eit omsyn departementet må ta med i krav til prosjekta og i styringa av verksemda. Komiteen føreset at departementet framover sørger for rett rapportering til Stortinget om framdrifta og kostnadene i prosjektet og om informasjonstryggleiken i verksemda.

6.2 Finansdepartementet og Skatteetaten sikrer ikke i tilstrekkelig grad at regelverket for merverdiavgiftskompensasjon blir etterlevd og at kompensasjonen blir riktig utbetalt

6.2.1 Konklusjoner

6.2.2 Utdyping av konklusjoner

Merverdiavgiftskompensasjonsloven ble innført 1. januar 2004. Formålet med loven er å motvirke konkurransevridninger som følge av merverdiavgiftssystemet. Kommuner, fylkeskommuner og visse private og ideelle virksomheter kan søke om kompensasjon for merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester fra registrerte næringsdrivende.

Når offentlige virksomheter velger egenproduksjon framfor kjøp for å unngå merverdiavgiften, kan avgiften ha konkurransevridende virkning.

Merverdiavgiftssystemet gir offentlige virksomheter økonomisk motiv til å unngå merverdiavgift ved å produsere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte i stedet for å kjøpe dem fra private leverandører. Dette skyldes at store deler av offentlig sektor er utenfor merverdiavgiftssystemet og ikke får trekke fra inngående merverdiavgift på sine innkjøp.

Denne revisjonen er avgrenset til å omfatte merverdiavgiftskompensasjon til kommuner og fylkeskommuner, samt interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger (offentlige virksomheter). I 2020 utbetalte Skatteetaten i overkant av 27 mrd. kroner i merverdiavgiftkompensasjon til disse offentlige virksomhetene.

Den enkelte skattepliktige fastsetter selv grunnlaget for merverdiavgiftskompensasjon. Før den skattepliktige kan sende inn kravet, skal ekstern revisor kontrollere og attestere at kravet er korrekt. Revisors attestasjonsoppdrag skal sikre korrekt utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon, og skal avlaste Skatteetatens kontrollbehov.

Skatteetaten bruker flere virkemidler for å bidra til at utbetaling av kompensasjon er korrekt beregnet og i tråd med regelverket. Kontroll er det sterkeste virkemidlet Skatteetaten har for å bidra til å forebygge og avdekke skatte- og avgiftsunndragelser. Etaten skal også gi veiledning i forbindelse med innlevering av pliktige oppgaver når skattepliktige ber om det. I tillegg holder Skatteetaten informasjonskampanjer og kursvirksomhet og gjennomfører informasjonsbesøk.

Regelverket for merverdiavgiftskompensasjon er komplekst, og i mange tilfeller er det utfordrende for brukerne å vite hvilke krav som omfattes av ordningen. Både Finansdepartementet og Skatteetaten skal avklare og fortolke regelverket for å sikre at merverdiavgiftskompensasjon blir utbetalt riktig.

Skatteetaten legger vekt på de samlede effektene av virkemidlene som etaten bruker, og ønsker å gjøre det enkelt å etterleve skatte- og avgiftsregelverket ved å veilede, informere og sikre avklaring så tidlig som mulig for å unngå feilutbetalinger.

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om Finansdepartementet og Skatteetaten følger opp kompensasjonsordningen for merverdiavgift for å sikre at regelverket etterleves, og at Stortingets forventninger om korrekte utbetalinger innfris.

Saken er presentert i en egen rapport som følger som vedlegg til Dokument 1 (2021–2022).

6.2.3 Finansdepartementet og Skatteetaten har ikke avklart og fortolket regelverket for merverdiavgiftskompensasjon i tilstrekkelig grad for å hindre uberettigede utbetalinger til kommunesektoren og interkommunale selskaper

Kommunale offentlige virksomheter oppfatter regelverket for merverdiavgiftskompensasjon som komplisert, noe som gjør det vanskelig å etterleve reglene i tråd med intensjonene. Regelverksavklaringer og -fortolkninger er viktige virkemidler for å sikre at kompensasjon blir riktig utbetalt.

Finansdepartementet og Skatteetaten har flere ganger avklart og fortolket regelverket for kommunesektoren. Finansdepartementet vurderer at regelverket for merverdiavgiftskompensasjon for det offentlige framstår som rimelig klart, men at det på noen områder er uklare grenser for retten til kompensasjon for offentlige virksomheter, og at dette potensielt kan utgjøre vesentlige beløp. På disse områdene kan det være uenigheter i fortolkninger mellom Skatteetaten og kommunesektoren, og dermed utfordrende å anvende de konkrete rettsreglene. Skatteetaten finner gjennom sin kontroll av skattemeldinger fortsatt feil på områder hvor regelverket er avklart og fortolket.

Flere fylkeskommuner og kommuner oppgir at de ikke oppfatter regelverket som forståelig, og at de heller ikke har god nok tilgang til relevante rettsavklaringer.

6.2.4 Skatteetatens kontroll bidrar i liten grad til å redusere risikoen for feil utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon

Kommuner, fylkeskommuner og interkommunale sammenslutninger fastsetter selv grunnlaget for merverdiavgiftskompensasjon ved å levere skattemelding til Skatteetaten annenhver måned. Kompensasjonen utbetales innen tre uker etter mottak av meldingen. Skatteetaten kontrollerer disse meldingene før og etter utbetaling for å sikre at riktig kompensasjon blir utbetalt. Uberettiget utbetalt kompensasjon skal tilbakebetales. Dette betyr at kommuner, fylkeskommuner og interkommunale sammenslutninger kan få tilbakebetalingskrav som kan få negativ innvirkning på deres økonomi.

Skatteetaten har selv vurdert at risikoen for feil i kommunal sektor er størst for krav knyttet til kulturhus, infrastruktur, kommunale boliger og flerbruksbygg. Til tross for dette, er Skatteetatens kontroller i liten grad rettet mot disse områdene.

Skatteetaten har i 2019 og 2020 kontrollert mellom én og to pst. av skattemeldingene fra offentlige virksomheter etter at kompensasjonen er utbetalt. Bare deler av kravet i disse meldingene er kontrollert. Skatteetaten har funnet feil i over halvparten av disse kontrollene. I tillegg uttaler flere kommuner og fylkeskommuner at regelverket for merverdiavgiftskompensasjon er komplisert. Det er derfor stor risiko for feilaktige utbetalinger også blant de meldingene som ikke er kontrollert.

6.2.5 Ekstern revisors attestasjon og kontroll av kompensasjonskravene sikrer ikke riktig utbetaling av kompensasjon og avlaster ikke Skatteetatens kontrollbehov

Offentlige virksomheter fastsetter selv grunnlaget for merverdiavgiftskompensasjon. Ekstern revisor attesterer at enheten er omfattet av kompensasjonsordningen, og at beløp skatteyter har oppgitt i skattemeldingen, er kompensasjonsberettiget. På denne måten kan revisors kontroll bidra til å redusere risikoen for feilutbetalinger og avlaste Skatteetatens kontrollbehov.

Skatteetatens kontroller avdekker for mye utbetalt kompensasjon i de fleste skattemeldingene de har kontrollert. Det skjer til tross for at revisor har attestert at kravet er kompensasjonsberettiget i henhold til lov og forskrift om merverdiavgiftskompensasjon. Skatteetaten og Norges Kommunerevisorforbund har ikke hatt god nok dialog for å klargjøre revisors ansvar og oppgaver knyttet til attestasjonsoppdraget.

6.2.6 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Finansdepartementet å følge opp at

• Skatteetaten går i dialog med Norges Kommunerevisorforbund for å klargjøre revisors ansvar og oppgaver knyttet til attestasjonsoppdraget.

• Skatteetaten i større grad innretter kontrollen mot områder der de selv vurderer risikoen for feil som størst.

Videre anbefaler Riksrevisjonen at

• Finansdepartementet og Skatteetaten fortsatt vektlegger arbeidet med å avklare og fortolke regelverket for å sikre riktige utbetalinger.

6.2.7 Statsrådens svar

Den tidligere statsråden merket seg at Riksrevisjonen konkluderer med at Finansdepartementets og Skatteetatens samlede virkemiddelbruk ikke i tilstrekkelig grad sikrer at kompensasjon blir riktig utbetalt i tråd med regelverket for merverdiavgiftskompensasjon til kommunesektoren og interkommunale selskaper.

Statsråden viste i sitt svar til at ordningen med merverdiavgiftskompensasjon ikke er en støtteordning, men et virkemiddel for å nøytralisere virkningen av merverdiavgiften på kommunenes valg mellom å tilby avgiftspliktige tjenester i egenregi og å kjøpe dem eksternt. Likevel vil den enkelte kommune være tjent med å få både sine drifts- og investeringsanskaffelser innenfor ordningen for å unngå kostnaden som følger av merverdiavgiften. Dette utfordrer avgrensningene i ordningen, og det har resultert i til dels betydelig tolkningstvil om kompensasjonsrettens omfang på enkelte områder.

Ifølge den tidligere statsråden prioriterer både Finansdepartementet og Skatteetaten å avklare regelverket for merverdiavgiftskompensasjons høyt. Samtidig har Skatteetaten opplyst at kommunene har behov for mer veiledning og flere rettsavklaringer. Skatteetaten vil derfor framover legge økt vekt på å avgi og publisere prinsipielle uttalelser i dialog med departementet. Etaten vil også ha økt oppmerksomhet på rettsavklaringer gjennom å publisere konkrete rettsavgjørelser, herunder å løpende oppdatere Merverdiavgiftshåndboken mv. I tillegg vil Skatteetaten legge større vekt på å gi veiledning, forbedre og oppdatere informasjon om regelverket på etatens hjemmesider, og gjennomføre informasjonsmøter med berørte aktører.

Statsråden opplyste at Skatteetaten legger vekt på å kontrollere områder med kjent risiko. Kontroller med høy risiko gjelder imidlertid ofte saker med omfattende dokumentasjon, og derav lang saksbehandlingstid. Statsråden viste videre til at kontrollområder med høy risiko ble tatt ut til kontroll i 2020, men at disse kontrollene enten er ferdigstilt i 2021 eller fremdeles pågår. Kontrollene framkommer derfor ikke på Skatteetatens oversikt over gjennomførte kontroller i 2020.

Statsråden var enig med Riksrevisjonen i at det kan være hensiktsmessig at Skatteetaten på ny går i dialog med Norges Kommunerevisorforbund for å klargjøre revisors ansvar og oppgaver knyttet til attestasjonsoppdraget. Statsråden opplyste at Skatteetaten allerede har planlagt mer dialog med revisorer og kommuneøkonomer. Etaten vil invitere Norges Kommunerevisorforbund til dialog for å bidra til en felles forståelse av kontrollhandlingene som skal ligge til grunn for revisors attestasjon. Skatteetaten vil også iverksette informasjonstiltak om revisors ansvar og konsekvenser av mangelfull revisjon og attestasjon overfor relevante aktører.

6.2.8 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.2.9 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Finansdepartementet og Skatteetatens samlede virkemidler ikke i tilstrekkelig grad sikrer riktig utbetaling av merverdiavgiftskompensasjon til kommunesektoren og interkommunale selskaper. Ordningen er et virkemiddel for å nøytralisere virkningen av merverdiavgiften på kommunenes valg mellom å tilby avgiftspliktige tjenester i egenregi og å kjøpe dem eksternt.

Komiteen merker seg den tidligere statsrådens svar om at den enkelte kommune vil være tjent med å få både drifts- og investeringsanskaffelser innenfor ordningen. Den tidligere statsråden peker på at dette utfordrer avgrensningene i ordningen og har medført tolkningstvil om ordningens omfang på enkelte områder. Komiteen registrerer at det er høyt prioritert både i Finansdepartementet og Skatteetaten å avklare regelverket for merverdiavgiftskompensasjon, og at det fremtidig vil legges økt vekt på rettsavklaringer og veiledende tiltak. Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler en fortsatt vektlegging av arbeidet med å avklare og fortolke regelverket, og støtter denne og Riksrevisjonens øvrige anbefalinger i saken.

6.3 Universitets- og høyskolesektoren gjør ikke nok for å sikre at forskning skjer i henhold til forskningsetiske normer og regler

6.3.1 Konklusjoner

6.3.2 Utdyping av konklusjoner

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om de statlige forskningsinstitusjonene i universitets- og høyskolesektoren (UH-sektoren) har lagt til rette for og sikret at forskningen skjer i henhold til forskningsetikkloven og anerkjente forskningsetiske normer og regler. Forskningsinstitusjonene skal videre legge til rette for at forskerne enkelt kan følge god praksis, og ha et system for å avsløre og behandle eventuelle brudd på gode forskningsetiske normer.

Manglende etterlevelse av normer og krav til forskningsetikk kan ha stor betydning for kvaliteten på og troverdigheten til forskningen. Konsekvensen av at ansatte ikke får god nok opplæring eller ikke er kjent med institusjonens meldesystemer, kan være at det blir vanskelig for den enkelte forsker å oppfylle sin egen aktsomhetsplikt og å vite hva som skal vurderes som mulig brudd, og hvordan det skal meldes/varsles. Uklare retningslinjer kan føre til at saker som blir behandlet og avsluttet på et lavere nivå i institusjonen, ikke blir rapportert til virksomhetens ledelse og/eller videre til Granskingsutvalget. Det kan medføre at mulige alvorlige brudd ikke blir oppdaget, og at nødvendige tiltak og forbedringer ikke blir gjennomført.

6.3.3 Forskningsinstitusjonene har ikke etablert systemer som legger til rette for at alle ansatte som arbeider med forskning, får tilstrekkelig opplæring

Forskningsinstitusjonene har ikke fastsatt og dokumentert hvilken opplæring som er nødvendig for alle ansatte som arbeider med forskning. De fleste har kun dokumentert nødvendig opplæring for doktorgradskandidater og studenter.

Dersom institusjonene skal kunne sikre at alle som utfører eller deltar i forskningen, er kjent med anerkjente forskningsetiske normer, vil det være nødvendig å ha oversikt over opplæringsbehovet. Forskningsinstitusjonene har ikke etablert et system som viser at alle som utfører eller deltar i forskningen, er kjent med anerkjente forskningsetiske normer. Opplæringen er ivaretatt og satt i system for studenter og kandidater gjennom studieplanen, men ikke for alle andre ansatte.

6.3.4 Forskningsinstitusjonene har ikke gode nok systemer for å sikre at mulige brudd på anerkjente forskningsetiske normer blir oppdaget, behandlet og rapportert

For at forskningsinstitusjonene skal kunne saksbehandle mulige brudd og eventuelt rapportere til Granskingsutvalget, er det en forutsetning at mulige brudd blir avdekket.

Institusjonene har et ansvar for å utvikle et system for kvalitetssikring slik at de avdekker og har prosedyrer for å behandle saker om mulige brudd på forskningsetiske normer. Undersøkelsen viser at forskningsinstitusjonene har svakheter når det gjelder

• kvalitetssikringssystemer for forskning

• retningslinjene for saksbehandling av mulige brudd

• rapporteringen av saker til Granskingsutvalget

Arbeidet med å avdekke mulige brudd er varierende. Elleve forskningsinstitusjoner oppgir at de har tatt i bruk et system for kvalitetssikring eller verktøy som er egnet for å avdekke mulige brudd. Det er derimot uklart hvordan ti av institusjonene gjennomfører kvalitetssikring av egen forskning for å avdekke mulige brudd på forskningsetiske normer.

14 av 21 forskningsinstitusjoner har mangelfulle retningslinjer for behandling av saker om mulige brudd, hvorav 3 institusjoner ikke har utarbeidet retningslinjer. Bare sju institusjoner har inkludert alle de pålagte kravene i sine beskrivelser av saksbehandlingen.

Det er mangler ved rapporteringen av mulige alvorlige brudd til Granskingsutvalget. Bare fire institusjoner har tydelige retningslinjer som viser at rapporteringsplikten til Granskingsutvalget gjelder for alle mulige alvorlige brudd, uavhengig av hvem som har behandlet saken. For 14 institusjoner er det i retningslinjene uklart om saker som behandles og avsluttes på et lavere nivå i institusjonen, blir rapportert videre. Én institusjon viser i svarbrevet til at de bare rapporterer saker der det er konkludert med alvorlige brudd. Dette samsvarer med Granskingsutvalgets erfaring at flere av institusjonene tror de skal rapportere først når sakens konklusjon er klar. Det er imidlertid saker om mulige alvorlige brudd og ikke konklusjoner som skal rapporteres.

Institusjonenes plikt til å rapportere om mulige brudd avhenger av alvorlighetsgraden, og Granskingsutvalget viser til at det kan være vanskelig å vurdere bruddenes alvorlighet. Ulik vurdering av likelydende saker mellom og innad i institusjonene kan fører til ulik rapportering til Granskingsutvalget. Dette kan føre til at utvalget ikke får nødvendig kjennskap til uredelighetsaker og praksis hos institusjonene. Dette vil igjen kunne påvirke utvalgets oppgave som etterprøvende instans og utvalgets veiledende rolle overfor institusjonene.

6.3.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Kunnskapsdepartementet å

• påse at institusjonene sikrer at alle ansatte som arbeider med forskning, får tilstrekkelig opplæring

• påse at institusjonene etablerer systemer som sikrer at mulige brudd på anerkjente forskningsetiske normer blir oppdaget og behandlet

6.3.6 Statsrådens svar

Den tidligere statsråden viste til at forskningsinstitusjoner skal sikre at forskningen ved institusjonen skjer i henhold til anerkjente forskningsetiske normer. Dette omfatter blant annet å sikre at kandidater og ansatte får nødvendig opplæring. Kunnskapsdepartementet vil understreke dette ansvaret i forbindelse med tildelingsbrevene til statlige universiteter og høyskoler for 2022. Departementet vil også be institusjonene om å rapportere om de har etablert systemer for å sikre at mulige brudd på anerkjente forskningsetiske normer blir oppdaget og behandlet. Dette skal omtales i årsrapporten for 2022. Departementet vil følge opp eventuelle avvik og mangler rundt dette i styringsdialogen med den enkelte institusjon.

Kunnskapsdepartement vil også arbeide videre med problemstillinger om tillit til forskningsbasert kunnskap. Dette inkluderer forskningsetiske problemstillinger i revideringen av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

6.3.7 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.3.8 Komiteens merknader

Komiteen vil understreke viktigheten av at all forskning skjer i tråd med anerkjente forskningsetiske normer. Dette er avgjørende for å sikre tillit til de resultater som presenteres.

Riksrevisjonens undersøkelse avdekker betydelige svakheter i de statlige forskningsinstitusjonenes rutiner for å sikre at normene ligger til grunn for forskningen. Det gjelder manglende systemer for å sikre relevant opplæring av alle ansatte. Videre mangler rutiner for avdekking og registrering av brudd på de forskningsetiske normene. Det er også avdekket mangler ved institusjonenes rapportering av mulige brudd til Granskingsutvalget.

Komiteen støtter Riksrevisjonens anbefaling til Kunnskapsdepartementet om å påse at institusjonene sikrer at alle ansatte som arbeider med forskning, får tilstrekkelig opplæring, og påse at institusjonene etablerer systemer som sikrer at mulige brudd på anerkjente forskningsetiske normer blir oppdaget og behandlet.

6.4 Mangler ved universiteters og høyskolers budsjettering og dokumentasjon av kostnader i bidrags- og oppdragsprosjekter

6.4.1 Konklusjoner

6.4.2 Utdyping av konklusjoner

Målet med revisjonen har vært å kontrollere om universiteter og høyskoler sikrer at behandling av kostnader i bidrag- og oppdragsprosjekter (BOA-prosjekter) er i tråd med gjeldende regelverk. Dette innebar å kontrollere om universiteter og høyskoler sikrer at det ikke foregår kryssubsidiering.

Kryssubsidiering vil si at inntekter fra én aktivitet benyttes til å finansiere en annen aktivitet. Dette kan medføre at virksomhetene har færre midler å benytte for å løse sine øvrige oppgaver. Videre kan kryssubsidiering skade konkurransen i markedet ved at virksomheter i universitet- og høyskolesektoren tilbyr for eksempel forskning til en lavere pris enn sine konkurrenter. For å unngå kryssubsidiering er det viktig å identifisere og dokumentere alle kostnader i bidrags- og oppdragsprosjekter.

Den største kostnaden i prosjekter er ofte relatert til tidsbruk. Tidsbruk på prosjektene er grunnlag for beregning av lønnsrelaterte kostnader og prosjektenes andel av felleskostnader som for eksempel husleie og kontormateriell. Hvis det mangler dokumentasjon av tidsbruk i prosjektene, kan ikke virksomhetene identifisere og dokumentere at alle kostnadene er korrekt belastet prosjektene. Når det ikke er budsjettert med en rimelig fortjeneste i oppdragsprosjekter, kan dette også skade konkurransen i markedet. Manglende vurdering av faglig interesse gir risiko for at statlig bevilgning benyttes til aktiviteter som ikke er forankret i virksomhetens styre og ledelse.

Det er til sammen 21 statlige universiteter og høyskoler. De ti universitetene og høyskolene med høyest inntekt fra bidrags- og oppdragsprosjekter er omfattet av revisjonen.

Saken er presentert i en egen rapport som følger som vedlegg til Dokument 1 (2021–2022).

6.4.3 Det er vesentlige mangler ved virksomhetenes budsjettering og dokumentasjonen som ligger til grunn for prosjektregnskapene

Ni av ti universiteter og høyskoler har ikke etablert et system for å sikre at alle lønnskostnader og indirekte kostnader blir korrekt belastet det enkelte prosjektet.

Kostnader som følge av tidsbruk er ikke tilstrekkelig dokumentert med timelister eller annen dokumentasjon i 55 av 59 kontrollerte prosjekter. Uten slik dokumentasjon er det uvisst om oppdragsprosjekter er subsidiert med statlig bevilgning, og om egenfinansiering av bidragsprosjekter er som planlagt.

11 av 30 kontrollerte oppdragsprosjekter er ikke budsjettert med en fortjeneste. Budsjettene for de 19 andre oppdragsprosjektene inneholder en fortjeneste. Riksrevisjonen har ikke vurdert om fortjenesten som er beregnet på oppdragsprosjektene, er rimelig. Dersom oppdragsprosjekter ikke budsjetteres med en rimelig fortjeneste, kan det medføre at virksomheter i UH-sektoren kan tilby konkurranseutsatte tjenester til en lavere pris enn markedspris.

For å unngå kryssubsidiering når et oppdragsprosjekt går med underskudd, skal underskuddet regnskapsmessig belastes virksomhetens opptjente virksomhetskapital og ikke bevilgningen. Universitetene og høyskolene har i stor grad avsluttet oppdragsprosjekter med underskudd mot virksomhetskapital slik regelverket krever. 39 av 40 kontrollerte oppdragsprosjekter med underskudd er avsluttet korrekt mot virksomhetskapital.

6.4.4 Virksomhetene har ikke i tilstrekkelig grad sikret at bidragsprosjekter styrker fagutviklingen i virksomhetene

Det foreligger ikke dokumentert vurdering av faglig interesse slik reglementet krever. Det viser 13 av 27 kontrollerte bidragsprosjekter.

Vurdering av faglig interesse og forankring i virksomhetens strategi er vesentlig i tilfeller der virksomhetene delfinansierer prosjekter. Slike vurderinger vil kunne dokumentere at virksomhetens bevilgning ikke benyttes til finansiering av prosjekter som ligger utenfor virksomhetens strategi.

6.4.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Kunnskapsdepartementet

• å påse at universiteter og høyskoler sørger for å budsjettere oppdragsprosjekter med en rimelig fortjeneste

• å påse at universiteter og høyskoler sikrer at reelle kostnader basert på faktisk tidsbruk legges til grunn i prosjektregnskapene

• å påse at universiteter og høyskoler sikrer at bidragsprosjekter styrker fagutviklingen i virksomhetene og er forankret i strategien

6.4.6 Statsrådens svar

Den tidligere statsråden hadde en klar forventning om at den enkelte institusjon beregner en rimelig fortjeneste i oppdragsprosjekter, i henhold til kravene i veilederen til reglement om statlige universiteter og høyskolers forpliktende samarbeid og erverv av aksjer. Departementet vil på egnet måte presisere overfor statlige universiteter og høyskoler at det skal beregnes en rimelig fortjeneste på oppdragsprosjekter, og at dette må dokumenteres og være etterprøvbart.

Den tidligere statsråden var enig med Riksrevisjonen i at det er de reelle kostnadene som skal legges til grunn i bidrags- og oppdragsprosjekter. Departementet vil presisere overfor statlige universiteter og høyskoler at direkte og indirekte kostnader i prosjekter må være reelle, dokumenterbare og etterprøvbare. Ifølge statsråden var det etter dagens regelverk ikke noe krav om at vitenskapelig ansatte skal føre fullstendige timelister, eller at påløpte personalkostnader skal dokumenteres ved tidsregistrering, med mindre dette er et krav fra bidrags- eller oppdragsgiver. Etter statsrådens vurdering var det tilstrekkelig å dokumentere personalkostnader på annen egnet måte.

Dersom statlige universiteter og høyskoler skal delfinansiere bidragsfinansiert aktivitet med bevilgning, skal institusjonen vurdere om prosjektet har faglig interesse. Det skal dokumenteres at en slik vurdering er gjennomført for det enkelte bidragsprosjektet. Departementet vil på egnet måte presisere overfor statlige universiteter og høyskoler at de må dokumentere disse vurderingene.

6.4.7 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

6.4.8 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonens kontroll med at universiteter og høyskoler sikrer at kostnader ved bidrags- og oppdragsprosjekter er i tråd med gjeldende regelverk, har avdekket at virksomhetene bare i liten grad ivaretar dette hensynet. Som eksempler vises det til at bare én av ti høyskoler og universiteter har etablert et system for å sikre at alle lønnskostnader og indirekte kostnader blir korrekt belastet det enkelte prosjekt, og at 11 av 30 kontrollerte oppdragsprosjekter ikke er budsjettert med fortjeneste.

Komiteen understreker at manglende oppfølging av regelverket fører til fare for kryssubsidiering, utfordringer med å dokumentere reelle kostnader og utilstrekkelig dokumentasjon på at bidragsprosjektene er av faglig interesse og i tråd med virksomhetenes strategi. Komiteen peker på at forutsetningen for universiteters og høgskolers frie økonomiske stilling med mulighet for egne inntekter er at skillet mellom bevilgningsfinansiert og oppdragsfinansiert virksomhet ivaretas gjennom oppfølging av regelverket.

Komiteen har merket seg at den tidligere statsråden var enig i Riksrevisjonens vurderinger og vil følge opp saken.

7.1 Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

7.1.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen gjennomførte i 2019–2020 en revisjon av hvordan Arbeids- og velferdsetaten har forvaltet tilskudd til arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter, som ble rapportert til Stortinget i Dokument 1 (2020–2021).

Riksrevisjonen fant det sterkt kritikkverdig at Nav ikke hadde etablert gode nok kontroller med ordningene varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening. Konsekvensen var at betydelige økonomiske verdier opptjent gjennom tilskudd til arbeidsmarkedstiltakene ikke kommer attføringsarbeidet og dermed tiltaksdeltakerne til gode.

Målet med revisjonen var å kontrollere at Arbeids- og velferdsetaten følger opp at forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter disponerer statlige tilskudd i tråd med forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften).

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Betydelige økonomiske verdier opptjent gjennom tilskudd til attføring og varig tilrettelagt arbeid følger i mange tilfeller ikke tiltaksbedriftene ved omorganisering til konsern. Verdiene kommer dermed ikke attføringstiltakene og deltakerne til gode.

• Nav har ikke innrettet den årlige kontrollen av tiltaksbedriftene på en slik måte at de har grunnlag for å etterprøve at tilskuddene går til formålet og at tiltaksforskriften etterleves.

Riksrevisjonen anbefalte Arbeids- og sosialdepartementet

• å vurdere om tiltaksforskriften er utformet hensiktsmessig for forvaltningen av tilskuddsordningene for varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening.

• å påse at Nav henter inn dokumentasjon fra tiltaksbedriftene som gir grunnlag for å etterprøve at tilskuddene til varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening går til formålet og at tiltaksforskriften etterleves.

• å følge opp at det etableres gode nok kontroller som sikrer at tiltaksbedriftenes overskudd kommer attføringstiltakene og deltakerne til gode. Etaten bør blant annet påse at økonomiske verdier opparbeidet gjennom tiltakene varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening forblir i tiltaksbedriften som skal videreføre attføringstiltakene ved konserndannelse.

7.1.2 Arbeids- og sosialdepartementets oppfølging

Arbeids- og sosialdepartementet har i brev av 28. april 2021 til Riksrevisjonen redegjort for departementets oppfølging av saken. Departementet opplyser at revisjonen er fulgt opp gjennom oppdrag i departementets tildelingsbrev til Arbeids- og velferdsdirektoratet for 2021.

Av tildelingsbrevet framgår det at Arbeids- og velferdsdirektoratet skal rapportere på oppfølging av

• Riksrevisjonens merknader i Dokument 1 (2020–2021) på Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av tilskudd til arbeidsmarkedstiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksbedrifter

• at det foreligger tiltaksspesifikke regnskap fra forhåndsgodkjente tiltaksarrangører som gir grunnlag for risikobaserte stikkprøvekontroller av kravene til forhåndsgodkjente virksomheter. Direktoratet skal også etablere kontroller ved framtidige omdanninger til konsern hos forhåndsgodkjente tiltaksleverandører.

Departementet opplyser også at det arbeider med å vurdere hensiktsmessigheten i dagens utforming av tiltaksforskriften for tiltak arrangert av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører. Saken reiser ifølge departementet mange prinsipielle og ideologiske spørsmål. Statsråden har derfor informert Stortinget om at et høringsnotat om mulige endringer i tiltaksforskriften neppe vil være klart før høsten 2021.

7.1.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen vurderer at Arbeids- og sosialdepartementet har iverksatt flere relevante tiltak, og merker seg at departementet utarbeider et høringsnotat om mulige endringer i tiltaksforskriften. Det vil imidlertid ta tid før tiltakene får ønsket effekt.

Riksrevisjonen vil følge saken.

7.1.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til behandlingen av Dokument 1 (2020–2021), hvor det fremkom at NAV ikke hadde etablert gode nok kontrollrutiner for ordningene med varig tilrettelagt arbeid og arbeidsforberedende trening. Dette førte ifølge Riksrevisjonen til at betydelige midler som var opptjent gjennom tilskuddene, ikke kom tiltaksdeltakerne til gode. Videre var ikke kontrollen av tiltaksbedriftene innrettet slik at det var grunnlag for å etterprøve at tilskuddene gikk til formålet, og at tiltaksforskriften ble etterlevd.

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens anbefalinger til Arbeids- og sosialdepartementet. De går blant annet ut på å vurdere om tiltaksforskriften er hensiktsmessig utformet for forvaltningen av ordningene, om NAV innhenter relevant dokumentasjon fra tiltaksbedriftene for å kunne etterprøve om tilskuddene går til formålet, og å sørge for at det etableres gode kontrollordninger som sikrer at overskudd kommer attføringstiltakene og deltakerne til gode.

7.2 Utenriksdepartementets etterlevelse av anskaffelsesregelverket

7.2.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen undersøkte i 2018–2019 om Utenriksdepartementet i perioden 2017–2018 hadde gjennomført et utvalg anskaffelser i tråd med regelverket. Stortinget ble orientert om resultatet av undersøkelsen i Dokument 1 (2019–2020).

Riksrevisjonen fant det kritikkverdig at Utenriksdepartementet hadde foretatt ulovlige direkteanskaffelser, og at departementet ikke i tilstrekkelig grad etterlevde sentrale bestemmelser i anskaffelsesregelverket.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Det var gjennomført flere ulovlige direkteanskaffelser.

• Dokumentasjonen var mangelfull eller manglende, noe som gjorde det vanskelig å etterprøve hva som hadde skjedd i anskaffelsesprosessen, og hvorfor.

• Kontraktsoppfølgingen var mangelfull.

• Det manglet strategiske føringer for hvordan departementet skulle ivareta krav til miljø- og samfunnsansvar.

Riksrevisjonen anbefalte Utenriksdepartementet å sørge for

• bedre kvalitetssikring og kontroll for å sikre at departementet etterlever anskaffelsesregelverket

• ivaretakelse av dokumentasjonsplikten også for anskaffelser under terskelverdi på 1,3 mill. kroner

• etablering av et system for å ivareta miljø- og samfunnsansvar i anskaffelser.

7.2.2 Utenriksdepartementets oppfølging

For å følge opp hvilke tiltak Utenriksdepartementet har satt i verk, sendte Riksrevisjonen et brev til Utenriksdepartementet 31. mars 2021. Riksrevisjonen ba dem redegjøre for hvordan de har fulgt opp Riksrevisjonens anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader.

Utenriksministeren viser i svarbrev av 5. mai 2021 til at Utenriksdepartementet kontinuerlig arbeider med å videreutvikle det anskaffelsesfaglige saksområdet. Som et ledd i fellestjenestereformen, vil Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS) overta all rådgivning overfor Utenriksdepartementets anskaffelser.

Utenrikstjenesten vil samordne sin anskaffelsesstrategi og instruks for arbeid med anskaffelser med DSS’ egen anskaffelsesstrategi. Departementet har også satt i gang et digitaliseringsprosjekt som ses i sammenheng med utviklingen av fellestjenester i departementsfellesskapet. Prosjektet skal bidra til bedre kvalitetssikring og kontroll med anskaffelsene. Utenriksministeren opplyser at Utenriksdepartementet vil følge de samme rutinene som øvrige departementer når omstillingen er gjennomført.

Utenriksministeren uttaler videre at departementet også vurderer å styrke eget internkontrollsystem, slik at dette omfatter obligatorisk kvalitetssikring av alle anskaffelser i utenrikstjenesten, også de under terskelverdi på 1,3 mill. kroner. Dagens instruks stiller bare krav om kvalitetssikring av de store anskaffelsene.

Departementet vil i revidert utgave av anskaffelsesstrategien, tydeliggjøre og videreutvikle hensynet til miljø- og samfunnsansvar i departementets anskaffelser. Utenriksministeren opplyser at Utenriksdepartementet fortsatt vil ha ansvaret for å ivareta miljø- og samfunnsansvaret etter omstillingen av fellestjenestene.

Utenriksministeren orienterer til slutt om at det siden 2019 har pågått et arbeid med å få en rettslig avklaring av anskaffelsesreglenes virkeområde. EFTA-domstolen avga i 2020 en uttalelse som innebærer en rettsavklaring som får virkning for Norges utenriksstasjoner utenfor EØS. Utenriksdepartementet er i dialog med Nærings- og fiskeridepartementet om hvordan avklaringen skal praktiseres.

7.2.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen tar til etterretning at det fram mot 2025 pågår en utvikling av fellestjenester for departementsfellesskapet, som også vil omfatte UDs anskaffelser. Riksrevisjonen merker oss at departementet vil beholde ansvaret for å ivareta miljø- og samfunnshensyn i sine anskaffelser etter omstillingen.

For å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket, er det påbegynt et digitaliseringsprosjekt, og departementet har flere tiltak til vurdering som skal bedre kvalitetssikring og kontroll.

Riksrevisjonen merker seg at Utenriksdepartementet er i dialog med Nærings- og fiskeridepartementet om EFTA-domstolens uttalelse, og en avklaring av hvilke konsekvenser dette vil få for gjennomføringen av anskaffelser ved alle norske utenriksstasjoner, også utenfor EØS-området.

Riksrevisjonen vil følge saken.

7.2.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i Dokument 1 (2019–2020) fant det kritikkverdig at Utenriksdepartementet hadde foretatt ulovlige direkteanskaffelser, og at departementet ikke i tilstrekkelig grad etterlevde sentrale bestemmelser i anskaffelsesregelverket. Riksrevisjonen anbefalte også Utenriksdepartementet å sørge for bedre kvalitetssikring og kontroll, ivaretakelse av dokumentasjonsplikten også for anskaffelser under terskelverdien på 1,3 millioner kroner og etablering av et system for å ivareta miljø- og samfunnsansvar i anskaffelser.

Komiteen viser videre til den tidligere statsrådens svar om at departementet kontinuerlig arbeider med å videreutvikle det anskaffelsesfaglige saksområdet. Riksrevisjonen tar også til etterretning at det fram mot 2025 pågår en utvikling av fellestjenester for departementsfellesskapet, som også vil omfatte UDs anskaffelser. Riksrevisjonen omtaler også ulike tiltak som enten vurderes eller er påbegynt, for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket

Komiteen viser til at tiltak vil ta noe tid. Komiteen er derfor tilfreds med at Riksrevisjonen vil følge saken.

7.3 Arkivforvaltning og dokumentsikkerhet på norske utenriksstasjoner

7.3.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen gjennomførte i 2019–2020 en revisjon av arkivforvaltning og dokumentsikkerhet på norske utenriksstasjoner, som ble rapportert til Stortinget i Dokument 1 (2020–2021).

Riksrevisjonen fant det kritikkverdig at Utenriksdepartementet gjennom sin styring og oppfølging ikke har sørget for at alle utenriksstasjonene tilfredsstiller kravene til sikring av fysisk arkivmateriale i lov og forskrift.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Utenriksstasjonene har svakheter i sikringen av sitt fysiske arkivmateriale.

• Utenriksstasjonene benytter arkivsystem som ikke bidrar tilstrekkelig til at stasjonene kan etablere en god og ensartet praksis i tråd med arkivlovens forskrifter.

• Utenriksdepartementets styring og oppfølging av dokumentsikkerheten og arkivforvaltningen på norske utenriksstasjoner har svakheter som svekker muligheten for helhetlig oppfølging av området.

I Dokument 1 (2020–2021) anbefalte Riksrevisjonen at Utenriksdepartementet

• sørger for å sikre og lagre fysisk arkivmateriale på utenriksstasjonene i tråd med krav i arkivloven og tilhørende forskrifter

• gjennomfører jevnlige risikovurderinger av arkiv- og dokumentsikkerhetsområdet og setter i verk tiltak for å redusere risiko på området.

7.3.2 Utenriksdepartementets oppfølging

For å følge opp hvilke tiltak Utenriksdepartementet har satt i verk, sendte Riksrevisjonen et brev til Utenriksdepartementet 31. mars 2021. Riksrevisjonen ba dem redegjøre for hvordan de har fulgt opp våre anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader.

Utenriksministeren viser i svarbrev av 5. mai 2021 til hvilke tiltak Utenriksdepartementet har satt at verk for å bedre dokumentsikkerheten. Departementet viser til at enkelte av tiltakene og oppfølgingen av disse er avhengig av arbeidet med nytt departementsfellesskap som vil gå fram til 2025.

I februar 2021 startet Utenriksdepartementet arbeidet med å sende hjem arkiv fra utenriksstasjonene (Ta Norge Hjem-prosjektet). Statsråden opplyser at prosjektet vil pågå fram til 2024. I praksis vil utenriksstasjonene tømmes for papirarkiver og følgelig sterkt redusere risiko ved oppbevaring i strid med reglene i arkivforskriften.

I løpet av 2022/2023 vil departementet innføre saks- og arkivsystemet P360 og sentralisere arkivfunksjonen, noe som også bidrar til å redusere risiko ved oppbevaring og forvaltning. Statsråden påpeker at dette vil bidra til bedre kontroll på all informasjons- og dokumentforvaltning og vil kunne få stor betydning for informasjonssikkerheten.

Statsråden opplyser at tiltak for å bedre risikovurderingen av arkivforvaltningen er fulgt opp i samarbeid med Sentral kontrollenhet som utfører kontroll med arkivforvaltningen gjennom inspeksjonsordningen. Departementet får på denne måten mer reell kontroll på tilstanden og forvaltningen på utenriksstasjonene som blir inspisert. Videre informerer statsråden i sitt svarbrev om at arkivseksjonen har kommet langt i å utvikle sin egen internkontrollprosess. I tillegg bidrar en ny instruks for arkiv og dokumentforvaltning til bedre kontroll ved at alle roller og oppgaver i dokumentforvaltningen nå er klart definert.

7.3.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at departementet har satt i gang flere tiltak, men at det vil ta noe tid før tiltakene er fullført og man kan se effekten av dem. Prosjektet for hjemsending av arkiver skal sluttføres i 2024, og innføring av et nytt saks- og arkivsystem forventes ferdig i 2022/2023. Det vil trolig også ta noe tid før UDs nye inspeksjonsordning får effekt som et risikoreduserende tiltak.

Riksrevisjonen vil følge saken.

7.3.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i Dokument 1 (2020–2021) fant det kritikkverdig at Utenriksdepartementet gjennom sin styring og oppfølging ikke hadde sørget for at alle utenriksstasjonene tilfredsstilte kravene til sikring av fysisk arkivmateriale i lov og forskrift.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen anbefalte at Utenriksdepartementet sørger for å sikre og lagre fysisk arkivmateriale på utenriksstasjonene i tråd med krav i arkivloven og tilhørende forskrifter samt gjennomfører jevnlige risikovurderinger av arkiv- og dokumentsikkerhetsområdet og setter i verk tiltak for å redusere risiko på området. Den tidligere statsrådens svar viser at gjennomføring av tiltak vil ta noe tid. Det gjelder blant annet arbeidet med å sende hjem arkiv fra utenriksstasjonene og innføring av saks- og arkivsystemet P360.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen skriver at det vil ta noe tid før tiltakene er fullført og man kan se effekten av dem. Komiteen er derfor tilfreds med at Riksrevisjonen vil følge saken.

7.4 Merverdiavgift i forsvarssektoren

7.4.1 Opprinnelig sak

I Dokument 1 (2019–2020) og Dokument 1 (2020–2021) omtalte Riksrevisjonen brudd på regelverk for merverdiavgift for forsvarssektoren.

I Dokument 1 (2019–2020) for regnskapsåret 2018, jf. Innst. 46 S (2019–2020), mente Riksrevisjonen at det var kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke etterlevde bestemmelser i merverdiavgiftsloven.

Forsvarsdepartementet hadde informert de underliggende virksomhetene om at de ikke skulle beregne merverdiavgift for transaksjoner til andre virksomheter på forsvarssektoren. Departementet hadde lagt til grunn at virksomhetene i sektoren var å anse som ett avgiftssubjekt. Finansdepartementet, som er regelverksforvalter på området, vurderte imidlertid at de ulike virksomhetene i forsvarssektoren var selvstendige avgiftssubjekter etter merverdiavgiftsloven. All merverdiavgiftspliktig omsetning av varer og tjenester mellom enhetene på sektoren skulle derfor vært beregnet med merverdiavgift.

I Dokument 1 (2020–2021) for regnskapsåret 2019, jf. Innst. 176 S (2020–2021), rapporterte Riksrevisjonen at Forsvaret, Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg fortsatt hadde brudd på merverdiavgiftsloven i 2019. Forsvarsdepartementet hadde henvendt seg til Finansdepartementet, som svarte i brev av 30. oktober 2019 at de sto fast ved sine tidligere vurderinger. Som følge av dette hadde Forsvarsdepartementet bedt de underliggende virksomhetene om å innarbeide merverdiavgift for omsetning av varer og tjenester mellom virksomhetene i sektoren fullt ut i regnskapene fra og med regnskapsåret 2020. Forsvarets forskningsinstitutt rettet opp forholdet i regnskapet for 2019.

7.4.2 Forsvarsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonens revisjon for 2020 viser at Forsvarsdepartementet og de underliggende virksomhetene har beregnet merverdiavgift på all omsetning av varer og tjenester mellom virksomhetene i sektoren, og at dette er reflektert i regnskapene.

7.4.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Forsvarsdepartementet fra og med regnskapsrådet 2020 har riktig fortolkning og praktisering av merverdiavgiftsloven.

Riksrevisjonen avslutter saken.

7.4.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i Dokument 1 (2019–2020) for regnskapsåret 2018, jf. Innst. 46 S (2019–2020), mente at det var kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke etterlevde bestemmelser i merverdiavgiftsloven, og at Riksrevisjonen i Dokument 1 (2020–2021) for regnskapsåret 2019 rapporterte at Forsvaret, Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg fortsatt hadde brudd på merverdiavgiftsloven i 2019. Komiteen viser videre til at kontroll- og konstitusjonskomiteen, jf. Innst. 176 S (2020–2021), uttalte at den fant det sterkt kritikkverdig at Forsvaret, Forsvarsmateriell og Forsvarsbygg også i 2019 hadde brutt bestemmelsene i merverdiavgiftsloven.

Komiteen merker seg Riksrevisjonens konklusjon i Dokument 1 (2021–2022) om at Forsvarsdepartementet fra og med regnskapsrådet 2020 har riktig fortolkning og praktisering av merverdiavgiftsloven, og at Riksrevisjonen avslutter saken.

7.5 Forsvarets praktisering av horisontal samhandling fører til feil rapportering til statsregnskapet om bruk av bevilgningene

7.5.1 Opprinnelig sak

Både i 2019 og 2020 er det vesentlige feil i bevilgningsoppstillingen i Forsvarets årsregnskap. Forsvarets praksis med horisontal samhandel medfører at Stortinget ikke får en korrekt rapportering om hvordan bevilgningene er brukt, se kapittel 3.1 og kapittel 4.1.

I Dokument 1 (2020–2021) omtalte Riksrevisjonen at statsregnskapet ikke gir nødvendig informasjon til å vurdere om det er samsvar mellom det de ulike enhetene i forsvaret har fått bevilget, og hvor stor del av denne bevilgningen de har brukt det enkelte året.

Riksrevisjonen påpekte at Forsvaret praktiserer horisontal samhandling på en slik måte at

• det bryter med bevilgningsreglementets bestemmelser om ettårsprinsippet og kontantprinsippet

• Stortinget ikke får en riktig rapportering om forbruk opp mot hva som faktisk er bevilget for den enkelte enhet i Forsvaret, slik som Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret.

Riksrevisjonen vurderte at det er en konflikt mellom bevilgningsreglementets prinsipper og Forsvarets praktisering av horisontal samhandling.

Horisontal samhandel er Forsvarsdepartementets virkemiddel for en mer effektiv ressursutnyttelse der internfakturering mellom delene av forsvarssektoren er en viktig forutsetning. Formålet er at brukerbetaling skal bidra til en mer rasjonell drift, og at aktørene blir mer kostnadsbevisste.

Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO) er en støttefunksjon og foretar innkjøp på vegne av de ulike enhetene i Forsvaret. Stortinget gir FLO bevilgning på et eget kapittel som skal dekke ordinære driftsutgifter til FLO, mens det benyttes andre kapitler for bevilgninger til øvrige enheter i Forsvaret, slik som Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret. Når FLO leverer varer og tjenester til disse enhetene, blir det aktuelle utgiftskapitlet belastet mens utgiftskapitlet til FLO blir godskrevet.

Dette innebærer at utgiftsføringen på riktig kapittel i statsregnskapet først skjer når varene tas ut fra lager, og ikke når varene blir kjøpt og betalt. Når utgiftsføringen er foretatt ett eller flere år etter at FLO har foretatt innkjøpet, er dette et brudd på kontantprinsippet og ettårsprinsippet i bevilgningsreglementet. Videre medfører det feil klassifisering i Forsvarets bevilgningsrapportering.

Riksrevisjonen anbefalte Forsvarsdepartementet å legge fram problemstillingen for Stortinget på egnet måte, eventuelt vurdere behovet for å be om en hjemmel for unntak fra bevilgningsreglementets prinsipper på dette området.

7.5.2 Forsvarsdepartementets oppfølging

I statsbudsjettet for 2021, jf. Prop 1 S (2020–2021) og Innst. 7 S (2020–2021), er det gjort endringer i kapittelstrukturen ved at det bevilges midler samlet på kap. 1720 Forsvaret. I tillegg er det egne kapitler for Etterretningstjenesten og Redningshelikoptertjenesten. Horisontal samhandling vil fra 2021 ikke lenger føre til vesentlige brudd på bevilgningsreglementet og vesentlige feil i bevilgningsrapporteringen i Forsvaret, men sikrer en riktig rapportering av hvor stor del av bevilgningen som faktisk er brukt. Horisontal samhandling med Etterretningstjenesten og Redningshelikoptertjenesten er av mindre beløpsmessig størrelse, og Forsvaret arbeider med å finne løsninger som sikrer at det heller ikke for disse kapitlene blir uhjemlede brudd på bevilgningsreglementet.

Det er vesentlige feil i Forsvarets årsregnskap for 2020. Siden endringen i kapittelstrukturen først trådde i kraft for 2021, er horisontal samhandling i 2020 praktisert på en måte som bryter med bevilgningsreglementets bestemmelser uten nødvendig hjemmel. Det innebærer også at det er feil i rapporteringen om forbruk sett opp mot bevilgning. Riksrevisjonen omtalte også dette forholdet i 2019.

7.5.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen legger til grunn at endringene i kapittelstrukturen for statsbudsjettet vil føre til at det fra og med 2021 ikke lenger vil være vesentlige brudd på bestemmelsene i bevilgningsreglementet og feil i bevilgningsrapporteringen som følge av horisontal samhandling i Forsvaret.

Riksrevisjonen avslutter saken.

7.5.4 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at det både i 2019 og 2020 var vesentlige feil i bevilgningsoppstillingen i Forsvarets årsregnskap. Forsvarets praksis med horisontal samhandel medførte at Stortinget ikke får en korrekt rapportering om hvordan bevilgningene er brukt.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen i Dokument 1 (2020–2021) omtalte at statsregnskapet ikke gir nødvendig informasjon til å vurdere om det er samsvar mellom det de ulike enhetene i Forsvaret har fått bevilget, og hvor stor del av denne bevilgningen de har brukt det enkelte året.

Riksrevisjonen påpekte at Forsvaret praktiserer horisontal samhandling på en slik måte at

• det bryter med bevilgningsreglementets bestemmelser om ettårsprinsippet og kontantprinsippet

• Stortinget ikke får en riktig rapportering om forbruk opp mot hva som faktisk er bevilget for den enkelte enhet i Forsvaret, slik som Hæren, Sjøforsvaret og Luftforsvaret.

Komiteen merker seg at det i statsbudsjettet for 2021, jf. Prop 1 S (2020–2021) og Innst. 7 S (2020–2021), er gjort endringer i kapittelstrukturen ved at det bevilges midler samlet på kap. 1720 Forsvaret. I tillegg er det egne kapitler for Etterretningstjenesten og Redningshelikoptertjenesten. Horisontal samhandling vil derfor fra 2021 ikke lenger føre til vesentlige brudd på bevilgningsreglementet og vesentlige feil i bevilgningsrapporteringen i Forsvaret, men sikre en riktig rapportering av hvor stor del av bevilgningen som faktisk er brukt. Komiteen registrerer at det likevel er vesentlige feil i Forsvarets årsregnskap for 2020 fordi endringen i kapittelstrukturen først trådte i kraft for 2021. Dette innebærer at horisontal samhandling i 2020 er praktisert på en måte som bryter med bevilgningsreglementets bestemmelser uten nødvendig hjemmel, og at det er feil i rapporteringen om forbruk sett opp mot bevilgning.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen legger til grunn at endringene i kapittelstrukturen for statsbudsjettet vil føre til at det fra og med 2021 ikke lenger vil være vesentlige brudd på bestemmelsene i bevilgningsreglementet og feil i bevilgningsrapporteringen som følge av horisontal samhandling i Forsvaret ,og videre at Riksrevisjonen avslutter saken.

7.6 Statens vegvesens inspeksjon og oppfølging av installasjoner og utstyr på riksvegnettet

7.6.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen gjennomførte i 2019–2020 en revisjon av Statens vegvesens inspeksjon og oppfølging av installasjoner og utstyr på riksvegnettet, som ble rapportert til Stortinget i Dokument 1 (2020–2021). Installasjoner og utstyr er for eksempel skredsikring, rekkverk og drenering.

Riksrevisjonen fant det sterkt kritikkverdig at Statens vegvesen ikke har tilstrekkelig oversikt over tilstanden og sikkerhetsnivået til installasjoner og utstyr (vegobjektene) i vegnettet, og ikke har gjort nok for å etterleve kravene til planlegging og gjennomføring av inspeksjoner.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Statens vegvesen har ikke tilstrekkelig oversikt over tilstand og sikkerhetsnivå på installasjoner og utstyr (vegobjektene) i riksvegnettet.

• Generelle inspeksjoner er i hovedsak planlagt og gjennomført, men resultatene er bare delvis fulgt opp.

• Enkelt- og hovedinspeksjoner gjennomføres i liten grad, og det mangler felles retningslinjer for disse inspeksjonene.

Riksrevisjonen anbefalte Samferdselsdepartementet å

• påse at Statens vegvesen sørger for å ha tilstrekkelig oversikt over tilstanden til eller sikkerhetsnivået på alle installasjoner og utstyr (vegobjektene) i vegnettet

• påse at Statens vegvesen tydeliggjør hva de enkelte inspeksjonstypene innebærer, og hvordan de skal gjennomføres.

7.6.2 Samferdselsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen har bedt Samferdselsdepartementet redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk i etterkant av kontroll- og komiteens behandling. Samferdselsdepartementet har i brev av 14. april 2021 redegjort for tiltak som er eller vil bli iverksatt.

Departementet opplyser at de i tildelingsbrevet til Statens vegvesen for 2021 understreket viktigheten av at nødvendige inspeksjoner gjennomføres, og at resultatene fra inspeksjonene følges opp på en god måte.

Statens vegvesen har igangsatt flere forbedringsprosjekter som innen kort tid vil medføre tiltak som kan rette opp i flere av de påpekte forholdene. Fra og med våren 2021 vil det settes i gang en modulbasert og rolletilpasset opplæring av byggherrepersonell. Dette skal gi en mer effektiv, profesjonell og ensartet byggherre med god faglig kompetanse. Det vil også bidra til at Statens vegvesens byggherrer har en mer ensartet oppfølging av de eksterne entreprenørene som har det daglige ansvaret for at vegobjektene ikke har feil eller mangler.

Statens vegvesen vurderer muligheten for å gjennomføre inspeksjoner med nye og mer effektive metoder, eksempelvis bildegjenkjenning og kunstig intelligens.

Departementet vil følge opp Statens vegvesens arbeid i etatsstyringsdialogen, slik at Riksrevisjonens anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader blir ivaretatt.

7.6.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen registrerer at departementet har fulgt opp våre anbefalinger i styringsdialogen med Statens vegvesen. Statens vegvesen har og vil iverksette flere tiltak for å følge opp våre anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader. Det vil ta tid før tiltakene får ønsket effekt.

Riksrevisjonen vil følge saken.

7.6.4 Komiteens merknader

Komiteen er tilfreds med at Samferdselsdepartementet aktivt har fulgt opp overfor Statens vegvesen de anbefalinger Riksrevisjonen har kommet med og kontroll- og konstitusjonskomiteen har sluttet seg til. Komiteen merker seg at det nå synes å være på plass både kompetanse, systematisk opplæring og gode systemer for inspeksjon og oppfølging av installasjoner og utstyr på riksvegnettet, og at Riksrevisjonen er tilfreds med oppfølgingen. Komiteen slutter seg til dette.

7.7 Oppfølging av myndighetenes saksbehandling og kontroll av produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket

7.7.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 1 (2019–2020) at det var kritikkverdig at tiltakene for å håndtere kjente svakheter i saksbehandling og kontroll av produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket ikke var tilstrekkelige.

Landbruks- og matdepartementet har ansvar for ordningen. Landbruksdirektoratet, Statsforvalteren og kommunene forvalter tilskuddsordningen.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Kommunens saksbehandling er vanskelig å etterprøve, og kommunenes kontroll av opplysninger i søknadene er mangelfull.

• Statsforvalternes oppfølging og kontroll med kommunene er mangelfull.

• Landbruksdirektoratet har ikke gjort nødvendige prioriteringer i kontrollarbeidet for å sikre god kvalitet i kommunenes saksbehandling av tilskudd og Statsforvalterens kontrollarbeid.

• Landbruks- og matdepartementet har ikke iverksatt tilstrekkelige tiltak for å håndtere kjente svakheter i saksbehandling og kontroll av produksjons- og avløsertilskudd i jordbruket.

Riksrevisjonen anbefalte Landbruks- og matdepartementet:

• å påse at Landbruksdirektoratet og Statsforvalteren følger opp og kontrollerer produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket for å sikre at tilskudd blir riktig saksbehandlet og rett utbetalt, og at foretakene som søker tilskudd, får likeverdig behandling.

7.7.2 Landbruks- og matdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen har i brev bedt Landbruks- og matdepartementet redegjøre for status i tiltakene som er iverksatt i etterkant av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling.

Departementet har i brev av 16. april 2021 redegjort for tiltak som er eller vil bli iverksatt.

Departementet opplyser at Landbruksdirektoratet har videreutviklet fagsystemet og implementert funksjoner for å forbedre saksbehandlingsstøtten, effektivisert utbetalingene og forbedret søknadsprosessen for brukerne. Det er også laget flere rapporter som statsforvalteren og kommunen kan bruke som grunnlag for kontrollarbeidet. Det er lagt inn mer saksbehandlerstøtte for avkortning av tilskudd. Avviksrapporter gir statsforvalteren et bedre grunnlag for å følge opp kommunenes arbeid med avkortning av tilskudd.

Landbruksdirektoratet har i rundskriv presisert at risikovurderinger skal dokumenteres skriftlig, og gjort endringer i rundskriv for å gi mer veiledning om risikobasert kontroll. Det er også gjort endringer i kontrollskjemaet slik at det har blitt mer brukervennlig for kommunen.

Landbruksdirektoratet har foretatt en gjennomgang av samtlige statsforvalteres system for kontroll med kommunene og gitt veiledning i form av rapporter. Direktoratet vil i 2021 videreføre arbeidet med å arrangere webinarer om internkontroll for embetene. Direktoratet har også i rundskriv spesifisert hvordan statsforvalteren skal følge opp kommunenes saksbehandling i saker fra Mattilsynet etter brudd på dyrevelferdslovgivningen.

Landbruks- og matdepartementet opplyser at de i tildelingsbrevet til statsforvalterne for 2021 viser til rutinene for utveksling av informasjon mellom Mattilsynet og landbruksforvaltningen i saker om dyrevelferd. Tildelingsbrevet inneholder videre krav om at statsforvalteren skal gi en vurdering av hvordan rutinene fungerer.

Videre er det tydeliggjort i tildelingsbrevet at kontrollen med kommunene skal omfatte kommunenes internkontroll. Tildelingsbrevet stiller også krav til statsforvalterens egen internkontroll, inkludert informasjonssikkerhet i fagsystemene som Landbruksdirektoratet stiller til rådighet.

Departementet vil sammen med Landbruksdirektoratet fortsette arbeidet med å oppnå et så effektivt kontrollsystem som mulig. Kontroll og oppfølging av kontroll vil fortsatt være et prioritert tema i styringsdialogen mellom departementet og Landbruksdirektoratet og mellom departementet og statsforvalteren.

I styringen av Landbruksdirektoratet og statsforvalteren vil departementet ha høy oppmerksomhet på at regelverket etterleves, samt at kontroll, dokumentasjon og vurderinger gjennomføres som forutsatt.

7.7.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen mener det er positivt at Landbruks- og matdepartementet har iverksatt flere tiltak for å håndtere svakheter ved saksbehandlingen og sikre kontroll av produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket.

Riksrevisjonen vil følge saken for å se at tiltakene gir ønskede resultater.

7.7.4 Komiteens merknader

Komiteen er tilfreds med at Landbruks- og matdepartementet har fulgt opp Riksrevisjonens anbefalinger i styringsdialogen både med Landbruksdirektoratet og med statsforvalteren. Det er satt i verk en rekke tiltak for å få på plass bedre og sikrere saksbehandling i kommunene og systemer som gir et bedre grunnlag for statsforvalterens kontroll. Departementet opplyser videre at de vil ha stor oppmerksomhet på at nye rutiner følges, og fortsette arbeidet med å oppnå et effektivt kontrollsystem. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen vil følge saken videre for å se at tiltakene gir de ønskede resultater, og støtter dette.

7.8 Norges vassdrags- og energidirektorats tilsynsforvaltning av sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg

7.8.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen gjennomførte i 2019–2020 en revisjon av Norges vassdrags- og energidirektorats (NVEs) tilsynsforvaltning av sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg, som ble rapportert til Stortinget i Dokument 1 (2020–2021).

Riksrevisjonen fant det kritikkverdig at NVEs tilsynsforvaltning av sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg var mangelfull.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• NVE har mangelfull dokumentasjon av risikovurderinger som grunnlag for å velge ut tilsynsobjekter.

• NVE har ikke dokumentert alle gjennomførte tilsyn.

• NVE har ikke tilstrekkelig oppfølging av identifiserte avvik fra vassdragslovgivningen.

Riksrevisjonen anbefalte Olje- og energidepartementet å

• påse at NVE benytter dokumenterte risikovurderinger som grunnlag for tilsyn med vassdragsanlegg

• påse at NVE dokumenterer gjennomførte tilsyn

• påse at NVE sikrer at avvik fra vassdragslovgivningen blir utbedret.

Riksrevisjonen har også tidligere omtalt svakheter i NVEs tilsynsforvaltning, jf. Dokument 1 (2011–2012) og Dokument 1 (2016–2017).

7.8.2 Olje- og energidepartementets oppfølging

Riksrevisjonen har i brev bedt Olje- og energidepartementet redegjøre for status i arbeidet med å sikre at NVE har en god tilsynsforvaltning av sikkerhet og miljø ved vassdragsanlegg. Olje- og energidepartementet svarer i brev av 29. april 2021 hvordan de har fulgt opp svakhetene som er avdekket i revisjonen.

Departementet opplyser om at å etablere et digitalt styringssystem som dekker planlegging, gjennomføring og oppfølging av tilsyn vil gi økt kvalitet i NVEs tilsynsaktivitet. Det samme vil et system for risikobasert utvelgelse av tilsynsobjekter.

7.8.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen registrerer at departementet har fulgt opp anbefalingene våre ved å påse at NVE utarbeider et system for å velge ut tilsynsobjekter basert på risiko. Departementet opplyser at NVE etablerer et styringsverktøy for å sikre dokumentasjon og oppfølging av tilsynene.

Riksrevisjonen avslutter saken.

7.8.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at mangler ved NVEs tilsynsforvaltning har vært et tilbakevendende tema. I løpet av de siste ti årene er svakhetene omtalt hele tre ganger i Riksrevisjonens rapporter.

På tross av klare anbefalinger, både fra Riksrevisjonen og Stortinget, har Olje- og energidepartementet først i 2021 tatt grep for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger. Komiteen finner departementets sendrektighet lite tillitvekkende.

Komiteen deler imidlertid Riksrevisjonens vurdering av at saken nå kan avsluttes, men forutsetter at Riksrevisjonen følger utviklingen.

7.9 Sikring mot dataangrep i Oljedirektoratet

7.9.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen har i flere år rapport til Stortinget om Oljedirektoratets arbeid med å sikre virksomheten og IKT-systemene mot dataangrep. Det blir rapportert om mangler ved dette arbeidet i Dokument 1 (2017–2018), Dokument 1 (2019–2020) og Dokument 1 (2020–2021).

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• vurdering av systemer, med påfølgende risikovurdering og sikkerhetsplanlegging fortsatt hadde vesentlige mangler.

• Oljedirektoratets IKT-systemer fortsatt hadde svakheter som kan utnyttes i forbindelse med dataangrep.

• Oljedirektoratet hadde feilrapportert om den faktiske sikkerhetstilstanden til Olje- og energidepartementet.

Riksrevisjonen anbefalte Olje- og energidepartementet å

• påse at Oljedirektoratet etablerer et tilfredsstillende styringssystem for informasjonssikkerhet i samsvar med eForvaltningsforskriften § 15

• sikre at Oljedirektoratet rapporterer korrekt informasjon om informasjonssikkerheten i direktoratet.

7.9.2 Olje- og energidepartementets oppfølging

Riksrevisjonen har i brev bedt Olje- og energidepartementet redegjøre for status i arbeidet med informasjonssikkerhet i Oljedirektoratet. Olje- og energidepartementet svarer i brev av 29. april 2021 hvordan de har fulgt opp svakhetene som er avdekket i revisjonen.

Departementet har i 2020 og i 2021 avholdt særskilte møter om informasjonssikkerhet som en del av styringsdialogen med direktoratet.

Organiseringen av sikkerhetsarbeidet i Oljedirektoratet ble endret 1. januar 2021. Dette ble gjort for å tydeliggjøre roller, ansvar, myndighet og oppgaver for utførelse av arbeidsoppgaver innen sikkerhet og sikring. Endringen skal også bidra til at helhetlig styring og kontroll av forebyggende sikkerhet blir en integrert del av virksomhetsstyringen.

Departementet opplyser om at metodikken som benyttes for å gjennomføre verdivurderinger og risikovurderinger av IKT-systemer ble endret i 2019 i henhold til anbefalingene fra Riksrevisjonen. Direktoratet prioriterer å gjennomføre risikovurderinger i henhold til oppsatt plan.

Oljedirektoratet har satt i verk flere tekniske og organisatoriske tiltak. Disse skal redusere eller eliminere risikoen for at svakhetene i IKT-systemene, kan utnyttes av uvedkommende. Direktoratet har blant annet i 2021 gått til anskaffelse av en ny logge- og overvåkingstjeneste. De arbeider med å implementere denne tjenesten, som etter planen skal være i drift i slutten av andre kvartal 2021.

Oljedirektoratet har påbegynt et arbeid med å teste generell infrastruktur, og vil framover gjennomføre inntrengingstest av alle nye løsninger som skal publiseres eksternt. Det gjennomføres også inntrengingstester ved endringer som kan påvirke sikkerheten.

For å sikre at korrekt informasjon rapporteres, har departementet sammen med Oljedirektoratet gjennomgått innhold og vurderinger i direktoratets rapportering om informasjonssikkerhet.

7.9.3 Riksrevisjonens vurdering

Departementet har fulgt opp våre anbefalinger ved å påse at Oljedirektoratet utarbeider verdivurderinger og risikovurderinger av IKT-systemer. Direktoratet har satt i verk tiltak mot svakheter som kan utnyttes i forbindelse med dataangrep. Departementet og Oljedirektoratet har også avklart hva direktoratets rapportering om informasjonssikkerhet skal inneholde.

Riksrevisjonen avslutter saken.

7.9.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til sine merknader til behandlingen av Dok 1 (2020–2021), jf. Innst.176 S (2020–2021), og er tilfreds med Riksrevisjonens oppfølging og tilbakemelding til Stortinget.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen gjennom flere år har rapportert om alvorlige mangler ved sikkerhetsarbeidet i Oljedirektoratet. Det gjaldt blant annet svakheter som ga mulighet for utnyttelse i forbindelse med dataangrep, og feilrapportering av den faktiske sikkerhetstilstanden. Komiteen har merket seg at Olje- og energidepartementet har fulgt opp Riksrevisjonens anbefalinger i sin dialog med Oljedirektoratet, og legger til grunn at saken nå kan avsluttes.

7.10 Samfunnssikkerhet og beredskap ved statlige universiteter og høyskoler

7.10.1 Opprinnelig sak

I Dokument 1 (2020–2021) omtalte Riksrevisjonen mangler ved Kunnskapsdepartementets arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapstiltak og øvelser, og oppfølging av universitets- og høyskolesektorens (UH-sektorens) arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

Riksrevisjonen fant det kritikkverdig at Kunnskapsdepartementet og statlige universiteter og høyskoler ikke i tilstrekkelig grad arbeider målrettet og systematisk med samfunnssikkerhet og beredskap.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Kunnskapsdepartementet har mangler i arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser), beredskapstiltak og øvelser.

• Departementet har ikke fulgt opp samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet tilstrekkelig i styringsdialogen.

• UH-sektoren etterlever ikke departementets krav som gjelder risiko- og sårbarhetsanalyser, pandemiplan og kriseøvelser fullt ut.

Riksrevisjonen anbefalte Kunnskapsdepartementet å

• sikre at kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen blir etterlevd

• sørge for å følge opp avvikene fra rapporteringskravene

• påse at universitetene og høyskolene etterlever kravene i tildelingsbrev og styringsdokumentet.

7.10.2 Kunnskapsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen har i brev bedt Kunnskapsdepartementet redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk i etterkant av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling. Kunnskapsdepartementet svarer i brev av 26. februar 2021 hvordan de har fulgt opp svakhetene som er avdekket i revisjonen.

7.10.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen legger til grunn Kunnskapsdepartementets svar om at departementet har fulgt opp anbefalingen om å utarbeide ROS-analyser og tiltak for å følge opp avdekkede svakheter.

Riksrevisjonen viser til at Kunnskapsdepartementet fortsatt vil delta i én til to øvelser årlig, og at disse kan være tverrsektorielle nasjonale øvelser, egne øvelser basert på relevante scenarioer fra departementets ROS-analyse, eller øvelser planlagt av underliggende virksomheter. Riksrevisjonen forutsetter at departementet deltar i forskjellige øvelser ved ulike virksomheter i sektoren.

Riksrevisjonen merker seg at Kunnskapsdepartementet har større oppmerksomhet på samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i styringsdialogen med universiteter og høyskoler. Departementet har sendt brev til virksomhetene med krav om å utbedre manglene innen 2021. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp at avvikene hos virksomhetene blir utbedret.

Riksrevisjonen avslutter saken.

7.10.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens omtale av mangler ved Kunnskapsdepartementets arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser, beredskapstiltak og øvelser og oppfølging av universitets- og høyskolesektorens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i Dokument 1 (2020–2021). Komiteen stilte seg bak kritikken og sluttet seg til Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen er tilfreds med at Kunnskapsdepartementet i året som har gått, har fulgt Riksrevisjonens anbefalinger og har satt i gang tiltak for å styrke dette viktige arbeidet.

Komiteen finner på dette grunnlag at saken kan avsluttes.

7.11 Utdanningsdirektoratets forvaltning av tilskudd til friskoler

7.11.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen omtalte i Dokument 1 (2018–2019) mangelfull oppfølging av friskoler hvor det vurderes å være høy risiko for at statstilskudd og skolepenger ikke disponeres i samsvar med lov om frittståande skolar (friskolelova).

7.11.2 Kunnskapsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen har i brev bedt Kunnskapsdepartementet redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk i etterkant av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling.

Kunnskapsdepartementet svarer i brev av 26. februar 2021 at departementets oppfatning er at direktoratet utfører tilsynet med friskolene i samsvar med Stortingets forutsetninger. Departementet viser til at covid-19-pandemien fikk følger for direktoratets tilsynsvirksomhet med friskolene ved at direktoratet blant annet har hatt noe lavere tilsynsvirksomhet enn planlagt. Videre svarer departementet at direktoratet skal overta ansvaret for det økonomiske tilsynet med de private barnehagene og forventer at oppbygging av dette fagmiljøet vil kunne gi synergieffekter for tilsynet med friskolene.

Departementet viser til at direktoratet fant at 138 av 370 skoler rapporterte mangelfullt på ett eller flere av notekravene i årets årsregnskapskontroll. Dette medførte at direktoratet sendte ut 138 pålegg om retting av notene til neste årsregnskap.

Departementet svarer at direktoratet i etterkant av tilbakemeldingene fra Riksrevisjonen og merknadene fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite har gjennomført flere og mindre omfangsrike tilsyn. Direktoratet har prioritert å føre mindre omfangsrike tilsyn, ved å redusere antallet kontrollspørsmål per tilsyn. Departementet viser til at direktoratets erfaring er at dette har ført til mer treffsikre tilsyn ved at antallet kontrollspørsmål med brudd på regelverket har økt siste to årene. For de økonomiske tilsynene har direktoratet prioritert å åpne tilsyn på enkeltstående konkrete risikoer som er avdekket i årsregnskapstilsynet.

Direktoratet har i 2020 ført enkelte tilsyn med tema utlån av statstilskudd/skolepenger og skolens forsvarlige økonomi- og regnskapsforvaltning. Det er avdekket brudd på regelverket i alle disse tilsynene, og varslet tilbakebetalingskrav på totalt 1,9 mill. kroner. Videre viser departementet til at direktoratets risikomodeller har vist at det fortsatt er høy risiko knyttet til utlån av statstilskudd. I tillegg har direktoratet hatt tilsyn med et større friskolekonsern, fordelt på sju skoler. I disse tilsynene har direktoratet blant annet avdekket alvorlige brudd på regelverket og vedtatt tilbakebetalingskrav på 9,6 mill. kroner.

7.11.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Utdanningsdirektoratet jobber med utviklingen av tilsynsenheten, og at de har hatt flere, men mindre omfangsrike tilsyn i 2018–2020. I tillegg merker Riksrevisjonen seg at direktoratet vil overta ansvaret for det økonomiske tilsynet med rundt 3 000 private barnehager.

Riksrevisjonen vurderer at risikoen fortsatt er høy på området. Det viser antall tilsyn hvor det er avdekket alvorlige brudd, og at over 37 pst. av skolene rapporterer mangelfullt i årsregnskapene.

Av skolene der det er identifisert høy risiko for at statstilskudd og skolepenger disponeres i strid med friskoleloven, er det uklart hvor stor andel som blir fulgt opp av direktoratet.

Riksrevisjonen vil følge opp saken på et senere tidspunkt etter at direktoratet har overtatt tilsyn med de private barnehagene og jobbet mer med utviklingen av tilsynsenheten.

7.11.4 Komiteens merknader

Mangelfull oppfølging av tilskudd til friskoler har vært gjenstand for kontroll- og konstitusjonskomiteens oppmerksomhet i flere omganger. Komiteen har merket seg at departementet i forbindelse med årets regnskapsavleggelse har avdekket at 138 av 370 skoler rapporterte mangelfullt på ett eller flere av notekravene, og at 138 pålegg om retting av noter til neste årsregnskap er formidlet.

Komiteen registrerer at Riksrevisjonen vil følge opp saken på et senere tidspunkt. Komiteen viser til at tilskudd til friskolene i 2020 utgjorde 5,6 milliarder kroner. Det betydelige beløpet og departementets tidligere motstand mot å følge opp kontrollen med tilskuddene gjør at kontroll- og konstitusjonskomiteen også i Dokument 1 (2022–2023) ber om å bli underrettet om status i det pågående arbeidet med å sikre gode kontrollrutiner.

7.12 Mangler ved anvendelsen av de statlige regnskapsstandardene under Kunnskapsdepartementet

7.12.1 Opprinnelig sak

Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 1 (2019–2020) at det var kritikkverdig at virksomhetene underlagt Kunnskapsdepartementet i varierende grad etterlevde de statlige regnskapsstandardene. Riksrevisjonen mente at uensartet regnskapsføring gir dårlig informasjonsverdi og reduserer muligheter for å sammenligne regnskapene.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Virksomhetene under Kunnskapsdepartementet etterlever i varierende grad kravene i den statlige regnskapsstandarden som omhandler balanseføring av eiendeler.

• Kunnskapsdepartementet har gitt føringer til underliggende virksomheter som medfører at virksomhetenes regnskap ikke fullt ut følger kravene i de statlige regnskapsstandardene.

Riksrevisjonen anbefalte Kunnskapsdepartementet å

• følge opp at virksomhetene etterlever de statlige regnskapsstandardene på en måte som sikrer at regnskapene gir et dekkende bilde av inntekter, kostnader, eiendeler og gjeld.

I Dokument 1 (2020–2021) fant Riksrevisjonen etter en oppfølging fortsatt varierende grad av etterlevelse av SRS. Det ble også avdekket nye utfordringer knyttet til balanseføring av bygningsmasse og verdsettelse av aksjekapital.

7.12.2 Kunnskapsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonens revisjon i 2020 av underliggende virksomheter i Kunnskapsdepartementet viser at det fortsatt er usikkerhet om, hvordan og til hvilket tidspunkt et oppført bygg skal balanseføres. Dette gjelder spesielt når virksomhetene og Statsbygg er uenig om ferdigstillelse og tidspunkt for formell overlevering av byggene. Videre er virksomhetene usikre på når, hvordan og til hvilken verdi bygg som overtas fra andre virksomheter i eller utenfor sektoren, skal regnkapsføres. En konsekvens av dette er at bygg som virksomhetene eier, ikke framkommer i virksomhetsregnskapene eller viser feil verdi.

Revisjonen viser også at det er uklart hvordan eiendeler i form av større påkostninger på bygg som allerede eies eller leies, skal føres i virksomhetsregnskapene. Spesielt er dette uklart når virksomhetene delfinansierer utbedringer som Statsbygg utfører på bygg de leier.

Nedskrivningsvurderinger av verdipapirer i universitets- og høyskolesektoren viser seg fortsatt å være mangelfulle. Dette kan føre til at virksomhetsregnskapene viser for høy verdi av aksjer som virksomhetene eier.

Kunnskapsdepartementet svarer i brev til Riksrevisjonen at de vil ta opp problemstillingene med virksomhetene i universitets- og høyskolesektoren på egnet måte.

7.12.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Kunnskapsdepartementet vil ta opp forholdene det pekes på, med relevante underliggende virksomheter på egnet måte.

Kunnskapsdepartementet har tidligere kommunisert skriftlig til underliggende virksomheter om forventet regnskapspraksis. Revisjonen har vist at dette ikke har vært tilstrekkelig for å rette opp i forholdene.

Riksrevisjonen vurderer at det fortsatt er risiko for varierende grad av etterlevelse av SRS i underliggende virksomheter.

Dette gjør det vanskeligere å sammenligne virksomheter økonomisk i og utenfor departementsområdet. De enkelte virksomhetene kan også få utfordringer med å sikre konsistent regnskapspraksis over tid, noe som øker risikoen for mangelfull eller feil informasjon i regnskapene.

Riksrevisjonen vil følge saken.

7.12.4 Komiteens merknader

Komiteen registrerer at det fortsatt er utfordringer med etterlevelse av regnskapsstandardene ved flere av virksomhetene under Kunnskapsdepartementet.

Forholdene ble problematisert ved behandlingen av Dokument 1 (2020–2021), men er fortsatt ikke brakt i orden. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen følger saken og forventer tilbakemelding om oppfølgingen i Dokument 1 (2022–2023).

7.13 Sametingsrådets styringssystem for måloppnåelse

7.13.1 Opprinnelig sak

I Dokument 1 (2019–2020) ble det orientert om Riksrevisjonens revisjon av sametingsrådets styringssystem for måloppnåelse.

Revisjonen er gjennomført ut fra Sametingets vedtak og forutsetninger. Riksrevisjonen reviderer sametingsrådets forvaltning og rapporterte denne revisjonen til Sametinget.

Riksrevisjonen hadde følgende konklusjoner:

• Sametingsrådet har ikke et styringssystem med skriftlige rutiner som sikrer hensiktsmessig styringsinformasjon om måloppnåelse i tråd med Sametingets vedtak og forutsetninger.

• Sametingsrådet benytter Sametingets vedtatte budsjett som virksomhetsplan for styring av administrasjonen.

• Styringssystemet er ikke i tråd med kravene i det statlige økonomiregelverket.

• Sametingsrådet gjennomfører ikke systematiske risikovurderinger for å identifisere risikoer som grunnlag for å styre og prioritere ressursene.

Riksrevisjonen anbefalte at sametingsrådet utformer rutiner for planmessig gjennomføring av plenums vedtak ved å:

• tydeliggjøre at målene som vedtas av plenum er styrende for virksomheten

• operasjonalisere målene i Sametingets vedtak slik at de blir konkrete og målbare

• gjennomføre overordnede risiko- og vesentlighetsvurderinger som ivaretar Sametingets egenart

• utforme resultatrapporteringen slik at den er rettet mot målene i budsjettet og øvrige plenumsvedtak.

Et tiltak kan være å omarbeide Økonomireglement for Sametinget til et operativt styringsdokument i tråd med anbefalingene ovenfor.

Riksrevisjonen anbefalte at det utarbeides et styringssystem som underbygger en effektiv ressursbruk i Sametinget.

7.13.2 Sametingsrådets oppfølging

Riksrevisjonen har i brev bedt sametingsrådet redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk i etterkant av kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling.

I brev av 23. april 2021 opplyser Sametingspresidenten at de har iverksatt flere tiltak på bakgrunn av Riksrevisjonens anbefalinger:

• Det er startet et arbeid med en overordnet strategiplan for hele administrasjonen. Strategiplanen skal tydeliggjøre at målene som er vedtatt av plenum, er styrende for virksomheten og virksomhetens rapportering.

• Sametingsrådet har begynt omleggingen av rapporteringen til i større grad å rapportere på resultater mot måloppnåelse. Dette er et arbeid som vil ta tid å gjennomføre på alle nivåer.

• Sametinget skal investere i et nytt tilskuddsforvaltningssystem som skal effektivisere tilskuddsforvaltningen. Systemet skal bidra til innsamling av data som skal brukes til vurdering av måloppnåelse. Arbeidet med utvikling og implementering av systemet gjennomføres i 2021.

• Det skal gjennomføres en overordnet risiko- og vesentlighetsvurdering når de overordnede strategiene er på plass. Administrasjonsavdelingen har påbegynt arbeidet med risikovurderinger og gjort en foreløpig risikovurdering på noen av sine mål.

• Sametingsrådet begynte arbeidet med nytt økonomireglement i begynnelsen av 2020. Arbeidet ble senere satt på vent i påvente av at Kommunal- og moderniseringsdepartementet skulle ferdigstille Reglement for Sametingets økonomiforvaltning. Dette ble ferdigstilt 31. august 2020. Rådets målsetting er at nytt økonomireglement skal vedtas i løpet av første halvår 2021.

Riksrevisjonen har i brev orientert Sametingets plenum om sametingsrådets oppfølging av rapporten og Riksrevisjonens vurdering av oppfølgingen.

7.13.3 Riksrevisjonens vurdering

Sametingsrådet har iverksatt flere tiltak i ulike deler av administrasjonen. Det arbeides blant annet med en overordnet strategiplan, omlegging av rapporteringen, effektivisering av styringssystemet, oppdatering av internkontrollsystemet og et nytt økonomireglement.

Riksrevisjonen mener at summen av sametingsrådets tiltak er egnet til å forbedre styringssystemet for å sikre måloppnåelse.

Sametingets plenum behandlet saken i møte 16. juni 2021 og fattet følgende vedtak:

«Sametinget slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger, og er fornøyd med Sametingsrådets oppfølging med å forbedre styringssystemer som sikrer gode måloppnåelser for Sametinget.»

Riksrevisjonen avslutter saken.

7.13.4 Komiteens merknader

Komiteen er tilfreds med at sametingsrådet har iverksatt tiltak for å forbedre styringssystemet. Flere gode tiltak er påbegynt, heriblant et arbeid med en overordnet strategiplan for hele administrasjonen og en omlegging av rapporteringen med større fokus på måloppnåelse. Sametinget har også ferdigstilt et nytt økonomireglement. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen vurderer tiltakene å være tilstrekkelige til å avslutte saken.