Innledning

Opplysningsvesenets fond ble dannet ved lov i 1821 og er i dag regulert i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Fondet har en rettslig selvstendig stilling med egne partsrettigheter. Ansvaret for å forvalte fondet har ligget til Kongen i alle år. Den løpende forvaltningen ivaretas av et forvaltningsorgan under Barne- og familiedepartementet.

Fondet er en ren formuesmasse fordelt på eiendommer og finanskapital. Det er stor usikkerhet om den samlede salgsverdien av fondets eiendeler, men den antas å kunne være i størrelsesorden 10–12 mrd. kroner.

Fondet har sin opprinnelse i eiendommer som fra gammelt av lå til det enkelte presteembetet til underhold av presten. I Grunnloven § 116 er disse eiendommene – det gods som er benefisert geistligheten – gitt en særskilt beskyttelse, blant annet ved at kjøpesummer og inntekter fra eiendommene bare kan benyttes til kirkelige formål og til utdanningsformål.

Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond har vært omstridt siden fondet ble dannet. I spørsmålet om eiendomsretten har det på den ene siden vært framholdt at staten eier fondet. På den andre siden har det vært hevdet at fondet tilhører Den norske kirke. Formålet med stortingsmeldingen er å avklare eierrettighetene.

I 2012 ble bestemmelsene i Grunnloven som regulerte statskirkeordningen, opphevet. Grunnlovsendringene åpnet for ytterligere reformer av forholdet mellom staten og Den norske kirke, og ved lovendringer i 2016 ble Den norske kirke skilt fra staten 1. januar 2017. Med de dyptgripende endringene som de siste årene er gjennomført i forholdet mellom staten og Den norske kirke, er det departementets syn at spørsmålet om eierrettighetene til Opplysningsvesenets fond nå bør finne sin løsning.

Meldingen om Opplysningsvesenets fond er lagt fram samtidig med departementets forslag til ny lov om trossamfunn, jf. Prop. 130 L (2018–2019). Forslaget til ny trossamfunnslov regulerer de offentlige finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Etter lovforslaget vil den offentlige finansieringen av Den norske kirke bli ført videre omtrent som i dag, med en lovregulert ansvarsdeling mellom staten og kommunene. Meldingen om Opplysningsvesenets fond bygger på denne ansvarsdelingen, der statens ansvar særlig er innrettet mot kirkens prestetjeneste og driften av de regionale og sentralkirkelige organene, mens kommunenes økonomiske ansvar i hovedsak er innrettet mot kirkebyggenes bruk, drift og vedlikehold, ved siden av driften og vedlikeholdet av de offentlige gravplassene.

Den historiske bakgrunnen

Meldingens kapittel 2 gir en beskrivelse av opprinnelsen til Opplysningsvesenets fond og fondets historie fram til vår tid. I framstillingen er det lagt vekt på utviklingslinjer som har ført fram til det som karakteriserer fondets stilling og situasjon i dag.

Det sentrale ved vedtakelsen i 1814 av Grunnloven § 106 (nå § 116) om det benefiserte godset var at verken regjeringen eller Stortinget skulle kunne anvende inntektene fra de benefiserte eiendommene til andre formål enn de paragrafen nevner: geistlighetens beste og opplysningens fremme.

Store deler av det benefiserte godset, som på begynnelsen av 1800-tallet tilsvarte 10–15 pst. av all fast eiendom i Norge, ble solgt i løpet av 1800-tallet. Salgssummene ble lagt til Opplysningsvesenets fond, som ble dannet ved lov om det benefiserte godset i 1821, og flere kirkelige særfond. Skogeiendommer som tilhørte det benefiserte godset, ble i mindre grad berørt av salgene og ble lenge forvaltet sammen med statens skoger.

Fra Opplysningsvesenets fond og de kirkelige særfondene ble det utbetalt lønnserstatninger til prestene, som mistet inntekter ved eiendomssalgene. Prestenes embetsgårder, de egentlige prestegårdene, ble beholdt og var lenge et viktig inntektsgrunnlag for prestene. Prestegårdsinntektene og de kirkelige fondene finansierte ellers vedlikeholds- og nybyggingsarbeid på gårdene, og fra Opplysningsvesenets fond ble det i mange år gitt årlige tilskudd til Universitetet i Oslo. På 1800-tallet var fondet en viktig finansieringskilde også for utbyggingen av allmueskolen.

Som følge av inflasjon mistet kapitalen i Opplysningsvesenets fond og de kirkelige særfondene mye av sin verdi. Prestenes lønnserstatninger fra fondene falt tilsvarende i verdi. For å opprettholde prestenes lønnsgrunnlag under stigende priser ble lønnstilskuddene fra de kirkelige fondene i økende grad supplert med tilskudd fra statskassen, slik de lokale ytelsene til prestelønn, som opprinnelig skulle finansieres av lokale geistlige lønningsfond, ble dekket av kommunekassen. I 1950-årene ble prestene ført inn under statens lønnsregulativ og mistet sine inntekter fra prestegården. Prestegårdene ble da stort sett drevet av forpaktere. De fleste kirkelige særfondene ble lagt inn i Opplysningsvesenets fond på begynnelsen av 1960-tallet. Staten overtok det kommunale finansieringsansvaret for prestelønningene på midten av 1970-tallet.

Selv om overgangen til fastlønn for prestene innebar at prestegårdene ikke lenger var en del av lønnsordningen for prestene, ble det sett som viktig å beholde eiendommene i offentlig eie. Prestenes rett til embetsbolig med tilhørende boplikt ble videreført, forpaktningssystemet ble opprettholdt, og fondets skoger ble forvaltet som før. Utlegging av tomter til bolighus og andre formål skulle fortsatt skje ved bortfeste. Prestegårdsinntektene ble benyttet til eiendommenes vedlikehold og nybyggingsarbeid, mens noe av kapitalinntektene ble tilført statskassen til delvis inndekning av prestelønningene.

På midten av 1980-tallet ble det åpnet for utvidet salg av fondets eiendommer. De fleste forpakterne fikk anledning til å kjøpe forpaktningsbruket, og festere av boligtomter ble gitt anledning til å innløse tomta. Salgssummene ble lagt til et særskilt fond som skulle komme Den norske kirke til gode uten avkorting i de offentlige bevilgningene til kirken. Den voksende finanskapitalen ble fra 1990-tallet investert i finansmarkedene. Tidligere lovgivning om prestegårdene og det benefiserte godset ble opphevet ved loven om Opplysningsvesenets fond i 1996. Formålet med ny lovgivning var å legge til rette for en mer forretningsmessig forvaltning av fondet. For å styrke den løpende forvaltningen ble forvaltningsoppgavene skilt ut fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i 2001 og lagt til et forvaltningsorgan under departementet med eget styre.

Opplysningsvesenets fond i dag

I meldingens kapittel 3 er det gitt en relativt utførlig omtale av fondets eiendeler slik disse i dag er sammensatt og blir forvaltet.

Etter salget av forpaktningsbrukene fra midten av 1980-tallet er det i dag 23 forpaktningsbruk tilbake. De fleste brukene er beholdt av kirke- eller kulturhistoriske grunner og som representative uttrykk for prestegårdshistorien. I tillegg kommer 131 jordleiebruk der jordveien er utleid som produksjonsgrunnlag for nabobruk. Fondets skoger og utmark på nær 900 000 dekar og gjenværende jordbruksarealer er en viktig del av fondets arealbank og representerer muligheter for framtidig verdiskaping. Inntektene fra rundt 6 400 festekontrakter er blant fondets viktigste inntekter.

Fondet har betydelige utgifter til eiendommenes drift og vedlikehold. Bygningsmassen omfatter nær 1 400 bygninger (preste- og forpakterboliger, driftsbygninger, setre, stabbur og annen uthusbebyggelse). Mange av bygningene er eldre med stor kulturhistorisk verdi. Deler av fondets bygningsmasse, også de kulturhistorisk verdifulle bygningene, har et stort vedlikeholds- og oppgraderingsbehov. Utgiftene til fondets forvaltningsorgan dekkes i sin helhet av fondet.

En god del av fondets 345 presteboliger vil bli solgt i årene framover, etter at prestenes boplikt ble opphevet i 2015. Boliger med en særlig kulturhistorisk verdi er det aktuelt å beholde og tilby som prestebolig.

Fondets finanskapital har økt fra rundt 200 mill. kroner i 1990 til nær 2,6 mrd. kroner i 2018, i første rekke som følge av eiendomssalg og avkastningen fra fondets investeringer i finansmarkedene. Fondet er avhengig av betydelige finansinntekter hvert år for å driftes i balanse. I tillegg til å investere i finansmarkedene, som preges av svingninger, har fondet investert i utviklingen av egne eiendommer med formål å oppnå en sikrere og mer stabil avkastning. De kommersielle satsingene innenfor eiendomsutvikling er organisert i egne aksjeselskaper, som datterselskaper til fondet. Med bakgrunn i fondets fallrettigheter i vassdrag har fondet bygget ut en rekke småkraftverk og er i dag blant landets største aktører innenfor småkraftsektoren.

Fondets grunnkapital, som foruten eiendommene består av kjøpesummene ved salg av eiendommer, er beskyttet ved bestemmelsen i Grunnloven § 116 og kan ikke forbrukes. Fondets frie egenkapital er beskjeden. Fordi fondet skal være selvfinansierende og er avhengig av en betydelig årlig avkastning fra finanskapitalen for å betjene sine utgifter, er fondet i en utsatt økonomisk stilling. Ved salg av presteboliger og økte inntekter fra de kommersielle satsingene innenfor småkraft og annen eiendomsutvikling er forventningen at fondets økonomiske stilling kan bli styrket i årene framover.

Det er stor usikkerhet knyttet til salgs- eller markedsverdien av fondets eiendeler. Utviklingen i eiendoms-, energi- og finansmarkedene påvirker verdien. Mange av eiendommene er ikke takserte, en stor del av eiendomsmassen er landbrukseiendommer som ikke kan omsettes fritt, og innløsning av festetomter er avhengig av at festeren er villig til å kjøpe tomta. Realisering av verdiene vil i mange tilfeller måtte gå over mange år. I regi av fondet er det likevel ut fra bestemte forutsetninger gjort et anslag på fondets salgsverdi. Denne er vurdert til noe over 11 mrd. kroner ved siste årsskifte. Fondets nåverdi, som er basert på at eiendelene ikke selges i noe omfang i årene framover, er vurdert til godt og vel 5,5 mrd. kroner.

Fondets økonomiske bidrag til Den norske kirke er beregnet til å være i størrelsesorden 80 mill. kroner i 2019.

Eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond

I meldingens kapittel 4 er gjennomgått de ulike synene på eiendomsretten til prestegårdene og Opplysningsvesenets fond som har vært hevdet gjennom årene.

Verken Grunnloven fra 1814 eller loven fra 1821 om det benefiserte godset/Opplysningsvesenets fond inneholdt bestemmelser om eiendomsretten. Den første systematiske gjennomgangen av prestegårdenes rettsstilling ble gjort av Fredrik Brandt, professor i rettshistorie og tingsrett, i 1867. Ifølge Brandt hadde prestene bruksrett til prestegårdene, mens eiendomsretten lå til Opplysningsvesenets fond. Mot slutten av 1800-tallet ble denne læren utfordret. Flere mente at prestegårdene var eiet av det enkelte presteembetet. Det ble også hevdet at menighetene hadde eiendomsretten. I en høyesterettsdom fra 1910 avviste Høyesterett at prestegårdene var eiet av presteembetene.

I første halvdelen av 1900-tallet var det et rådende syn i embetsverket i Kirke- og undervisningsdepartementet, som forvaltet prestegårdene og Opplysningsvesenets fond, at kirken er den rettmessige eieren. Enkelte rettshistorikere støttet dette synet, mens andre mente at staten har eiendomsretten.

Ingen regjeringer – heller ikke Stortinget – har uttrykkelig uttalt seg om hvem som har eiendomsretten til prestegårdene og Opplysningsvesenets fond, selv om eiendomsretten gjennom årene har vært et tilbakevendende spørsmål i ulike lovproposisjoner, stortingsmeldinger og offentlige utredninger. I Ot.prp. nr. 68 (1994–95), der forslaget til dagens lov om Opplysningsvesenets fond ble lagt fram, framholdt departementet at den underliggende eiendomsretten var uavklart, men at det ikke var nødvendig å ta stilling til spørsmålet i forbindelse med loven. I en uttalelse fra 2000 konkluderte Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet med at det må anses som sikkert at staten har eiendomsretten. Fra kirkelig hold ble det framholdt at uttalelsen ikke kunne tjene som grunnlag for en endelig konklusjon i eierspørsmålet. I NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke ble det vist til de ulike synene som gjaldt med hensyn til eiendomsretten, men at Stortinget står rettslig fritt til å avgjøre spørsmålet. At eierspørsmålet ikke kan avgjøres gjennom rettslige vurderinger alene, men gjennom politiske vedtak, er framholdt av flere regjeringer i nyere tid.

Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet vurderte eiendomsretten på ny i en uttalelse 23. mars 2017. Lovavdelingens uttalelse er i sin helhet tatt inn som trykt vedlegg til meldingen. Foranledningen til Lovavdelingens nye vurdering av eierspørsmålet var dels endringene i Grunnloven i 2012, som innebar oppheving av Grunnlovens bestemmelser om statskirkeordningen, dels utskillingen av Den norske kirke fra staten 1. januar 2017. I sin uttalelse kom Lovavdelingen til samme konklusjon som i 2000. Kirkemøtet i 2018 viste til tidligere uttalelser fra kirkelig hold om at fondet tilhører Den norske kirke. I uttalelsen fra Kirkemøtet 2018 er dette synet fastholdt. Kirkemøtet ga samtidig uttrykk for at eierspørsmålet nå måtte få en avklaring gjennom politiske drøftinger.

Mot en løsning av eierspørsmålet

I likhet med Kirkemøtet mener departementet det bør komme til en avgjørelse i spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Målet må være en løsning som innebærer en endelig avklaring om eierrettighetene. I meldingens kapittel 5 blir det redegjort for viktige forutsetninger som departementet mener en løsning av eierspørsmålet bør bygge på.

Departementet legger til grunn at Stortinget kan avgjøre eierspørsmålet. En avgjørelse bør bygge på de rettslige vurderingene som har vært framholdt gjennom årene, og så lenge Grunnloven § 116 består, kan en avgjørelse om eierrettighetene ikke være i strid med grunnlovsbestemmelsen. Fordi Grunnloven § 116 representerer et vern av det benefiserte godset, i dag verdiene i Opplysningsvesenets fond, er det departementets syn at spørsmålet om å endre Grunnloven § 116 ikke bør tas opp til vurdering før eierspørsmålet er avgjort.

Departementet ser det ikke som aktuelt at eiendomsretten tilkjennes andre enn staten eller Den norske kirke. Departementet ser det heller ikke som aktuelt å føre videre dagens lovgivning om fondet, som holder eierspørsmålet åpent, eller å gå inn på andre løsninger som omgår eller utsetter spørsmålet om eiendomsretten.

Departementet har ikke funnet å kunne gå inn for at staten tilkjennes eiendomsretten til fondet. Selv om rettslige og historiske forhold kan begrunne denne løsningen av eierspørsmålet, er det departementets syn at en avgjørelse om eierrettighetene må ses i lys av fondets særskilte tilknytning til kirken gjennom alle år og fondets kirkelige betydning også i dag. Departementet peker etter dette på to alternativer for en løsning av eierspørsmålet. I det ene alternativet får Den norske kirke eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. I det andre alternativet deles verdiene i fondet mellom staten og Den norske kirke. Med Den norske kirke menes det nasjonale rettssubjektet for kirken, representert ved Kirkemøtet og Kirkerådet.

Grunnloven § 116

Om Grunnloven § 116 er til hinder for realisering av de to alternativene i eierspørsmålet som departementet ser som aktuelle, blir drøftet i meldingens kapittel 6. Lovavdelingen har i sin uttalelse 23. mars 2017 særskilt vurdert om grunnlovsbestemmelsen står i veien for at Den norske kirke gis eiendomsretten.

Det er Lovavdelingens syn at Grunnloven § 116 ikke er til hinder for at Den norske kirke kan tilkjennes eiendomsretten til fondet med endelig virkning. Lovavdelingen mener også at kirken uten hinder av Grunnloven § 116 kan få vidtrekkende eierrådighet over fondet, og at gode grunner kan tilsi at lovgivningen om fondet da kan oppheves. Samtidig peker Lovavdelingen på at staten står fritt til å begrense kirkens eierrettigheter. Departementet er enig i Lovavdelingens vurderinger.

Lovavdelingen har ikke særskilt vurdert hvilke betingelser Grunnloven § 116 stiller ved en løsning der fondets eiendeler deles mellom staten og kirken. Når Den norske kirke uten hinder av Grunnloven § 116 kan bli eier av alle fondets eiendeler med vidtrekkende rådighet, legger departementet til grunn at dette tilsvarende må gjelde dersom kirken får eiendomsretten til en avgrenset del. Departementet legger også til grunn at de vilkårene som Grunnloven § 116 i dag stiller opp for statens forvaltning av fondet, fortsatt vil gjelde for statens forvaltning av de fondsmidlene som staten i tilfelle blir eier av.

Hvis Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet

En løsning av eierspørsmålet der Den norske kirke gis eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond, er drøftet i kapittel 7 med bakgrunn i Lovavdelingens uttalelse 23. mars 2017. Etter departementets syn bør kirken i tilfelle gis vidtrekkende rådighet over fondsmidlene. Departementet kan ikke se at rettsstillingen til Opplysningsvesenets fond i en slik situasjon bør reguleres i lov, men at kirken bør stilles fritt i å organisere sin forvaltning av midlene. Fondsmidlene kan da inngå som en del av kirkens øvrige formue, eller kirken kan velge å beholde verdiene i et eget fond, fordele midlene på flere fond eller velge helt andre organisasjonsformer. Kirken vil også kunne overføre eiendeler, for eksempel presteboliger, til soknene i Den norske kirke.

Departementet ser ikke grunn til at staten bør stille opp særskilte krav til kirkens løpende forvaltning av fondsmidlene. Etter departementets syn bør ikke Den norske kirke som eier være underlagt andre begrensninger enn de som følger av den alminnelige lovgivningen.

Departementet kan ikke se at de som i dag er forpaktere, leietakere av fondets bygninger og jordveier eller har festet tomter av fondet, kommer i noen annen stilling dersom Den norske kirke blir eier av fondet. Departementet kan heller ikke se at medaksjonærer i fondets datterselskaper eller långivere kommer i noen annen stilling. Om satsingen innenfor eiendomsutvikling og småkraft bør fortsette, bør kirken selv ta stilling til.

Fondet eier i dag Besøkssenteret ved Nidarosdomen og verkstedene for Nidaros domkirkes restaureringsarbeider. Disse bør staten i alle tilfeller ha eiendomsretten til.

Hvis Den norske kirke blir eier av Opplysningsvesenets fond med endelig virkning, reises spørsmålet om formålet opplysningens fremme i Grunnloven § 116 kan – og bør – varig avskjæres fra å bli tilgodesett med midler fra fondet. Ifølge Lovavdelingen er Grunnloven § 116 ikke til hinder for at formålet kan avskjæres for alltid. Utdanningsformål har ikke mottatt bidrag fra fondet siden 1963, som var siste året det ble gitt tilskudd fra fondet til Universitetet i Oslo. Departementet kan ikke se grunn til at det bør gjeninnføres tildelinger fra fondet til utdanningsformål dersom kirken blir eier av fondet.

Hvis Den norske kirke blir eier, går departementet ut fra at virksomheten i forvaltningsorganet for fondet må overføres til kirken, i tråd med reglene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven kapittel 16. De ansatte i forvaltningsorganet vil da få Den norske kirke som arbeidsgiver, som også vil få ansvaret for de pensjonsforpliktelsene som knytter seg til de ansattes pensjonsrettigheter. Den udekkete pensjonsforpliktelsen for de ansatte er beregnet til 56 mill. kroner per 1. januar 2019.

Det har i mange år vært lagt til grunn at Opplysningsvesenets fond er unntatt fra skatteplikt. Hvis Den norske kirke blir eier av fondets formuesmasse, vil det være de vanlige reglene om beskatning av kirkesamfunn og liknende virksomheter som ikke har erverv til formål, som vil gjelde for kirkens forvaltning av formuen. Departementet ser det ikke som aktuelt å gi Den norske kirke gunstigere skattebetingelser enn andre tros- og livssynssamfunn. De skattemessige konsekvensene som vil kunne inntreffe om kirken blir eier, beror blant annet på den økonomiske virksomheten som fondsmidlene inngår i.

Hvis kirken får eierrettighetene til fondet som skissert, er det departementets vurdering at grunnlaget for dagens offentlige finansiering av Den norske kirke vil kunne komme i en annen stilling. Både innretningen og omfanget av statens og kommunenes økonomiske ansvar overfor kirken vil på kort eller lengre sikt kunne bli påvirket av at Den norske kirke tilføres en formue i den størrelsen som fondet representerer. Konsekvensen vil kunne bli at de offentlige tilskuddene fra staten og/eller kommunene blir redusert. Departementet peker på at det nærliggende i en slik situasjon kan være at kirken får et finansielt medansvar – sammen med kommunene – for ivaretakelsen av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Dette krever i tilfelle en omstrukturering og salg av fondets eiendeler, slik at kapital frigjøres til investeringer som kan erstatte offentlige tilskudd. Departementet ser ingen prinsipielle betenkeligheter ved dette så fremt visse eiendommer, dvs. eiendommer som gjennom sin bruk, beliggenhet eller historie representerer en særskilt verdi for Den norske kirke, beholdes i kirkens eie. En reduksjon i statens eller kommunenes tilskudd til Den norske kirke kan ellers ha som konsekvens en tilsvarende reduksjon i de offentlige tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn.

Hvis verdiene i fondet deles mellom staten og Den norske kirke

Det andre alternativet for en løsning av eierspørsmålet som departementet ser som aktuelt, er at verdiene i fondet deles mellom staten og Den norske kirke. Løsningen er drøftet i kapittel 8 og bygger på at kirken får eiendomsretten til eiendommer som gjennom sin bruk, beliggenhet eller historie representerer en særskilt verdi for kirken. Eiendommer og øvrige eiendeler i fondet som ikke har en slik særskilt verdi for kirken, vil staten være eier av.

Med en slik fordeling av verdiene mellom staten og Den norske kirke vil utgangspunktet være at eiendomsretten til de av fondets presteboliger som er egnet til sitt formål, skal tilfalle kirken. Det samme gjelder andre eiendommer med en kulturhistorisk verdi for kirken. Dette kan være forpaktningsbruk og enkelte bygninger eller gårdstun på jordleiebrukene. Jordleiebrukene ellers og fondets skoger og utmark har i utgangspunktet ingen særskilt verdi for kirken, og staten vil da være eier av disse. Det samme gjelder i utgangspunktet for fondets festetomter, men festetomter eller andre tomtearealer som gjennom dagens bruk eller som på annen måte representerer en særskilt kirkelig verdi, kan det likevel være aktuelt å gi Den norske kirke eiendomsretten til.

Fondet har eierandeler i kontorbygg som i de fleste tilfellene benyttes av Den norske kirke, blant annet bispedømmenes kontorbygg i Hamar, Fredrikstad og Tromsø. Disse og andre kontoreiendommer eies av egne selskaper under fondet. Eventuell utskilling av eiendomsaktiva for overføring til kirken må vurderes konkret, blant annet i lys av konsekvensene for selskapene.

Hvilke konkrete eiendommer som Den norske kirke bør få eiendomsretten til, må avklares i drøftinger med kirken. Deling og overdragelse til Den norske kirke av eiendommer som tilhører en landbrukseiendom, må dessuten vurderes og behandles i tråd med landbrukslovgivningen. Det er ikke mulig på forhånd å kunne si noe om utfallet av slike saker.

Mange av de eiendommene som Den norske kirke i tilfelle blir eier av, blant annet presteboligene, gir ikke tilstrekkelige inntekter til driften og vedlikeholdet av eiendommene. Mange er preget av et betydelig etterslep i vedlikeholdet. Kirken bør derfor tilføres midler – en viss kapital – som setter kirken i stand til å drifte eiendommene og sette bygningene i stand.

Den norske kirke vil også ved denne løsningen av eierspørsmålet kunne komme til å bli skattepliktig for den økonomiske aktiviteten som eiendelene representerer, og det vil på vanlig måte kunne påløpe offentlige gebyrer og dokumentavgift til staten ved eiendomsoverdragelsene. Kapitaltilførselen til kirken bør i tilfelle ta hensyn til de skatte- og avgiftsmessige konsekvensene.

Departementet antar at også denne løsningen innebærer at enkelte ansatte i forvaltningsorganet kan bli omfattet av reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16.

Ved en deling av verdiene mellom staten og Den norske kirke slik som skissert, er det ikke meningen at kirken skal få styrket sin økonomiske stilling eller oppnå økonomiske gevinster til fordel for sin alminnelige virksomhet. Departementet legger derfor til grunn at denne løsningen av eierspørsmålet ikke skal medføre noen endring i det økonomiske ansvaret som staten og kommunene har på kirkens område.

I lys av Grunnloven § 116 legger departementet dessuten til grunn at de eiendelene i fondet som vil være bestemt som eiet av staten, må holdes samlet som i dag, og at disse eiendelene – det gjenværende Opplysningsvesenets fond – fortsatt skal forvaltes av forvaltningsorganet for fondet, men trolig bør det vurderes å omdanne forvaltningsorganet til et særlovsselskap, for eksempel etter mønster av Folketrygdfondet.

De verdiene i Opplysningsvesenets fond som ved denne løsningen av eierspørsmålet vil være eiet av staten, vil utgjøre størstedelen av fondets verdier. I lys av fondets opprinnelse, formål og kirkelige betydning i alle år er det departementets syn at den reelle verdien av de eiendelene som staten blir eier av, skal komme Den norske kirke til gode. Departementet ser dette som en betingelse for denne løsningen av eierspørsmålet. Mot denne bakgrunnen går departementet inn for at de verdiene i fondet som staten i tilfelle blir eier av, skal motsvares ved en tilsvarende statlig innsats for istandsetting og sikring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene. Så å si alle disse kirkene er i daglig bruk som menighetskirker for Den norske kirke, med soknene i Den norske kirke som eier. Behovet for å sikre kirkebyggene mot brann og bringe dem opp på et ordinært vedlikeholdsnivå er betydelig.

Grunnloven § 16

Grunnloven § 16 forplikter staten til å understøtte alle tros- og livssynssamfunn på lik linje. Begge alternativene for en framtidig løsning av eierrettighetene til Opplysningsvesenets fond reiser spørsmålet om tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke vil ha krav på en forholdsmessig kompensasjon fra staten som følge av de verdiene kirken gis eiendomsretten til. Dette grunnlovsspørsmålet er behandlet i kapittel 9.

I sin uttalelse 23. mars 2017 gjorde Lovavdelingen en særskilt vurdering av Grunnloven § 16 og konsekvensene for andre tros- og livssynssamfunn dersom Den norske kirke gis eiendomsretten til fondet med vidtrekkende rådighet. Lovavdelingen kom til at Grunnloven § 16 ikke forplikter staten til å kompensere andre tros- og livssynssamfunn for de verdiene kirken blir eier av. Departementet slutter seg til dette synet og legger til grunn at det samme må gjelde dersom kirken gis eiendomsretten til en begrenset del av fondets verdier. Som nevnt er det i dette tilfellet departementets forutsetning at de verdiene Den norske kirke får eiendomsretten til, ikke skal representere noen styrking av kirkens økonomiske stilling til fordel for sin alminnelige virksomhet.

Departementets konklusjon

Departementet er kommet til at verdiene i Opplysningsvesenets fond bør deles mellom staten og Den norske kirke slik som skissert i kapittel 8 i meldingen. Departementets begrunnelse er gitt i meldingens kapittel 10. I vurderingen har departementet lagt vekt på de konsekvensene som vil kunne inntreffe dersom kirken gis eiendomsretten til alle fondets verdier, særlig at den offentlige finansieringen av Den norske kirke vil kunne komme i en annen stilling. På kort eller lengre sikt vil de offentlige tilskuddene til Den norske kirke kunne bli redusert som følge av formuesoverføringen til kirken, med mulige konsekvenser også for de offentlige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom kirken. Ved en deling av verdiene som skissert, kan statens og kommunenes økonomiske ansvar overfor Den norske kirke, slik det i dag er regulert i kirkeloven og foreslått i Prop. 130 L (2018–2019), føres videre. Kirken vil bli eier av eiendommer med en særlig kirkelig betydning, og det vil være grunnlag for en betydelig forsterket statlig innsats for istandsetting og sikring av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Forslaget til ny trossamfunnslov, jf. Prop. 130 L (2018–2019), bygger på denne løsningen av eierspørsmålet.

Dersom Stortinget gir sin tilslutning, vil departementet påbegynne det lovarbeidet som trengs for å gjennomføre en deling av verdiene i Opplysningsvesenets fond mellom staten og Den norske kirke slik som skissert. I samarbeid med Den norske kirke vil departementet gå i gang med å identifisere de eiendommene som ut fra sin bruk, beliggenhet eller historie er aktuelle for kirken å eie.

Departementet legger til grunn at statens økonomiske bidrag til bevaring av de kulturhistorisk viktige kirkebyggene skal svare til den reelle verdien av de eiendelene i Opplysningsvesenets fond som staten på et bestemt tidspunkt blir eier av. Departementet vil innhente en uavhengig verdivurdering av fondet. Først når det er avklart hvilke verdier Den norske kirke får tilført, og den uavhengige verdivurderingen foreligger, vil det være mulig å fastslå – innenfor visse usikkerhetsmarginer – den reelle verdien av de eiendelene staten er blitt eier av.

Det er ellers departementets forutsetning at den økte innsatsen overfor kirkebyggene skal finansieres av staten og kommunene i fellesskap og ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området. Innsatsen vil måtte gå over mange år, og de mest verdifulle kirkebyggene med det mest presserende istandsettings- og sikringsbehovet bør prioriteres først. Departementet vil i arbeidet med denne saken ha nær kontakt med antikvariske myndigheter, kirkelige instanser m.fl. Det vil også være viktig å avklare den økonomiske ansvarsdelingen mellom staten og kommunene.

Dersom eiendelene i fondet deles mellom staten og Den norske kirke slik departementet går inn for, kan ikke departementet se at Grunnloven § 116 første punktum lenger tjener noen hensikt.