3. Presidentskapets merknader

3.1 Generelt

Presidentskapet viser til evalueringsrapporten fra KPMG, som inneholder mange nyttige læringspunkter for fremtidige byggeprosjekter i Stortinget. Videre viser presidentskapet til at KPMGs rapport, i likhet med Riksrevisjonens rapport om byggeprosjektet fra 2017, beskriver alvorlige mangler ved planleggingen og gjennomføringen av prosjektet.

Presidentskapet noterer seg at KPMG i rapporten anerkjenner at Stortinget gjennom prosjektet har fått et funksjonelt og moderne bygg, og et post- og varemottak som tilfredsstiller krav til sikkerhet. Videre er det etablert en alternativ ut- og innkjøring fra garasjen som også ivaretar viktige sikkerhetshensyn for Stortinget. Presidentskapet noterer seg videre at KPMG i rapporten viser til at manglende sikkerhetstiltak ble en viktig begrunnelse for prosjektet i kjølvannet av terrorhendelsene 22. juli 2011, i tillegg til den byggtekniske tilstanden i Prinsens gate 26.

Presidentskapet viser til at byggeprosjektet har pågått gjennom flere presidentskap og stortingsperioder, helt tilbake til perioden 2009–2013, hvor premissene for prosjektet i all hovedsak ble lagt. Presidentskapet merker seg at evalueringsrapporten fremhever at kostnadsoverskridelsene i byggeprosjektet som ikke skyldes utvidelser av omfang, i stor grad skyldes mangler ved arbeidet i byggeprosjektets tidligfase.

Presidentskapet mener et svært viktig læringspunkt, som også understøttes av KPMGs rapport og Riksrevisjonens granskning, er at beslutninger som fattes i prosjekters tidligfase, vil kunne ha avgjørende betydning for prosjektperioden og sluttresultat. Valgene som ble tatt i perioden 2009–2013, at man ikke valgte Statsbygg som byggherre og at man ga stram føring om at ferdigstillelse skulle være rett etter stortingsvalget i 2017, var blant årsakene til at prosjektet fikk manglende tid i prosjekteringsfasen, urealistiske frister og en prosjektorganisering som ikke var tilpasset prosjektets kompleksitet eller omfang.

Presidentskapet finner grunn til å understreke disse forhold som en viktig del av læringen, da det trekkes frem av flere av de intervjuede i KPMGs rapport som hovedårsaken til utfordringene som senere skulle oppstå i prosjektet.

Presidentskapet merker seg at evalueringsrapporten fremhever at det fra 2015 ble tatt grep som i noen grad bedret oppfølgningen og gjennomføringen av prosjektet, herunder at det ble en bedre struktur på rapporteringen i prosjektet og klarere rolle- og ansvarsbeskrivelser. Presidentskapet viser til at de økonomiske rammene likevel senere ble betydelig økt, og at Stortinget først våren 2018 besluttet det som ble den sist vedtatte kostnadsrammen for prosjektet, på 2,321 mrd. kroner.

Presidentskapet merker seg at byggeprosjektets beregnede sluttkostnad på 2,086 mrd. kroner, forliket med Multiconsult tatt i betraktning, ligger 290 mill. kroner under den sist vedtatte kostnadsrammen som ble fastsatt våren 2018.

Presidentskapet viser til evalueringsrapportens funn, konklusjoner og anbefalinger, som er gjengitt ovenfor i punkt 2. Presidentskapet viser også til de tiltak som Stortinget, presidentskapet og administrasjonen allerede har iverksatt som følge av erfaringene med byggeprosjektet og tidligere rapporter, herunder endringer i forretningsordenen og nytt bygge- og leiereglement for Stortinget.

Presidentskapet registrerer at det på flere områder er en del sammenfall mellom allerede iverksatte tiltak og de anbefalinger som er fremmet i evalueringsrapporten. Samtidig viser evalueringsrapporten at det fremdeles gjenstår forbedringsarbeid på flere punkter. Presidentskapet legger til grunn at alle anbefalingene i evalueringsrapporten skal følges opp, enten det er ved videre oppfølgning av allerede iverksatte tiltak eller ytterligere tiltak.

Presidentskapet ser at det i lys av evalueringsrapporten er grunn til å se på arbeidsdelingen i byggeprosjekter mellom eiendomsavdelingen i Stortingets administrasjon og Statsbygg på nytt. Det gjelder selv om Stortingets administrasjon, som følge av utvikling på eiendomsområdet de senere år, i dag har en bedre evne til å håndtere oppgaver og problemstillinger knyttet til forvaltning, drift og utvikling av bygningsmassen enn det som var situasjonen i byggeprosjektets tidlige faser.

Presidentskapet viser til at eiendomsområdet de senere år har blitt styrket i Stortingets administrasjon. Eiendomsavdelingen har nå egne enheter for henholdsvis drift, forvaltning og utvikling, og har over tid blitt tilført mer ressurser og mer spisset kompetanse innenfor hvert av disse områdene. Målrettet rekruttering, kompetanseoppbygging og utviklingstiltak vil gi større forutsigbarhet i planlegging og prioritering av eiendomsprosjekter fremover.

Presidentskapet foreslår i det følgende som sentrale og gjennomgående oppfølgingspunkter at bygge- og leiereglementet endres slik at (i) Statsbygg skal ha byggherreansvaret i flere saker enn det som følger av dagens reglement, og slik at (ii) det angis uttrykkelig i reglementet at Statsbygg skal involveres også i tidlig fase av prosjekter.

3.2 Mer utstrakt bruk av Statsbygg som byggherre

Presidentskapet viser til at hovedregelen i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker er at Statsbygg er byggherre for prosjekter over 300 mill. kroner, se innledningsvis i reglementets punkt 4. Etter en konkret vurdering kan Stortinget ifølge reglementet også anmode Statsbygg om å påta seg byggherreansvaret for prosjekter under 300 mill. kroner. Ved vurderingen skal det legges vekt på prosjektets størrelse, prosjektets kompleksitet, krav til kompetanse og kapasitet i byggherreorganisasjonen, herunder fordelen ved å kunne trekke på Statsbyggs faglige ressurser.

Presidentskapet viser til Innst. 193 S (2018–2019), hvor presidentskapet uttalte at

«det vil være hensiktsmessig at vedlikehold og mindre byggeprosjekter, som for eksempel ombygging av en kontoretasje, fremdeles gjennomføres av Stortingets egen organisasjon for eiendomsforvaltning. Dette vil kunne gjøre det enklere å tilpasse byggeaktivitetene til øvrig løpende virksomhet i Stortinget. Presidentskapet viser til at Stortingets direktør vil vurdere hensiktsmessigheten av hvem som skal opptre som byggherre, konkret i tråd med ovennevnte føringer.»

Presidentskapet er fortsatt av den oppfatning at Stortingets administrasjon har kapasitet og kompetanse til å gjennomføre ombygginger og utvikling innenfor normalnivå for investeringer. Det årlige normalnivået for investeringer på dette området ligger samlet sett under 100 mill. kroner. De største enkeltprosjektene i egenregi de senere årene har vært i størrelsesorden 50–60 mill. kroner, for eksempel de ferdigstilte arbeidene på Wessels plass og ombygging av arealer i Akersgata 21, som nå pågår.

Presidentskapet viser til at enkelte større prosjekter vil være flerårige prosjekter som i sum kan medføre kostnader opp mot 300 mill. kroner. Dette vil i hovedsak dreie seg om ulike vedlikeholds- og utskiftingsprogram som gjennomføres over lengre tid. Slike prosjekter må, i tråd med kravene til utredning som Stortinget nå er underlagt, vurderes samlet, ikke oppstykket. Dette kan eksempelvis gjelde utskifting av ventilasjon i stortingsbygningen og sikringstiltak. Det må for slike prosjekter fastsettes en samlet kostnadsramme, med tilhørende plan for årlige budsjettbehov.

For prosjekter som i det enkelte år eller samlet utfordrer normalnivået, men ikke overstiger dagens terskelverdi på 300 mill. kroner, vil vurderingen av prosjektets størrelse, kompleksitet, krav til kompetanse og kapasitet i byggherreorganisasjonen i de fleste tilfeller føre til at kapasiteten internt vurderes å ikke være tilstrekkelig til å ivareta byggherreansvaret slik eiendomsområdet i dag er bemannet.

Det vil i disse tilfellene være aktuelt å vurdere innleie av ekstern kompetanse eller å anmode Statsbygg om å påta seg byggherreansvaret. Når dagens bemanning av eiendomsområdet allerede forutsetter utstrakt bruk av ekstern, innleid kompetanse ved planlegging og gjennomføring av tiltak i bygningsmassen, mener presidentskapet at det er nærliggende å vurdere om terskelen for å engasjere Statsbygg som byggherre bør senkes. Dette forsterkes av de vurderinger som fremgår i evalueringsrapporten om håndtering av byggeprosjekter av en viss størrelse og kompleksitet.

Presidentskapet viser til punkt 4.2 i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker, hvor terskelen for når beslutning om oppstart av forprosjekt samt større endringer skal legges frem for Stortinget i plenum, er satt til 150 mill. kroner. Presidentskapet mener dette også kan være en egnet terskel for når Statsbygg som hovedregel skal være byggherre for Stortingets byggeprosjekter.

Presidentskapet legger vekt på at Statsbygg, i motsetning til Stortingets administrasjon, har mengdetrening i håndtering av byggeprosjekter over dette nivået. Presidentskapet mener at det under dette nivået må vurderes konkret om Statsbygg skal benyttes som byggherre, basert på samme kriterier som for prosjekter under dagens terskel på 300 mill. kroner. Innenfor normalnivå for årlige investeringer på 100 mill. kroner og for enkeltprosjekter som samlet (over flere år) er innenfor 150 mill. kroner, har Stortingets administrasjon mengdetrening i å håndtere prosjektene selv, og vil kunne tilpasse og gjennomføre vedlikeholds- og mindre byggeaktiviteter til øvrig løpende virksomhet i Stortinget.

På denne bakgrunn foreslår presidentskapet at terskelen for når Statsbygg som hovedregel skal engasjeres som byggherre for Stortingets byggeprosjekter, reduseres fra 300 til 150 mill. kroner. Presidentskapet foreslår at punkt 4 endres slik:

«Andre og tredje avsnitt i punkt 4 i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker skal lyde:

For prosjekter over 150 mill. kroner er Statsbygg som hovedregel byggherre. Unntak forutsetter at Stortinget bestemmer dette ved beslutning om oppstart av forprosjekt.

Etter en konkret vurdering kan Stortinget også anmode Statsbygg om å påta seg byggherreansvaret for prosjekter under 150 mill., hvor blant annet følgende forhold tillegges vekt:

  • a. Prosjektets størrelse

  • b. Prosjektets kompleksitet

  • c. Krav til kompetanse og kapasitet i byggherreorganisasjonen, herunder fordelen ved å kunne trekke på Statsbyggs faglige ressurser.»

Presidentskapet vil fremheve at med en slik halvering av terskelen for når Statsbygg som hovedregel skal være byggherre for Stortingets byggeprosjekter, vil Stortingets administrasjon kunne konsentrere seg om å ivareta og utvikle kompetanse knyttet til planlegging og gjennomføring av prosjekter innenfor normalnivået for investeringer. Videre vil Stortingets administrasjon kunne fokusere på ivaretakelse av bruker- og bestillerrollen i samarbeidet med Statsbygg i større og mer komplekse prosjekter. Presidentskapet legger til grunn at kompetanseutviklingstiltak for å styrke administrasjonens evne til ivaretakelse og utvikling av denne rollen i henhold til beste praksis prioriteres.

Presidentskapet viser til at punkt 4 i bygge- og leiereglementet åpner for at presidentskapet kan gjøre endringer i reglementet, forutsatt at endringene det er snakk om, ikke gjelder forholdet mellom Stortingets plenum og Stortingets presidentskap. Presidentskapet mener imidlertid at det er hensiktsmessig at det nevnte forslaget til endringer behandles av Stortinget i plenum i forbindelse med behandlingen av evalueringsrapporten, også i lys av at spørsmål om når Statsbygg skal være byggherre for Stortinget, er et såpass sentralt tema i reglementet.

3.3 Statsbygg som rådgiver i tidligfase

Presidentskapet viser til punkt 2.4 i Stortingets bygge- og leiereglement, hvor det fremgår at rådgivningstjenester fra Statsbygg kan benyttes i utredningsfasen når Stortinget vurderer å anskaffe nye lokaler eller gjøre endringer i eksisterende lokaler. Rådgivningstjenester fra Statsbygg kan også benyttes når Stortinget selv er byggherre, og Statsbygg kan gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

Presidentskapet viser videre til at bestemmelsen er inntatt i reglementet for å sikre at administrasjonen skal kunne dra nytte av Statsbygg som rådgiver der Stortinget selv er byggherre, og slik at Statsbygg kan involveres i tidlig fase i prosjekter hvor Statsbygg skal utøve byggherrefunksjonen.

Stortingets administrasjon har i tråd med bestemmelsen inngått avtale med Statsbygg om rådgivningsoppdrag. For prosjekter som antas å overstige gjeldende terskelverdi på 300 mill. kroner, skal Statsbygg benyttes som rådgiver i tidlig fase. Statsbygg blir også involvert i utredningsfasen for mindre prosjekter der hvor det er hensiktsmessig.

Presidentskapet mener det bør fremgå uttrykkelig i bygge- og leiereglementet at Statsbygg skal involveres i tidlig fase i Stortingets byggeprosjekter, i tråd med den praksis som allerede er i ferd med å etableres. I prosjekter hvor Statsbygg skal være byggherre i gjennomføringsfasen, mener presidentskapet at Statsbygg som hovedregel også bør benyttes i utredningsfasen. Videre mener presidentskapet at Statsbygg også skal vurderes involvert i mindre prosjekter der hvor det er hensiktsmessig.

På denne bakgrunn foreslår presidentskapet endringer i punkt 2.4 i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker:

«Punkt 2.4 i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker skal lyde:

2.4 Statsbyggs rådgiverfunksjon

Rådgivningstjenester fra Statsbygg kan benyttes i utredningsfasen når Stortinget vurderer å anskaffe nye lokaler eller gjøre endringer i eksisterende lokaler. I prosjekter hvor Statsbygg skal være byggherre i gjennomføringsfasen, skal Statsbygg som hovedregel også benyttes i utredningsfasen. Statsbygg skal også vurderes involvert i utredningsfasen i andre prosjekter der hvor det er hensiktsmessig.

Rådgivningstjenester fra Statsbygg kan også benyttes når Stortinget selv er byggherre, og Statsbygg kan gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.»

Presidentskapet merker seg også at Stortingets administrasjon i forbindelse med det allerede etablerte samarbeidet med Statsbygg vil benytte seg av kompetanseutviklingstiltak i samarbeid med Statsbygg.

3.4 Informasjon til Stortinget

I tillegg til økt bruk av Statsbygg og spissing av kompetansen i Stortingets administrasjon til mindre prosjekter og bruker- og bestillerrollen understreker presidentskapet viktigheten av god og tilstrekkelig detaljert informasjon til Stortinget om større vedlikeholdsprosjekter og byggeprosjekter. Det samme gjelder andre større prosjekter som gjennomføres i Stortinget.

Presidentskapet viser til at dette også er fremhevet i Innst. 406 S (2017–2018):

«Presidentskapet vil derfor i fremtiden generelt ha større oppmerksomhet om hvilke administrative saker Stortinget bør orienteres om, på hvilket stadium i behandlingen av en administrativ sak Stortinget skal orienteres, og hvor utfyllende orienteringen skal være.

Det legges opp til at det orienteres om viktige administrative tiltak under omtalen av Stortingets budsjett i de årlige proposisjonene om statsbudsjettet, eventuelt i en av de to omgrupperingsproposisjonene som fremmes i løpet av budsjetterminen (revidert nasjonalbudsjett og nysalderingen). Unntaksvis kan det også være aktuelt å fremme egne innstillinger fra presidentskapet til Stortinget om særlig viktige administrative tiltak.»

Presidentskapet viser i den forbindelse til vedtakene som ble fattet i Stortinget 20. juni 2017 samtidig som vedtaket om evaluering, herunder vedtak 1027:

«Presidentskapets plikt til å påse at konstitusjonelle regler overholdes, innebærer også å legge til rette for at Stortinget kan ta reelle avgjørelser på et forsvarlig grunnlag. Det innebærer at alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker, skal legges fram, og at uriktige eller villedende opplysninger ikke skal legges fram for Stortinget. Saker som presidentskapet legger fram for Stortinget, skal underbygges på en slik måte at Stortinget kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Stortinget legger til grunn at presidentskapet skal gi korrekt og rettidig informasjon til Stortinget i plenum og underrette om forhold av betydning.»

Presidentskapet viser til at omtale av Stortingets byggeprosjekter og andre større prosjekter i Stortinget i Prop. 1 S ikke har vært underlagt en fast mal eller ramme. Utviklingstiltak med store kostnader og av stor viktighet har imidlertid vært bredere omtalt enn de ordinære drifts- og vedlikeholdstiltakene. Byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. ble i Prop. 1 S (2016–2017) omtalt i et eget vedlegg. Det var også i Prop. 1 S (2017–2018) en bredere omtale av prosjektet.

Presidentskapet viser videre til at de beslutningsnivåer som i forvaltningens bygge- og leieinstruks er lagt til Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet eller regjeringen, som hovedregel er lagt til Stortingets presidentskap i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker. Det er imidlertid gjort to viktige unntak fra denne hovedregelen. Beslutning om oppstart av forprosjekt for prosjekter med en anslått verdi over 150 mill. kroner legges frem for Stortinget i plenum. I tillegg skal større endringer i prosjekter over 150 mill. kroner legges frem for Stortinget i plenum.

Presidentskapet vil fremheve at i tillegg til den informasjon som gis til Stortinget om større vedlikeholds- og byggeprosjekter og andre større prosjekter i forbindelse med den ordinære budsjettbehandlingen eller som egne saker, kan presidentskapet ut fra sakens viktighet drøfte disse med partigruppene, jf. Stortingets forretningsorden § 9 a andre ledd.

Presidentskapet viser til at prosjekter av en viss størrelse vil måtte finansieres utenfor Stortingets normale investeringsramme. Disse prosjektene vil få bevilgninger over statsbudsjettet, der Stortinget fastsetter kostnadsrammen særskilt. For byggeprosjekter over 150 mill. kroner innebærer dette at presidentskapet, når beslutning om oppstart forprosjekt legges frem for Stortinget i plenum, også redegjør for kostnadsrammen for hele prosjektet.

For de tilfellene der Statsbygg skal opptre som byggherre, gjelder prinsippene for ansvarsdeling ved behandling og gjennomføring av prosjekter fastsatt i kapittel 4 i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker. For ordinære byggeprosjekter legger Stortingets presidentskap frem forslag om startbevilgning for Stortinget i plenum sammen med forslag til kostnadsramme, jf. reglementets punkt 4.4.1. Stortingets presidentskap og administrasjon må, i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, vurdere den nærmere budsjettprosessen der Statsbygg skal opptre som byggherre.

For de tilfellene der Stortinget selv skal være byggherre, men kostnadene overstiger normal investeringsramme, vil det være behov for en bredere omtale av prosjektene i forbindelse med budsjettbehandlingen. Presidentskapet vil legge de prinsipper som det er gjort rede for her, til grunn når det gjelder hvilke krav som skal settes til omtale av slike prosjekter i Prop. 1 S.

3.5 Forbedringstiltak for øvrig i byggeprosjekter

Presidentskapet gir i det følgende en oversikt over allerede igangsatte forbedringstiltak i Stortingets administrasjon i byggesaker, samt ytterligere planlagte forbedringstiltak ut over de endringer i bygge- og leiereglementet som er lagt frem ovenfor, med utgangspunkt i anbefalingene i evalueringsrapporten.

Prosjektmodell

Presidentskapet vil understreke at prosjektmodellen som Stortingets byggeprosjekter i dag følger, uavhengig av størrelse, er samstemt med Statsbygg sin egen prosjektmodell, og praktiseres i henhold til dette og føringer gitt i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker. I prosjekter hvor Statsbygg skal være byggherre, vil Statsbyggs gjennomføringsmodell, sammen med Finansdepartementets metodikk og veiledere, legges til grunn.

I henhold til punkt 2.2 i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker legges utredningsinstruksen samt veilederen «Styring av store statlige byggeprosjekter i tidligfase» til grunn i utredningsfasen. Finansdepartementets metodikk for konseptvalgutredning («KVU») brukes i utredningene, jf. Finansdepartementets veiledere for KVU-arbeid.

Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon som nevnt i punkt 3.3 ovenfor har inngått avtale med Statsbygg om rådgivningsoppdrag, herunder involvering av Statsbygg i tidlig fase i prosjekter hvor Statsbygg skal være byggherre. Statsbygg vil også bli involvert i utredningsfasen for mindre prosjekter der det er hensiktsmessig.

Stortingets prosjektmodell vil også for gjennomføringsfasen tilpasses slik at roller, ansvar og andre krav i reglement og veileder innarbeides, og samarbeidet med Statsbygg avklares og tydeliggjøres.

Prosjektrutiner og -systemer

Presidentskapet vil fremheve at styring etter Statsbyggs internkontrollsystem nå benyttes i prosjekter der Statsbygg er rådgiver (tidlig fase) eller byggherre (gjennomføringsfasen), og at prosjekter hvor Statsbygg er byggherre, skal organiseres, administreres og gjennomføres i henhold til Statsbyggs gjennomføringsmodell for de ulike fasene.

For prosjekter hvor Stortinget selv er byggherre, benyttes i dag en prosjektmodell som er en tilpasset variant av Statsbygg sin prosjektmodell. Faser og beslutningspunkter er nå sammenfallende i Stortingets og Statsbyggs prosjektmodeller.

Prosjektene styres i dag etter «beste praksis», hovedsakelig adoptert fra Statsbygg og Undervisningsbygg Oslo KF. Ved siden av Statsbygg er Undervisningsbygg Oslo en vesentlig kapasitet innen offentlig byggeprosjektstyring.

Presidentskapet viser til at nylig ferdigstilte prosjekter for perimetersikring og oppgradering av Wessels plass ble gjennomført etter denne prosjektmodell og styringsmetodikk. I pågående og nylig avsluttede prosjekter er det benyttet kompetente interne ressurser til prosjekt- og byggeledelse, og det er også engasjert ekstern prosjekt- og byggeledelse ved behov. For eksempel benyttes ekstern prosjekt- og byggeledelse ved pågående ombygging av kontoretasjer i Akersgata 21.

Presidentskapet viser videre til at det er igangsatt arbeid med å dokumentere maler, prosedyrer, rutiner og sjekklister i nytt kvalitets- og styringssystem for Stortingets byggeprosjekter. Nytt kvalitets- og styringssystem for Stortingets byggeprosjekter vil i tillegg til maler, prosedyrer, rutiner og sjekklister også inneholde tydelige krav til styrende dokumenter, beslutningspunkter og prosjektadministrative leveranser. Systemet skal dokumenteres og formaliseres slik at det blir enhetlig begrepsbruk, og for å kunne sikre etterlevelse.

Behov og bestilling

Presidentskapet viser til punkt 3.1 ovenfor, hvor det fremgår at det de senere år er gjennomført kapasitets- og kompetanseheving knyttet til eiendomsforvaltningen i Stortingets administrasjon. Kapasiteten og kompetansen på oppgaver innen arealforvaltning, teknisk forvaltning, strategiske vurderinger, prioritering av prosjekter og planlegging er styrket ved etablering av en ny enhet med særskilt ansvar for eiendomsforvaltningen.

Statsbygg benyttes nå som rådgiver i tidlig fase i prosjekter hvor de skal ha byggherreansvaret. Statsbygg blir også involvert i utredningsfasen for mindre prosjekter der hvor det er hensiktsmessig.

Presidentskapet viser i denne forbindelse til forslaget i punkt 3.3 ovenfor om at det bør stilles tydeligere krav i Stortingets bygge- og leiereglement til at Statsbygg skal involveres i tidligfasen i byggeprosjekter. Det praktiseres allerede at Statsbygg involveres i tidlig fase i nye prosjekter over terskelverdien, og ellers i mindre prosjekter der hvor det er hensiktsmessig.

Modenhet i tidligfase

Presidentskapet vil understreke at stegene i tidligfasen, som beskrevet i forbindelse med omtale av prosjektmodell, prosjektrutiner og -systemer og behov og bestilling ovenfor, skal sikre brukerinvolvering og forankring til rett tid i pågående og nye prosjekter. Modenhet i prosjektene sikres også ved at stegene i tidligfasen følges.

Det har, etter erfaringene med byggeprosjektet i Prinsens gate 26, vært arbeidet i Stortingets administrasjon med å bedre både forståelsen for viktigheten av god brukermedvirkning og brukerinvolveringen som sådan.

Presidentskapet vil fremheve at administrasjonen skal ivareta brukernes behov på en god måte. Samtidig skal konsekvensene være tilstrekkelig utredet, for dermed å gi brukerne god forståelse for kostnader knyttet til behov, løsningsvalg og prioriteringer. Brukerinvolvering er en viktig del av administrasjonens nye strategi, som ble vedtatt i 2019. Bedre brukerinvolvering skal gjelde både i byggeprosjekter og i andre små og store endringstiltak.

For store byggeprosjekter blir det viktig å ha med brukerne fra starten av, og foreta en nøye vurdering av hele brukerprosessen. Det blir ekstra viktig å sikre at brukerrollen ikke bare har oppmerksomhet på ønsket funksjonalitet, men også synliggjør kostnadene knyttet til behovene. For store byggeprosjekter understrekes viktigheten av tidlig brukerinvolvering i stegene i tidligfasen.

Presidentskapet viser til at det allerede iverksatte samarbeidet med Statsbygg og arbeid med nye byggeprosjekter skal evalueres, herunder vurdering av prosjektenes modenhet i tidligfasen og ivaretakelse av byggherreansvaret og bestillerrollen. I prosjekter der Statsbygg skal være byggherre, vil det i tillegg være nødvendig å sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å ivareta rollen som oppdragsgiver og bruker. Dette vil være et viktig fokusområde ved videre formalisering av samarbeidet med Statsbygg.

Presidentskapet vil fremheve at presidentskapet og administrasjonen vil vurdere andre relevante tiltak for å sikre medvirkning for ulike brukergrupper og på ulike nivåer, for både større byggeprosjekter og andre små og store endringstiltak.

Presidentskapet vil videre fremheve at usikkerhetsanalyser skjer i henhold til bransjestandard, og vil i fremtidige større byggeprosjekter der Statsbygg er byggherre, gjennomføres av Statsbygg.

Kontrahering og gjennomføringsmodell

Presidentskapet viser til at god nok oversikt over behov og program med mål og krav før prosjekteringskontrakt sikres ved at forholdene knyttet til prosjektmodell, prosjektrutiner og -systemer, behov og bestilling og modenhet i tidligfasen dels allerede er gjennomført, og dels er planlagt gjennomført.

I pågående og nylig avsluttede prosjekter er det vurdert og anvendt andre entrepriseformer enn generalentreprise. Tidlig involvering av entreprenør brukes der det er formålstjenlig. Eksempelvis er tidlig entreprenørinvolvering praktisert ved pågående ombygging av arealer i Akersgata 21.

Presidentskapet viser til at ansvaret for vurderinger av gjennomføringsmodell ligger hos Statsbygg når Statsbygg er byggherre, jf. at det allerede følger av Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker at Statsbygg skal benyttes som byggherre i større byggeprosjekter.

Presidentskapet vil understreke at varianter av samspill har vært vurdert, og kan bli aktuelt på nye prosjekter hvor dette er formålstjenlig.

Fullmakter, roller og ansvar

Presidentskapet viser til at tydelighet rundt roller, ansvar og fullmakter allerede er forbedret i gjeldende prosjektmodell og -rutiner, herunder i pågående prosjekters styrende dokumenter. Ytterligere arbeid med forbedringer på dette punkt pågår.

Presidentskapet vil fremheve at bedre tydelighet rundt roller, ansvar og fullmakter inngår i forbedringsarbeidet som er beskrevet i tilknytning til omtalen av prosjektmodell og prosjektrutiner og -systemer ovenfor. Herunder vil prosjektmodell og -rutiner og styrende dokumenter i større grad innarbeide kravene i bygge- og leiereglementet og det som følger av beste praksis hos Statsbygg.

Kapasitet og kompetanse

Presidentskapet viser til punkt 3.1 og 3.2 ovenfor, hvor presidentskapet gir uttrykk for at det i lys av evalueringsrapporten er grunn til å ytterligere justere arbeidsdelingen mellom eiendomsavdelingen i Stortingets administrasjon og Statsbygg, slik at det skjer en mer utstrakt bruk av Statsbygg som byggherre enn det som følger av dagens reglement.

Med en halvering av terskelen for når Statsbygg som hovedregel skal være byggherre for Stortingets byggeprosjekter, forventer presidentskapet at Stortingets administrasjon vil kunne konsentrere seg om å ivareta og utvikle kompetanse knyttet til planlegging og gjennomføring av prosjekter innenfor normalnivå for investeringer. Videre forventer presidentskapet at Stortingets administrasjon vil kunne rendyrke og fokusere på ivaretakelse av bruker- og bestillerrollen i samarbeidet med Statsbygg i større og mer komplekse prosjekter.

Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon jobber systematisk med å tilegne seg kunnskap om god praksis fra relevante miljøer (herunder Statsbygg), og å involvere seg i relevante fora. I tillegg til deltakelse i nasjonale kompetansenettverk og konferanser er Stortingets administrasjon engasjert i et interparlamentarisk nettverk med formål å utveksle erfaringer knyttet til rehabilitering og utvikling av parlamentenes bygningsmasse; International Network of Parliamentary Properties. Nettverket ble etablert i 2017, og Stortingets administrasjon har deltatt i nettverket fra etableringen.

Presidentskapet viser videre til at det også vil kunne være relevant å etablere et tettere samarbeid med andre offentlige virksomheter som benytter Statsbygg som byggherre, for å dele erfaringer og lære av hverandre. Dette vil Stortingets administrasjon ta initiativ til overfor relevante organer og institusjoner. Slik kan Stortinget i fremtiden bli en best mulig bruker av Statsbygg.

Presidentskapet vil fremheve at i lys av utviklingen av eiendomsområdet fra 2016, erfaring fra gjennomførte prosjekter i administrasjonen etter byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. og erfaringene administrasjonen nå opparbeider fra samarbeid med Statsbygg, vil behovet for en ny, uavhengig vurdering av kompetansen og kapasiteten på eiendomsområdet knyttet til byggeprosjekter bli vurdert. Presidentskapet merker seg at forutsetningene for anbefalingen om en slik vurdering for øvrig er noe endret dersom terskelen for hva som er å anse som «større byggeprosjekt» i bygge- og leiereglementet, halveres, slik presidentskapet her har foreslått.

Prosjekteierstyring og kultur

Presidentskapet viser til at beskrivelse av roller og ansvar fremgår av styringsdokumentene for prosjekter. Presidentskapet vil understreke at det nå er større kompetanse og bevissthet i Stortingets administrasjon når det gjelder rolleforståelse og ansvaret for å bidra til at prosjekter når sine mål, både for medlemmer av styringsgrupper/prosjektstyrer og andre som er involvert.

Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon allerede er godt i gang med å utvikle en bedre kultur for utredning, utvikling og å hente impulser utenfra. Presidentskapet viser videre til at tiltakene beskrevet ovenfor gjør at administrasjonen nå har vesentlig bedre forutsetninger for å legge frem prosjekter for beslutning i presidentskap og storting som er tilstrekkelig konsekvensutredet.

Presidentskapet vil fremheve at som supplement til prosjektmodell og styrende dokumenter utarbeides relevante veiledere hvor det fremgår tydelig hvilke krav som stilles til prosjekteierrollen. Det har skjedd en betydelig kompetanseheving i administrasjonen, herunder når det gjelder rollebevissthet.

Presidentskapet viser til at Reglement for bygge- og leiesaker legges til grunn ved etablering av avtaler med Statsbygg, herunder avklaring av styringsmodeller, roller og ansvar før oppstart forprosjekt.

3.6 Øvrige læringspunkter og anbefalinger

Presidentskapet viser til at evalueringen også inneholdt noen observasjoner og anbefalinger knyttet til læring som følge av byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. for prosjektarbeid generelt i Stortingets administrasjon. Presidentskapet gir i det følgende en oversikt over hvordan dette er planlagt fulgt opp.

Erfaringsoverføring

Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon høsten 2019 innførte porteføljestyring som en viktig del av sitt ledelsessystem. Formålet med porteføljestyring er å sikre at virksomheten til enhver tid prioriterer og gjennomfører de prosjekter og større endringsaktiviteter som gir mest verdi for virksomheten.

I juni 2020 ble det etablert en midlertidig utviklingsstab som gjør at det for første gang er etablert et eget kompetansemiljø i administrasjonen som er dedikert til å arbeide med utvikling som fag.

Presidentskapet vil fremheve at Stortingets administrasjon i dette arbeidet tar med seg relevante erfaringer fra byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. Administrasjonen tar særlig med seg erfaringene rundt behov for tydelige og klare rolle- og ansvarsfordelinger i prosjektene, samt kvalitet i planlegging og styrende dokumentasjon i prosjektarbeidet. I tillegg vil porteføljestyringen ha oppmerksomhet på å balansere ressurser mellom ordinær drift og utviklingsarbeid, slik at administrasjonen har et bevisst og avklart forhold til ressursbehovet når det settes i gang prosjekter.

Etterlevelse

Presidentskapet viser til at det i rapporten fra arbeidsgruppen som skulle følge opp Riksrevisjonens rapport om byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv., er et eget kapittel om revisjon og kontroll av Stortingets administrasjon (kapittel 9). Der omhandles både ekstern og intern revisjon/kontroll.

Presidentskapet viser videre til at Stortinget 23. mai 2019 besluttet å nedsette et utvalg som skal utrede Stortinget kontrollfunksjoner (vedtak 527, jf. Innst. 271 S (2018–2019)). Etter fullmakt fra Stortinget oppnevnte Stortingets presidentskap et slikt utvalg i juni 2019 (Harberg-utvalget). Utvalgets arbeid pågår fremdeles, og det har frist 31. januar 2021 til å avgi rapport. Et av punktene i utvalgets mandat gjelder ekstern revisjon av Stortingets administrasjon.

Presidentskapet mener det er hensiktsmessig at videre oppfølgning når det gjelder ekstern revisjon og kontroll, avventer rapporten fra Harberg-utvalget.

Presidentskapet viser til at den nevnte arbeidsgruppen for oppfølgning av Riksrevisjonens rapport mente at det på nytt burde vurderes å innføre en internrevisjonsordning for Stortingets administrasjon. Arbeidsgruppen foreslo at det da pågående prosjektet for å innføre internkontroll fortsatte som planlagt. Ved avslutningen av prosjektet anbefalte arbeidsgruppen at det burde gjøres en vurdering av videre arbeid med internkontroll, herunder en ny vurdering av eventuell etablering av internrevisjon.

Presidentskapet mener at innretningen av en eventuell internrevisjon må vurderes ut fra kvaliteten på internkontrollen og virksomhetens risikoområder, samt hvordan ekstern revisjon og kontroll er innrettet og hvilket omfang den har. Presidentskapet mener derfor det er hensiktsmessig å vente med å vurdere etablering og innretning av en eventuell internrevisjon til etter at Harberg-utvalget har avlevert sin rapport.

Systemer som bidrar til økonomisk styring og kontroll

Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon 24. januar 2019 fastsatte en retningslinje for prosjektregnskap. Prosjektregnskapene skal bidra til å holde oversikt over prosjektenes økonomi og budsjett. Presidentskapet viser videre til at administrasjonen, for å få en god kostnadsstyring i kommende prosjekter, vil vurdere hvilke ytterligere verktøy som eventuelt må anskaffes for å sikre at prosjektene kontinuerlig kan holde oversikt over budsjettavvik.

Anskaffelser

Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon vil gjennomføre ekstern kvalitetssikring der hvor det stilles krav om det i Reglement for Stortingets bygge- og leiesaker. Reglementet stiller de samme kravene som gjelder for statlige virksomheter med hensyn til KS1 og KS2 for prosjekter over terskelverdier fastsatt av Finansdepartementet.

Presidentskapet viser videre til at Stortingets administrasjon per i dag ikke kan benytte Finansdepartementets rammeavtaler. Finansdepartementets rammeavtaler ble inngått fra 21. september 2019 med syv leverandører og har en varighet på to år, med opsjon på to års forlengelse. Avtalen omfatter statsforvaltningen, og avrop på rammeavtalen foretas av Finansdepartementet og det aktuelle fagdepartementet i fellesskap. Per i dag vil Stortinget derfor selv måtte gjennomføre anbudskonkurranse for å innhente ekstern kvalitetssikrer når kvalitetssikring (KS1 og/eller KS2) skal gjennomføres.

Presidentskapet merker seg at i prosjekter der Statsbygg er byggherre, vil Statsbygg ha ansvar for blant annet anbudsprosedyrer og kontraktsinngåelse. Når Stortinget selv er byggherre, kan Statsbygg benyttes som rådgiver.

Presidentskapet legger til grunn at når Finansdepartementet skal inngå ny rammeavtale, så vil Stortingets administrasjon, i dialog med Finansdepartementet, vurdere om det er hensiktsmessig å delta i den fremtidige rammeavtalen. Presidentskapet legger dessuten til grunn at Stortingets administrasjon også vil vurdere om Statsbygg har rammeavtaler som det kan være relevant å benytte. Presidentskapet viser til at det må utredes nærmere, i samarbeid med Statsbygg, hvilke avtaler som kan være aktuelle.

Forrige kapittel
Neste kapittel