Proposisjonens hovedinnhold

Olje- og energidepartementet foreslår endringer i bestemmelsene om administrative reaksjoner og sanksjoner i følgende lover på energi- og vassdragsområdet:

• Lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven)

• Lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven)

• Lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven)

• Lov 24. juni 2011 nr. 39 om elsertifikater

• Lov 4. juni 2010 nr. 21 om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova)

Bakgrunnen for lovforslaget er de nye bestemmelsene i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningen (forvaltningsloven) kapittel IX til XI som ble vedtatt i 2016, jf. Prop. 62 L (2015–2016). Reglene trådte i kraft 1. juli 2017. Departementet har gjennomgått bestemmelsene om reaksjoner og sanksjoner i de nevnte lovene på energi- og vassdragsområdet og vurdert disse i lys av anbefalingene og føringene i Prop. 62 L (2015–2016) om administrative sanksjoner mv.

Departementet foreslår endringer i bestemmelsene om overtredelsesgebyr ved brudd på energi- og vassdragslovgivningen. I tråd med forvaltningsloven § 44 annet ledd skal individuell utmåling av overtredelsesgebyr skje innenfor en øvre ramme som blir fastsatt i lov eller forskrift. Departementet foreslår en henvisning til forvaltningsloven som gir hjemmel til en slik forskrift. Departementet får også hjemmel til å sette faste satser for overtredelsesgebyr i forskrift der gebyret ikke fastsettes individuelt. Det foreslås mindre endringer i angivelsen av hensyn som skal vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen. I tråd med forvaltningslovens bestemmelse om administrativ foretakssanksjon foreslås det et tilnærmet objektivt ansvar for foretak for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Basert på erfaringer fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) ser departementet behov for å supplere de gjeldende reaksjonsbestemmelsene i energi- og vassdragslovgivningen med en hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte. Denne reaksjonsformen er egnet til å supplere reglene om overtredelsesgebyr og benyttes også i lovverk på sammenlignbare områder. Departementet foreslår at det innføres hjemler for inndragning av ulovlig utbytte i vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og havenergilova.

På bakgrunn av Prop. 62 L (2015–2016) foreslår departementet å justere de gjeldende bestemmelsene om tilbaketrekking av konsesjon i vassdragsreguleringsloven, energiloven, havenergilova og lov om elsertifikater. Det foreslås en ny bestemmelse om dette i vannressursloven. Endringene innebærer at tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse skal være et forvaltningsmessig virkemiddel, som kan anvendes dersom konsesjonæren ikke lenger anses å være skikket til å drive på en forsvarlig måte.

Det foreslås noen mindre endringer i bestemmelsene om tvangsmulkt som bringer regelverket i samsvar med forvaltningsloven § 51.

I forslaget inngår også endringer i bestemmelsene om straff ved brudd på vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og lov om elsertifikater. Departementet foreslår en økning av enkelte strafferammer ut fra en sammenligning av straffenivået på tilsvarende rettsområder. Det foreslås en ny bestemmelse om straff ved brudd på havenergilova.

I tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) foreslår departementet at det fremgår tydeligere av lovverket hvilke pliktbestemmelser som kan medføre overtredelsesgebyr, straff og inndragning. Flere av de gjeldende bestemmelsene viser generelt til brudd på loven, forskrifter og enkeltvedtak (herunder konsesjon). De foreslåtte presiseringene medfører en større grad av konkretisering av hvilke lovbrudd som kan medføre slike reaksjoner.

Det foreslås at adgangen til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr eller administrativ inndragning av utbytte foreldes fem år etter at overtredelsen opphørte.

Bakgrunn og hovedinntrykk fra høringen

Nye bestemmelser om administrative sanksjoner ble i 2016 inntatt i forvaltningsloven kapittel IX til XI, jf. lov 27. mai 2016 nr. 15. Endringene trådte i kraft 1. juli 2017, men det er gitt overgangsbestemmelser. Forvaltningsloven § 43 annet ledd definerer administrativ sanksjon som en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse og som regnes som straff etter EMK.

Endringene i forvaltningsloven er basert på Prop. 62 L (2015–2016) og bygger på Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Hovedsiktemålet er å legge til rette for en mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, først og fremst den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Det er i Prop. 62 L (2015–2016) gitt en del føringer og anbefalinger om hvordan særlovgivningen bør utformes. Videre oppfordrer Justis- og beredskapsdepartementet til at forvaltningen foretar en gjennomgang av reaksjons- og sanksjonshjemlene på sine respektive områder. På den bakgrunn nedsatte NVE en intern arbeidsgruppe som har foretatt en gjennomgang av dagens reaksjonshjemler innenfor energi- og vassdragsområdet. Forslaget i høringsnotatet til endringer i lovverket bygger på dette.

Departementet tar utgangspunkt i at gjeldende bestemmelser om overtredelsesgebyr og straff på energi- og vassdragsområdet videreføres, med de endringer som fremgår av proposisjonen. Det foreslås ikke endringer i de materielle bestemmelsene i de fem lovene. Departementet vil følge opp med egne høringer om endringer i forskrifter til lovene, herunder om overtredelsesgebyr.

Olje- og energidepartementet sendte forslag til endringer på høring 13. januar 2020 med frist 25. februar 2020.

De fleste av høringsinstansene er positive til en klargjøring og til mer samordning av bestemmelsene om reaksjoner for brudd på bestemmelsene i de aktuelle lovene med de nye bestemmelsene i forvaltningsloven. Flere viser til at det er positivt med en mer enhetlig og forutsigbar behandling av saker om administrative sanksjoner, men er kritiske til at sanksjonsmidlene foreslås skjerpet eller utvidet, og at det lettes på kravet til utvist skyld.

De mest kritiske innspillene gjelder særlig innføringen av objektivt ansvar for overtredelsesgebyr for foretak og forslaget om en ny hjemmel for administrativ inndragning. I høringen var det også foreslått et subsidiært ansvar for morselskap for vedtak om inndragning rettet mot datterselskapet, som blir kritisert. Noen høringsinstanser er også kritiske til den foreslåtte bestemmelsen om tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse etter grove eller gjentatte brudd på vannressursloven og til forslaget om økte strafferammer.

Advokatforeningen mener at det er et gjennomgående trekk at sanksjonsmidlene foreslås skjerpet eller utvidet, samtidig som det foreslås å lette på kravet til skyld. En slik innskjerping anses som betenkelig fra et rettssikkerhetsperspektiv og er i liten grad begrunnet med et reelt behov for sterkere virkemidler på energi- og vassdragsområdet.

Nærmere om overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon ved brudd på en plikt som er fastsatt i eller i medhold av lov. Dette kan være et forbud eller et påbud. Reaksjonen går ut på at en fysisk eller juridisk person skal betale et pengebeløp til det offentlige. Formålet er å forebygge overtredelser ved å påføre den som står for regelbruddet, et onde. Dette skiller overtredelsesgebyr fra tvangsmulkt, hvor formålet er å stoppe en pågående overtredelse av regelverket.

Vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova har hjemler for å ilegge overtredelsesgebyr. Etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven og havenergilova kan det ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på lov, forskrift og enkeltvedtak generelt. I energiloven og lov om elsertifikater er de enkelte pliktbestemmelsene mer konkret opplistet.

Overtredelsesgebyr anses normalt ikke som straff etter Grunnloven. Overtredelsesgebyr er derimot ansett som straff etter EMK. Dette innebærer blant annet krav om tilstrekkelig klar lovhjemmel, jf. EMK artikkel 7. Det samme følger også av legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. En avgjørelse om å ilegge overtredelsesgebyr etter energi- og vassdragslovgivningen er et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler om blant annet forhåndsvarsel, partsinnsyn, begrunnelse og klagerett gjelder. Også kapittel IX i forvaltningsloven om administrative sanksjoner kommer til anvendelse.

Utmåling av overtredelsesgebyr

Departementet foreslo i høringen at gjeldende bestemmelser om overtredelsesgebyr på energi- og vassdragsområdet suppleres med en hjemmel til å gi forskrift om faste satser for overtredelsesgebyr. Det ble foreslått endringer i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9.

I tråd med forvaltningsloven § 44 foreslo departementet hjemmel for at det innføres øvre rammer for overtredelsesgebyr i forskrift. Hovedformålet er å gi private aktører en indikasjon på maksimalt sanksjonsbeløp for ulike typer overtredelser. Forvaltningen blir bundet av de fastsatte rammene for utmåling av overtredelsesgebyr. Tilsvarende gjelder for domstolene ved eventuell prøving av forvaltningens vedtak.

I høringsnotatet ble bruken av individuelt fastsatt overtredelsesgebyr vurdert som mest aktuelt for alvorlige overtredelser som er begått av foretak. Ved utformingen av forskrifter kan det vurderes om det bør være forskjellige rammer avhengig av typen aktør (privatperson eller foretak) og årlig omsetning.

Departementet merker seg at forslaget om hjemmel til å gi faste satser for utmåling og øvre rammer for individuell utmåling har fått støtte i høringen, og opprettholder forslaget i høringsdokumentet. Når det gjelder innspillet fra Advokatforeningen om at nivået på de øvrige rammene burde vært behandlet i høringsnotatet, viser departementet til at dette vil bli nærmere behandlet i den påfølgende forskriftsprosessen.

Momenter ved ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr

Forvaltningsloven § 44 første ledd viser til at overtredelsesgebyr kan ilegges når det er fastsatt i lov. For fysiske personer viser § 44 tredje ledd til overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne som momenter det kan legges vekt på ved ileggelse og individuell utmåling av overtredelsesgebyr.

For foretak er det i forvaltningsloven § 46 noen flere hensyn som er listet opp som relevante ved vurderingen, enn for fysiske personer. Departementet foreslo i høringsnotatet endringer i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9 slik at bestemmelsene viser til momentene i forvaltningsloven § 46 annet ledd.

I tråd med innspill fra Justis- og beredskapsdepartementet foreslår departementet at lovteksten justeres, slik at det fremgår klarere hvilke momenter som vektlegges overfor henholdsvis fysiske personer eller foretak.

Ansvar for medvirkning

I forvaltningsloven §§ 44 og 46 er det ikke bestemmelser om overtredelsesgebyr til den som medvirker til en lovovertredelse. Etter ordlyden i de gjeldende bestemmelsene om overtredelsesgebyr i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9 kan også den som medvirker til en overtredelse, ilegges gebyr. Etter departementets syn bør ansvaret for medvirkning til en lovovertredelse forbeholdes de sakene som avgjøres som straffesaker, dersom saken er tilstrekkelig alvorlig. Departementet opprettholder forslaget i høringen om at medvirkningsansvaret fjernes i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova.

Tilnærmet objektivt ansvar for foretak

I bestemmelsene om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven er det lagt opp til at de subjektive vilkårene for ileggelse av overtredelsesgebyr (skyldkravet) er forskjellige for fysiske personer og foretak. For fysiske personer må det foreligge skyld, det vil si uaktsomhet eller forsett. I forvaltningsloven § 46 er det nå lovfestet et krav om tilnærmet objektivt ansvar for foretak. Det er ikke et vilkår at en fysisk person i foretaket har utvist skyld, foretaket er uansett ansvarlig.

På energi- og vassdragsområdet er det i utgangspunktet krav om uaktsomhet eller forsett for ileggelse av overtredelsesgebyr. Det innebærer at myndighetene må bevise at foretaket har opptrådt uaktsomt eller forsettlig. Dette fremgår av ordlyden i vannressursloven § 60 a tredje ledd, vassdragsreguleringsloven § 35 tredje ledd, energiloven § 10-7 fjerde ledd, lov om elsertifikater § 24 tredje ledd og havenergilova § 10-9.

I høringsnotatet vurderte departementet hvorvidt kravet til subjektiv skyld bør videreføres, eller om det bør innføres et tilnærmet objektivt ansvar for foretak, slik forvaltningsloven legger opp til. Det å bevise subjektiv skyld hos noen som handler på vegne av et foretak, kan i mange saker være vanskelig og tidkrevende. Et objektivt ansvar for foretak vil bidra til økt effektivitet i håndhevelsen. Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres et tilnærmet objektivt ansvar i tråd med forvaltningsloven § 46. Et viktig formål med lovendringene er å videreføre og styrke effektive reaksjoner og sanksjoner som bidrar til å sikre at lovverket blir overholdt, og sikre de verdiene som ivaretas av regelverket.

Når det gjelder høringsinnspillene fra Advokatforeningen, Energi Norge, Norges Bondelag og Lyse, kan ikke departementet se at det skulle foreligge særskilte forhold innenfor energi- og vassdragsområdet som skulle tilsi at det ikke foretas en harmonisering av lovgivningen. Også etter gjeldende rett er det et strengt ansvar for foretak.

Etter departementets syn er det sikker rett at et foretak ikke straffes for overtredelser som er forårsaket av hendelige uhell og force majeure. Unntaket er omtalt i merknadene til straffeloven § 27.

Departementet legger avgjørende vekt på hensynet til harmoniserte lovregler og behovet for effektive sanksjoner ved brudd på energi- og vassdragslovgivningen. Samlet sett mener departementet at forslaget har en god balanse mellom hensynet til effektive og harmoniserte reaksjoner på den ene siden og hensynet til rettssikkerhet og forutsigbarhet for aktørene på den andre siden.

Betalingsfrist for overtredelsesgebyr

Bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr er litt forskjellig utformet i lovene på energi- og vassdragsområdet. Departementet foreslo i høringen at bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova tilpasses til forvaltningsloven § 44. Det ville gi den samme regelen om fire ukers betalingsfrist, med mulighet til å fastsette lengre frist i vedtaket eller senere. Advokatforeningen støtter departementets forslag om harmonisering av bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr, men understreker viktigheten av en reell mulighet for betalingsutsettelse o.l. i særlige enkelttilfeller.

Departementet foreslår at forvaltningslovens bestemmelser om betalingsfrist for ilagt overtredelsesgebyr gis anvendelse på energi- og vassdragsområdet, og at det derfor ikke er nødvendig med egne bestemmelser om dette i de fem lovene i proposisjonen.

Foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr

I Prop. 62 L (2015–2016) anbefales sektormyndighetene å vurdere om det bør gis regler om foreldelse av adgangen til å ilegge administrative sanksjoner. Departementet foreslo i høringen at det innføres regler om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr i særlovene på energi- og vassdragsområdet. Hensynet til lovbryteren tilsier slike foreldelsesregler.

En foreldelsesfrist på to år regnet fra tidspunktet for opphør av det ulovlige forholdet vil være for kort innenfor energi- og vassdragsområdet. Departementet viste til at NVE fører tilsyn med anlegg over hele landet, og at det i mange tilfeller er nødvendig med stedlig tilsyn. Departementet opprettholder etter høringen forslaget om at foreldelse inntrer fem år etter at overtredelsen opphørte, uavhengig av om myndighetene har oppdaget forholdet eller ikke.

Nærmere om administrativ inndragning av ulovlig utbytte

Innenfor energi- og vassdragsområdet er det i dag ikke regler om administrativ inndragning av ulovlig utbytte. Dette skiller seg fra flere andre rettsområder, hvor det foretas inndragning av utbytte eller gjenstander brukt til ulovlige handlinger.

Inndragning som reaksjonsmiddel

Inndragning av utbytte er en mindre inngripende reaksjon der formålet er å sørge for at ingen blir sittende igjen med et økonomisk utbytte fra et lovbrudd. Formålet er å gjenopprette situasjonen, ikke å straffe. Denne formen for inndragning er å anse som en ordinær forvaltningsmessig reaksjon, ikke en sanksjon. I en straffesak vil bestemmelsene om inndragning i straffeloven supplere bestemmelsene om foretaksstraff. Hensynet til effektive reaksjoner tilsier at det bør være tilsvarende muligheter for administrativ inndragning også der forvaltningen velger å følge det administrative sporet gjennom overtredelsesgebyr.

Departementet foreslo at det innføres nye bestemmelser om administrativ inndragning av ulovlig utbytte, eller verdier som trer i stedet for slikt utbytte, i vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og havenergilova. Disse lovene regulerer tiltak av til dels stort omfang med til dels stort potensial for ulovlig fortjeneste. Departementet har ikke sett det samme behovet for en egen bestemmelse om inndragning i lov om elsertifikater.

Det bør kunne treffes vedtak om inndragning både alene og i kombinasjon med tvangsmulkt og/eller overtredelsesgebyr. Siden overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon, er det bevismessig et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Administrativ inndragning anses derimot som utøvelse av alminnelig forvaltningsmessig myndighet, hvor kravene til bevis er lavere.

Flere høringsinstanser viser til at det allerede finnes hjemler for inndragning i straffelovgivningen, og at det derfor ikke bør innføres hjemler for administrativ inndragning, da dette kan medføre en uthuling av de rettssikkerhetsgarantier som finnes innenfor strafferetten. Etter departementets vurdering er et viktig formål med inndragning å sikre at ikke overtrederen sitter igjen med ufortjent utbytte som følge av en overtredelse. Departementet kan ikke se at det foreligger vesentlige rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å innføre hjemmel for inndragning av ulovlig utbytte. De eksisterende hjemlene for inndragning etter straffesporet er etter departementets syn ikke tilstrekkelige. De foreslåtte lovendringene skal sikre et effektivt håndhevingsapparat innenfor «forvaltningssporet» som kan anvendes der overtredelsen ikke er så alvorlig at «straffesporet» bør følges. For å oppnå dette bør også forvaltningssporet inneholde en mulighet til å inndra ulovlig utbytte.

Departementet opprettholder forslaget om å innføre bestemmelser om administrativ inndragning av ulovlig utbytte.

Hvem inndragningskravet rettes mot

I høringsnotatet viste departementet til Prop. 62 L (2015–2016), hvor det fremgår at formålet med reglene om inndragning av utbytte tilsier at kravet bør kunne rettes mot enhver som utbyttet har tilfalt, også der dette er en annen enn lovovertrederen. Dette er regelen i straffeloven § 71 og i akvakulturloven § 29 a. Departementet foreslo i høringsnotatet det samme i energi- og vassdragslovgivningen.

Dersom et morselskap har oppnådd et utbytte fra en ulovlighet begått av datterselskapet, viste departementet til at myndighetene kunne treffe et inndragningsvedtak direkte mot morselskapet. Departementet foreslo videre at der utbyttet har tilfalt et selskap som inngår i et konsern, bør selskapets morselskap og morselskapet i det konsernet selskapet er en del av, hefte subsidiært for beløpet.

Det har kommet kritiske innspill fra Advokatforeningen, Energi Norge, Norges Bondelag og Lyse til forslaget om å innføre et subsidiært ansvar for morselskap for inndragning av utbytte hos datterselskapet. Departementet merker seg dette og mener at det kan være grunn til å avvente et eventuelt slikt forslag inntil myndighetene har høstet erfaringer med bruken av administrativ inndragning som et nytt reaksjonsmiddel.

Hva som går inn under utbyttebegrepet

I høringsnotatet viste departementet til Prop. 62 L (2015–2016), hvor det fremgår at lovbestemmelser om inndragning av utbytte bør baseres på utbyttebegrepet i straffeloven § 67. Det innebærer at utbytte kan være enhver økonomisk fordel oppnådd ved overtredelsen. Det må være årsakssammenheng mellom den ulovlige handlingen og utbyttet. Departementet merker seg uttalelsen fra Advokatforeningen og opprettholder forslaget om at inndragningen kun kan gjelde netto utbytte.

Nærmere om tilbakekall av offentlig tillatelse

I energi- og vassdragslovgivningen er det litt ulike bestemmelser om adgangen til å kalle tilbake tillatelser. En første situasjon gjelder der rettighetshaveren har gitt ufullstendige eller uriktige opplysninger av betydning for om vedkommende skulle få tillatelsen. Flere av lovene på energi- og vassdragsområdet har i dag (også) hjemmel for tilbakekall av konsesjon på grunn av lovbrudd som er begått av konsesjonæren.

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre hjemlene for tilbakekall av konsesjon eller tillatelse dersom det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger i søknad mv. Dersom disse opplysningene er vesentlige, vil vedtaket kunne være ugyldig. Det ble foreslått en lovteknisk endring i energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova som gjør det tydeligere at denne formen for tilbakekall av tillatelser er noe annet enn tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse etter grove eller gjentatte lovbrudd. Det ble foreslått en tilsvarende bestemmelse i vannressursloven § 28. Hjemlene som i dag finnes for tilbaketrekking av konsesjon ved lovovertredelser, bør fortsatt gjelde, men kun ved alvorlige eller gjentatte lovbrudd.

Departementet viser til at høringsinstansene hovedsakelig er positive til forslaget om klargjøring og endring i bestemmelsene om tilbaketrekking av konsesjon.

I vassdragsreguleringsloven er det i dag ikke en eksplisitt hjemmel for tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger. I høringsnotatet var det ikke foreslått en ny bestemmelse om tilbakekall av konsesjoner i slike tilfeller. Dersom en konsesjon skulle være gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger, må konsekvensene vurderes etter alminnelig forvaltningsrett.

Norges Bondelag er skeptisk til at den foreslåtte formen for tilbakekall av tillatelse etter grove eller gjentatte lovbrudd ikke blir å regne som straff etter EMK art 6. Departementet viser her til drøftelsene som fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) og den foreslåtte ordlyden, der vedkommendes skikkethet skal være det relevante vurderingstemaet. Departementet har lagt vekt på at reaksjonen skal være en ikke-pønal form for tilbakekallelse. Det må i første rekke vurderes om de øvrige ordinære reaksjonene skal anvendes som reaksjon på en overtredelse. Det vil kun være aktuelt med tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse i spesielle tilfeller. Departementet opprettholder forslaget om en ny bestemmelse om tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse etter vannressursloven. Bestemmelsene i de øvrige lovene endres slik at de gjøres mest mulig like.

For en nærmere omtale vises det til merknadene til bestemmelsene i punkt 11 i proposisjonen.

Nærmere om tvangsmulkt

Vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova har alle bestemmelser om ileggelse av tvangsmulkt.

Etter forvaltningsloven § 51 er det adgang til å redusere og ettergi tvangsmulkten. Det fremgår av bestemmelsen at særlige forhold må foreligge.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres likelydende bestemmelser i de fem lovene om reduksjon og ettergivelse av tvangsmulkt. I særlige tilfeller kan det oppstå situasjoner som gjør at det vil være urimelig å inndrive påløpt tvangsmulkt. Videre foreslo departementet nye bestemmelser om utbetaling av renter ved omgjøring eller opphevelse av vedtak om tvangsmulkt. Vedtak om tvangsmulkt kan innebære en plikt til å betale forholdsvis høye beløp.

Det er i dag ikke lovhjemler for utbetaling av renter ved omgjøring og opphevelse av vedtak om tvangsmulkt etter de fem lovene som var omfattet av høringen. Det er heller ikke bestemmelser i forvaltningsloven. Det synes ikke å være særskilte hensyn på vassdrags- og energiområdet som tilsier en avvikende lovregulering her. Departementet foreslår derfor ikke at det innføres egne bestemmelser om rentegodtgjørelse for situasjoner der et vedtak om tvangsmulkt senere blir opphevet og beløpet tilbakeføres.

Nærmere om straff

Vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og lov om elsertifikater har bestemmelser om straff i form av bøter eller fengsel. I havenergilova er det ikke hjemmel for straff. Lovene har ulike strafferammer. Innenfor miljølovgivningen har det skjedd en utvikling i retning av strengere strafferammer de senere årene.

Departementet foreslo at hjemlene for straff i fire av lovene på energi- og vassdragsområdet videreføres. I tråd med utviklingen i retning av økte strafferammer på sammenlignbare områder foreslo departementet at den alminnelige øvre strafferamme settes til ett år, både ved forsett og uaktsomhet. Strafferammen ble foreslått økt i vassdragslovgivningen og lov om elsertifikater. Når det gjelder energiloven, består endringen i at øvre strafferamme økes til ett år for uaktsomme handlinger.

Etter departementets syn bør bestemmelsen i vannressursloven om økt strafferamme på to år ved skjerpende omstendigheter også innføres i de øvrige lovene, med unntak for lov om elsertifikater. Departementet foreslo endringer i bestemmelsene om straff i vassdragsreguleringsloven og energiloven. Departementet foreslo videre en ny hjemmel for straffesanksjonering av brudd på havenergilova, og med økt strafferamme ved skjerpende omstendigheter.

Departementet tok utgangspunkt i at bøtestraff i praksis vil være den primære sanksjonsformen på energi- og vassdragsområdet. De foreslåtte lovendringene sender likevel et signal om betydningen av de verdier lovgivningen beskytter, som miljøverdier, forsyningssikkerhet og behovet for et effektivt marked.

En virkning av forslaget om økte strafferammer ved skjerpende omstendigheter i vassdragsreguleringsloven, energiloven og havenergilova er at foreldelsesfristen øker til fem år, jf. straffeloven § 86 første ledd bokstav b.

Høringsinstansene er delte i sitt syn på forslaget om heving av strafferammene i energi- og vassdragslovgivningen. Særlig bransjeorganisasjonene er kritiske til økte strafferammer. På den annen side tar Miljødirektoratet til orde for en ytterligere heving av strafferammene for skjerpende omstendigheter i tråd med strafferammen for grove overtredelser av naturmangfoldloven.

Forslaget som ble sendt på høring, innebærer en harmonisering av straffenivået med sammenlignbare områder. Det er naturlig at strafferammene innenfor energi- og vassdragsretten tilpasses i tråd med strafferammene på sammenlignbare områder, blant annet innen miljøretten. Departementet opprettholder forslaget i tråd med høringsnotatet.

Nærmere om overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr, straff og inndragning

Hensynet til klarhet

Rettssikkerhetshensyn tilsier at overtredelsesgebyr og straff kun ilegges for å håndheve forpliktelser som fremgår tilstrekkelig klart av lovverket. Én side av dette som er relevant på energi- og vassdragsområdet, gjelder pliktbestemmelser utformet som rettslige standarder. Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at skjønnsmessige elementer i en handlingsnorm eller bruken av rettslige standarder ikke i seg selv er til hinder for overtredelsesgebyr.

På energi- og vassdragsområdet er mange sentrale plikter fastsatt i konsesjoner med vilkår og ikke direkte i loven. For å sikre at klarhetsprinsippet overholdes når det gjelder vilkår fastsatt i konsesjon, har departementet vurdert om det er hensiktsmessig å lov- eller forskriftsfeste hvilke konsesjonsvilkår som kan medføre overtredelsesgebyr, eventuelt straff. Departementet anbefaler ikke denne lovteknikken, blant annet fordi det vil være krevende å foreta en treffende utvelgelse av de aktuelle vilkårene i konsesjonen i forkant. Klarhetsprinsippet kan likevel spille inn når myndighetene skal vurdere om det skal ilegges en sanksjon for brudd på et konsesjonsvilkår i det enkelte tilfellet. Myndighetene må da foreta en vurdering av om vilkåret er tilstrekkelig klart til å kunne sanksjoneres. Det samme er tilfelle med plikter fastsatt i detaljerte planer.

Om bruken av overtredelsesgebyr, straff og inndragning

Der loven oppstiller både straff og overtredelsesgebyr for samme handling, må det legges opp til sanksjonering i ett spor: enten må forfølgningen skje forvaltningsrettslig med sikte på en administrativ sanksjon, eller så må saken anmeldes til politiet med henblikk på en straffesak. Dette «sporvalget» gjøres av forvaltningen i den enkelte sak.

Det fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) at det også skal fremgå av loven hvilke lovbrudd som kan danne grunnlag for inndragning av ulovlig utbytte. Etter departementets syn bør utgangspunktet være at de samme overtredelsene som gir hjemmel for overtredelsesgebyr og straff, også kan gi hjemmel for administrativ inndragning av utbytte.

Overtredelser av vannressursloven

Hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ble innført i vannressursloven § 60 a ved lov 19. juni 2009 nr. 106, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008–2009). Bestemmelsen retter seg mot overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Departementet foreslo at ordlyden i § 60 a endres slik at det blir en tydeligere henvisning til hvilke lovbrudd som kan medføre overtredelsesgebyr, samt en tilsvarende endring i vannressursloven § 63 om straff, slik at de samme pliktbruddene som kan medføre overtredelsesgebyr, også kan medføre straffansvar, men med ett unntak.

Det ble foreslått en ny hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte. Denne reaksjonsformen knyttes til de samme overtredelsene som kan medføre overtredelsesgebyr.

Overtredelser av vassdragsreguleringsloven

Hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på vassdagsreguleringsloven eller bestemmelser i medhold av den fremgår av § 35, som ble innført ved lov 19. juni 2009 nr. 106, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008–2009). Bestemmelsen er generell og rammer i utgangspunktet alle overtredelser av loven. Departementet foreslår en presisering i ordlyden som tydeliggjør hvilke pliktregler som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem ble det foreslått tilsvarende endringer i vassdragsreguleringsloven § 36 om straff. Med den foreslåtte endringen i § 36 blir bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff samordnet.

Det foreslås en ny hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte ved brudd på de samme plikter som kan medføre overtredelsesgebyr.

Overtredelser av energiloven

Bestemmelser om overtredelsesgebyr ble innført i energiloven ved lov 19. desember 2003 nr. 131. Departementet foreslår en presisering av hvilke pliktregler som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem foreslås en tilsvarende endring i § 10-5 om straff, slik at sanksjonssystemet samordnes.

Det ble foreslått hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte ved brudd på de samme pliktene som kan medføre overtredelsesgebyr.

Overtredelser av lov om elsertifikater

Lov om elsertifikater § 26 gir hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr til den som fortsettlig eller uaktsomt overtrer nærmere angitte bestemmelser. Det er hjemmel for ileggelse av straff etter § 27, som gjelder nesten de samme bestemmelsene. For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem foreslås det at man samordner bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff.

Det foreslås ikke hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte eller økning av strafferammen ved skjerpende omstendigheter.

Overtredelser av havenergilova

Havenergilova § 10-9 gir i dag hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr (lovbrotsgebyr). Det er ikke spesifisert hvilke handlingsnormer denne sanksjonen knytter seg til. I tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) foreslår departementet en konkretisering av hvilke overtredelser som kan medføre gebyr. Departementet foreslår også en ny hjemmel for straff ved brudd på havenergilova.

Høringsinnspill og departementets forslag

Departementet viser til at en nærmere angivelse av hvilke forpliktelser som kan medføre administrative sanksjoner og reksjoner, er en viktig del av den gjennomgangen det legges opp til i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet viser også til at Advokatforeningen støtter forslaget til klargjøring av hvilke overtredelser som kan medføre sanksjoner og reaksjoner.

Hensynet til en effektiv overholdelse av pliktene etter vannressursloven kan tilsi at brudd på meldeplikten i prinsippet bør kunne sanksjoneres. I lys av innspillet fra Fylkesmannen i Rogaland foreslår derfor departementet at brudd på meldeplikten i § 12 annet ledd også tas med i opplistingen av overtredelser i § 60 a.

For overtredelsesgebyr ved brudd på vannressursloven § 35 legger departementet til grunn at tiltak som nevnt i § 35 første ledd nr. 1 til 3 er konsesjonspliktige etter § 8.

Til innspillet fra Vann- og avløpsetaten i Oslo kommune bemerker departementet at spørsmålet om hva som faller inn under vannressursloven § 43 a og dermed kan medføre overtredelsesgebyr etter 60 a, er et lovtolkningsspørsmål som vurderes og følges opp i det enkelte tilfellet.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene består i stor grad av presiseringer og endringer av eksisterende bestemmelser om administrative reaksjoner. Departementet anser hjemmelen for inndragning av ulovlig utbytte som den største endringen. Dette forslaget vil føre til visse kostnader i form av kompetansehevende tiltak for de som skal praktisere reglene (primært i NVE). Forslaget henger også delvis sammen med justeringene i bestemmelsene om utmåling av overtredelsesgebyr. Dersom overtrederen har oppnådd økonomisk fordel, skal dette vektlegges i utmålingen av et gebyr. Dersom det treffes vedtak om inndragning, må dette reflekteres i utmålingen av overtredelsesgebyr.

Endringene vedrørende tilbakekall av offentlige tillatelser og spesifiseringen av hvilke lovbrudd det knyttes overtredelsesgebyr, straff og inndragning av ulovlig utbytte til, bidrar til å klargjøre rettstilstanden og medfører forenklinger for næringen og forvaltningen.

Samlet vil forslagene til klarere og mer samordnede hjemler for sanksjoner og reaksjoner, samt ny hjemmel for å kunne inndra ulovlig utbytte, føre til en mer effektiv håndhevelse på energi- og vassdragsområdet. Det vil bidra til at de verdier regelverket skal beskytte, blir bedre ivaretatt. For næringsaktører vil økt etterlevelse også ha en positiv effekt ved at det reageres overfor konkurrerende virksomheter som bryter regelverket.

For rettsvesenet og forvaltningen vil forslaget klargjøre arbeidsdelingen mellom håndheving i rettsvesenet og forvaltningen, som igjen kan føre til sparte kostnader. En mer effektiv bruk av reaksjoner vil samlet sett medføre besparelser i forvaltningsarbeidet.