Behovet for midlertidig unntak

For å overholde krav om blant annet fysisk avstand, karantene og isolasjon i forskrift 27. mars nr. 470 om smitteverntiltak ved koronautbruddet (covid-19-forskriften) kan det raskt oppstå behov for å ta i bruk eksisterende bygg eller plassere midlertidige bygg for å begrense smittespredning av covid-19 og derigjennom avlaste kapasiteten på sykehus.

Departementet vedtok 16. mars 2020 med hjemmel i plan- og bygningsloven en midlertidig forskrift som gir enkelte unntak fra plan- og bygningsloven for bygg som skal brukes til helse- og omsorgstjenester.

Innspill departementet har mottatt, har avdekket at det er behov for å kunne gjøre unntak fra plan- og bygningsloven også for andre formål enn helse- og omsorg, deriblant barnehage, skole, barneverninstitusjoner, krisesentre og krisesentertilbud, familievernkontor, innkvartering av asylsøkere og fengsel.

Det vises i proposisjonen til at det innenfor rammene av gjeldende plan- og bygningslov og den midlertidige forskriften er vanskelig i tilstrekkelig grad å sikre raske nok prosesser dersom det oppstår en akutt situasjon. En utfordring med forskriften er at det ikke er hjemmel i plan- og bygningsloven til å gjøre unntak fra for eksempel krav til grunngitt søknad om dispensasjon fra arealformål i plan eller planbestemmelser. Departementet er kjent med tilfeller hvor behovet for rask avgjørelse i en akutt situasjon har ført til at plan- og bygningslovens regler ikke har blitt fulgt. Med dette forslaget vil kommunene få det handlingsrommet som er nødvendig for å sikre raske avgjørelser uten å måtte bryte plan- og bygningsloven.

Det er viktig at eventuelle lovendringer, selv om de skal være midlertidige, er forutsigbare for kommunene og andre som blir berørt av dem.

Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag til midlertidig unntak fra krav i plan- og bygningsloven for å avhjelpe konsekvenser av covid-19. Koronaloven har varighet på én måned, og det er ikke lagt opp til forlengelse av loven ut over 27. mai 2020.

Det redegjøres i proposisjonen for rettstilstanden i Sverige.

Midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven

For å avhjelpe den akutte situasjonen noe vedtok departementet 16. mars 2020 midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven i forbindelse med covid-19-pandemien. Forskriften er hjemlet i ulike forskriftsbestemmelser etter plan- og bygningsloven og gjelder frem til 1. januar 2021.

Den midlertidige forskriften av 16. mars 2020 gir blant annet myndighet til kommunene til å fatte vedtak om å unnta tidsbestemt bruksendring av byggverk og plassering av midlertidige byggverk som skal brukes til helse- og omsorgstjenester, fra krav om søknad og tillatelse og nabovarsel. Forskriften har imidlertid en rekke klare begrensninger.

Midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere mv.

For å kunne sette Utlendingsdirektoratet i stand til å skaffe til veie innkvartering som oppfyller krav for å begrense smittespredning av covid-19, ble det 8. april vedtatt midlertidig forskrift om byggverk for innkvartering av asylsøkere mv. som følge av utbrudd av covid-19 (heretter asylinnkvarteringsforskriften), hvor unntakene som følger av midlertidig forskrift16. mars også gjøres gjeldende for asylmottak. Forskriften er vedtatt med hjemmel i koronaloven.

Tiltak som er omfattet av bestemmelsen

Bestemmelsen gjelder for tidsbestemt bruksendring og plassering av midlertidige bygninger med varighet inntil ett år og er avgrenset til noen få utvalgte formål.

Høringsforslaget bruker begrepet tidsbestemt bruksendring av byggverk og plassering av midlertidige byggverk. Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at begrepet byggverk er uklart og bør presiseres. For å unngå tvil om begrepsbruken foreslår departementet at begrepet byggverk erstattes med bygninger.

Det er videre pekt på at det bør klargjøres at formuleringen plassering av midlertidige bygninger ikke omfatter oppføring av bygninger. Departementet bemerker at plan- og bygningsloven skiller mellom oppføring av bygning, konstruksjon og anlegg, se § 20-1 første ledd bokstav a, og plassering av midlertidige bygninger, konstruksjoner og anlegg, jf. bokstav j. Dersom departementet hadde ment å omfatte oppføring av nye bygninger, ville begrepet «oppføring» blitt brukt i stedet for eller i tillegg til «plassering av». Ettersom unntak etter forslaget kun kan gis for ett år, mener departementet det er lite sannsynlig eller realistisk med oppføring av en helt ny bygning. Departementet ser det uansett ikke som ønskelig at det føres opp nye bygninger etter dette forslaget. Departementet fastholder derfor at unntaket begrenses til å gjelde for tidsbestemt bruksendring og plassering av midlertidige bygninger, jf. formuleringen «plassering av».

Det pekes i proposisjonen på at når behovet for unntak er borte, skal tiltakshaver sørge for øyeblikkelig opphør av den midlertidige bruken.

Bestemmelsen i høringsforslaget var avgrenset til å gjelde for bygninger som skal brukes til helse- og omsorgstjenester, barnehage, skole, innkvartering av asylsøkere og plassering av innsatte i fengsel. Under høringen mottok departementet også innspill om at barneverninstitusjoner, krisesentre og krisesentertilbud og familievernkontor bør omfattes. Høringsinnspillet er imøtekommet.

Departementet har også vurdert om den foreslåtte unntaksbestemmelsen blir mer operativ dersom den utvides til å omfatte alle typer formål, så lenge det aktuelle tiltaket har tilknytning til covid-19-utbruddet. Departementet har imidlertid kommet til at bestemmelsen bør avgrenses til noen få formål. Dersom den skal omfatte alle typer formål, kan det føre til både tolkningsutfordringer og økt ressursbruk for kommunene.

Forslaget til bestemmelse skal ikke ivareta kommersielle interesser. Unntak kan derfor i utgangspunktet bare gis på bakgrunn av skriftlig anmodning fra offentlige myndigheter. Dette kan være kommunal, fylkeskommunal eller statlig myndighet. Private tilbydere av helsetjenester, barnehage og undervisning og krisesentertilbud kan også be om unntak dersom dette knytter seg til avlastning eller supplering av offentlige myndigheters oppgaver i forbindelse med covid-19. De må i så fall legge frem vurdering eller annen bekreftelse fra kommuneoverlege, helseforetak eller regionalt helseforetak som underbygger at tiltaket er nødvendig for å begrense spredning av smitte.

Det er viktig at kommunen er kjent med tiltak som etableres. Det vil gjøre det mulig for bygningsmyndighetene å følge opp med tilsyn og eventuell ulovlighetsoppfølging av bruken når behovet for unntak har falt bort. For å sikre sporbarhet stilles det derfor krav om at det må anmodes skriftlig om unntak. Departementet er kjent med at det er ulik praksis i kommunene med hensyn til hva som kreves av dokumentasjon når det er gitt unntak etter midlertidig forskrift 16. mars 2020. Departementet mener det er nødvendig at kravene til hvilke opplysninger som skal inngå ved anmodning om unntak, praktiseres så likt som mulig. Det nærmere innholdet i anmodning om unntak framgår av forslag til tidsbegrenset forskrift til bestemmelsen.

Av høringsforslaget følger det at kommunen bare kan avslå anmodning om unntak dersom tiltaket vil føre til fare for liv og helse eller fare for skade på miljø, kulturminner, naturmangfold eller tap av dyrket eller dyrkbar jord. Hensikten med en så tydelig bestemmelse for når anmodning kan avslås, er for det første å lette kommunenes saksbehandling, samtidig som de beholder mulighet til å avslå tiltak som de mener er uforsvarlige, og for det andre sikre forutsigbarhet for gjennomføring av nødvendige tiltak. Departementet ser imidlertid at formuleringen «kan bare avslå» blir upresis, ettersom unntak heller ikke kan gis dersom det anmodes om unntak for andre formål enn det som følger av bestemmelsen.

For å gjøre bestemmelsen enklere foreslår departementet å omformulere bestemmelsen til at kommunen har plikt til å gi unntak dersom vilkårene for dette etter § 20-9 er oppfylt. Dette samsvarer for øvrig med at plan- og bygningsloven er en såkalt «ja-lov». Det vil si at kommunen har plikt til å gi tillatelse dersom tiltaket oppfyller krav i loven.

Omformuleringen innebærer ikke noen realitetsendring, men tydeliggjør at kommunen ikke kan gi unntak dersom det aktuelle tiltaket innebærer fare for liv og helse eller det kan føre til skade på miljø, kulturminner, tap av naturmangfold, dyrket eller dyrkbar jord.

Dersom kommunen avslår anmodningen, kan tiltakshaver velge å fremme søknad til ordinær behandling etter plan- og bygningsloven.

Frister for saksbehandling av unntak og behandling av klage

Departementet foreslår å lovfeste saksbehandlingsfristene som følger av midlertidig forskrift 16. mars 2020. Dette innebærer at kommunen må ta stilling til anmodning om unntak innen fem virkedager. Virkedager omfatter hverdager inkludert lørdager.

Foreløpige tilbakemeldinger som departementet har mottatt fra kommuner, indikerer at saksbehandlingsfristene som er gitt i den midlertidige forskriften, er overkommelige.

Dersom kommunen ikke overholder fristen, kan tiltakshaver sette i gang arbeidet. Dette betyr ikke at unntak anses som gitt. Kommunen skal like fullt kvittere ut saken og behandle anmodning om unntak også der fristen ikke er overholdt.

Departementet kan ikke utelukke at behovet for tidsbestemt bruksendring eller plassering av midlertidige bygninger oppstår så brått at selv saksbehandlingsfristen på fem virkedager er umulig å overholde. Etter asylinnkvarteringsforskriften som ble vedtatt i medhold av koronaloven, er Utlendingsdirektoratet gitt en hastekompetanse. Hastekompetansen innebærer en tilsidesettelse av det lokale selvstyret. Samtidig kan dette i en akutt situasjon være nødvendig for å kunne ivareta lovpålagte forpliktelser. Departementet ønsker så langt det er mulig å unngå at myndigheten etter plan- og bygningsloven løftes ut av kommunen.

Selv i hastetilfeller er det viktig å sikre sporbarhet. Anmodning om unntak må derfor sendes skriftlig, gjerne ved bruk av e-post. Det legges opp til at kommunen fortrinnsvis fatter vedtak samme dag som de mottar anmodningen. Det kan likevel ikke kreves at kommunen må behandle og avgjøre en anmodning samme dag dersom denne for eksempel kommer på kvelden. Anmodningen må imidlertid behandles neste dag. Det er bevisst brukt begrepet «dag» i motsetning til virkedag. For å kunne klare å treffe vedtak samme dag eller neste dag, må ordføreren gis en hastekompetanse etter kommuneloven § 11-8 jf. § 6-1. Departementet ser at dette er en frist som kan være vanskelig å overholde for kommunen. Samtidig tilsier hensynet til å begrense smittespredning at det ikke vil være forsvarlig å vente med å gjennomføre tiltak. Overholder ikke kommunen fristen, kan derfor tiltakshaver sette i gang tiltaket.

Unntak fra krav i grannelova

Lov om rettshøve mellom grannar (grannelova) regulerer det privatrettslige forholdet mellom naboer og er ikke harmonisert med plan- og bygningsloven. Etter departementets vurdering vil det i en krisesituasjon være uheldig om grannelovas regler skal kunne anvendes fullt ut. Det er derfor foreslått unntak fra enkelte av reglene i grannelova ved bruk av unntaksbestemmelsen i plan- og bygningsloven. Unntakene gjelder varsling og granneskjønn. I tillegg foreslås det at retting etter grannelova § 10 ikke kan kreves. Nabo har likevel krav på vederlag for den skade og ulempe han eventuelt måtte bli påført.

Longyearbyen lokalstyre

Longyearbyen lokalstyre har bedt om at § 20-9 skal gjøres gjeldende for Svalbard for å kunne oppfylle smitteverntiltak for barnehager og skoler. Longyearbyen lokalstyre har vist til at henvisningen til § 1-6, som innebærer at tiltak kan gjennomføres selv om det er i strid med plan, ikke er forenlig med svalbardmiljøloven § 58 fjerde ledd.

Departementet vurderer det ikke som aktuelt på nåværende tidspunkt å gjøre unntak fra svalbardmiljøloven § 58 fjerde ledd. Departementet har ikke oversikt på nåværende tidspunkt over konsekvensene av et slikt unntak.

Etter departementets oppfatning vil likevel unntakene som ellers gjelder etter § 20-9, det vil si unntakene fra byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, kunne bidra til å sikre noe raskere prosesser dersom det skulle oppstå behov for dette. Bruksendringen eller plasseringen av midlertidige bygninger må imidlertid være i tråd med arealplanen. For ordens skyld understrekes det at Sysselmannen kan gi tillatelse til virksomhet som er i strid med utfyllende bestemmelser i planen, jf. svalbardmiljøloven § 58 fjerde ledd. Departementet vil anta at denne kan omfatte utbrudd av covid-19.

For at § 20-9 skal gjelde for Svalbard, må den gjøres særskilt gjeldende, jf. Svalbardloven § 2. Departementet foreslår at paragrafen gjøres gjeldende også for Longyearbyen lokalstyre. Første ledd annet punktum gjøres derimot ikke gjeldende.