2.1 Evalueringens mandat

Mandatet for evalueringen tok utgangspunkt i Stortingets vedtak, med fokus på å finne ytterligere læringspunkter fra byggeprosjektet. KPMG ble i evalueringen bedt om å besvare fire hovedspørsmål:

1. Hvilke sider ved prosjektet er relevante for hvordan Stortinget, i samarbeid med Statsbygg, bør utrede, planlegge og gjennomføre sine byggeprosjekter, inkludert hvordan bør Stortinget utøve sin funksjon som oppdragsgiver når Statsbygg benyttes?

2. Hvilke lærepunkter fra evalueringen kan være relevant for annet prosjektarbeid i Stortingets administrasjon?

3. I hvilken grad er resultatmålene som er definert i prosjektets styringsdokument nådd, og hvordan kan Stortinget sikre måloppnåelse i fremtidige prosjekter?

4. Hvilke tiltak kan bidra til å sikre at Stortingets fremtidige byggeprosjekter gjennomføres i samsvar med de beste rammeverkene i staten og i byggebransjen for øvrig.

2.2 Evalueringsrapportens hovedbudskap

Byggeprosjektet ble større, mer komplekst, mer kostbart og mer tidkrevende enn først planlagt. Evalueringen viser at det ble foretatt endringer i styringen og oppfølgingen av byggeprosjektet underveis, men at mange av premissene for byggeprosjektet ble lagt i prosjektets tidlige faser.

Stortinget har utarbeidet et reglement for bygge- og leiesaker og tatt andre grep for å være bedre rustet for fremtidige prosjekter. Selv om det er tatt grep, er flere av de utfordringene byggeprosjektet møtte på, fortsatt ikke løst.

KPMG mener det ikke er tilstrekkelige rutiner, kapasitet, kompetanse, mengdetrening eller kultur i Stortinget for å håndtere fremtidige byggeprosjekter av en viss størrelse og kompleksitet som byggherre selv. KPMG presenterer en rekke anbefalinger for å møte potensielle utfordringer, som de mener Stortinget bør ta med seg videre. I rapporten presenteres funn, konklusjoner og anbefalinger fordelt på åtte kategorier med læringspunkter for fremtidige byggeprosjekter, samt noen øvrige læringspunkter og anbefalinger for prosjekter generelt i Stortinget. Samme systematikk er benyttet i punkt 2.3 nedenfor.

KPMGs vurdering av måloppnåelsen i prosjektet er at Stortinget har fått et funksjonelt og moderne bygg, og et post- og varemottak som tilfredsstiller krav til sikkerhet. En alternativ ut- og innkjøring fra garasjen er også etablert. Målene som ble satt for prosjektgjennomføringen relatert til tid og kostnad, er derimot ikke nådd.

KPMG mener øvrige mål i hovedsak er nådd. Flere av de angitte målene er imidlertid lite spesifikke og målbare, og det er derfor vanskelig å konkludere når det gjelder graden av måloppnåelse. Målene er også mange i antall. Det har ikke vært en tydelig prioritering av målene. Fremtidige mål bør være tydeligere og gis prioritering, og ikke være for mange i antall.

Kostnadsoverskridelsene i byggeprosjektet som ikke skyldes utvidelser av omfang, skyldes i stor grad mangler ved arbeidet i byggeprosjektets tidligfase. Det ble lagt opp til en urealistisk gjennomføringstid, og det ble ikke gjennomført tilstrekkelige utredninger underveis.

Prosjektet fulgte ikke god praksis for prosjektprosesser, blant annet ved at en gikk for raskt videre til de neste fasene uten tilstrekkelige evalueringer i forkant. Prosjektet fikk derfor ikke en tilstrekkelig modning.

2.3 Prosjektmodell

En årsak til at prosjektet fikk problemer i byggefasen, var en mangelfull prosjektprosess hvor fasene prosjektet skulle gjennom, ikke var tilpasset et komplekst byggeprosjekt. Manglende krav til dokumentasjon, leveranser og kvalitetssikring kombinert med for få beslutningspunkter underveis medførte at prosjektet ikke fikk den modenheten som burde vært krevd for å ta prosjektet videre.

Prosjektmodellen som i dag benyttes for byggeprosjekter i Stortingets administrasjon, er for mindre prosjekter og reflekterer i liten grad Statsbyggs prosjektmodell. Den benyttede modellen reflekterer derfor heller ikke fullt ut kravene til større prosjekter som er fastsatt i Stortingets reglement for bygge- og leiesaker.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder prosjektmodell:

• Fremtidige byggeprosjekter for Stortinget bør følge prosjektmodeller basert på beste praksis som tilpasses byggeprosjekter av ulik størrelse og kompleksitet.

• Kravene til prosess og beslutningspunkter som finnes i reglementet for bygge- og leiesaker, bør reflekteres i en prosjektmodell for større byggeprosjekter. Krav til bruk av Statsbygg bør legges inn i prosjektmodellen.

2.4 Prosjektrutiner og -systemer

Prosjekteier hadde ikke sørget for at det var tilstrekkelige systemer og rutiner på plass da byggingen startet. Stortinget og prosjektorganisasjonen manglet viktig styringsinformasjon på flere områder. Det var mangel på relevante systemer og mangler i systemløsningene som ble valgt. Dette bedret seg noe underveis i gjennomføringsfasen. De første årene i byggefasen var det usikkerhet knyttet til innholdet i rapportene fra prosjektet til prosjektrådet.

Prosjektregnskapet ble de første årene ført i Excel. Prosjektorganisasjonen hadde ikke tilstrekkelig erfaring fra økonomistyring av store, komplekse byggeprosjekter med et stort antall endringer. Prosjektorganisasjonen manglet også tilstrekkelig kapasitet. Dette bidro til at det tok for lang tid å få satt tilstrekkelig fokus på økonomisk prosjektstyring. Oversikten over kostnadsutviklingen i samme periode var mangelfull. Dette bidro til svak kontroll. Fra 2015 ble det en bedre struktur på rapporteringen, og prosjektorganisasjonen fikk etter hvert også bedre oversikt over kostnadsutviklingen.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder prosjektrutiner og -systemer:

• I fremtidige prosjekter må det utarbeides prosjektrutiner som tilpasses prosjektets kompleksitet, og som stiller krav til hva som skal gjøres. Rutinene må støtte opp under hver enkelt prosess og hvert beslutningspunkt i prosjektmodellen. Etterlevelsen må kontrolleres.

• Systemene som skal benyttes til oppfølging av prosjekter og lagring av prosjektdokumentasjon, må gi muligheter for tilstrekkelig styring og kontroll. Det må også være tilstrekkelig systemkompetanse på plass. Systemer og systemkompetanse må være avklart før det besluttes gjennomføring av nye prosjekter.

• Månedsrapporteringen i fremtidige prosjekter bør følge et fast format, og innholdet må muliggjøre kontroll med prosjektets utvikling.

• Det må etableres rapporteringsrutiner som gir krav om hyppig nok rapportering om økonomi og fremdrift, tilpasset prosjektenes kompleksitet og utvikling. Dette bør gjøres som en del av arbeidet med å utforme rutiner.

2.5 Behov og bestilling

Langsiktige planer for utviklingen av bygningsmassen, som bygger på gode analyser av behovene bygningsmassen skal dekke, kan bidra til bedre modning og forankring av prosjekter. I evalueringen reises det tvil om hvorvidt Stortinget har god nok oversikt over nåværende og spesielt fremtidige behov for bruk av bygningsmassen.

Det er etablert et system for forvaltning, drift og vedlikehold av bygningsmassen (et «FDV-system»). En del teknisk dokumentasjon er imidlertid ikke digitalisert. I reglementet for bygge- og leiesaker er det ikke satt noen tydelige krav til når Statsbygg skal involveres i tidligfasen, eller om at Statsbygg skal involveres i langsiktig planlegging.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder behov og bestilling:

• Reglementet for bygge- og leiesaker bør sette tydeligere krav til at Statsbygg skal involveres i tidligfasen og i langsiktig planlegging, eventuelt bør dette innarbeides i Stortingets rutiner.

• I fremtidige prosjekter bør Statsbygg delta fra konseptutredningen. Statsbygg kan eventuelt kobles av prosjektet senere, om det viser seg at prosjektet er av mindre størrelse og lav kompleksitet. På den måten sikres det at Statsbyggs kompetanse brukes tidlig nok. Dette kan bidra til at Stortinget ikke bare utfører prosjektet riktig, men også til at det riktige prosjektet velges.

2.6 Modenhet i tidligfase

Byggeprosjektets modenhet var lav, og leveransene var ikke detaljerte nok, når prosjektet kom frem til beslutningspunkter. Endringer i prosjektomfang ble foretatt for sent, etter beslutningspunkt. Det var manglende gjennomarbeiding av prosjekterendes arbeid og manglende kvalitetssikring hos byggherre. Manglende kvalitetssikring av kostnadsestimater førte også til at usikkerhetsanalysene ble svekket.

Når prosjekter planlegges, må det settes tydelige rammer for omfang, arbeidet som skal utføres, budsjetter og rapporteringsmilepæler. Det er viktig å lære av andre og skape eierskap til kostnadsrammen hos alle involverte.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder modenhet i tidligfasen:

• Det må tilrettelegges for at alle ønsker og behov meldes inn og behandles rettidig i fremtidige prosjekter. Brukerne må også få en forståelse for når dette skal skje. Det må skapes eierskap til kostnadsrammen hos brukerne, slik at brukerne forstår hva behovene deres vil koste og blir i stand til å foreta prioriteringer.

• Det må utvises varsomhet med å fastsette strenge tidsfrister tidlig i prosjektutviklingen. Det bør være fokus på å sikre at prosjektet er tilstrekkelig vurdert og modnet før det kan videreutvikles.

• Stortinget må sørge for tett oppfølging av sine oppdragstakere og være en krevende bestiller. Dersom Stortinget ikke besitter slik kompetanse selv, kan kompetansen kjøpes av spesialister.

• Det må etableres krav til hva usikkerhetsanalyser skal inneholde, basert på beste praksis og basert på den fasen prosjektet er i når usikkerhetsanalysene foretas.

2.7 Kontrahering og gjennomføringsmodell

Dersom prosjekteringskontrakter inngås før byggherren kjenner det faktiske behovet for prosjektering godt nok, bidrar det til at byggherren og den som beregner kostnadene, kan undervurdere kompleksiteten og byggekostnadene. Generalentreprise ble valgt som entrepriseform for hhv. P26/PVM som en entreprise og innkjøringstunnelen som en separat entreprise.

Funn i evalueringen tyder på at verken byggherren eller prosjekterende hadde god nok forståelse av kravene som stilles til partene med valgt kontraktsform. I entreprisen for innkjøringstunnelen la Stortinget til rette for koordinering og samhandling med entreprenør i tidligfasen. Dette var basert på læring fra tidligfasen av arbeidet med P26/PVM.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder kontrahering og gjennomføringsmodell:

• Stortinget (ev. med bistand fra Statsbygg) må i fremtidige prosjekter etablere god nok oversikt over behov og løsninger før prosjekteringskontrakt inngås.

• Det bør vurderes å velge en gjennomføringsmodell som legger til rette for tidlig involvering av entreprenør og samspill hvor dette er relevant, som Stortinget gjorde i tidligfasen for innkjøringstunnelen.

2.8 Fullmakter, roller og ansvar

I byggeprosjektet var Stortinget både oppdragsgiver, byggherre og bruker. Dette bidro til at Stortinget ikke hadde et godt nok bilde av rollene som skulle fylles. Det ble ryddet opp i rolle- og ansvarsbeskrivelser i prosjektet fra 2015. På bakgrunn av arbeidsgruppens anbefalinger ble bestemmelser som formaliserer presidentskapets ansvar for administrasjonen, og direktørens ansvar i forhold til presidentskapet, tatt inn i Stortingets forretningsorden i 2018.

Prosjektets styringsdokumenter inneholdt en beskrivelse av ansvarsområder for de sentrale posisjonene i prosjektet. Uttalelser i intervjuer om manglende beskrivelser av roller og ansvar tyder på at styringsdokumentet ikke har vært aktivt brukt.

Evalueringen viser at det var uklare fullmakter mellom Stortingets administrasjon og prosjektorganisasjonen, og internt i prosjektorganisasjonen.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder fullmakter, roller og ansvar:

• Tydelighet rundt roller og ansvar er kritisk for prosjekters vellykkethet. Det må f.eks. være klart hva som er oppdragsgivers ansvar, brukers ansvar og byggherrens ansvar, og hvordan samspillet mellom aktørene skal fungere.

• I fremtidige prosjekter må fullmaktene være klarere, og etterlevelsen av fullmaktene må følges opp. Endringer i omfang må godkjennes på riktig nivå.

2.9 Kapasitet og kompetanse

Ved generalentrepriser er byggherren ansvarlig for å styre prosjekterende, og byggherren bærer risikoen for feil og mangler i prosjekteringen overfor øvrige kontraktsmotparter. Det er god praksis at prosjekteier forsikrer seg om at krav til kvalitet oppfylles på en tilfredsstillende måte. Beslutningsunderlaget for byggingen av P26/PVM var ikke tilstrekkelig gjennomarbeidet. Stortingets administrasjon/prosjekteier fanget ikke opp dette, eller at tidsplanen som ble satt for prosjekteringen, var urealistisk.

Evalueringen viser at dette kan skyldes mangel på kapasitet og kompetanse i administrasjonen. Med dette menes at administrasjonen ikke førte tilstrekkelig kontroll med arbeidene, i form av å ha noen som hadde kapasitet og kompetanse til å kontrollere prosjekterendes arbeid. Administrasjonen tok lærdom av manglene i kontraktsunderlaget for P26/PVM i arbeidet med kontraktsunderlaget for innkjøringstunellen. Denne kontrakten ble gjenstand for kvalitetssikring. Flere mangler ble påpekt og rettet.

Det ble gjort flere endringer i både prosjektrådet og prosjektorganisasjonen underveis, som følge av utfordringene prosjektet stod overfor. Flere opplevde imidlertid at administrasjonen hadde fokus på den daglige driften, og at dette gikk ut over det strategiske overblikket. Avdelingen med ansvar for eiendomsporteføljen har mange og ulike oppgaver, og håndterer store verdier i bygningsmassen. Gjennomføringsansvaret ble lagt på for få personer i administrasjonen med for liten tid i byggeprosjektets tidligfase.

Administrasjonen satt ikke selv med prosjekteringskompetanse. Dette medførte at det ble stilt for få kritiske spørsmål til prosjekterende. Sentrale personer i prosjektet uttrykker tvil om hvorvidt Stortingets eiendomsmiljø vil kunne håndtere et prosjekt i størrelsesorden 200–250 mill. kroner på en tilfredsstillende måte. Det er blant annet vist til at slike prosjekter ofte krever fullt fokus i organisasjonen. Eiendomsmiljøet kan også få vansker med å rekruttere personer med relevant kompetanse.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder kapasitet og kompetanse:

• Det bør gjennomføres en uavhengig vurdering av kompetansen og kapasiteten i stortingsadministrasjonens eiendomsmiljø før Stortinget eventuelt tar en byggherrerolle igjen i prosjekter av en viss størrelse og kompleksitet. Om det vurderes at denne ikke er tilstrekkelig, bør Statsbygg være byggherre.

• Stortinget bør være en krevende oppdragsgiver overfor Statsbygg. Om det vurderes at kompetansen internt ikke er tilstrekkelig, kan kompetanse leies inn utenfra, slik det ble gjort i byggefasen av prosjektet P26 mv.

• Stortinget bør jobbe systematisk med å tilegne seg kunnskap om god praksis fra relevante miljøer, og involvere seg i relevante fora.

2.10 Prosjekteierstyring og kultur

Det var ikke et tydelig prosjekteierskap i store deler av byggeprosjektet. Det var lenge uklare forventninger til medlemmene av prosjektrådet. Prosjektet hadde ikke tilstrekkelig støtte i linjen. Prosjektorganisasjonen opplevde at byggeprosjektet ble brukt politisk, og fant det tidvis vanskelig å jobbe under politisk påvirkning.

Byggeprosjektets tidligfase ble preget av «desentralisert kultur» i administrasjonen. Det var sterkere fokus på raske løsninger enn utredning og innhenting av erfaringer utenfra. Det fremkommer altså flere trekk ved kulturen på Stortinget som kan gi risiko for at kulturen vil styre prosjekter også i fremtiden.

På bakgrunn av ovenstående funn og konklusjoner fremmer KPMG følgende anbefalinger når det gjelder prosjekteierstyring og kultur:

• I fremtidige prosjekter bør Stortinget klargjøre forventninger til medlemmer av prosjektrådet. Medlemmene skal ikke bare kontrollere prosjektutviklingen, men også bidra til at prosjektet får nødvendig bistand fra linjen.

• Om Stortinget skal være byggherre i fremtidige prosjekter, må Stortinget i samarbeid med Statsbygg vurdere tiltak som kan være relevante for å utvikle en kultur for utredning, utvikling og for å hente impulser utenfra. Administrasjonen bør sørge for at byggeprosjekter som legges frem for beslutning i presidentskap og storting, er tilstrekkelig konsekvensutredet.

• Den som skal ivareta prosjekteierrollen i Stortinget og Statsbyggs fremtidige prosjekter må tydeliggjøre hvilke krav som stilles til prosjekteierrollen. Prosjekteier må formidle hvilke føringer som gjelder for prosjektet overfor både byggherre, prosjektorganisasjon og brukere. Behov for å leie inn eksterne til å støtte prosjekteier i rollen bør vurderes.

• Tydelig mandat må gis i oppdragsbrevene til Statsbygg. Roller og ansvar må være avklart på forhånd.

2.11 Øvrige læringspunkter og anbefalinger

Ut over de åtte kategoriene med læringspunkter for byggeprosjekter som er omhandlet ovenfor, kommer KPMG med noen andre anbefalinger som er relevante for kommende prosjekter i Stortinget, også andre typer prosjekter enn byggeprosjekter:

• 1. Erfaringsoverføring: For byggeprosjektet ble det utarbeidet flere prosjektspesifikke rutiner. Stortinget bør utarbeide en oversikt over prosjektspesifikke rutiner som kan ha potensial for å brukes i andre typer prosjekter (som f.eks. IT-prosjekter).

• 2. Etterlevelse: Det er viktig at Stortinget prioriterer å få på plass mer effektive rutiner for revisjon og kontroll.

• 3. Systemer som bidrar til økonomisk styring og kontroll: Byggeprosjektet tok etter hvert i bruk ISY prosjektøkonomi. Dette ga en bedre oversikt over byggeprosjektets kostnadsutvikling. Stortinget bør vurdere bruk av systemer/funksjonalitet som bidrar til styring og kontroll også i andre typer prosjekter.

• 4. Anskaffelser: Om Stortinget skal ha byggherrerollen igjen, bør Stortinget vurdere å inngå som bruker i en fremtidig samkjøpsavtale for ekstern kvalitetssikring med Finansdepartementet, og undersøke om det er andre avtaler i Finansdepartementet og Statsbygg som kan være relevante å benytte. På denne måten sikres det at kravene som stilles til leverandørene, er basert på beste praksis i staten.