1.1 Vindkraften framover – hovedinnholdet i meldingen

Forutsetningene for vindkraft på land har endret seg mye siden energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring) ble behandlet i Stortinget. I 2016 var det gitt mange konsesjoner, men få vindkraftverk var bygget. Først i senere tid har det blitt aktuelt å realisere mange av prosjektene. I 2019 ble det bygget ut vindkraft tilsvarende 2,5 TWh, og det forventes en enda høyere utbyggingstakt i 2020 og 2021.

Regjeringen vil ikke gå videre med forslaget med utpekte områder i nasjonal ramme for vindkraft som Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) la fram i april 2019. Etter at forslaget ble lagt fram ble det innført en midlertidig stans i konsesjonsbehandlingen av nye prosjekter.

I årene etter 2021 forventes det begrenset utbygging siden det er et fåtall nye prosjekter som har kommet langt i prosessen med å få konsesjon. Samtidig vil vindkraft trolig være den teknologien som har lavest utbyggingskostnader i Norge framover. Det antas derfor å være interesse for å utvikle nye prosjekter.

Lønnsom produksjon av vindkraft gir inntekter til kraftprodusenter, grunneiere, leverandører, kommuner og staten. Utbyggingen legger grunnlag for arbeidsplasser og industri- og næringsutvikling basert på våre fornybare ressurser. Tilgang på fornybar energi er viktig for at Norge skal bli et lavutslippssamfunn.

Det er ikke mulig å unngå at bygging av vindkraft også har enkelte negative konsekvenser for miljø eller andre interesser. Ut fra hensynet til nasjonale og vesentlige regionale miljøverdier vil en rekke områder ikke være egnet for utbygging av vindkraft. I de områdene der utbygging av vindkraft tillates må det skje på en måte som ivaretar viktige landskaps- og miljøverdier.

Regjeringen vil fortsatt legge til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft. Samtidig må utbygging skje i et tempo og omfang som ikke gir for store negative virkninger for befolkningen og viktige miljø- og samfunnsinteresser. Virkninger for landskap og miljø, samfunn og naboer skal vektlegges sterkere i konsesjonsbehandlingen, og lokal og regional medvirkning skal styrkes. Regjeringen vil endre konsesjonsbehandlingen for å sikre dette.

Regjeringen vil ikke innføre nye skatter eller avgifter nå, blant annet i lys av næringens lønnsomhet så langt og hensynet til forutsigbare rammebetingelser. Fordeler og ulemper ved lokal kompensasjon skal vurderes, og regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om slik kompensasjon.

1.1.1 Endringer i konsesjonsbehandlingen

1.1.2 Krav til eiere av vindkraftverk

I konsesjoner etter energiloven til bygging og drift av vindkraftverk skal det stilles krav om at konsesjonæren skal ha en kontaktperson med nødvendig kompetanse. I byggeperioden vil det bli stilt krav om at kontaktpersonen skal være tilgjengelig på stedet. Tilsynet skal skjerpes når det gjelder krav til vindkraftverk under bygging og i drift.

Konsesjonær har ansvar for å dekke alle kostnader ved nedleggelse og tilbakeføring av natur. Det må stilles garantier for disse kostnadene i en tidlig fase av konsesjonsperioden.

1.1.3 Grunnlag for næringsutvikling og energiomlegging

Kraftsystemet er et vesentlig grunnlag for aktivitet og verdiskaping i norsk økonomi, og utviklingen av kraftforsyningen framover har stor betydning på mange samfunnsområder. Tilgangen på kraft til konkurransedyktige priser er viktig for ny næringsutvikling, og legger grunnlag for videreutvikling av Norges energiintensive industri.

Norge har tilgang til kraftproduksjon uten klimagassutslipp fra vann- og vindkraftverk. For regjeringen står det sentralt å nå mål om en mer effektiv og klimavennlig energibruk.

1.1.4 Styrking av kunnskapsgrunnlaget

Det skal bli lagt til rette for en fortsatt videreutvikling og styrking av kunnskapsgrunnlaget om vindkraft. NVE, i samarbeid med andre statlige etater, har samlet og oppdatert kunnskap om ulike virkninger av vindkraft som del av arbeidet med nasjonal ramme for vindkraft. Samarbeidet mellom statlige etater for å videreføre utviklingen av kunnskapsgrunnlaget skal fortsette, slik at det blir best mulig egnet for konsesjonsbehandlingen. Også forskningsinstitusjoner og andre kompetansemiljøer vil gi viktige bidrag til en videreutvikling av kunnskapen om vindkraft.

1.2 Vindkraft i Norge

1.2.1 Vindkraft som del av energipolitikken

Norge har i dag en tilnærmet utslippsfri kraftproduksjon, og en fornybarandel i energibruken på nærmere 73 pst. Svært få land er i en liknende situasjon. Norge har fortsatt tilgang på store fornybare energiressurser. Særlig er potensialet for vindkraft stort.

Den norske energipolitikken har vært basert på at energi- og naturressursene skal forvaltes på en langsiktig, bærekraftig og samfunnsmessig rasjonell måte som også kommer fremtidige generasjoner til gode. Regjeringen mener det er nødvendig å holde fast ved dette når vindkraft nå er i ferd med å bli en viktig del av norsk energiforsyning.

Med planene som foreligger vil vindkraft i løpet av få år kunne utgjøre mer enn 30 pst. av samlet produksjonskapasitet i Norden. Den regulerbare vannkraftens evne til å jevne ut den samlede kraftproduksjonen blir derfor stadig viktigere. Regjeringen ønsker en balansert utvikling av kraftforsyningen. Regjeringen vil legge til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft og bevare og videreutvikle lønnsom vannkraft.

Det skal være en balansert utbygging basert på grundige avveiinger av fordeler og ulemper for samfunnet. Regjeringen vil endre konsesjonsbehandlingen av vindkraft for å sikre dette.

Forvaltningen av vindkraftressursene må inngå i en helhetlig energipolitikk. Hovedlinjene i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring ligger fortsatt fast. Arbeidet med å oppnå en mer effektiv og klimavennlig energibruk, en videre utvikling av nye fornybarteknologier og utviklingen av et robust overføringsnett over hele landet står sentralt i regjeringens politikk mot 2030.

1.2.2 Endrede forutsetninger for vindkraft

Kraftsektoren i EU, som for få år siden var dominert av termisk kraftproduksjon basert på kull og gass, har nå et betydelig innslag av vindkraft.

Kostnadene ved å produsere vindkraft i Norge har blitt redusert med nær 40 pst. mellom 2012 og 2019. Endringer i avskrivningsreglene for investeringer i vindkraft har også hatt betydning for lønnsomheten. Ordningen med gunstige avskrivningsregler gjelder for driftsmidler ervervet til og med inntektsåret 2021. Også inntektsgrunnlaget er styrket de siste årene. Etter mange år med relativt lave priser, har kraftprisene frem mot 2020 økt i hele det nordiske og nord-europeiske markedet. Det skyldes i stor grad at tilstramminger i det europeiske kvotemarkedet har ført til økte priser på CO₂-kvoter.

NVE anslår at Norge og Norden vil ha overskudd av kraft i lang tid framover i år med normale vind- og tilsigsforhold.

NVEs anslag legger til grunn fortsatt vekst i kraftforbruket, blant annet gjennom elektrifisering i transport- og petroleumssektoren, men også en betydelig vekst i kraftproduksjonen, først og fremst som følge av ny vindkraft. Mye av den økte vindkraftproduksjonen forventes å komme i Sverige.

Enkelte områder i Norge, med begrenset kapasitet i overføringsnettet, preges av periodevis stort overskudd på kraft og lave kraftpriser. Stor utbygging av vindkraft i slike områder kan føre til redusert lønnsomhet for eksisterende kraftproduksjon i området. En regionvis samlet behandling av konsesjonssaker vil gjøre det lettere å vurdere nettkapasitet og samspill med eksisterende kraftproduksjon regionalt.

1.2.3 Langsiktig ressursforvaltning

Dersom vindkraftprosjektene som i dag har konsesjon, men som ennå ikke er realisert, idriftsettes før fristen for elsertifikater løper ut i 2021, vil vindkraft innen kort tid utgjøre om lag 10 pst. av norsk kraftproduksjon.

En omlegging av energibruken mot elektrisitet vil over tid kunne medføre større forbruk av kraft, og dette kan isolert sett bidra til økte priser. Dersom mangel på lønnsomhet ikke begrenser utbyggingen av vindkraft, vil det i større grad være avveiningene i konsesjonsbehandlingen som avgjør omfanget av den samlede utbyggingen. Regjeringen legger til grunn at kraftprisene gir signaler om lønnsom utbygging og at aktørene finner frem til de mest bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjektene. Konsesjonsbehandlingen skal sørge for at utbyggingen av nye prosjekter også er samfunnsøkonomisk lønnsomme.

1.2.4 Historisk utvikling

I St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken satte regjeringen Bondevik I et mål om 3 TWh/år i vindkraftproduksjon innen 2010. For å følge opp vindkraftmålet ble det etablert en egen ordning med investeringsstøtte. I 2010 var det utbygd vindkraftverk med en årlig produksjon på til sammen 2,1 TWh, med støtte fra Enova. Samtidig drøftet Stortinget ved flere anledninger i årene 2000–2011 spørsmålet om mer langsiktige og forutsigbare rammer for vindkraftutbygging.

I overenskomst av 7. september 2009 mellom Norge og Sverige, var landene enige om å etablere et felles elsertifikatmarked. Lov om elsertifikater (Prop. 101 L (2010–2011)) ble vedtatt i april 2011. Det felles elsertifikatmarkedet startet opp 1. januar 2012, med mål om 26,4 TWh økt kraftproduksjon basert på fornybare energikilder i 2020. Sverige har senere ensidig utvidet sitt mål under elsertifikatordningen.

Ved behandlingen av energimeldingen våren 2016, jf. Innst. 401 S (2015–2016), sluttet Stortinget seg til regjeringens ambisjon om å legge til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft. Samtidig var det bred tilslutning til regjeringens forslag om ikke å innføre nye mål under elsertifikatsystemet etter at fristen løper ut i 2021.

1.2.5 Status for utbygging

Per 1. april 2020 var det over 800 operative vindturbiner i Norge, fordelt på 42 vindkraftverk. Disse har en samlet installert effekt på om lag 2500 MW, og vil i et normalår ha en samlet produksjon i størrelsesorden 8,2 TWh. I tillegg var 19 vindkraftverk under bygging per 1. april 2020. Når disse er ferdigstilt, vil den samlede estimerte årsproduksjonen fra norske vindkraftverk være 15,6 TWh. Dette utgjør om lag ti prosent av Norges totale kraftproduksjon i et normalår.

Det var per 1. april 2020 i tillegg 26 vindkraftprosjekter med endelig konsesjon som ikke har påbegynt bygging. Det er usikkert hvor mange av disse prosjektene som vil bli bygget. Uansett er det nå en betydelig utbygging av kraft i Norge, også i et historisk perspektiv.

1.2.6 Andre teknologier

I NVEs langsiktige kraftmarkedsanalyse fra 2019 er det lagt til grunn at summen av tilsigsendringer og forventede utbygginger kan bidra med økt årlig produksjon fra stor og liten vannkraft tilsvarende 11 TWh/år i 2040. Dette anslaget inkluderer opprustning og utvidelse (O/U) av eksisterende kraftverk. De siste 20 årene har omtrent halvparten av norsk vannkraftproduksjon gjennomgått en eller annen form for opprusting og utvidelse. Disse prosjektene har bidratt med en samlet produksjonsøkning på om lag 4,5 TWh.

Regjeringens politikk er at vassdragsvernet i hovedsak skal ligge fast, jf. energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – energipolitikken mot 2030).

Vindkraft til havs er i sterk vekst internasjonalt. Ifølge bransjeorganisasjonen Wind Europe var det ved årsskiftet 2019/2020 bygget ut vindkraft til havs i Europa med en samlet installert effekt på 22,1 GW. Mesteparten av dette er i Nordsjøen, med bunnfast teknologi.

All vindkraftutbygging til havs har så langt fått en eller annen form for offentlig støtte. Utbygging av vindkraft til havs er vesentlig mer kostbart enn utbygging på land, og industriell aktivitet til havs gir andre utfordringer. Det er ikke bygget nok anlegg til at det kan sies noe generelt om kostnadsnivået til flytende vindkraft, men det er foreløpig vesentlig høyere enn for bunnfast.

Havenergilova fra 2010 fastsetter at fornybar energiproduksjon til havs utenfor grunnlinjene som hovedregel kun kan skje etter at staten har åpnet bestemte geografiske områder for søknader om konsesjon. Ved kongelig resolusjon av 12. juni 2020 er områdene Utsira Nord, som er egnet for flytende vindkraftteknologi, og Sørlige Nordsjø II, som egner seg både for bunnfast og flytende teknologi, åpnet for konsesjonssøknader med virkning fra 1. januar 2021.

Fotovoltaisk solkraft, det vil si elektrisk kraft utvunnet direkte av sollyset, er den produksjonsteknologien som vokser raskest i verden. Det var ved utgangen av 2019 installert en ytelse på 118 MW solkraft i Norge, med en anslått årlig produksjon på 100 GWh. Lønnsomheten av solkraft i Norge avhenger av type installasjon, geografisk plassering og kraftprisutviklingen fremover. NVE har vurdert hvor mye solkraft som kan komme inn i det norske kraftsystemet innen 2040. Basert på ulike forutsetninger, er utfallsrommet anslått til 4–10 TWh.

1.3 Dagens konsesjonssystem

1.3.1 Om konsesjon?

For å bygge, eie og drive et vindkraftverk kreves det konsesjon etter energiloven. Konsesjonen inneholder vilkår og forutsetninger som må oppfylles av den som får konsesjon.

En vindkraftkonsesjon gjelder for inntil 30 år innenfor et nærmere fastsatt geografisk område, og angir en øvre grense for maksimal installert effekt (MW). Mindre vindkraftanlegg med inntil fem vindturbiner og en samlet installert effekt under 1 MW er ikke konsesjonspliktig, og behandles av kommunene etter reglene i plan- og bygningsloven. For større anlegg må det søkes om konsesjon hos NVE. Formålet med en konsesjonsordning for vindkraft er at myndighetene kan regulere og kontrollere virksomheten slik at den foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte.

De ulike fasene i dagens konsesjonsprosess er vist i figur 3.1 i meldingen.

1.3.2 Om de ulike stadiene i prosessen

1.3.3 Forholdet til plan- og bygningsloven

Vindkraftverk kan ikke bygges i strid med gjeldende kommunale planer. Med mindre gjeldende arealformål i kommuneplanen, eventuelt reguleringsplan, åpner for etablering av vindkraft, må det dispensasjon eller annen planavklaring til, før et vindkraftverk kan bygges. En søknad om dispensasjon behandles av kommunen etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

For å sikre at vindkraftverk med konsesjon kan gjennomføres i tilfeller der kommunen ikke omregulerer eller gir dispensasjon, kan Olje- og energidepartementet i den enkelte sak bestemme at endelig konsesjon til et vindkraftverk uten videre gis virkning som statlig arealplan etter energiloven.

1.4 Endringer i konsesjonsbehandlingen

Regjeringen vil endre konsesjonsbehandlingen for å oppnå en bedre lokal og regional forankring av nye vindkraftprosjekter. En skjematisk oppsummering av endringer i konsesjonsprosessen finnes i kap. 4.13 i meldingen.

1.4.1 En regionvis samlet behandling

Regjeringen vil legge opp til at flere søknader om konsesjon behandles samlet innenfor et fylke, eventuelt innenfor regioner på tvers av fylker der det er mest hensiktsmessig. Den enkelte konsesjonssøknad krever individuelle vurderinger, men prosjektene innenfor et fylke eller en region skal så langt det er mulig ses i sammenheng. En slik tilnærming vil gi NVE et mer helhetlig beslutningsgrunnlag. En samlet regionvis behandling vil videre innebære at NVE setter tidsfrister for de ulike stegene i konsesjonsprosessen.

1.4.2 Bedre lokal og regional forankring

En regionvis samlet behandling skal bidra til at andre myndigheter enn konsesjonsmyndighetene trekkes mer aktivt inn i konsesjonsprosessen. Fylkeskommunen, vertskommunene og fylkesmannen vil bli involvert i ulike faser i tillegg til å være høringsinstanser. Fylkesmannen skal få en mer formell rolle. Fylkesmannen vil bistå og gi råd til NVE om konsekvensutredningsprogram før disse fastsettes, og deretter bistå med oppfølging av utredningsprogrammene.

Det legges opp til en bred involvering av fylkeskommunene i tråd med forutsetningene i regionreformen, jf. Meld. St. 6 (2018–2019) og Innst. 119 S (2018–2019). NVE skal, som i dag, være vedtaksmyndighet for konsesjoner til vindkraft. Fylkeskommunen og vertskommunene skal imidlertid konsulteres både i meldings- og søknadsfasen, og skal også gis anledning til å delta aktivt i NVEs planlegging av prosessen. Tidsfrister og tidsløp for konsesjonsbehandlingen skal avgjøres av NVE i samråd med fylkeskommunen og kommunene.

Ved en regionvis behandling vil konsesjonsmyndigheten kunne vurdere hele fylket under ett. Vurderingene skal legge gjeldende regionale planer etter plan- og bygningsloven til grunn i de områder slike planer foreligger. I tillegg skal Sametinget, reindriften og eventuelt andre samiske interesser konsulteres underveis dersom prosjektene er planlagt i områder med samiske interesser.

Naboer til et vindkraftverk kan bli påvirket på flere måter uten å være part. Det er viktig at de som blir berørt får informasjon om tiltaket, om ulike faser og mulighet til å uttale seg. En større krets av naboer rundt et vindkraftverk skal derfor involveres aktivt i høringsprosessene. Det skal utarbeides rutiner for nabovarsling i forbindelse med høring i vindkraftsaker.

Utbyggere, lokale og regionale myndigheter, interesseorganisasjoner og lokalbefolkning har uttrykt behov for bedre informasjon i vindkraftsaker. Veiledningen om konsesjonsprosessen skal derfor styrkes. NVE skal, i samarbeid med berørte direktorater, utarbeide en veileder som omfatter hele konsesjonsprosessen for vindkraftverk.

God og grundig veiledning om konsesjonsprosessen gir forutsigbarhet til alle aktører som deltar i en eller flere faser. Ved å klargjøre de ulike fasene, kan prosessen oppnå større grad av tillit.

Kommunene er lokal planmyndighet og står nærmest til å vurdere betydningen av lokale interesser. Lokal aksept er et viktig hensyn for konsesjonsmyndighetene.

Kommunenes innsigelseskompetanse skal videreføres, men en absolutt vetorett for kommuner lar seg ikke forene med et konsesjonssystem der også nasjonale og regionale hensyn vektlegges. Kommunal innsigelse innebærer at et konsesjonsvedtak fattet av NVE, ikke kan iverksettes før innsigelsen er behandlet av Olje- og energidepartementet.

Søknader om dispensasjon fra gjeldende kommunale planer skal fortsatt behandles av kommunen etter at et vindkraftverk har fått konsesjon.

1.4.3 Et skjerpet tidsløp

Konsesjonsprosessen er omfattende, og det har ofte tatt lang tid fra melding til endelig konsesjon, fra konsesjon til godkjent detaljplan og videre til prosjektet realiseres. Økt involvering og medvirkning kan isolert sett gi økt tidsbruk. Det skal derfor etableres klare rammer og tidsfrister for hvordan ulike myndigheter skal involveres i konsesjonsprosessen.

Det skal innføres en frist for utarbeiding av konsekvensutredning, som kan bidra til fremdrift i prosjektene. Fristen vil normalt bli satt til to år fra meddelt utredningsprogram til konsekvensutredningene må være gjennomført. Dersom fristen går ut, må utredningsprogrammet oppdateres. Innføring av frist skal ikke gå på bekostning av nødvendige utredninger, for eksempel feltundersøkelser, og i noen tilfeller kan dette tilsi en lengre frist. Fristen vil kunne forlenges av NVE dersom uforutsette forhold oppstår.

Videre vil departementet innføre en frist for innsending av detaljplan etter at konsesjonen er gitt. En søknad om godkjenning av detaljplan skal som hovedregel sendes til NVE innen to år. Fristen kan utsettes én gang dersom det foreligger særskilte hensyn.

Departementet vil videre legge til grunn en praksis der det settes frist for byggestart etter at detaljplanen er godkjent. Fristen settes i detaljplanen, og kan tilpasses det aktuelle anlegget, men vil normalt være 2–3 år. Fristen kan forlenges én gang dersom det foreligger særlige hensyn.

Behandlingstid skal ikke gå på bekostning av tilstrekkelig opplysning av saken. Det må til en viss grad aksepteres at tidsbruken varierer fra sak til sak.

Departementet mener det er viktig at tidsbruken gjennom prosessen blir skjerpet inn og at framdriften opprettholdes gjennom hele løpet. Departementet vil i tillegg vurdere om det skal stilles garanti for nedleggingskostnader tidligere enn i dag. Figur 4.1 i meldingen gir en oppsummering av nye tidsfrister i konsesjonsprosessen.

1.4.4 Lokaliseringssignaler

Som et ledd i arbeidet med nasjonal ramme, fikk NVE i oppdrag å utarbeide et oppdatert kunnskapsgrunnlag om virkninger av vindkraft, samt foreslå større, geografiske områder som kunne være egnet for vindkraft. Olje- og energidepartementet sendte forslaget på høring i april 2019. Regjeringen har besluttet å ikke gå videre med de utpekte områdene, men kunnskapsgrunnlaget skal videreutvikles og vil være viktig i konsesjonsbehandling av nye søknader.

Olje- og energidepartementet varslet i energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016)) at det skulle utredes og legges frem et forslag som gir konsesjonsmyndigheten adgang til å avslå større vann- og vindkraftsaker tidligere enn etter ordinær saksbehandling. Regjeringen vil gå videre med forslaget om tidlig avslag når det gjelder vindkraft. Forslaget om tidlig avslag krever lovendring, og departementet vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med høringen av lovforslaget.

Regionale planer skal gi den regionalpolitiske retningen for utvikling innen fylket, og skal være et viktig samordningsverktøy mellom interesser og myndigheter i regionen. Syv fylker (før ny fylkesstruktur) har utarbeidet slike planer. Regionale planer skal vektlegges sterkere i konsesjonsbehandlingen framover, jf. regionreformen, men utarbeidelse av slike planer skal ikke være en forutsetning for å behandle søknader om konsesjon til vindkraftverk. Departementet mener at en prosess med regionvis samlet behandling kan avlaste behovet for regionale planer.

Blant annet miljø- og friluftsorganisasjoner har pekt på at vindkraft bør etableres som mindre anlegg i allerede industrialiserte områder. Potensialet for å utvikle slike prosjekter nær etablert industri og infrastruktur er ikke utredet nærmere. Kommunene er, gjennom arealplanleggingen, best egnet til å vurdere om det skal legges til rette for slike anlegg lokalt.

1.4.5 Bedre koordinering mellom produksjon og nett

Produksjon og nett bør koordineres bedre i konsesjonsbehandlingen av vindkraftverk. Det vil bli innført krav om at meldingen skal inneholde en foreløpig vurdering av tilgjengelig nettkapasitet, inkludert en beskrivelse av dialogen mellom utbygger og ansvarlig nettselskap. Meldingen skal også inneholde en plan for nettilknytning og forslag til konkrete utredningskrav. Det skal stilles tydeligere utredningskrav om nettilknytning og krav om hvordan nettanlegg skal beskrives i konsesjonssøknaden.

1.4.6 Oppdaterte krav til konsekvensutredninger

NVE skal, i dialog med Miljødirektoratet og andre berørte fagmyndigheter, gjennomgå gjeldende utredningskrav. Dagens krav i utredningsprogrammene skal sørge for at prosjektet blir tilstrekkelig utredet, men tydeligere minimumskrav og mer saksspesifikke krav vil bedre kvaliteten på utredningene.

Virkningene utbyggingen kan ha for klima og miljømessige forhold gjennom anleggsperiode, drift og avslutning av virksomheten, bør redegjøres for i utredningene.

1.4.7 Bedre vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Utbygging av fornybar kraftproduksjon skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. Regjeringen vil derfor styrke grunnlaget for vurderinger av samfunnsøkonomisk lønnsomhet i konsesjonsbehandlingen.

Konsesjonssaker om vindkraftutbygging er komplekse. Avgjørelsen av konsesjonsspørsmålet krever avveiing av berørte allmenne og private interesser. Regjeringen vil at konsesjonsmyndighetenes avveiinger av fordeler og ulemper skal være så åpen og tydelig som mulig. Samtidig skal virkninger for miljø, naboer og annen virksomhet vektlegges sterkere i konsesjonsbehandlingen fremover. Det vil også bli stilt tydeligere krav til utbyggere om å synliggjøre samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltakene.

Anslag på prosjektenes bedriftsøkonomiske lønnsomhet er en sentral verdi i vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. I vurderinger av prosjektenes bedriftsøkonomiske lønnsomhet skal netto nåverdi benyttes som utgangspunkt.

Kraftutbygging medfører virkninger for samfunnet som markedsaktørene ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til og som vanskelig lar seg måle i kronebeløp. Slike eksterne virkninger kan være både positive og negative, og betegnes i samfunnsøkonomisk analyse som ikke-prissatte virkninger. Vanlige ikke-prissatte virkninger av kraftutbygging er tap av naturmangfold og landskapsverdier.

Avveiing av fordeler og ulemper som i ulik grad kan prissettes, er faglig utfordrende og krever høy grad av systematikk og gode kvalitative vurderinger.

Olje- og energidepartementet har satt i gang et arbeid for å forbedre systematikken i vurderingene av prissatte og ikke-prissatte konsekvenser i konsesjonssaker. I tillegg arbeides det med å forbedre systematikken i nytte/kost-vurderinger av avbøtende tiltak. Formålet er å forbedre grunnlaget for konsesjonsmyndighetenes avveiinger av fordeler og ulemper. Regjeringen vil at de vurderinger som gjøres av samfunnsøkonomisk lønnsomhet når det gis konsesjon eller avslag til prosjekter, skal synliggjøres bedre i vedtaket.

Olje- og energidepartementet vil stille tydeligere krav til at konsesjonssøknader og søknader om konsesjonsendring må synliggjøre samfunnsøkonomisk lønnsomhet av tiltakene. Fordelingsvirkninger av tiltak skal kartlegges og omtales på en måte som gir grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av ulike alternativ. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten til vindkraftprosjekter avhenger også av virkninger som samlet utbygging får i det norske kraftmarkedet eller for andre samfunnsinteresser.

1.4.8 Vektlegging av virkninger for miljø, samfunn og naboer

Alle energianlegg vil ha større eller mindre ulemper knyttet til miljø-, samfunns- og nabovirkninger.

Det er bygget en rekke vindkraftverk de siste årene. Parallelt med dette er det lagt mer vekt på sumvirkninger knyttet til temaer som landskap, naturmangfold og reindrift i konsesjonsbehandlingen. Siden sumvirkninger er et gjennomgående og stadig mer fremtredende tema, er det fornuftig med en styrket og samlet regionvis konsesjonsbehandling.

Det er satt vilkår om for- og etterundersøkelser knyttet til blant annet fugl og reindrift i flere konsesjoner for vindkraftverk. Det er en utfordring at det i mange saker er krevende å konkludere om virkninger uten at det gjennomføres mer omfattende undersøkelser. Bruken av for- og etterundersøkelser skal derfor klargjøres bedre og systematiseres. Dette vil inngå som del av arbeidet med å stille tydeligere krav i vilkårene. NVE skal i dialog med blant annet Miljødirektoratet vurdere nye prinsipper for bruk av for- og etterundersøkelser i fremtidige saker.

Når det gjelder undersøkelser etter kulturminnelovens § 9 om krav om å undersøke om et tiltak vil ha virkninger på automatisk fredete kulturminner, skal nåværende prøveordning evalueres. Det skal gi grunnlag for å etablere en fast ordning som skal brukes i konsesjonsbehandlingen.

Departementet mener at rammene for en vindkraftkonsesjon i størst mulig grad må uttrykkes gjennom vilkår, og at det må komme klart fram hva vilkårene innebærer. NVE skal utarbeide forslag til reviderte standardvilkår i samråd med Miljødirektoratet, Riksantikvaren og andre relevante sektormyndigheter. Forslaget skal legges til grunn for en oppdatert mal for standardvilkår for vindkraftverk.

Virkninger for landskap og miljø skal vektlegges sterkere enn tidligere, og nasjonale og vesentlige regionale miljøinteresser skal tas hensyn til. I områder med mye vindkraftutbygging, og eventuelt andre utbyggingstiltak, kan den samlede belastningen på enkelte miljøverdier være stor.

Dersom det gis konsesjon, skal de negative virkningene på natur og andre miljøverdier begrenses i tråd med det såkalte tiltakshierarkiet. Først skal man prøve å unngå vesentlige virkninger på miljøverdier. Deretter kan muligheten for å begrense og istandsette miljøskaden vurderes, og eventuelt kan mulig kompensasjon for vesentlige negative virkninger vurderes.

Ved konsesjonsbehandling av vindkraft skal det legges vekt på omfanget og virkningen av terrenginngrepene som må til for at vindkraftverket skal kunne etableres, samt muligheten for tilbakeføring av området når anlegget skal nedlegges.

Vindkraftverk medfører visuell eksponering og støy for omgivelsene. Nabovirkninger inkluderer eventuelle virkninger på helse og trivsel og på annen virksomhet. Den aktuelle topografien i området kan påvirke støyutbredelsen. Olje- og energidepartementet vil innføre en minimumsavstand fra vindkraftturbiner til helårsboliger og fritidsbebyggelse, og foreslår en veiledende avstand på fire ganger den totale turbinhøyden, minimum 800 meter. Dette er en avstand som under mange forhold ligger godt utenfor støygrensen i gjeldende støyretningslinje. Som ledd i detaljplanen skal det fremdeles utarbeides støysonekart.

Det vil bli innført vilkår om maksimalhøyde på turbiner, vurdert for hvert enkelt vindkraftverk, basert på hva som er lagt til grunn for konsekvensutredningene. Det skal i større grad tas i bruk visualiseringer i konsesjonsprosessen.

1.4.9 Bedre involvering av reindriften

Regjeringens politikk for reindrift følger av Stortingets behandling av Meld. St. 32 (2016–2017) Reindrift — Lang tradisjon – unike muligheter. Folkerettens urfolksvern er sentralt ved behandlingen av inngrep som berører samisk reindrift. Regjeringen vil legge til rette for bedre involvering av reindriften og samiske aktører i ulike faser av konsesjonsprosessen.

Regional plan kan være et godt verktøy for å sikre reindriftens arealer på tvers av kommunegrenser, synliggjøre reindriftens arealbehov over et større område, og vise områder som er uaktuelle for utbygging av vindkraft.

Når det meldes et konkret vindkraftprosjekt i et samisk område, skal NVE sende meldingen til de berørte reinbeitedistriktene og til Sametinget. Etter høringen av meldingen fastsetter NVE et utredningsprogram. Samiske interesser skal konsulteres ved fastsettelse av utredningsprogrammet.

Reinbeitedistriktene skal få anledning til å gi den informasjonen som er nødvendig for å kunne gjennomføre en konsekvensutredning. Tiltakshaver og utreder må ta kontakt med berørte reinbeitedistrikt i en tidlig fase.

Som forvaltningsmyndighet for reindrift skal Fylkesmannen ha oppdatert kunnskap om reindriftens arealer, og kan av hensyn til reindrift fremme innsigelse til vindkraftsøknader. Fylkesmannen må involveres på et tidlig stadium i utredningsprosessen.

Det skal gjennomføres befaring med tiltakshaver, utreder, reinbeitedistrikt og NVE såfremt noen av partene ber om det. Det er avgjørende at utreder har nødvendig reindriftsfaglig kompetanse og kjennskap til reindriften og viktige områder for næringen.

Konsekvensutredningen må vurdere kravene i reindriftsloven, som gir reindriftens flyttleier et særskilt vern. Konsekvensutredningen må også vurdere andre særverdiområder for reindriften.

Reindriften trenger store arealer, og reinbeiteområdene er under press fra mange sektorer og interesser. Flere tiltak som hver for seg kan ha mindre effekt, kan samlet være svært negative for reindriften. Vurderingen av samlet belastning er derfor særlig viktig. Det må tas høyde for at samlet inngrepsbelastning i reinbeiteområdene kan variere ut over regioner og over landegrenser.

Ved en søknad om konsesjon i samiske områder må NVE gjennomføre konsultasjoner med Sametinget. Det skal legges til rette for at det gjennomføres konsultasjoner med de berørte reinbeitedistriktene/siidaen og andre med bruksrettigheter knyttet til reindrift både i meldings- og søknadsfasen. Olje- og energidepartementet gjennomfører i tillegg konsultasjoner i klagesaker.

Konsultasjoner med Sametinget skal samordnes med systemet for innsigelse i konsesjonssaker, jf. energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016)). Gjennom innsigelse får Sametinget mulighet til å påvirke vedtakene tidlig i prosessen. Sametinget kan reise innsigelse mot søknader om konsesjon til vindkraft når det gjelder spørsmål av vesentlig betydning for samisk kultur og næringsutøvelse.

Olje- og energidepartementet har konsultert Sametinget og Norske reindriftssamers landsforbund (NRL) i forbindelse med denne meldingen. Sametinget ønsker primært at vindkraft ikke skal kunne bygges i reindriftsområder. Departementet kan ikke slutte seg til et generelt forbud mot vindkraft i disse områdene. Det ble derfor ikke oppnådd enighet på dette punktet. Sametinget slutter seg til forslag som skal styrke medvirkning fra reindriften og til forbedringer i konsekvensutredninger. NRL ønsket også primært at vindkraft skal være uaktuelt i reindriftsområder. Omtalen av samiske interesser og virkninger for reindriften ble justert etter konsultasjonene.

1.4.10 Bedre sammenheng mellom utredning, konsesjon og detaljplan

Vindkraftverkets endelige utforming skal i henhold til standardvilkår i konsesjonen beskrives i en detaljplan. Detaljplanen skal også beskrive endrede virkninger for miljø- og samfunnsinteresser, sammenliknet med virkningene av utbyggingsløsningen som ble skissert i konsesjonssøknaden. Dersom det er store endringer i prosjektet fra konsesjon til detaljplan, kan det være nødvendig med nye utredninger.

De siste årene har det vært en betydelig teknologiutvikling for vindturbiner. Detaljplanen angir derfor ofte en annen utbyggingsløsning enn det som ble skissert i søknaden. I flere kommuner og lokalsamfunn der vindkraft er planlagt eller bygget, har endringer av prosjektet fra endelig konsesjon til utbygging skapt konflikter.

Olje- og energidepartementet mener det er behov for å være mer konkret i utformingen av konsesjonsvilkår sammenliknet med dagens praksis. I tillegg er det behov for å stille krav om at flere alternativer med ulike dimensjoner blir utredet og visualisert i søknaden. En eventuell påfølgende konsesjon kan deretter gis med vilkår om å bruke turbiner med en størrelse innenfor det spennet som er konsekvensutredet.

Innføring av en frist på to år for å sende inn detaljplan vil sikre fremdrift i prosjektene, og hindre store endringer i kunnskapsgrunnlaget mellom konsesjonsvedtak og detaljplangodkjenning.

I vindkraftkonsesjonene er det vilkår om at både en detaljplan og en miljø-, transport- og anleggsplan skal godkjennes før anleggsarbeidene kan starte opp. Departementet vil forenkle planbehandlingen ved at de to planene samles i én plan. Alle godkjenninger i etterkant av et konsesjonsvedtak skal, så langt det er mulig, samles i detaljplanen.

Det er i dag krav om at melding og søknad sendes på høring og kunngjøres. NVE skal framover kunngjøre høringen av detaljplaner på tilsvarende måte som for meldinger og søknader. Utgifter til kunngjøring av detaljplan skal bekostes av konsesjonær.

1.4.11 Styrket tilsyn

Konsesjonæren er ansvarlig for at konsesjonsvilkårene følges under bygging og i driftsfasen. Det innebærer ansvar for å sørge for internkontroll når det gjelder overholdelse av ulike krav knyttet til miljø og landskap. NVE er tilsynsmyndighet.

Olje- og energidepartementet vil legge til rette for en styrket oppfølging av vindkraftverk.

1.4.12 Tydeligere vilkår om nedlegging og reetablering

Konsesjoner til vindkraftverk gis normalt med vilkår om at det i løpet av det tolvte driftsåret skal foreligge en garanti for nedleggingskostnadene. Departementet vil vurdere om utbygger skal pålegges å stille garanti for nedleggingskostnader tidligere enn i dag.

Det har til nå vært få nedlegginger eller reetableringer av vindkraftverk i Norge. NVE skal i samråd med Miljødirektoratet utarbeide veiledning for tilbakeføring og restaurering av natur ved nedlegging av vindkraftverk.

1.5 Betydningen av vindkraft i Norge

1.5.1 Vindkraft i det norske kraftsystemet

1.5.2 Verdiskaping i kraftnæringen

De fornybare energiressursene gir grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) utgjorde verdiskapingen (bruttoproduktet) i norsk kraftforsyning 82,2 mrd. kroner i 2018 og 79,4 mrd. kroner i 2019. Den norskbaserte fornybarnæringen sysselsatte totalt i overkant av 29 000 årsverk i 2018.

Ifølge SSB var verdiskapingen (bruttoproduktet) i vindkraftnæringen om lag 385 mill. kroner i 2017 og om lag 800 mill. kroner i 2018. Ifølge Multiconsult var omsetningen i næringer tilknyttet landbasert vindkraft 8,7 mrd. kroner i 2018. Utbyggingstakten i 2019, 2020 og 2021 tilsier en enda høyere omsetning i disse årene.

I anleggsfasen er aktiviteten blant norske aktører i hovedsak knyttet til entreprenørarbeid, leveranser av kraftkabler internt i anleggene og kraftledninger. Også planlegging og administrasjon er vanligvis norske leveranser. Selve vindturbinene utgjør om lag 75 pst. av totalkostnadene i et vindkraftverk. Turbinene er produsert i utlandet med svært liten eller ingen norsk andel av verdiskapingen. I driftsfasen er verdiskapingen typisk knyttet til eieroppfølging, administrasjon, kraftomsetning og forsikringer.

Antall sysselsatte i tilknyttede næringer til landbasert vindkraft var i overkant av 2 000 årsverk i 2018.

1.5.3 Grunnlag for næringsutvikling

Industrimeldingen, Meld. St. 27 (2016–2017) Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende, peker på at god tilgang på fornybar energi kan gi grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping i norsk økonomi framover. Norge har en stor kraftintensiv industri som gir sysselsetting og verdiskaping. Tilgangen på fornybar kraft er en konkurransefordel for den kraftintensive industrien i Norge, og kan legge grunnlag for nye typer industrivirksomhet, for eksempel innen energiteknologi eller industrielle datasentre.

1.5.4 Grunnlag for energiomlegging

Under Parisavtalen har Norge meldt inn til FN et forsterket mål om å redusere utslippene av klimagasser med 55 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Gjennom klimaavtalen med EU har Norge forpliktet seg til å samarbeide med EU om å redusere utslippene med minst 40 pst. innen 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Avtalen med EU innebærer at Norge tar del i EUs klimarammeverk fra 2021 til 2030.

Norge har tatt i bruk omfattende virkemidler for å redusere utslippene av klimagasser. Over 80 pst. av klimagassutslippene er dekket av sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift.

Effektiv energibruk står sentralt i regjeringens energipolitikk, og Norge har satt et mål om å forbedre energiintensiteten med 30 pst. i 2030 sammenlignet med 2015, jf. energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016)).

Norge har en høy andel elektrisitet i energibruken sammenliknet med andre land. Netto innenlands forbruk av energi var 215,4 TWh i 2018 ifølge SSBs energibalanse. Av dette var 53,8 pst., eller 115,9 TWh, elektrisitet, jf. figur 5.14 i meldingen. Private husholdninger og tjenesteyting, etterfulgt av industri, bergverk og landbruk står for den største andelen av elektrisitetsbruken.

I 2018 utgjorde fossile energikilder 36,5 pst. eller 78,7 TWh av netto energibruk. Transport og industri står for hoveddelen av denne energibruken. Bruk av elektrisitet der det i dag brukes fossile brensler kan bidra til energieffektivisering og reduserte utslipp. NVE anslår i sin rapport 41/2019 at totalt elforbruk vil øke med 23 TWh over analyseperioden, med et samlet kraftforbruk på 153 TWh i 2030 og 159 TWh i 2040.

Det arbeides nå med ulike utredninger som vil øke kunnskapsgrunnlaget om økt elektrifisering i Norge. Regjeringen har blant annet gitt Oljedirektoratet i oppdrag å oppdatere rapporten Kraft fra land, samt Olje- og energidepartementet utrede potensialet for elektrifisering av store landanlegg. Sammen med analysene som er utført i Klimakur 2030 om elektrifisering, vil dette gi et kunnskapsgrunnlag for å vurdere mulighetene for og kostnadene ved økt elektrifisering av energibruken.

1.6 Virkninger for miljø- og andre samfunnsinteresser

Vindkraft er arealkrevende, og kan forstyrre og fragmentere leveområder for pattedyr og fugler og forringe sammenhengende naturområder.

I kapittel 6 omtales noen viktige temaer som kan bli påvirket av vindkraft. Konkrete virkninger vil i stor grad avhenge av lokale forhold knyttet til det enkelte vindkraftverk.

1.6.1 Naturmangfold

Norge har tre nasjonale mål for naturmangfold, som samtidig gjenspeiler internasjonale mål og forpliktelser. Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester. Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. I tillegg skal et representativt utvalg av norsk natur tas vare på for kommende generasjoner.

Virkninger på naturtyper kommer som følge av etablering av turbiner, veier, kraftledninger og som følge av økt ferdsel knyttet til anleggene. De største utfordringene vil være forbundet med naturtyper der verdiene er knyttet til større sammenhengende arealer eller til områder med store variasjoner.

Vindkraftutbygging kan påvirke mange ulike fuglearter, både trekkende og stasjonære. Kunstige lufthindringer vil alltid representere en potensiell risiko for fugl. Mange konflikter kan unngås eller reduseres med god lokalisering, buffersoner og restriksjoner i anleggsperioden. Det er særlig viktig å ta hensyn til bestandsutviklingen til Norges ansvarsarter, som havørn, jaktfalk, fjellrype og lirype.

Alle arealinngrep kan gi fragmentering og tap av leveområder for dyrelivet på land.

I Norge finnes 80–90 pst. av bestanden til den opprinnelige ville europeiske fjellreinen fordelt på 24 områder, og Norge har et internasjonalt ansvar for å bevare arten. Store og sammenhengende fjellområder med lite forstyrrelser er en forutsetning for å opprettholde en god bestand. Arealpress i og rundt fjellområdene i Sør-Norge er den største utfordringen for å sikre livskraftige villreinstammer. Bygging av vindkraftverk i, eller i tilknytning til, de fjellområdene villreinen benytter er derfor i utgangspunktet svært konfliktfullt.

Flere av de større nasjonale villreinområdene består i dag allerede av to eller flere delbestander, og det er viktig å unngå ytterligere fragmentering. Det har i perioden 2011–2017 blitt vedtatt syv ulike regionale planer som til sammen omfatter de ti nasjonale villreinområdene. Et sentralt mål med de regionale planene er å få til en felles styring av områdene og unngå en «bit for bit»-utbygging av leveområdene til villreinen. En kvalitetsnorm for villrein etter naturmangfoldloven § 13 forventes å bli fastsatt i 2020.

Flaggermus er en artsgruppe som er viet liten oppmerksomhet i Norge, og kjennskapen til leveområder og trekkveier er svært begrenset. Forstyrrelser og fortrenging av flaggermus må vurderes i konsesjonsbehandlingen.

1.6.2 Landskap og friluftsliv

Landskap i planlegging og konsekvensutredning er et komplisert område, der mange fag må koordineres og samkjøres i samsvar med landskapskonvensjonens prinsipper. Vindkraftverk krever store arealer og er ofte plassert på eksponerte steder som kan gi negative virkninger for landskapet og påvirke naturopplevelsen. Det pågår for tiden et utviklingsarbeid i forskningsmiljøer, direktorater og andre fagmiljøer knyttet til utvikling av felles begrepsbruk og nye metoder for å ivareta landskap i forvaltning, planlegging og konsekvensutredninger.

Friluftsliv er en viktig del av Norges kulturarv og nasjonale identitet. Friluftsliv er også viktig for helse og livskvalitet for svært mange mennesker. De siste årene har de fleste av landets kommuner kartlagt og verdsatt sine friluftslivsområder. Disse registreringene er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget når plassering av nye vindkraftverk skal vurderes.

1.6.3 Urørt natur – sammenhengende naturområder

Hensynet til store, sammenhengende naturområder er viktig i nasjonal politikk. Vindkraftverk kan påvirke sammenhengende naturområder gjennom arealbeslag, fragmentering, forstyrrelser og landskapspåvirkning. Størst konflikt er knyttet til utbygging i sammenhengende naturområder som har særlig stor verdi for biologisk mangfold og/eller friluftsliv.

Ettersom områdets verdi i stor grad er knyttet til fravær av menneskelig påvirkning, er det begrenset potensial for avbøtende tiltak, men noen tilpasninger kan være mulig – jf. for eksempel «viltkorridorer».

1.6.4 Økosystemtilnærming – samlet belastning

Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning i naturmangfoldloven § 10 innebærer at man ikke bare skal vurdere virkningene av det konkrete tiltaket, men at alle inngrep, aktiviteter og andre faktorer som påvirker det aktuelle arealet, skal ses i sammenheng for å vurdere den totale belastningen på arter, naturtyper og økosystemer. Boks 6.5 i meldingen gir eksempler på vurdering av samlet belastning i vindkraftsaker.

1.6.5 Direkte og indirekte utslipp av klimagasser

Selve produksjonen av energi fra vindkraft er utslippsfri. Produksjon og transport av vindturbiner med øvrige komponenter og bygging av vindkraftverk gir imidlertid utslipp av klimagasser. Endret arealbruk kan i tillegg medføre redusert opptak av CO₂. Tiden det tar for en vindturbin å produsere den samme mengden energi som det kreves for å produsere turbinen, er ifølge NVE 3–5 måneder.

I de fleste konsesjoner til vindkraftverk følger det av konsesjonsvilkårene at direkte inngrep i myr skal forsøkes unngått. Med god planlegging av plassering og arealbruk er det ikke grunn til å tro at fremtidige arealendringer i forbindelse med vindkraftutbygging vil bli en vesentlig kilde til klimagassutslipp.

Forskningsprosjektet «Grønnere naturinngrep og reduksjon av klimagassutslipp i anleggsarbeid» (GRAN) har som mål å begrense naturinngrep ved anleggsarbeid. I tillegg til å studere effekten av ulike restaureringstiltak, er ett av målene å utvikle et verktøy for å beregne klimagassutslipp fra naturtypene som brukes.

1.6.6 Reiseliv

Norges omdømme som reiselivsland i utenlandske markeder er sterkt relatert til opplevelser av natur med urørt preg. Urørt natur og landskapsopplevelser er et fortrinn for den norske reiselivsnæringen. Virkninger for denne næringen er en del av vurderingen i vindkraftsaker. Ifølge flere studier er det sannsynlig at en eventuell storstilt utbygging av vindkraft i Norge kan medføre vesentlige virkninger for reiselivsnæringen.

1.6.7 Kulturmiljø

Kulturmiljø er spor etter tidligere tiders mennesker og deres liv og virke. I Norge har vi kulturminner og kulturmiljøer fra en 12 000 år lang periode. Langt fra alle kulturminner er kjent i dag. Det er derfor behov for å registrere områder som foreslås bygget ut slik at avgjørelser fattes på et oppdatert kunnskapsgrunnlag.

Det foreligger ingen samlet gjennomgang eller evaluering av vindkraftverks påvirkning på kulturmiljø i Norge. Direkte virkninger kan unngås gjennom tilpasninger og utforming av det enkelte vindkraftverk. Indirekte virkninger som visuell påvirkning kan få betydning for verdifulle kulturmiljøer i et større influensområde. Faktorer som topografi, avstand og turbinenes størrelse er relevante.

1.6.8 Nabovirkninger

Støy fra vindkraftverk kan plage enkelte naboer på samme måte som støy fra andre kilder. Selv om det er satt en konkret grenseverdi, kan det være utfordrende å håndheve denne ved hjelp av beregninger og målinger. Folkehelseinstituttet (FHI) mener det er nødvendig å gjennomføre studier som inkluderer vindkraftverk i ulike områder av landet for å få bedre kunnskap om opplevelsen av støy.

Skyggekast kan i de aller fleste tilfeller reduseres uten at det medfører vesentlige kostnader.

Vindkraftverk kan innvirke på eiendomspriser ved salg av helårsboliger og fritidsboliger som er eksponert for støy, skyggekast og visuelle virkninger.

Lysmerking av vindturbiner kan medføre lysforurensning i mørket, særlig i områder som ellers er lite preget av kunstig lys. Lysene kan bidra til at vindkraftverk blir visuelt dominerende over langt større avstander enn det som er tilfelle i dagslys.

1.6.9 Reindrift og annen samisk utmarksbruk

Reindrift er en viktig del av grunnlaget for samisk kultur og identitet. Reindriftens driftsform gjør næringen svært arealavhengig. Ofte konkurrerer reindrift og vindkraft om de samme høytliggende områdene. De direkte konsekvensene for reindriften er tap av beite og stress- og atferdsendringer hos reinen. Indirekte vil aktiviteten både i drifts- og anleggsfasen kunne endre dyrenes bevegelsesmønster.

En gjennomgang av studier som har tatt for seg vindkraftverk og reindrift i Norge og Sverige, viser at det er stor variasjon i konklusjonene, særlig når det gjelder driftsfasen. Det er enighet om at anleggsarbeid, menneskelig aktivitet og veier påvirker reinens atferd og reindriftens driftsmønster.

1.6.10 Elektronisk kommunikasjon

Et vindkraftverk kan påvirke og forstyrre radiosignaler i ekomnett. Det er mulig å gjennomføre målinger og beregninger før et vindkraftverk er satt i drift, for å avdekke om det vil kunne oppstå forstyrrelser på nærliggende ekomnett. For å ivareta virksomheten til ekomtilbydere som allerede har foretatt store investeringer i infrastruktur, og fordi slike forstyrrelser kan få store konsekvenser for samfunnsviktige nett og tjenester, er det nødvendig å regulere hvordan skadelig interferens fra vindkraftverk skal håndteres.

Det må fremgå klart av konsesjonsvilkårene at det er konsesjonær som må bære kostnadene for avbøtende tiltak dersom det oppstår forstyrrelser på ekomnett eller -tjenester. Nkom i samarbeid med NVE utarbeider nå retningslinjer for ekom og vindkraft.

1.7 Skattlegging av vindkraft

I motsetning til vannkraftverk har vindkraftverk så langt ikke hatt særskilt høy avkastning. Vindkraftverk mottar i dag offentlig støtte gjennom gunstige avskrivningsregler og elsertifikater. Det kan ta tid før næringen kan vise til stabilt økonomisk overskudd og eventuelt ekstraordinær avkastning (grunnrente). Regjeringen vil ikke innføre nye skatter eller avgifter for vindkraft på land nå, blant annet i lys av lav lønnsomhet i næringen så langt og av hensyn til forutsigbare rammebetingelser. Regjeringen vil vurdere fordeler og ulemper ved lokal kompensasjon grundig og komme tilbake til Stortinget om en slik kompensasjon.

1.7.1 Nærmere om skatt og lokal kompensasjon

Vindkraft medfører båndlegging av arealer med negative konsekvenser, blant annet for natur og landskap. En naturavgift har blitt trukket frem som et mulig virkemiddel for å stille utbyggere overfor de fulle samfunnsøkonomiske kostnadene ved naturinngrep. Grønn skattekommisjon anbefalte blant annet å innføre en naturavgift på arealendringer, jf. NOU 2015:15 Sett pris på miljøet. En naturavgift vil imidlertid kreve nærmere utredning, og bør ses i sammenheng med andre næringer. Regjeringen har ikke vurdert dette nærmere nå. Regjeringen vil styrke beslutningsgrunnlaget for konsesjonsbehandlingen, herunder grunnlaget for å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet av vindkraftprosjekter.

Kraftskatteutvalget viste til at økte priser og reduserte produksjonskostnader kan føre til at vindkraftinvesteringer blir lønnsomme uten offentlig støtte, jf. NOU 2019:16 Skattlegging av vannkraftverk. Utvalget tilrådde å vurdere om det bør innføres grunnrenteskatt og naturressursskatt for vindkraftverk.

Landssammenslutningen av Norske Vindkraftkommuner (LNVK) og andre har argumentert for at kommunene skal beholde en større del av den verdiskapingen som skjer lokalt eller bli kompensert for ulemper. Ulike former for lokal kompensasjon vil, i motsetning til utbyggingsavtaler mellom utbyggere og kommunene, gjøre det lettere å vurdere kommunenes inntekter på et tidlig stadium i konsesjonsprosessen. Slik sett kan dette bidra til å styrke den lokale forankringen.

Hvis noen kommuner får inntekter fra naturressurser og disse inntektene ikke inngår i inntektssystemet for kommunene, vil det kunne føre til forskjeller i velferdstilbud mellom kommuner. Regjeringen har satt ned et utvalg som skal gjennomgå inntektssystemet for kommunene. Utvalget er blant annet bedt om å gi en faglig og prinsipiell vurdering av hvilke skatter som bør utjevnes mellom kommunene.

1.8 Eierskap og krav til eiere

1.8.1 Retten til å utnytte vindressursene

Det er krav om konsesjon etter energiloven for å bygge, eie eller drive et vindkraftverk. Det samme gjelder ved ombygging eller utvidelse av bestående anlegg. Kravet om konsesjon retter seg mot etableringen av selve vindkraftverket, ikke erverv av eiendomsrett eller bruksrett til den grunnen som skal benyttes.

For å kunne bygge et vindkraftverk, må tiltakshaveren skaffe seg nødvendige rettigheter fra grunneier for plassering av vindturbiner, veier, bygninger og elektriske anlegg. For de fleste vindkraftverk inngås det avtaler mellom grunneierne og utbygger, ofte slik at eieren av vindkraftverket leier grunnen fram til konsesjonstiden utløper.

Den største kostnaden ved etablering av et vindkraftverk er turbinene, som i dag har en teknisk levetid i størrelsesorden 25 til 30 år. Konsesjonen gis for maksimalt 30 år. Infrastruktur for vannkraft har vesentlig lenger levetid. For vannkraft gis konsesjon som hovedregel på ubestemt tid. De konsesjonsrettslige og privatrettslige forholdene rundt utnyttelse av vindkraft er derfor annerledes enn for vannkraft.

Siden eieren av et vindkraftverk som oftest ikke er grunneier, ville et krav om hjemfall til staten for et vindkraftverk ved utløpt konsesjonsperiode medført overføring av rettigheter til grunnen fra grunneier til staten. Hjemfall til det offentlige for vindkraftverk etter utløpt konsesjonsperiode er ikke hensiktsmessig.

1.8.2 Eierskap til vindkraftverk

EU/EØS-reglene åpner for at selskaper i alle medlemsland kan kjøpe aksjer i norske selskaper med konsesjon for å eie, bygge og drive vindkraftverk.

Figur 8.1 i meldingen viser en oversikt over eierskapet i norsk vindkraft per april 2020. Norsk eierskap utgjør 41,9 pst., som i stor grad er offentlig eierskap.

Det er verken rettslig grunnlag eller hensiktsmessig på annen måte å sette tilsvarende krav til offentlig eierskap i selskaper som driver vindkraft, slik vannfallrettighetsloven oppstiller for direkte eller indirekte erverv av rettigheter til vannfall.

1.8.3 Krav til eier i gjeldende regelverk, kompetanse

Utgangspunktet er at den som eier vindkraftverket også skal inneha konsesjonen og drive anlegget. Energilovens bestemmelser innebærer imidlertid ikke et generelt forbud mot å skille eierskap og drift. I de tilfellene hvor eierskap og drift er skilt, skal konsesjonen i utgangspunktet innehas av det selskapet som står for driften av anlegget.

Når det søkes om konsesjon til et vindkraftverk, er det normalt ikke avklart hvem som skal stå for den daglige driften av anlegget.

Energiloven gir hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om konsesjonærens organisasjon og kompetanse, kompetanse hos den som overlates driftsoppgaver og bestemmelser som regulerer bortsettelse av drift. Det er lagt til grunn at regelverket gir adgang til å kreve at alle konsesjonærer har en kontaktperson som er kjent for myndighetene. Departementet legger til grunn at det i konsesjoner etter energiloven til bygging og drift av vindkraftverk skal stilles krav om at konsesjonærens kontaktperson skal ha nødvendig kompetanse. I byggeperioden vil det bli stilt krav om at kontaktpersonen skal være tilgjengelig på stedet.

1.9 Et styrket kunnskapsgrunnlag

For ulike aktører lokalt, regionalt og nasjonalt er det nødvendig å ha et godt faglig kunnskapsgrunnlag for å kunne gjøre gode vurderinger i vindkraftsaker. Regjeringen vil bidra til å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget. Det skal etableres et fast samarbeid mellom statlige etater om oppdatering av kunnskapsgrunnlaget.

Olje- og energidepartementet vil sørge for at det etableres en offentlig informasjonsplattform om vindkraft i Norge. Plattformen skal inneholde et oppdatert kunnskapsgrunnlag, en veiledning til konsesjonsprosessen og generell informasjon om vindkraft i Norge. NVE skal være ansvarlig for å drifte nettstedet i samarbeid med andre sektormyndigheter. NVE skal videre i samarbeid med berørte sektormyndigheter utarbeide en veileder som retter seg mot alle aktører som deltar i en eller flere faser i konsesjonsprosessen.

Det er gjennomført noen kartlegginger av natur, friluftsliv og kulturmiljø i Norge allerede, og det er etablert en rekke kunnskapsdatabaser og kartløsninger, jf. boks 9.1 i meldingen. Tilgang til relevant informasjon og bruk av eksisterende kunnskap er avgjørende i konsesjonsbehandlingen av vindkraftsaker.

Det er viktig å lære av erfaringer fra vindkraftverkene som allerede er bygget. Departementet mener både for- og etterundersøkelser bør tas i bruk på en mer systematisk måte. Tydeligere vilkår i konsesjonene om slike undersøkelser vil være med på å forbedre kunnskapsgrunnlaget i konsesjonsbehandlingen av nye vindkraftprosjekter.

Et viktig tema i konsesjonsbehandling av vindkraft er hensynet til store sammenhengende naturområder. En av forvaltningens oppgaver er å bidra til at verdien av sammenhengende områder synliggjøres. Det bør utarbeides kart som viser slike store naturområder og viktige forbindelseslinjer mellom slike områder.

Et svært viktig tema i konsesjonsbehandlingen av vindkraft er virkninger for fuglelivet. Kunnskapsgrunnlaget om virkninger for fugl skal styrkes. En bedre generell kartlegging av trekkruter, og områder som benyttes under trekket, vil være svært relevant for konsesjonsbehandlingen. Det er også behov for å øke kunnskapen om viktige trekkruter og leveområder for flaggermus i Norge.

Det er behov for flere studier om sammenhengen mellom støy fra vindkraftverk og helseplager, også med fokus på virkninger av lavfrekvent støy.

Det kan være behov for økt kunnskap om hvordan naboer med utsikt til vindkraftverk opplever den visuelle eksponeringen over tid. Videre kan det være relevant å studere virkninger av belysning ved enkelte norske vindkraftverk og effekten av avbøtende tiltak, slik som radarstyrt lysmerking der lysene slås på når fly er i nærheten.

Det kan også være behov for målinger av hvordan vindkraftverk påvirker det digitale bakkenettet.

1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Tiltakene som er omtalt i meldingen vil bli håndtert innenfor gjeldende budsjettrammer.

Utbygging av vindkraft på land er trolig den kilden til ny utslippsfri kraftproduksjon i Norge med lavest utbyggingskostnader. Tilgang til fornybar energi er viktig for at Norge skal gå i retning av et lavutslippssamfunn.

Regjeringen vil legge til rette for en langsiktig utvikling av lønnsom vindkraft, som tar hensyn til at vindkraften både har samfunnsmessige fordeler og ulemper. Utbyggingen skal være basert på grundige avveininger og samfunnsøkonomisk lønnsomhet, i et tempo og omfang som ikke gir for store negative virkninger for befolkningen og viktige miljø- og samfunnsinteresser.

Flere tiltak som er beskrevet i meldingen kan bidra til å forenkle og forbedre konsesjonsprosessen for vindkraft på land. Det foreslås tiltak for å sikre en bedre lokal og regional forankring gjennom en samlet regionvis behandling av vindkraftsaker, og med økt involvering av de som berøres i konsesjonsprosessen. Dette vil gi økt administrativ byrde for kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn og NVE.

Departementet vil utarbeide forslag til nye lovbestemmelser som vil gi NVE adgang til å gi tidlig avslag til prosjekter som det ikke er grunnlag for å videreføre til full konsesjonsbehandling. Tidlig avslag vil kunne gi reduserte kostnader for forvaltningen, men også for utbyggere.

På kort sikt er det forventet økte kostnader for myndighetene med de foreslåtte endringene i konsesjonssystemet, men på lengre sikt vil tiltakene gi en mer forutsigbar og effektiv konsesjonsprosess.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget i spørsmålet om lokal kompensasjon.

Vindkraftkonsesjoner har en rekke vilkår som fortløpende skal følges opp av konsesjonær med ansvarlig ledelse med kompetanse. Økt kontroll med daglig drift av et vindkraftverk vil i økt grad sikre dette. Det vil i konsesjonen også bli stilt krav om tilstedeværelse under bygging av et vindkraftverk. Økte kostnader for konsesjonær vil til gjengjeld bidra til bedre oppfølging av vilkår, tilsyn og kontroll fra energimyndigheten og bedre dialog med lokale myndigheter.