Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i følgende lover:

• lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse

• lov 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv.

• lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser

• lov 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere

Forslagene omfatter regler for beregning av ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon fra fylte 67 år for årskull som er født fra og med 1954. Det foreslås at bruttoberegnet ektefellepensjon skal erstattes av nettoberegnet ektefellepensjon fra 67 år. Det foreslås at nettoberegnet ektefellepensjon, som erstatter bruttoberegnet ektefellepensjon, skal gis med ulike satser for de som har rett til behovsprøvd ektefellepensjon, og de som har rett til ikke-behovsprøvd ektefellepensjon. Det foreslås at innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon skal skje i takt med innfasingen av ny opptjeningsmodell for alderspensjon fra folketrygden.

Det foreslås videre at uttak av fleksibel alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon for årskull født fra og med 1963 ikke skal føre til reduksjon i bruttoberegnet behovsprøvd ektefellepensjon før 67 år, mens uttak av offentlig tjenestepensjon fra særaldersgrense, som i dag, skal føre til reduksjon i bruttoberegnet behovsprøvd ektefellepensjon før 67 år.

Lovforslag om å innfase nettoberegnet ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon fra 67 år for årskull som er født fra og med 1954, ble sendt på høring med frist 14. februar 2020.

Det vises til proposisjonens kapittel 5 og 6, der forslagene i høringsnotatet og høringsuttalelsene er nærmere redegjort for. Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget er beskrevet i proposisjonens kapittel 10.

Bakgrunn for lovforslagene

Oversikt

Retten til etterlattepensjon fra Statens pensjonskasse følger av kapittel 7 i lov om Statens pensjonskasse. Fra 1. januar 2001 ble det innført en ny beregningsmåte for etterlattepensjon. Den nye nettoberegnede ektefellepensjonen beregnes helt uavhengig av folketrygdens ytelser, og ytelsene samordnes ikke med hverandre. Noen grupper er unntatt fra reglene om nettoberegnet etterlattepensjon, og mottar fortsatt bruttoberegnede ektefelleytelser som skal samordnes med ytelser fra folketrygden etter samordningsloven.

Fra 2011 er det innført nye regler for alderspensjon fra folketrygden. Endringene har gjort det nødvendig å tilpasse andre pensjonsordninger mv. Ved tariffoppgjøret i offentlig sektor i 2009 ble det inngått en «Avtale om offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor». Avtalen ble fulgt opp gjennom Prop. 107 L (2009–2010), jf. Innst. 360 L (2009–2010). Stortingets vedtak ga nødvendige regler for beregning av offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor for personer født senest i 1953. Dette er personer som i sin helhet skal få alderspensjonen fra folketrygden beregnet med gamle opptjeningsregler. Stortingets vedtak ga også nødvendige regler for å beregne brutto ektefellepensjon etter samordning for personer som i sin helhet får folketrygden beregnet med gamle opptjeningsregler.

Det er også vedtatt regler for samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon med nye opptjeningsregler i folketrygden gjennom Stortingets behandling av Prop. 61 L (2017–2018), jf. Innst. 343 L (2017–2018) og lov 15. juni 2018 nr. 30. Det er ikke vedtatt regler for hvordan brutto ektefellepensjon etter samordning skal beregnes for personer som har alderspensjonen fra folketrygden helt eller delvis opptjent med nye regler.

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der bakgrunn for lovforslagene er nærmere beskrevet, herunder:

• Endringene i folketrygden.

• Tilpasningene i offentlig tjenestepensjon fra 2011.

• Tilpasninger i offentlig tjenestepensjon fra 2021.

• Endringer i offentlig tjenestepensjon for årskull født fra og med 1963.

• Behov for tilpasninger.

Gjeldende rett

Oversikt over dagens ordning

Dagens ektefellepensjoner fra offentlig tjenestepensjon kan deles i tre kategorier. Et hovedskille går mellom nettoberegnede og bruttoberegnede ytelser. De bruttoberegnede ektefellepensjonene kan igjen deles inn i to kategorier – såkalte behovsprøvde ektefellepensjoner og ikke-behovsprøvde ektefellepensjoner. De behovsprøvde ektefellepensjonene avkortes mot (forventet) inntekt og reduseres ved egen tjenestepensjon. De ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene avkortes ikke mot inntekt, og de reduseres heller ikke ved egen tjenestepensjon. De ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene har også gunstigere samordningsregler enn de behovsprøvde pensjonene.

Det vises til proposisjonens kapittel 3, der det redegjøres for kriteriene for å tilhøre de ulike kategoriene, samt hvordan de forskjellige ektefellepensjonene blir beregnet, herunder:

• Vilkår for rett til de ulike kategoriene av ektefellepensjon.

• Nettoberegnet ektefellepensjon.

• Ikke-behovsprøvd ektefellepensjon.

• Behovsprøvd ektefellepensjon.

• Kombinasjon av ikke-behovsprøvd og behovsprøvd ektefellepensjon.

Vurdering av forslagene i lys av Grunnloven § 97

I høringsforslaget mente Arbeids- og sosialdepartementet at forslaget om konvertering av bruttoberegnet ektefellepensjon til nettoberegnet pensjon ved 67 år var innenfor rammen av Grunnloven § 97 om at lover ikke skal gis med tilbakevirkende kraft. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet ble også bedt om å foreta en vurdering. Det vises til proposisjonens kapittel 7, der sammendrag av Justis- og beredskapsdepartementets vurderinger er redegjort for.

Departementets vurdering og forslag

Overgang til nettoberegnet ektefellepensjon

Reglene for samordning av brutto ektefellepensjon fra offentlig tjenestepensjon er noe av det mest kompliserte regelverket i pensjonssystemet. Regelverket vil kompliseres ytterligere dersom samordningsreglene også skal tilpasses innfasingen av ny alderspensjon fra folketrygden fra og med 1954-kullet. Det vil være tilnærmet umulig å utforme samordningsregler mot ny alderspensjon fra folketrygden som har de samme egenskapene som dagens samordningsregler. Det er derfor ikke til å unngå at personer som har rett på brutto ektefellepensjon og som delvis tjener opp alderspensjon i folketrygden etter nye opptjeningsregler, vil få andre pensjonsnivåer enn eldre årskull.

Det vil være uheldig å ytterligere komplisere regelverket for å beregne ektefellepensjoner med et nytt sett med kompliserte samordningsregler. Det vil derfor være bedre å beregne ektefellepensjonen uavhengig av ytelsen fra folketrygden. Når det uansett nødvendigvis vil måtte bli forskjellige beløp etter samordning med ny folketrygd, er det mer hensiktsmessig at ektefelleytelsen beregnes direkte, uten å gå veien om samordning med ny folketrygd.

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å innfase nettoberegnet ektefellepensjon fra 67 år, og det har ikke fremkommet tungtveiende momenter i høringen som tilsier en annen løsning.

Det forslås derfor at brutto ektefellepensjon skal erstattes av nettoberegnet ektefellepensjon fra 67 år for årskull født fra og med 1954.

Det har vært vurdert om regler om overgang til nettoberegnet ektefellepensjon skulle suppleres med en garantibestemmelse som sikrer at samlet pensjon (ektefellepensjon og alderspensjon fra folketrygden) minst skal utgjøre bruttonivået på ektefellepensjonen. Det vises her til at blant annet Statens pensjonskasse (SPK) uttaler at en eventuell garantibestemmelse vil motvirke forenklingene som en nettoordning er ment å oppnå. Det foreslås derfor ikke en garantibestemmelse.

Dimensjonering

Det er store nivåforskjeller i utbetalt beløp mellom de ulike kategoriene av ektefellepensjon.

Når det gjelder nivået på satsene, støtter høringsinstansene i all hovedsak at satsen skal differensieres mellom de behovsprøvde og ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene.

Det finnes ikke samordningsregler for bruttoberegnet ektefellepensjon mot ny alderspensjon fra folketrygden, og det lar seg derfor ikke gjøre å beregne effektene av lovforslaget sammenlignet med å ikke vedta lovforslaget.

Oversikter viser at i gjennomsnitt er de behovsprøvde ektefellepensjonene lavere enn de nettoberegnede ektefellepensjonene. I gjennomsnitt utgjør de behovsprøvde ektefellepensjonene om lag 60 pst. av netto ektefellepensjon. I gjennomsnitt er de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene om lag tre ganger så høye som de nettoberegnede ektefellepensjonene.

Satsen på ytelsen som skal erstatte bruttoberegnede ektefellepensjoner, skal ikke settes lavere enn den satsen som gjelder for de som i dag har nettoberegnet ektefellepensjon (9 pst. av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen).

Lovavdelingen antar at eventuelle negative utslag for pensjonsmottakere i denne gruppen normalt vil være så små at spørsmålet om ulovlig tilbakevirkning etter Grunnloven § 97 ikke vil komme på spissen.

Det foreslås derfor at nettosatsen skal være 9 pst. for de som i dag har rett til behovsprøvd brutto ektefellepensjon.

Det høye nivået på utbetalt beløp etter samordning for de ikke-behovsprøvde ytelsene har sammenheng med hvem som opprinnelig var målgruppen for ytelsen: hjemmearbeidende kvinner som ikke hadde egen arbeidsinntekt eller alderspensjon. Fra 67 år har alle en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. Også gjenlevende med lav egenopptjening er sikret en anstendig alderspensjon fra folketrygden. Minste pensjonsnivå for enslige har økt både i 2016, i 2017 og i 2019. Det gis også pensjonsopptjening for omsorgsarbeid. Dette trekker i retning av høyere alderspensjon fra folketrygden for dem som har hatt lav eller ingen arbeidsinntekt.

Lovavdelingen tar noen forbehold når det gjelder den grunnlovsmessige vurderingen for dem som mottar ikke-behovsprøvd ektefellepensjon, særlig blant de som i tillegg mottar egen tjenestepensjon og som fullt ut skal omfattes av de foreslåtte reglene. Tvil om grunnlovmessigheten kan møtes ved en økning av satsen som høringsnotatet la til grunn.

For å være sikker på at lovforslagene er innenfor Grunnlovens rammer, foreslås det derfor at nettosatsen skal være 27 pst. for de som i dag har ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon.

Lovavdelingen tar kun forbehold når det gjelder noen få årskull fra 1963 og utover. For personer som hører til årskull som er vesentlig yngre enn 1963, tilsier muligheten for å kunne tilpasse seg den situasjonen som inntreffer ved fylte 67 år, at endringene bør kunne aksepteres uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97. Dette betyr at nettosatsen på 27 pst. kan reserveres for årskull født før 1968, og at det er tilstrekkelig med en nettosats på 18 pst. for yngre årskull uten å komme i konflikt med Grunnloven.

Når det likevel ikke foreslås å reservere nettosatsen på 27 pst. til kull født før 1968, skyldes dette administrative hensyn. Det vil kun være snakk om noen titalls personer med rett til ikke-behovsprøvd brutto ektefellepensjon som er født fra og med 1968.

Med en nettosats på 27 pst. for denne gruppen vil de ikke-behovsprøvde ektefellepensjonene være tre ganger så gunstige som andre ektefellepensjoner for årskull født fra og med 1963. For årskull født før 1963 vil deler av ektefellepensjonen fortsatt bli beregnet etter gjeldende regler.

Innfasing

Det kom ikke innvendinger mot forslagene i høringsnotatet om hvordan nettoberegnet ektefellepensjon skal fases inn. Det foreslås derfor at innfasingen skal skje i takt med innfasingen av ny opptjeningsmodell i folketrygden. Andelen som blir beregnet som en nettoytelse, skal tilsvare andelen av alderspensjonen fra folketrygden som er beregnet med ny opptjeningsmodell. Det vil si at fra fylte 67 år får 1954-kullet 1/10 av ektefellepensjonen beregnet som en nettoytelse og 9/10 beregnet som en bruttoytelse som samordnes etter gjeldende regler, 1955-kullet får 2/10 beregnet som en nettoytelse og 8/10 beregnet som en bruttoytelse osv.

Med en slik innfasing vil en unngå ytterligere sett med kompliserte samordningsregler, og en vil også unngå at det blir store forskjeller mellom påfølgende årskull.

For overgangskullene 1954–1962 vil dette bety at det gjøres to beregninger: en bruttoberegning som samordnes som om all opptjening hadde skjedd etter gamle opptjeningsregler i folketrygden, og en nettoberegning. De to delene veies sammen med de samme vektene som benyttes for alderspensjon fra folketrygden.

Det vises til lovforslagene i lov om Statens pensjonskasse § 34 fjerde ledd, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 17 fjerde ledd, lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 b fjerde ledd og samordningsloven § 3.

Ektefellepensjon og egen alderspensjon for årskull født fra og med 1963

Behovsprøvd brutto ektefellepensjon reduseres etter gjeldende regler dersom gjenlevende har egen alderspensjon eller uførepensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning. Fleksibelt uttak tilsier at ektefellepensjonen ikke skal reduseres ved uttak av fleksibel alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før 67 år, det vil si pensjon etter kapittel 5 a i lov om Statens pensjonskasse.

Medlemmer som fratrer en stilling med særaldersgrense, kan motta en usamordnet bruttoberegnet alderspensjon frem til 67 år. Ektefellepensjonen skal reduseres ved mottak av særalderspensjon. Dette innebærer at for årskull født fra og med 1963 skal ektefellepensjonen reduseres ved mottak av egen alderspensjon som gis etter lov om Statens pensjonskasse kapittel 5.

Det foreslås derfor at ektefellepensjonen ikke skal reduseres ved uttak av fleksibel alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før 67 år, det vil si pensjon etter kapittel 5 a i lov om Statens pensjonskasse.

Det foreslås også at ektefellepensjonen skal reduseres ved uttak av særalderspensjon fra offentlig tjenestepensjon før 67 år, det vil si pensjon etter kapittel 5 i lov om Statens pensjonskasse.

Det er ikke nødvendig å gjøre lovendringer. Dagens bestemmelser i lov om Statens pensjonskasse § 35 første ledd og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 20 første ledd bokstav a første ledd, sier at bruttoberegnet behovsprøvd ektefellepensjon skal reduseres ved uttak av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon etter kapittel 5 i lov om Statens pensjonskasse og kapittel 4 i lov om pensjonsordning for sykepleiere. Det inkluderer særalderspensjon før fylte 67 år. I lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. er dette en uaktuell problemstilling siden det ikke er lovfestet nye regler for alderspensjon slik det er i lov om Statens pensjonskasse og lov om pensjonsordning for sykepleiere.

Det er imidlertid behov for å rette opp to feil som ble gjort i lov om pensjonsordning for sykepleiere da nye regler for alderspensjon ble lovfestet i lov 21. juni 2019 nr. 26.

Det vises til lovforslaget i lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 a første ledd tredje og fjerde punktum og § 20 første ledd bokstav a andre og tredje ledd.

Det er også behov for å rette opp en lovhenvisning i samordningsloven § 10. Bestemmelsen gjelder samordning av uføre- og alderspensjon. Det vises til samordningsloven § 3 tredje ledd første og tredje punktum.

Tydeliggjøring av hvem som omfattes av reglene for bruttoberegnet ektefellepensjon

Nettoberegnet etterlattepensjon ble innført fra 2001, men som en overgangsordning gjelder den gamle beregningsmåten som krever samordning med folketrygdens pensjoner. Det fremgår ikke på en helhetlig måte hvem som omfattes av reglene for slik bruttoberegnet ektefellepensjon. Hvem som omfattes, fremgår av endringslover. For å tydeliggjøre hvem som omfattes, foreslås det endring av lov om Statens pensjonskasse § 34 første og tredje ledd, lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv. § 17 første og tredje ledd og lov om pensjonsordning for sykepleiere § 19 b første ledd og § 20 første ledd. Endringen medfører ingen realitetsendring. Forslaget har ikke vært på høring da det er ansett for å være unødvendig.

Økonomiske og administrative virkninger. Likestillingsmessige konsekvenser. Ikrafttredelse

Økonomiske virkninger

Effektene av et forslag anslås ved å sammenlikne forslaget med et alternativt forslag, for eksempel å ikke gjøre noen endringer. Det er ikke en mulighet i dette tilfellet, fordi det ikke er et realistisk alternativ å samordne med gammel opptjeningsmodell for alderspensjon fra folketrygden for den delen som er tjent opp med ny opptjeningsmodell for alderspensjon fra folketrygden. Det vises til proposisjonens kapittel 9.2, der det er foretatt ulike eksempelberegninger.

Det vurderes at de økonomiske virkningene av de foreslåtte reglene er minimale sammenlignet med en hypotetisk videreføring av de gamle samordningsreglene. Reglene vil kun få effekt for få personer, og for flertallet som omfattes, vil reglene kun påvirke en andel av pensjonen.

Forslaget om at brutto ektefellepensjon ikke skal reduseres ved mottak av fleksibel offentlig tjenestepensjon før 67 år, anslås dermed å ha neglisjerbare økonomiske virkninger.

Administrative virkninger

Lovforslagene innebærer vesentlig mindre administrative kostnader enn å implementere nye samordningsregler.

For årskull født fra og med 1963 innebærer forslagene administrative forenklinger ved at ektefellepensjonene hverken skal reduseres ved egen alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon eller samordnes med alderspensjon fra folketrygden.

For årskullene 1954–1962 innebærer forslagene at enkeltpersoner vil ha et ekstra sett med regler sammenlignet med reglene som gjelder for lignende tilfeller for årskull født før 1954. Dette vil medføre noen administrative kostnader for tjenestepensjonsleverandørene. Det ekstra settet med regler er imidlertid regler som allerede er i bruk for hovedgruppen av mottakere. Samlet anses forslagene på sikt å ville innebære administrative innsparinger.

Likestillingsmessige konsekvenser

Overgangsreglene for bruttoberegnet ektefellepensjon forsterker kjønnsdimensjonen. Det er klart flere kvinner enn menn blant dem som har rett til bruttoberegnet ektefellepensjon og som er født fra og med 1954, både de behovsprøvde og de ikke-behovsprøvde. Innfasing av nettoberegnet ektefellepensjon for årskull født fra og med 1954 vil derfor i større grad omfatte kvinner enn menn.

Departementet mener allikevel ikke at forslagene har uheldige likestillingsmessige konsekvenser. Gjeldende regler gir veldig ulike ytelser til gjenlevende på samme alder. Lovforslagene vil innebære høyere ektefellepensjon enn etter gjeldende regler for noen og lavere ektefellepensjonen enn etter gjeldende regler for andre, og kvinner er overrepresenterte i begge gruppene. Overgang til nettoberegnet ektefellepensjon gir større grad av likebehandling mellom ulike grupper gjenlevende med samme alder, uansett kjønn.

Ikrafttredelse

Ikrafttredelsen bestemmes av Kongen. Det tas sikte på at lovforslagene trer i kraft så raskt som mulig etter at de er vedtatt. Bestemmelsene vil først være aktuelle fra 2021, men pensjonsleverandørene bør gis tid til å tilpasse seg endringen.