1.1 Metode

Meldingen tar utgangspunkt i funn og anbefalinger fra Sivilombudsmannens besøk til fengsler under OPCAT-mandatet. I perioden 2014 til 2018 har Sivilombudsmannens forebyggingsenhet gjennomført 20 besøk til følgende 19 fengsler med høy sikkerhet:

• Tromsø fengsel

• Bergen fengsel – to besøk

• Ringerike fengsel

• Bjørgvin fengsel, ungdomsenheten

• Trondheim fengsel

• Telemark fengsel, avdeling Skien

• Kongsvinger fengsel

• Bredtveit kvinnefengsel

• Vadsø fengsel

• Drammen fengsel

• Stavanger fengsel

• Norgerhaven fengsel

• Telemark fengsel, avdeling Kragerø

• Ullersmo fengsel, Ungdomsenhet øst

• Ila fengsel og forvaringsanstalt

• Ullersmo fengsel

• Åna fengsel

• Arendal fengsel

• Oslo fengsel

Sivilombudsmannen har tilgang til alle nødvendige opplysninger av betydning for forholdene for mennesker som er fratatt friheten.

1.1.1 Forberedelser før besøk

Før hvert besøk innhentes det dokumentasjon fra fengselet og andre relevante kilder. Dette inkluderer rutiner og prosedyrer, lokale retningslinjer, tvangsvedtak, protokoller, planer og helsedokumentasjon. Dokumentasjonen analyseres og legger grunnlag for utarbeiding av besøksnotat og intervjuguider.

1.1.2 Gjennomføring av besøk

Besøkene gjennomføres av seks til åtte personer avhengig av fengselets størrelse. Gruppen er flerfaglig sammensatt og består alltid av personale med profesjonsbakgrunn fra jus, samfunnsvitenskap og helsefag. I tillegg kan Sivilombudsmannen benytte eksterne eksperter for å dekke spesielle behov for kompetanse knyttet til det relevante besøksstedet.

Besøkene varer fra to til fire dager, og de består av befaring, samtaler med innsatte og ansatte og dokumentgjennomgang. Samtalene med innsatte gjennomføres i egnede lokaler og uten at ansatte fra kriminalomsorgen skal kunne overhøre innholdet.

1.1.3 Analyse og etterarbeid

Basert på analyser og funn utarbeides en rapport med anbefalinger til stedet om eventuelle endringer som bør gjøres for å redusere risikoen for at mennesker som er fratatt friheten, skal bli utsatt for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Fengslene som er besøkt, gis en frist for å orientere ombudsmannen om hvordan de har fulgt opp anbefalingene.

Risiko for tortur eller umenneskelig behandling påvirkes av faktorer som rettslige og institusjonelle rammer, fysiske forhold, opplæring, ressurser, ledelse og institusjonskultur. Effektivt forebyggingsarbeid krever derfor en bred tilnærming, som ikke utelukkende fokuserer på om situasjonen er i overensstemmelse med norsk lov.

1.1.4 Innhenting av informasjon til særskilt melding

I forbindelse med utarbeidelsen av meldingen er det innhentet informasjon i form av tall og annen skriftlig informasjon fra Kriminalomsorgsdirektoratet, Helsedirektoratet og tilsynsrådene for fengslene.

Informasjonen fra Kriminalomsorgsdirektoratet inkluderer oversikt over vedtak om utelukkelser og bruk av sikkerhetscelle, isolasjon fra retten og dagsmålinger om antall timer i fellesskap:

• Antall vedtak og varighet for hel utelukkelse etter straffegjennomføringsloven § 37 i tidsrommet september–desember 2018.

• Antall vedtak om langvarige utelukkelser i perioden 2015–2018.

• Dagsmålinger av mindre enn to timer utetid fra cella per døgn for perioden 2012–2018, og dagsmålinger av mindre enn åtte timer utetid fra cella per døgn for perioden 2015–2018.

• Antall vedtak om sikkerhetscelle og sikkerhetsseng for 2008–2018 og informasjon om varighet av sikkerhetscellevedtak og sikkerhetsseng for 2013–2018.

• Antall vedtak om og varighet av isolasjon etter straffeprosessloven § 186 a for perioden 2001–2018.

• Utelukkelser av mindreårige som overstiger 3 døgn og 5 døgn for perioden 2014–2018.

• Antall overføringer til observasjon/døgnopphold i psykisk helsevern etter straffegjennomføringsloven § 13 for perioden 2014–2018.

Det ble også bedt om absolutte tall for vedtak om hel og delvis utelukkelse fra fellesskapet for perioden 2014–2018, men pålitelige tall for dette finnes ikke.

Kriminalomsorgsdirektoratet har beskrevet kjente og potensielle feilkilder i tallmaterialet. Sivilombudsmannen har også selv identifisert en rekke svakheter ved tallene, og det er innhentet supplerende data. Det er i tillegg kommet fram at noen typer isolasjon ikke vedtaksføres eller dokumenteres på en slik måte at det er mulig å få en oversikt over den faktiske situasjonen. Tall som benyttes i meldingen, må derfor anses som minimumsestimater.

Sivilombudsmannen ba også om tall fra Helsedirektoratet om antall overføringer fra kriminalomsorgen til helsevesenet og lengden på innsattes opphold i psykiatriske døgnenheter. Direktoratet opplyste at de ikke hadde tilgjengelig statistikk over dette, og de var heller ikke kjent med om dette var tilgjengelig i kommunene eller ved de regionale helseforetakene.

1.2 Definisjon av isolasjon

Det er et grunnleggende prinsipp at ut over konsekvensene av selve frihetsberøvelsen har innsatte i fengsel de samme menneskerettighetene som andre. De innsatte skal tilbys aktiviteter og tilbud som legger til rette for at de kan leve et lovlydig liv etter løslatelse. Dette inkluderer anledning til å tilbringe tid i fellesskap med andre innsatte hver dag. Straffegjennomføringsloven slår fast at hovedregelen er at innsatte skal ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak og i fritiden. Adgangen til fellesskap kan bare begrenses i samsvar med prinsipper om lovmessighet, nødvendighet og forholdsmessighet. Legalitetsprinsippet, fastsatt i Grunnloven § 113, innebærer at myndighetenes inngrep overfor borgerne må ha grunnlag i lov. Bruk av isolasjon er svært inngripende overfor den enkelte. Dette skjerper kravet til en klar og presis lovhjemmel.

Internasjonalt finnes det ulike definisjoner av begrepet isolasjon. Alle tar utgangspunkt i at isolasjon er et alvorlig, inngripende og helseskadelig tiltak. Det vises i meldingen til Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT), FNs standard minimumsregler for behandlingen av innsatte, Mandelareglene, og Istanbul-erklæringen om bruken og skadevirkningene av isolasjon, som ble vedtatt av en ekspertgruppe i 2007.

Det sentrale ved isolasjonen er at den innsatte holdes adskilt fra andre innsatte, og at meningsfull menneskelig kontakt reduseres til et minimum. For at kontakten skal anses som meningsfull, bør den være empatisk og foregå ansikt til ansikt. Kommunikasjonen bør ikke ha en kortvarig og tilfeldig karakter eller skje som ledd i utførelsen av andre oppgaver, slik som utdeling av mat eller medisinsk utstyr.

I meldingen brukes isolasjon om situasjoner hvor innsatte er innelåst på en celle store deler av døgnet, på grunn av sikkerhets- eller kontrollhensyn, etter eget ønske eller på grunn av bygnings- og bemanningsmessige eller andre forhold i fengselet.

1.3 Menneskerettslige standarder

1.3.1 Hva er menneskerettslige standarder?

Norge er tilsluttet en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner som forplikter medlemsstatene. Mange av disse rettighetene er tatt inn i Grunnloven, menneskerettsloven og andre lover.

I tillegg har Europarådet og FN vedtatt menneskerettslige standarder som gir viktige begrensninger for bruk av isolasjon og liknende tiltak. FNs spesialrapportør mot tortur har også gitt relevante anbefalinger. Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) har gjennom mange års besøk til fengsler i Europarådets medlemsstater utviklet standarder for behandling av innsatte. De europeiske fengselsreglene, som etablerer minstestandarder for europeisk behandling av innsatte, er også sentrale.

Disse standardene og reglene er ikke juridisk bindende i seg selv, men er utviklet gjennom mellomstatlig samarbeid og på grunnlag av internasjonal rettspraksis. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har ved flere anledninger vist til menneskerettslige standarder for isolasjon og benyttet disse som rettskilder. Reglene anses som internasjonalt aksepterte minstestandarder for behandlingen av innsatte og er viktige for å sikre at behandling av innsatte ikke er i strid med torturforbudet.

1.3.2 Forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff

Rett til frihet fra tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff regnes blant de helt sentrale menneskerettighetene. Forbud mot bruk av tortur er nedfelt i Grunnloven § 93 andre ledd og i en rekke konvensjoner som Norge har sluttet seg til. Forbudet er absolutt og kan aldri fravikes.

Flere av FNs konvensjoner om menneskerettigheter inneholder forbud mot tortur og umenneskelig behandling, blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966). FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff (FNs torturkonvensjon), som Norge ratifiserte i 1986, ble vedtatt fordi verdenssamfunnet anså at slike krenkelser var særlig skadelige, og man ønsket å styrke innsatsen for å forhindre og straffe dem.

Etter FNs torturkonvensjon artikkel 1 defineres tortur som situasjoner der en offentlig ansatt (eller en privatperson på vegne av det offentlige) bevisst utsetter noen for sterk fysisk eller psykisk smerte eller lidelse, og denne handlingen gjennomføres for å skaffe opplysninger eller tilståelser eller for å straffe, skremme, true, diskriminere eller tvinge til underkastelse. Forbudet gjelder både handlinger og unnlatelser.

Også forbudet mot annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er absolutt og rammer grove integritetskrenkelser, ofte i situasjoner der myndighetene har direkte kontroll over den enkelte, slik som i fengsel. Forbudet mot umenneskelig behandling kan være brutt selv om mishandlingen ikke skjer for å oppnå et forbudt formål (f.eks. om å straffe eller true), og selv om mishandlingen ikke skjer med vilje. Forbudet kan derfor ramme uforholdsmessig makt- eller tvangsbruk. Handlinger der hensikten er å ydmyke offeret, kan utgjøre nedverdigende behandling i tilfeller der smerten eller lidelsen ikke er like sterk som ved tortur. Terskelen for handlinger eller unnlatelser som rammes, er lavere der noen er fratatt friheten. Årsaken er at frihetsberøvede er helt avhengige av beskyttelse fra myndighetene for å kunne ivareta sine rettigheter.

FNs torturkonvensjon pålegger medlemsstatene å iverksette effektive tiltak for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling. I dette ligger det blant annet en plikt til å iverksette effektive lovgivningstiltak. Mennesker som fratas friheten, er særlig utsatte for integritetskrenkelser. Derfor er statene forpliktet til å sikre at nasjonale fengselsregler oppfyller minstestandarder for hvordan innsatte skal behandles. Statene har også plikt til å sørge for at alle som er involvert i behandlingen av mennesker som er fratatt friheten, gis opplæring om forbudet mot tortur og umenneskelig behandling.

Forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er også nedfelt i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 3. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har blant annet slått fast at inngrepet må overstige en minsteterskel av alvorlighet. Dessuten har inngrepets varighet, de fysiske og psykiske virkningene og i noen tilfeller offerets helsetilstand betydning. I saker om frihetsberøvelse skal det tas hensyn til de samlede virkningene av soningsforholdene.

1.3.3 Isolasjon og fellesskap

Internasjonale menneskerettighetsorganer har gjennom sin praksis utviklet standarder for bruk av isolasjon og manglende fellesskap.

Isolasjon kan innebære en krenkelse av forbudet mot tortur, f.eks. dersom det brukes som pressmiddel for å oppnå en tilståelse. Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) avdekket under besøk til Norge på 90-tallet informasjon som tydet på at isolasjon eller trusler om isolasjon ble brukt for å få innsatte til å tilstå. Siden dette er det gjort systematiske endringer i politiets avhørsteknikker som gir redusert risiko for bruk av isolasjon som tilståelsespress.

Bruk av isolasjon kan også utgjøre et brudd på forbudet mot grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Internasjonale menneskerettighetsorganer har i flere enkeltsaker konkludert med krenkelse av denne delen av forbudet.

Om isolasjon utgjør umenneskelig eller nedverdigende behandling, avhenger av varighet, intensitet, formål og effekt på den berørte. Fordi det skal foretas en helhetsvurdering, har domstolen ikke fastlagt presise grenser for når isolasjonens varighet innebærer en krenkelse av artikkel 3. Den har påpekt at skader kan oppstå umiddelbart, understreket at isolasjon ikke kan pågå i det uendelige, og vært særlig kritisk til begrensninger mot innsatte som ikke er farlige eller forstyrrende for fellesskapet. Domstolen har også slått ned på isolasjon som ikke fremstår som rimelig i lys av formålet, og på at isolasjon opprettholdes etter at den innsatte ikke lenger ble vurdert som en sikkerhetsrisiko. Det er også i økende grad lagt vekt på om det er på plass rettssikkerhetsgarantier som ivaretar innsattes velferd og sikrer at inngrepet er forholdsmessig.

I saker der terskelen for krenkelse av artikkel 3 ikke er overtrådt, kan isolasjon eller begrensninger i fellesskap, eller manglende helseoppfølgning, utgjøre en krenkelse av retten til privatliv etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonens artikkel 8.

FN og Europarådet har også vedtatt en rekke menneskerettslige standarder som direkte omhandler bruken av isolasjon og begrensninger i fellesskapet. Dette inkluderer Mandelareglene og De europeiske fengselsreglene. Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) har gjennom mange års besøk til fengsler i Europarådets medlemsstater utviklet standarder for aktivisering og utetid fra cella for innsatte og for å begrense isolasjon. I tillegg har FNs spesialrapportør mot tortur gitt tydelige anbefalinger.

1.4 Isolasjon er inngripende og helseskadelig

Å begrense noens mulighet til å ha sosial kontakt med andre mennesker er et omfattende inngrep i menneskers personlige integritet og autonomi.

Mulighetene til å ta egne beslutninger om grunnleggende forhold som måltider, hygiene, sosial kontakt, bevegelse eller helsehjelp innskrenkes. Innsatte blir mer avhengige av ansatte og mister mulighet til å ivareta egen trygghet. Isolasjon reduserer også muligheten til å beskytte seg selv mot overgrep, fordi en blir overlatt til mennesker som både kan fatte beslutninger og utøve handlinger overfor en. Risikoen for integritetskrenkelser, nedverdigende behandling og misbruk vil øke.

Noen ganger vil personer som blir isolert, allerede ha en atferd som utfordrer ansattes evne til å utføre jobben på en etisk god måte. Isolasjon kan imidlertid også utløse aggresjon og voldelig atferd, som igjen gjør at isolasjonen trappes opp, og at den menneskelige kontakten ytterligere forringes. I kombinasjon med lite innsyn fra omverdenen utgjør slike situasjoner en risiko for krenkelser fra ansatte.

I tillegg til å være et omfattende inngrep i den enkeltes autonomi kan begrensninger av menneskelig kontakt medføre både fysiske og psykiske helseskader.

1.4.1 Skadelige elementer ved isolasjon

Kontakt med andre mennesker er et av de mest grunnleggende behov vi mennesker har, og det er en forutsetning for god psykisk helse. Ensomhet og sosial isolasjon har blitt beskrevet som en stor helseutfordring i vår tid. Forskning har vist at det kan føre til økt risiko for tidlig død i enda større grad enn for eksempel overvekt.

Både omfanget av og kvaliteten på den menneskelige kontakten er viktig. I fengsel er omfanget av sosial kontakt i utgangspunktet sterkt redusert. Samtidig påvirker maktforholdet mellom innsatte og betjenter kvaliteten på den sosiale kontakten. Den menneskelige kontakten blir ofte monoton og overfladisk, og den mister dermed elementer som er viktige for helsen.

Sosial isolasjon synes å ha en selvforsterkende effekt. Det er funnet at innsatte, som følge av å bli isolert, trekker seg tilbake fra sosial kontakt, både under isolasjonen og etter at isolasjonen i fengsel er over. På denne måten kan pålagt isolasjon gå over i selvisolasjon. Dette stiller strenge krav til fengselets kapasitet til å forebygge isolasjon og til å kompensere for skadevirkninger når isolasjon er strengt nødvendig. Dette gjelder ikke bare i tidsbruk, men også ansattes kompetanse til å ivareta innsatte som isoleres fra andre.

Under isolasjon er det svært begrensede muligheter til aktivitet og til å få sanseinntrykk fra omverdenen. Forskning viser at lengre perioder uten aktivitet og ytre inntrykk fører til passivitet, utmattelse og apati. Passivisering og tilbaketrekning gjør det vanskelig for personen å ivareta egen helse og velferd og kan være starten på en negativ utvikling med tilbaketrekning og depresjon.

Innsatte som isoleres, kan ha dårlig innsikt i egen psykiske helsetilstand og kan undervurdere og underkommunisere de skadelige effektene isolasjon har på dem. Det er dokumentert at de kan være skeptiske til å ta imot psykisk helsehjelp, og at de ikke selv oppsøker slik hjelp. Skader av isolasjon kan dermed være vanskelige å oppdage. Både fengselet og helsevesenet har derfor ansvar for å vurdere skadevirkninger uavhengig av innsattes egne beskrivelser.

1.4.2 Helsemessige konsekvenser av isolasjon

At isolasjon kan føre til helsemessige skader, er grundig dokumentert i både eldre og nyere forskningslitteratur. Funnene tyder på at en stor andel av dem som isoleres, opplever en eller annen form for fysiske eller psykiske plager eller symptomer som følge av isolasjonen.

Skadevirkninger fra isolasjon kan komme umiddelbart, men antallet innsatte som utvikler skader, og graden av alvorlighet, øker med varigheten av isolasjonen.

De vanligste symptomene er psykiske, men det er også dokumentert fysiske symptomer og plager.

Graden av psykiske og fysiske symptomer hos isolerte vil variere og avhenger av flere faktorer, både hos personen selv og etter hvordan isolasjonen gjennomføres. Dette inkluderer blant annet graden av og kvaliteten på menneskelig kontakt, graden av aktiviteter og de fysiske forholdene isolasjonen skjer under. Kortere varighet og klar tidsavgrensning er beskyttende faktorer. Begrunnelsen for isolasjonen og hvem som har bestemt at isolasjonen skal finne sted, har også noe å si – selv om risiko for skader også er til stede hos personer som selv velger å isolere seg.

1.4.3 Skader hos særlig sårbare

Personer som fra før har psykiske plager eller psykisk utviklingshemming, er særlig sårbare for å utvikle skader fra isolasjon. Både nasjonal og internasjonal forskning viser at fengselsbefolkningen i utgangspunktet er en gruppe som er mer utsatt for dårlig psykisk helse. Størsteparten av alle innsatte har psykiske helseproblemer. En norsk undersøkelse fra 2014 av forekomst av psykiske lidelser hos innsatte viste at til sammen 65 prosent av dem som deltok, hadde en primærlidelse som klassifiseres som angst- eller stemningslidelse. Dette inkluderer blant annet panikklidelser, sosial fobi, depresjoner og posttraumatisk stresslidelse. Den samme undersøkelsen viste at en langt større andel enn i normalbefolkningen har rusmiddelrelaterte lidelser.

Forskning tyder samtidig på at én av ti innsatte i norske fengsler har lærevansker som tilsvarer en lett grad av utviklingshemming.

Mindreårige og unge mennesker er også særlig sårbare for å utvikle skader fra isolasjon. Unge lovbrytere har høy forekomst av psykiske plager, lærevansker og vanskelig bakgrunn med omsorgssvikt og traumer i form av mishandling og overgrep. Hjernen er i utvikling også i ung voksen alder, fram til langt ut i 20-årene. Normalutvikling er avhengig av tilstrekkelig relasjonell trygghet, sosial kontakt, modellæring og aktivisering. Ved isolasjon fra omverdenen settes denne utviklingen i fare. Det har også blitt trukket fram at isolasjon i stor grad svekker muligheten for en positiv utvikling, ved at aggresjon og kriminalitet forsterkes.

Kulturelle og språklige barrierer kan hindre personer i å søke hjelp for plager som oppstår under isolasjon. Språkbarrierer kan i tillegg forringe den sosiale kontakten og forsterke opplevelsen av isolasjon. Sivilombudsmannen har under sine besøk også sett at språkbarrierer har resultert i misforståelser, kommunikasjonsvansker og konflikter som igjen har ført til isolasjon. Kriminalomsorgens tall tyder på at personer med annet statsborgerskap enn norsk er overrepresentert blant dem som isoleres lenge i sikkerhetscelle.

1.4.4 Senskader og rehabilitering etter isolasjon

Jo lenger isolasjonen varer, jo større er faren for vedvarende plager og skader etter at isolasjonen opphører.

Psykiske lidelser kan utløses av vanskelige livshendelser, og lidelsene kan utvikle seg i selvforsterkende prosesser og være vanskelig å bli frisk fra selv om livssituasjonen bedrer seg. For eksempel kan økt tilbaketrekning i etterkant av at en person kommer ut fra isolasjon eller fra fengsel, gjøre at en depresjon eller angstlidelse utvikler seg videre. Mange innsatte har tidligere vært utsatt for traumatiske opplevelser, og en betydelig andel innsatte lider av posttraumatisk stresslidelse. Situasjoner som innebærer stort tap av kontroll og autonomi, kan utløse retraumatisering og forverring av traumelidelser og andre psykiske lidelser.

1.5 Manglende styringsinformasjon om isolasjon

I en årrekke har det totale omfanget av isolasjon i norske fengsler vært ukjent. Allerede på 1990-tallet etterspurte Stortingets justiskomité oversikt over hvor ofte og hvor lenge ulike typer isolasjon ble brukt i fengsel.

Norske myndigheter har gjentatte ganger blitt kritisert av FNs torturkomité for manglende oversikt over omfanget av isolasjon. Komiteen anbefalte i 2012 norske myndigheter å sikre detaljert og offentlig statistikk om bruk av isolasjon. Komiteen tok på nytt opp mangelen på statistikk under høringen av Norge i 2018.

Helt fra Sivilombudsmannens første fengselsbesøk under forebyggingsmandatet har det vært en utfordring at man både sentralt og lokalt har manglet pålitelig oversikt over omfanget av isolasjon.

1.6 Omfattende isolasjon og manglende fellesskap

Sivilombudsmannen viser i meldingen til at det er store svakheter ved tallmaterialet. Det er imidlertid klart at isolasjon og begrenset fellesskap er et utbredt problem i norske fengsler.

Isolasjon og begrensninger i fellesskapet skjer i stort omfang uten at det skyldes de innsattes egen atferd. Dersom årsaken til isolasjon er akutte bygnings- eller bemanningsmessige forhold, slik som for eksempel oversvømmelse eller brann, kan det fattes vedtak om utelukkelse fra fellesskapet. Kriminalomsorgens egne tall viser imidlertid at en betydelig andel av innsatte i norske fengsler er isolert på grunn av mer strukturelle og varige forhold, uten vedtak.

FNs torturkomité uttrykte i 2018 bekymring over den faktiske isolasjonen i norske fengsler, som i stor grad skyldes bygningsmessige forhold og mangel på personell.

1.7 Fengselets oppfølging av isolerte

Meldingen viser at et stort antall innsatte tilbringer store deler av døgnet på egen celle. Det er statens plikt å sikre disse tilstrekkelig fellesskap, aktivisering og meningsfull menneskelig kontakt. For den gruppen av innsatte som allerede er isolert, er det statens ansvar å sikre at nødvendige tiltak blir iverksatt for å hindre skader som følge av isolasjonen, og å sikre at den blir avsluttet så raskt vilkårene ikke lenger er oppfylt. Både kriminalomsorgen og helsetjenesten har et ansvar for å sikre at innsatte ikke utsettes for umenneskelig eller nedverdigende behandling.

1.8 Innsatte med økt sårbarhet

Funn fra Sivilombudsmannens besøk viser at antatt psykisk friske personer raskt kan utvikle symptomer når de isoleres. Enkelte innsatte er imidlertid særlig utsatt for skadevirkninger av isolasjon og innlåsing.

Funnene viser i tillegg at spesielle grupper er særlig utsatt for å havne i isolasjon. Begge disse forholdene øker risikoen for umenneskelig behandling.

1.9 Isolasjon på sikkerhetscelle og i sikkerhetsseng

Ved vurdering av om artikkel 3 om tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er krenket, legger Den europeiske menneskerettighetsdomstolen blant annet vekt på graden av menneskelig kontakt, sansedeprivasjon, de fysiske forholdene, varighet og hvordan den innsatte reagerer på isolasjonen. Sikkerhetsceller innebærer en spesielt inngripende form for isolasjon med spesielt høy grad av sansedeprivasjon. Dette er forhold som øker risikoen for at forbudet mot tortur og umenneskelig behandling blir krenket.

Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) har utviklet standarder særlig for de materielle forholdene på slike celler, samt retten til helsehjelp. Etter sitt besøk til Norge i 2018 kom komiteen også med konkrete anbefalinger om størrelse på cellene, utdeling av mat til innsatte i sikkerhetsceller, bekledning og daglig oppfølging fra helsetjenesten.

Straffegjennomføringsloven § 38 andre ledd fastsetter at tvangsmidler kun kan brukes «dersom forholdene gjør det strengt nødvendig, og mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig».

Tall fra Kriminalomsorgsdirektoratet angir at det i 2018 ble fattet 334 vedtak om sikkerhetscelle. I flere av fengslene Sivilombudsmannen har besøkt, har tilsynsloggen avdekket at noen innsatte har vært plassert på sikkerhetscelle uten at det er fattet vedtak. Det reelle tallet må derfor antas å være noe høyere.

1.10 Helsetjenestens oppfølging av isolerte

I Norge er helsetjenesten i fengselet drevet av kommunene som primærhelsetjenesteyter, selv om den er lokalisert inne i fengselet. Noen fengsler har også tilstedeværende spesialisthelsetjeneste. Den såkalte «importmodellen», der helsetjenesten er uavhengig av kriminalomsorgen, legger til rette for helsepersonells uavhengighet av kriminalomsorgen. Importmodellen skal sikre at helsepersonell aldri tar del i beslutninger om, eller utøvelse av, straff.

Innsatte i fengsel har rett til et likeverdig tilbud om helse- og omsorgstjenester som befolkningen ellers, men vil i utgangspunktet ha større helseutfordringer og hjelpebehov. For å være likeverdig må tjenesten derfor tilfredsstille behov som kan være både kvantitativt og kvalitativt annerledes.

Staten har et særlig ansvar for å sikre helsehjelp til innsatte. Dette er fordi de som er fratatt friheten, ikke i samme grad som andre kan skaffe helsehjelp selv. Når innsatte sitter i isolasjon, begrenses muligheten til selv å oppnå kontakt med helsetjenesten ytterligere.

Det er et samlet ansvar for kriminalomsorgen og helsetjenesten å sikre at innsatte mottar den helsehjelpen vedkommende trenger og har rett på. Det er viktig at dette ansvaret ikke pulveriseres som følge av ansvarsfordelingen mellom dem.

1.11 Tilsyn og klageordninger

Effektive systemer og rutiner bør forebygge at innsatte fratas fellesskap og isoleres unntatt i ekstraordinære tilfeller og for så kort tid som mulig.

For at innsattes rettigheter skal ivaretas før, under og etter isolasjon, er det avgjørende at det finnes gode kontrollsystemer.

1.12 Forebygging av isolasjon

Meldingen fra Sivilombudsmannen viser at mange innsatte er innlåst på egen celle store deler av døgnet – med den risiko for helsemessige skader dette medfører. Antallet som utvikler skader, og hvor alvorlige disse blir, øker som nevnt med varigheten av isolasjonen. Det å bli utsatt for isolasjon kan også føre til senere tilbaketrekking og selvisolasjon. Den alvorlige skaderisikoen stiller strenge krav til fengselets kapasitet til å forebygge isolasjon.

Funnene avdekker at mangelen på menneskelig kontakt i norske fengsler delvis er forårsaket av forhold som kontrolleres av overordnet myndighet og delvis av forhold fengslene selv kan kontrollere. Å sikre effektiv forebygging er derfor en oppgave både for region, direktorat og departementet, og for fengslene selv. Sivilombudsmannens funn tilsier at det er behov for å styrke arbeidet i kriminalomsorgen for å forebygge situasjoner og hendelser som resulterer i isolasjon.

1.13 Anbefalinger

De samlede funnene som er presentert i meldingen, tegner et alvorlig bilde av bruken av isolasjon i norske fengsler. Funnene viser at omfanget av isolasjon er stort, og at det er en betydelig risiko for at de isolerte blir utsatt for umenneskelig og nedverdigende behandling.

Sivilombudsmannen har helt siden første besøk til fengsler i 2014 sett at bruken av isolasjon i norske fengsler er meget bekymringsfull. Funn og anbefalinger er ved flere anledninger presentert for Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og underliggende direktorater. For å sikre en praksis i samsvar med menneskerettslige standarder mener ombudsmannen at det er behov for mer gjennomgripende endringer enn de tiltakene som er iverksatt av myndighetene så langt.

For å sikre at innsatte i norske fengsler ikke utsettes for isolasjon som kan føre til krenkelse av forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, anbefaler Sivilombudsmannen at Stortinget ber regjeringen iverksette følgende tiltak:

• Sikre pålitelige og offentlig tilgjengelige data over omfanget av isolasjon i norske fengsler.

• Etablere en nasjonal standard som sikrer at innsatte hver dag har mulighet til å tilbringe minst åtte timer i sosialt fellesskap med meningsfulle aktiviteter.

• Endre straffegjennomføringslovens bestemmelser, slik at disse sikrer at:

  • isolasjon kun skal benyttes i ekstraordinære tilfeller og for så kort tid som mulig

  • alle som blir isolert, får oppfølging i samsvar med menneskerettslige standarder

  • isolasjon i 22 timer eller mer i døgnet forbys i de tilfeller som angis i Mandelareglene.

• Fremme forslag om en plikt i lov eller forskrift til å forebygge bruk av isolasjon i fengslene.

• Styrke tilsynsordningen i kriminalomsorgen ved å lovfeste et mandat som sikrer systematisk og jevnlig tilsyn i tråd med internasjonale menneskerettighetsstandarder.

• Sørge for at det etableres felles faglige retningslinjer for å sikre forsvarlig oppfølging av isolerte innsatte.

• Utarbeide en plan for nedstengning eller tilpassing av alle fengselsavdelinger som i dag ikke er tilrettelagt for fellesskap.

• Revidere nasjonal veileder for helse- og omsorgstjenester for innsatte i fengsler, slik at denne sikrer at isolasjonsskader identifiseres og isolerte innsatte ivaretas.

• Lovfeste helsetjenestens oppfølgingsansvar av isolerte, slik at innsatte som er isolert eller utelukket, blir fulgt opp av helsepersonell daglig.

• Sørge for at fengselshelsetjenestene får en styrket felles faglig plattform, med spesielt fokus på kompetanse om innsattes særlige helseutfordringer, isolasjon og isolasjonsskader.