1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i allmenngjøringsloven som gjelder innføring av en bestemmelse som gir Statens vegvesen myndighet til å innhente opplysninger som Arbeidstilsynet trenger for tilsyn med virksomhetenes etterlevelse av gjeldende allmenngjøringsforskrifter for veitransport, og til å dele disse opplysningene med Arbeidstilsynet.

Formålet med forslaget er å styrke og effektivisere tilsynet med allmenngjøringsbestemmelsene ved å legge til rette for en bedre samordning av den tilsynsinnsatsen som Statens vegvesen og Arbeidstilsynet gjør, og et tettere samarbeid som bedre utnytter etatenes samlede ressurser og kompetanse.

Forslaget ble sendt på høring 1. november 2019. Det vises til proposisjonens kapittel 2.5, der høringsforslaget og høringsuttalelsene er nærmere gjort greie for.

1.2 Forslag om styrket lovgrunnlag for mer effektivt tilsyn med allmenngjøringsbestemmelsene for veitransport

1.2.1 Bakgrunn

Det har i de senere år, både blant myndigheter og arbeidslivets organisasjoner, vært en økende bekymring for fremveksten av aktører som ikke ivaretar elementære krav til arbeidsforhold og sikkerhet i veitransportsektoren, og for at norske transportvirksomheter dermed utsettes for urettferdig konkurranse.

Arbeidstilsynet har siden våren 2015 hatt en nasjonal satsing i transportnæringen med bakgrunn i at deler av næringen har alvorlige og sammensatte arbeidsmiljøutfordringer.

Arbeidstilsynets tilsynstall fra perioden 2015–2018 viser stor forskjell mellom norske og utenlandske virksomheter innen gods og turbil når det gjelder utbetaling av allmenngjort lønn. Det vises her til rapporten «Arbeidstilsynets aktivitet i transportnæringen i 2018».

Virksomhetenes og arbeidstakernes mobilitet er et iboende trekk ved transportvirksomhet som medfører særegne utfordringer for Arbeidstilsynets tilsyn med bransjen, særlig gjelder dette for tilsyn med virksomheter som ikke er hjemmehørende i Norge.

Det vises til proposisjonen kapittel 2.3, der gjeldende rett og dagens organisering av tilsynet med allmenngjøringsbestemmelsene er nærmere redegjort for, herunder:

• Allmenngjøringsloven.

• Allmenngjøringsforskriftene for godstransport på vei og persontransport med turbil.

• Regulering vedrørende behandling av opplysninger om personer – forvaltningsloven og personopplysningsloven.

I tillegg er gjennomføring av tilsynsaktiviteter i dag nærmere beskrevet. Ifølge Arbeidstilsynet utgjør brudd på allmenngjøringsregelverket, sammen med utfordringer knyttet til høyt sykefravær og særlige risikofaktorer som ensidig arbeid, vibrasjoner mv., arbeidsulykker, samt brudd på arbeidstidsregler, alvorlige arbeidsmiljøutfordringer i deler av næringen.

Når det gjelder utfordringer for gods- og turbilbransjen, herunder internasjonal konkurranse og lønnsforhold, er dette nærmere redegjort for i proposisjonens kapittel 2.4.

1.2.2 Departementets vurderinger og forslag

1.2.2.1 Behov for å nå flere transportører med tilsyn

Allmengjøringsbestemmelsene gjelder for både norske og utenlandske arbeidsgivere som driver innenlandsk transport i Norge. Tilsyn med den delen av bransjen som ikke er hjemmehørende i Norge, og som driver grensekryssende transport, har imidlertid vist seg å være særlig utfordrende.

Arbeidstilsynet er i stor grad avhengig av å samordne seg med Statens vegvesen eller politiet for å kunne gjennomføre tilsyn langs vei, men har i begrenset grad ressurser til å være med på veikantkontroller.

Arbeidstilsynet når få utenlandske transportører som driver transport innenfor allmenngjøringsforskriftenes område. Det er derfor nødvendig å gjøre endringer slik at myndighetenes tilsyn på dette området blir mer effektivt.

1.2.2.2 Forslag om å gi Statens vegvesen myndighet til å innhente og overføre opplysninger etter allmenngjøringsloven

Statens vegvesen har et organisatorisk apparat som er innrettet for å utføre kontroller langs vei, og de innhenter allerede opplysninger om type transportoppdrag i form av fraktbrev mv.

Muligheten til at Statens vegvesen i større utstrekning enn i dag kan bidra til å øke omfanget av Arbeidstilsynets tilsyn med etterlevelsen av allmenngjøringsbestemmelsene, bør derfor vurderes.

Etter allmenngjøringsloven § 11 tredje ledd kan Arbeidstilsynet kreve fremlagt de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet med loven. Det foreslås at Statens vegvesen, innenfor sitt område, skal ha samme myndighet.

Det ønskes videre å foreslå en hjemmel for Statens vegvesen til å overføre slike opplysninger til Arbeidstilsynet. Dette vil gi grunnlag for et systematisert tilsynssamarbeid.

Alle høringsinstansene slutter sterkt opp om forslaget.

Det er også vurdert om Statens vegvesen burde tildeles generell tilsynskompetanse etter allmenngjøringsloven (innenfor veitransport), men dette vil ikke være hensiktsmessig, og det foreslås derfor ikke.

En ordning hvor Statens vegvesen innhenter informasjon som så følges opp av Arbeidstilsynet, er den løsningen som mest effektivt utnytter etatenes samlede ressurser og kompetanse.

1.2.2.3 Forholdet til EUs mobilitetspakke

EU-kommisjonen la 31. mai 2017 frem en rekke forslag til modernisering av europeisk mobilitet og transport på vei.

Denne «mobilitetspakken» er blitt lagt frem i tre deler, hvor det i del 1 blant annet inngår forslag som berører sosiale forhold, herunder regler om sjåførenes arbeidsforhold og arbeidstid, utsendte arbeidstakere, tilgang til transportmarkedet (blant annet kabotasje) og bedre håndheving.

12. desember 2019 ble det oppnådd en foreløpig enighet mellom EU-parlamentet og Rådet om den sosiale delen av pakken.

Det er enighet om et direktiv som blant annet endrer kravene til håndheving av reglene i EUs forordning om kjøre- og hviletid, og som gir særskilte regler for utsending av arbeidstakere innen transport.

Det vises til proposisjonens kapittel 2.6.3, der utkastet til endringsdirektiv og den videre prosessen er nærmere redegjort for.

Dersom endringene vedrørende administrasjons- og kontrolltiltak vedtas i EU og gjennomføres i Norge, vil de antakelig påvirke hvordan tilsynsvirksomheten og samarbeidet mellom etatene innrettes.

Det er uansett ønskelig, gjennom lovendringsforslagene i proposisjonen, å legge til rette for et mest mulig effektivt tilsyn og samarbeid etatene imellom i perioden frem til «mobilitetspakken» eventuelt skal gjennomføres i norsk rett. Det vil derfor være behov for å opprettholde lovgrunnlaget for samarbeidsordningen mellom Arbeidstilsynet og Statens vegvesen som foreslått, også ved en fremtidig gjennomføring av «mobilitetspakken» i norsk rett.

1.2.2.4 Nærmere om samarbeidsordningen

Arbeidstilsynet har, for å kunne vurdere om kravene i allmenngjøringsforskriftene er overholdt og følge opp eventuelle brudd gjennom pålegg og andre reaksjoner, behov for flere typer opplysninger. Det vil også kunne være behov for å overføre opplysninger og vurderinger som gir Arbeidstilsynet bedre grunnlag for utvelgelse av virksomheter for tilsyn med allmenngjøringsbestemmelsene.

Den praktiske utformingen av samarbeidet mellom tilsynsmyndighetene avtales etatene imellom.

1.2.2.5 Lovgrunnlag for innhenting av opplysninger og dokumentasjon om lønns- og arbeidsvilkår

Offentlige myndigheter må ha et rettsgrunnlag for å kunne kreve opplysninger og dokumentasjon fra private rettssubjekter. Også personopplysningsloven stiller krav om et rettsgrunnlag fastsatt i nasjonal rett for innhenting av personopplysninger for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse.

Noen av de opplysningene Arbeidstilsynet trenger for å kunne vurdere om kravene i allmenngjøringsforskriftene er overholdt, har Statens vegvesen isolert sett allerede hjemmel for å kreve etter det regelverk etaten selv har tilsynsansvar for. Det er imidlertid, både ut fra personvernregelverket og ut fra alminnelige forvaltningsrettslige regler, et vilkår at de opplysninger Statens vegvesen innhenter på grunnlag av eget regelverk, også innhentes til bruk for eget formål. Dette vil begrense adgangen til informasjonsinnhenting i allmenngjøringssammenheng.

Statens vegvesen bør ha adgang til å kreve opplysninger om alle forhold som de til enhver tid gjeldende allmenngjøringsforskrifter stiller krav til. Det er derfor nødvendig å fastsette en lovhjemmel med formål å bidra til tilsynet med allmenngjøringsforskriftene, og som gir Statens vegvesen direkte myndighet til å innhente alle opplysninger som Arbeidstilsynet trenger for å kunne vurdere om forskriftenes krav er overholdt.

Det foreslås derfor at det fastsettes en egen bestemmelse som uttrykkelig gir Statens vegvesen samme kompetanse som Arbeidstilsynet har til å innhente opplysninger som er nødvendige for tilsynet. Det foreslås at lovhjemmelen plasseres i allmenngjøringsloven § 11, som gir regler om tilsynet med gjeldende allmenngjøringsforskrifter.

1.2.2.6 Lovgrunnlag for informasjonsoverføring

At Statens vegvesen skal innhente opplysninger og dokumentasjon som Arbeidstilsynet så skal følge opp, forutsetter at Arbeidstilsynet gis tilgang til denne informasjonen, jf. forvaltningsloven og personopplysningsloven. Det legges til grunn at enkelte av disse opplysningene er taushetsbelagt etter forvaltningsloven § 13.

For at Statens vegvesen skal kunne dele taushetsbelagte personopplysninger med Arbeidstilsynet, må det foreligge en lovhjemmel som begrenser eller gjør unntak fra taushetsplikten.

Både allmenngjøringsloven § 11 tredje ledd og forvaltningsloven § 13 b nr. 5 vil etter omstendighetene gi grunnlag for slike unntak. Begge bestemmelsene har imidlertid begrensninger.

Når det nå foreslås at Statens vegvesen skal få en særskilt kompetanse for å kunne bidra til bedre håndheving av de allmenngjorte bestemmelsene for veitransport, anses det som ønskelig å fastsette en klar og uttrykkelig hjemmel tilpasset dette formålet.

En slik lovbestemmelse vil også gi supplerende rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. nr. 3. Behandling av personopplysninger om lovovertredelser er videre regulert i personvernforordningen artikkel 10. I og med at overføring skjer mellom to offentlige etater i tilsynsøyemed, legges det til grunn at forordningens vilkår om at behandling skal skje under en offentlig myndighets kontroll, er oppfylt.

Når det gjelder ikke taushetsbelagte personopplysninger, vil også personopplysningsloven § 12 a gi hjemmel for overføring.

Taushetsplikten og behandlingsansvaret påhviler i utgangspunktet Statens vegvesen, og det er naturlig at det er de som skal vurdere om nødvendighetskriteriet er oppfylt. Statens vegvesen bør imidlertid generelt legge stor vekt på at Arbeidstilsynet trenger opplysningene for sitt tilsyn. Vurderingen av om opplysningene er nødvendige, vil som hovedregel være gjort allerede i forbindelse med innhenting av opplysningene,

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Samarbeidet vil innvirke på etatenes ressursbruk og vil ha positive samfunnsmessige konsekvenser.

Etableringen av et system i Arbeidstilsynet for å kunne motta opplysninger og dokumenter fra Statens vegvesen vil kreve noe utvikling av etatens systemer. Opplysninger og dokumenter vil oversendes via E-dialog. Statens vegvesen vil ha behov for å utvikle sitt kontrollverktøy VaDIS.

Det bør utredes om det kan lages en løsning med direkte tilgang eller automatisk oversendelse fra Statens vegvesen.

Det forutsettes at det legges vekt på at informasjonsinnhenting i størst mulig grad skal integreres i Statens vegvesens alminnelige kontrollvirksomhet og dimensjoneres under hensyn til både informasjonens nytteverdi for Arbeidstilsynet og kostnadene for Statens vegvesen.

Mye av kostnadene vil være knyttet til samarbeidets oppbyggingsfase.

Etablering av ordningen vil styrke tilsynet med allmenngjøringsforskriftene og bidra til at særlig utenlandske virksomheter i større grad etterlever disse bestemmelsene. Dette vil kunne gi et viktig bidrag til likere konkurransevilkår i transportnæringen og mindre press på norske arbeidstakeres vilkår, samtidig som utsendte arbeidstakere sikres likeverdige og lovlige lønns- og arbeidsvilkår.