1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Olje- og energidepartementet foreslår å gjennomføre i norsk rett fire EØS-relevante forordninger som skal tilrettelegge for et mer velfungerende kraftmarked mellom landene. Forordningene er vedtatt av Kommisjonen og utfyller forordning 714/2009 om grensekryssende krafthandel, som er en del av EUs tredje energimarkedspakke. Formålet med forordningene er å legge til rette for mer effektiv krafthandel over landegrensene gjennom en bedre utnyttelse av infrastruktur for overføring av elektrisk kraft.

Energiloven § 10-6 gir hjemmel til å gjennomføre forordningene i norsk rett ved forskrift.

Det er også behov for enkelte endringer i energiloven. Departementet foreslår for det første endringer i energiloven § 4-3 om måling, avregning og fakturering av elektrisk energi knyttet til enkeltvedtak hos Reguleringsmyndigheten for energi (RME). For det andre foreslås det klargjøring av departementets myndighet til å gi nærmere forskrifter etter energiloven § 4-5 om organiserte markedsplasser for omsetning av elektrisk energi. For det tredje foreslås en ny § 4-5 a i energiloven om markedsplasser for omsetning av elektrisk energi som er omfattet av harmonisert EØS-regelverk. For det fjerde foreslås det en endring i energiloven § 10-1 om utlevering av informasjon til det europeiske nettverket for operatører for transmisjonssystem for elektrisk energi (ENTSO-E).

Det foreslås at Stortinget samtykker til godkjenning av fire beslutninger i EØS-komiteen av 11. desember 2020. Beslutningene er gjort med forbehold om Stortingets samtykke. Ved EØS-komiteens beslutninger nr. 204, nr. 205, nr. 206 og nr. 207 av 11. desember 2020 inntas følgende forordninger i EØS-avtalen vedlegg IV:

• Kommisjonsforordning (EU) 2015/1222 av 24. juli 2015 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering (CACM)

• Kommisjonsforordning (EU) 2016/1719 av 26. september 2016 om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetsfastsettelse (FCA)

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/1485 av 2. august 2017 om fastsettelse av retningslinjer for drift av transmisjonsnettet for elektrisk kraft (SOGL)

• Kommisjonsforordning (EU) 2017/2195 av 23. november 2017 om fastsettelse av retningslinjer for balansering av kraftsystemet (EB)

De fire forordningene som er omfattet av EØS-komiteens beslutninger nr. 204 til 207 av 11. desember 2020, er vedtatt i medhold av forordning 714/2009, og utfyller deler av regelverket i den tredje energimarkedspakken. Stortinget vedtok 22. mars 2018 samtykke til innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene i den tredje energimarkedspakken, jf. Prop. 4 S (2017–2018). Det ble også vedtatt endringer i energiloven og naturgassloven for å gjennomføre de delene av energimarkedspakken som ikke allerede var del av norsk rett, jf. Prop. 5 L (2017–2018) og Prop. 6 L (2017–2018)

De fire forordningene dekker engrosmarkedet for elektrisitet og inneholder nærmere prinsipper av betydning for driften av kraftsystemet. Forordningene skal bidra til mer harmonisere tekniske krav og markedsbaserte handelsregler mellom landene. De skal bidra til å fremme konkurranse, driftssikkerhet og økt forsyningssikkerhet i kraftsystemet.

Et velfungerende kraftmarked legger til rette for krafteksport fra norske produsenter i perioder med kraftoverskudd, og import i perioder med lite nedbør og underskudd på kraft. Det norske kraftsystemet er tett knyttet til systemene i øvrige deler av Norden og Nord-Europa. Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen legger til rette for videreutvikling av dette samarbeidet og vil styrke mulighetene for at norske aktører kan påvirke den videre utviklingen av det sammenkoblede kraftsystemet i Norden og Nord-Europa.

I de fire beslutningene om innlemmelse i EØS-avtalen er det gjort tilpasninger som ivaretar norske behov og interesser, herunder konstitusjonelle hensyn.

Beslutningene om innlemmelse i EØS-avtalen vurderes å innebære to elementer av myndighetsoverføring tilsvarende som i tredje energimarkedspakke, som anses som lite inngripende i Grunnlovens forstand. Det er behov for lovendringer for å gjennomføre forordningene i norsk rett, og det anses nødvendig å innhente Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutninger i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

1.2 Bakgrunnen for forslaget

Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked, som også er integrert i det europeiske markedet gjennom overføringsforbindelser mellom landene. Et særtrekk ved det nordiske kraftmarkedet er det tette samarbeidet mellom landene om utvikling av felles markedsløsninger. Det har vært en betydelig utvikling på dette området etter at de nordiske landene deregulerte kraftmarkedene sine på 1990-tallet.

Etter dereguleringen på 1990-tallet og fram til 2000 etablerte de nordiske landene en felles kraftbørs, Nord Pool, som organiserer den fysiske krafthandelen. Senere har også Baltikum sluttet seg til Nord Pool. Det meste av den nordiske krafthandelen foregår på Nord Pool. Økende omsetning av kraft gjennom kraftbørsen har tilrettelagt for større transparens i prisfastsettelsen og tillit mellom aktørene i det nordiske kraftmarkedet.

I dag skjer samarbeidet i det nordiske kraftmarkedet på flere nivåer, og involverer landenes energimyndigheter, TSOer og kraftbørser. De nordiske TSOene har et godt samarbeid blant annet gjennom en avtale om systemdrift. Dette samarbeidet har vært særlig viktig for å sikre den løpende driften og utviklingen av kraftsystemet i Norden.

For å utnytte infrastrukturen for elektrisitet effektivt over landegrensene er det behov for samarbeid og mer konsistente metoder for driften av infrastrukturen. Et velfungerende overføringssystem skal sørge for at kraften bringes mellom ulike områder hvor behovet er størst, og at forsyningssikkerheten opprettholdes i situasjoner med variasjoner i produksjon og forbruk av elektrisitet. Handelsløsningene må tilpasses nye utfordringer i kraftsystemet, samtidig som markedsbaserte prinsipper legges til grunn.

Behovet for å sikre en pålitelig kraftforsyning til lavest mulig kostnad for forbrukerne er en viktig årsak bak EUs politikk for videreutvikling av det felles indre kraftmarked. EUs andre energimarkedspakke ble lagt fram for Stortinget i St. prp. nr. 52 (2005–2006) og inntatt i EØS-avtalen vedlegg IV (energi). EUs tredje energimarkedspakke ble vedtatt i 2009 og trådte i kraft i EU 3. mars 2011. Energimarkedspakkene trekker opp viktige hovedprinsipper for organiseringen av kraftmarkedet, men må suppleres med utfyllende regler. De fire forordningene som er omfattet av denne proposisjonen, bidrar til dette.

Med hjemmel i forordning (EF) 714/2009 har Kommisjonen vedtatt til sammen åtte forordninger knyttet til handel med elektrisitet over landegrensene. Disse er dels betegnet som «nettkoder» og dels som «retningslinjer». Tematisk er forordningene inndelt i områdene markedsorganisering, drift av systemet og tilknytning til kraftnettet. En generell omtale er gitt i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring og Prop. 4 S (2017–2018). Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken punkt 3.4.

Forordningene skal fremme et mer velfungerende kraftmarked over landegrensene med bedre utnyttelse av eksisterende overføringsnett for elektrisk kraft. Dette skal bidra til mer effektiv konkurranse, som også kommer forbrukerne til gode. Et viktig hensyn er også å legge til rette for et strømnett som kan ta imot mer fornybar energi og dermed bidra til at EU når klima- og energimålsettingene for 2030. Forordningene gjelder overfor aktørene i kraftmarkedet, herunder TSOer, kraftprodusenter, nettselskap, kraftbørser, forskjellige aktører innenfor krafthandel og utstyrsleverandører.

Forordningene gjelder forhold som hittil i stor grad har vært regulert gjennom en avtalebasert og ulovfestet praksis mellom landene, slik som den nordiske systemdriftsavtalen. Innholdet i forordningene knytter seg i stor grad til tilsvarende forhold som allerede er regulert i det nordiske kraftmarkedet i dag. Det vil være Statnett som får mye av ansvaret for praktisk oppfølging av forordningene.

Prosessen for å utvikle nærmere vilkår og metoder har som formål å harmonisere regelverket ytterligere i EU. Visse vilkår og metoder skal utarbeides av samtlige TSOer eller NEMOer og godkjennes av samtlige nasjonale reguleringsmyndigheter for energi. Dette sikrer felles gjennomføring på EU-nivå.

Dersom de nasjonale reguleringsmyndighetene ikke blir enige om å godkjenne et forslag til vilkår eller metoder, eller dersom de i fellesskap ber om det, skal byrået for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter (ACER) fatte vedtak om godkjenning. I EØS-komiteens beslutning 5. mai 2017 om innlemmelse av den tredje energimarkedspakken i EØS-avtalen er det inntatt tilpasninger om vedtak som kan fattes av ACER. Myndighet til å treffe vedtak overfor EFTA-statene er lagt til EFTAs overvåkingsorgan (ESA), som skal basere vedtaket sitt på et utkast fra ACER. Vedtaket skal rettes mot nasjonal reguleringsmyndighet, som deretter må fatte nødvendige vedtak internrettslig. Slike vedtak må til for at norske aktører skal bli rettslig bundet.

I Norge er det RME som vil få ansvaret for å godkjenne forslag til vilkår og metoder.

For å oppnå en effektiv krafthandel og bruk av overføringsnettet for elektrisk kraft er det nødvendig med god koordinering mellom systemoperatører og energimyndighetene i de forskjellige landene, både regionalt slik som i Norden og innenfor EU som helhet. Forordningene sikrer fremdrift i utredninger og beslutninger og vil gi økt transparens og involvering for nettkunder og myndigheter.

I stor grad dreier vilkårene og metodene seg om formalisering av eksisterende prosesser og samarbeid mellom aktørene på tvers av budområder og landegrenser. Forordningene vurderes i lys av dette å kunne gjennomføres i Norge uten større økonomiske og administrative konsekvenser.

1.3 Samtykke til EØS-komiteens beslutninger

Artikkel 1 fastsetter at henholdsvis forordningene (EU) 2015/1222 av 24. juli 2015 om fastsettelse av retningslinjer for kapasitetstildeling og flaskehalshåndtering (CACM), forordning (EU) 2016/1719 av 26. september 2016 om fastsettelse av retningslinjer for langsiktig kapasitetsfastsettelse (FCA), forordning (EU) 2017/1485 av 2. august 2017 om fastsettelse av retningslinjer for drift av transmisjonsnettet for elektrisk kraft (SOGL) og forordning (EU) 2017/2195 av 23. november 2017 om fastsettelse av retningslinjer for balansering av kraftsystemet (EB) skal tas inn i EØS-avtalen vedlegg IV, og fastsetter EØS-tilpasninger til forordningene.

Artikkel 3 slår fast at beslutningene tar til å gjelde på det vilkåret at EØS-komiteen har mottatt alle meldinger etter artikkel 103 nr. 1 i EØS-avtalen. For Norges del innebærer dette at det blir innhentet samtykke fra Stortinget, jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

Det er i fortalene vist til at referanser til aktører i EU skal forstås på samme måte og inkludere tilsvarende aktører i Norge. Det innebærer at norske aktører som RME og Statnett gis lik rett til deltakelse i utarbeidelsen og fastsettelsen av forslag til vilkår og metoder på linje med EU-aktører.

Det er i fortalene vist til at tilpasningene i EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017 om innlemmelse av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen skal gjelde tilsvarende hva angår kompetansen til ACER. Det innebærer at på saksområder hvor ACER kan fatte bindende vedtak i EU, er kompetansen for Norges del lagt til ESA. ACER og ESA skal samarbeide tett, og ESAs vedtak skal baseres på utkast fra ACER. Vedtak som treffes av ESA, skal rettes mot RME.

På enkelte områder hvor ACER kan fatte vedtak, er tilsvarende kompetanse lagt til ESA gjennom EØS-tilpasningene. Vedtak skal rette seg mot RME. Denne løsningen ble i forbindelse med tredje energimarkedspakke vurdert å være innenfor ESAs alminnelige kompetanse. Etter departementet syn vil det samme gjelde for vedtak som ESA fatter på grunnlag av CACM, EB, FCA og SOGL. Etter departementets syn er det ikke nødvendig å endre Avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA-avtalen) av 2. mai 1992.

1.4 Konstitusjonelle forhold

Det er identifisert to forhold hvor det reiser seg spørsmål om myndighetsoverføring i de fire forordningene med EØS-tilpasninger: ESAs myndighet til å fatte bindende vedtak overfor RME som uavhengig reguleringsmyndighet og krav om utlevering av informasjon til ENTSO-E. Olje- og energidepartementet har innhentet vurderinger av de konstitusjonelle spørsmålene fra Lovavdelingen, som konkluderer med at elementene av myndighetsoverføring anses som lite inngripende i Grunnlovens forstand. Dette tilsier at Stortinget kan vedta samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutninger i medhold av Grunnloven § 26 annet ledd.

Etter at Lovavdelingen avga sine uttalelser om forordningene i proposisjonen, har Høyesterett i plenum 26. mars 2021 avgitt en betenkning til Stortinget i medhold av Grunnloven § 83. I betenkningen konkluderer Høyesterett med at Stortinget kan gi samtykke til innlemmelse av fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd. Høyesterett gir i betenkningen klar tilslutning til den praksis Stortinget har fulgt i en rekke saker ved anvendelsen av Grunnloven § 26 annet ledd, herunder de etablerte kriteriene for å vurdere om en overføring av myndighet er lite inngripende eller ikke. Betenkningen fra Høyesterett rokker derfor ikke ved de vurderinger som Lovavdelingen har gjort i denne saken.

I kapittel 5 i proposisjonen er vurderingene fra Lovavdelingen omtalt nærmere når det gjelder elementene av myndighetsoverføring tilknyttet de fire forordningene.

1.5 Gjennomføring av forordningene i norsk rett

I tråd med EØS-avtalen artikkel 7 skal forordninger som er inntatt i EØS-avtalen, gjøres til en del av norsk rett som de er. Departementet foreslår at CACM, FCA, SOGL og EB med EØS-tilpasninger gjennomføres i norsk rett i medhold av energiloven § 10-6.

Bestemmelsen gir hjemmel for at departementet kan gi de forskrifter som er nødvendige for ivaretakelse av Norges forpliktelser i EØS-avtalen, blant annet forordning om vilkår for tilgang til nett for utveksling av elektrisk energi over landegrensene, forordning om opprettelse av et byrå for samarbeid mellom energireguleringsmyndigheter samt bestemmelser om behandling av tvister, saksbehandlingsfrister og utsatt iverksetting av vedtak.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet vurderer det slik at innlemmelsen av forordningene CACM, FCA, EB og SOGL i EØS-avtalen og norsk rett vil bidra til et mer velfungerende kraftmarked og en mer effektiv nettvirksomhet i Norge og Europa for øvrig. Forordningene sikrer fremdrift i utredninger og beslutninger og vil gi økt transparens og involvering for nettkunder og myndigheter. Med bakgrunn i at forordningene i stor grad dreier seg om formalisering av eksisterende prosesser og eksisterende samarbeid mellom operatører av infrastruktur for elektrisk kraft og energimyndighetene, er den samlede vurderingen at forordningene kan gjennomføres i Norge uten større økonomiske og administrative konsekvenser.

Gjennomføringen av CACM, EB, FCA og SOGL antas samlet sett ikke å føre med seg vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige. Økt samarbeid og ressursbruk for Statnett som TSO, norske kraftbørser (NEMOer) og RME som reguleringsmyndighet vil etter departementets vurdering samlet oppveies av nytten ved et mer harmonisert regelverk.

1.7 Konklusjon

Ved behandlingen av Prop. 4 S (2017–2018) vedtok Stortinget samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 93/2017 av 5. mai 2017 om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som inngår i den tredje energimarkedspakken. De fire forordningene som er omfattet av EØS-komiteens beslutninger og behandlet i proposisjonen, utfyller og bidrar til gjennomføring av forordning 714/2009, som inngikk i den tredje energimarkedspakken.

Innlemmelse av CACM, EB, FCA og SOGL i EØS-avtalen og gjennomføring i norsk rett vil bidra til likere rammebetingelser og gir norske aktører tilgang til det europeiske kraftmarkedet i tråd med EØS-avtalen. Norske aktører slik som Statnett og RME gis også rett til deltagelse i samarbeid i EU.

For å sikre et godt internasjonalt samarbeid mellom reguleringsmyndigheter er det viktig at den norske reguleringsmyndigheten RME deltar i ACER. Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen viderefører rettighetene hos RME til å delta fullt ut i ACER, med unntak av stemmerett. Den norske systemansvarlige, Statnett, og utpekte kraftbørser som opererer i Norge, kan delta fullt ut, med stemmerett, sammen med tilsvarende europeiske aktører, ved utvikling og vedtagelse, herunder endringer, av vilkår og metoder. Samtidig er det oppnådd EØS-tilpasninger om at sensitiv informasjon kan beskyttes.

Innlemmelse av forordningene i EØS-avtalen bidrar til en styrket regulering av markedene for elektrisitet i og utenfor Norge. Innlemmelsen forventes samlet å gi bedre forsyningssikkerhet, legge til rette for bedre integrering av fornybar energi i kraftsystemet og å bidra til mer velfungerende markeder og effektiv nettvirksomhet. Dette er til nytte for produsenter, forbrukere og andre virksomheter og aktører i Norge.

Gjennomføring av forordningene i norsk rett innebærer endringer i energiloven. Det foreslås en bestemmelse som gir RME kompetanse til ved enkeltvedtak å fastsette eller godkjenne vilkår eller metoder om utøvelsen av avregningsansvaret, en klargjøring av departementets forskriftskompetanse om vilkår for organiserte markedsplasser for elektrisk energi, en ny bestemmelse om organiserte markedsplasser som omfattes av harmonisert EØS-regelverk (CACM), samt en bestemmelse om utlevering av informasjon.

Departementet foreslår at Stortinget gir samtykke til at forordningene innlemmes i EØS-avtalen, og at de gjennomføres i norsk rett med de endringer i energiloven som er beskrevet i proposisjonen.