Om Sivilombudsmannens forebyggingsmandat

Forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff er slått fast i en rekke internasjonale konvensjoner som er bindende for Norge.

Sentralt står FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (torturkonvensjonen), som ble vedtatt i 1984. Det samme forbudet er også nedfelt i blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (artikkel 7), FNs barnekonvensjon (artikkel 37), FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (artikkel 15) og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (artikkel 3). Norge har sluttet seg til alle disse konvensjonene.

Mennesker som er fratatt friheten, er sårbare for brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig behandling. Dette er bakgrunnen for at en tilleggsprotokoll til FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (OPCAT) ble vedtatt av FN i 2002.

Norge sluttet seg til tilleggsprotokollen i 2013. Den pålegger statene å ha et organ som skal forebygge at personer som er fratatt friheten, utsettes for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Sivilombudsmannen fikk denne oppgaven, og det ble opprettet en egen forebyggingsenhet ved ombudsmannens kontor i 2014.

Under OPCAT-mandatet har Sivilombudsmannen adgang til alle steder for frihetsberøvelse og tilgang til alle nødvendige opplysninger av betydning for hvordan frihetsberøvelsen gjennomføres. Forebyggingsenheten besøker steder der mennesker er fratatt friheten, som for eksempel fengsler, politiarrester, psykisk helseverninstitusjoner og barnevernsinstitusjoner. Besøkene kan skje med eller uten forhåndsvarsel.

Sammendrag

Det er grundig dokumentert i både eldre og nyere forskningslitteratur at isolasjon kan gi helsemessige skader. En stor andel av de som isoleres, opplever en eller annen form for fysiske eller psykiske plager. Skadevirkninger kan komme umiddelbart, og risikoen øker med varigheten av isolasjonen.

Norske myndigheter har i mange år fått internasjonal kritikk for bruken av isolasjon i våre fengsler. Senest i juni 2018 uttrykte FNs torturkomité sterk bekymring for omfanget av langvarig isolasjon og at vilkårene for bruk av isolasjon ikke er tilstrekkelig klare. Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) besøkte Norge samme år og anbefalte i sin rapport at isolerte innsatte har et strukturert aktivitetstilbud og daglig meningsfull menneskelig kontakt. Komiteen var spesielt bekymret for isolasjon av innsatte med psykiske helseutfordringer.

Sivilombudsmannen har siden 2014 besøkt 19 norske fengsler med høy sikkerhet, og funnene om isolasjon er samlet i en særskilt melding. Hensikten har vært å gjøre Stortinget oppmerksom på den risiko for brudd på forbudet mot tortur og umenneskelig behandling som isolasjon i fengslene representerer.

Det er store svakheter ved myndighetenes styring av fengslenes bruk av isolasjon. Meldingen dokumenterer alvorlig svikt i kvalitet på styringsinformasjon. I årevis har det manglet pålitelige og relevante tall som gir oversikt over det totale omfanget av isolasjon. Funnene viser samtidig at omfanget av isolasjon i fengslene er omfattende. Særlig gjelder dette isolasjon som skjer uten at det skyldes innsattes egen atferd.

Lovgivningen reflekterer ikke at isolasjon kun skal benyttes i ekstraordinære tilfeller og for så kort tid som mulig. I en del tilfeller pågår isolasjon over svært lang tid, i strid med menneskerettslige standarder.

Meldingen dokumenterer også svak oppfølging av innsatte som blir isolert. Oppfølging er nødvendig for alle som blir isolert, men noen er mer sårbare enn andre. I sistnevnte kategori er særlig unge, mindreårige mennesker med traumebakgrunn og språkproblemer og innsatte med psykiske helseutfordringer. I meldingen dokumenteres det at innsatte med store psykiske helseutfordringer sitter isolert under kritikkverdige forhold i uker, måneder og i noen tilfeller flere år.

Det mangler lovgivning og sentrale føringer om ansattes oppfølging av og tilsyn med isolerte innsatte. Videre mangler det lovregler og sentrale faglige føringer som sikrer at helsepersonell følger opp isolerte innsatte på en forsvarlig måte. Det er også klare mangler i helsepersonells kompetanse om skadevirkninger av mangel på menneskelig kontakt, og manglende kompetanse om oppfølging for å forebygge eller avhjelpe slike skader.

De eksisterende ordningene for myndighetenes kontroll av isolasjonsbruk har store svakheter. Tilsynsrådene har ikke et tilstrekkelig klart mandat, ressurser eller kompetanse til å sikre et systematisk og jevnlig tilsyn for å kunne ivareta innsattes rettssikkerhet.

Mangelen på menneskelig kontakt i norske fengsler er dels forårsaket av forhold som kontrolleres av overordnet myndighet, og dels av forhold fengslene selv kan kontrollere. Sivilombudsmannens funn tilsier at det er behov for å styrke arbeidet i kriminalomsorgen for å forebygge situasjoner og hendelser som resulterer i isolasjon.

Hovedfunn

Innhenting og gjennomgang av tall viser at det ikke finnes en pålitelig oversikt over omfanget av isolasjon i norske fengsler. Det er betydelige feilkilder og mangler i tallene som foreligger.

Dette innebærer at ansvarlige myndigheter ikke har tilgang til styringsinformasjon som er nødvendig for å kunne vurdere tiltak for å redusere bruken av isolasjon og begrense skadevirkningene.

Det er sterkt kritikkverdig at forvaltningen, mer enn 20 år etter at Stortingets justiskomité etterlyste slike tall, mangler en pålitelig oversikt over omfanget av isolasjon i norske fengsler.

Tallene som brukes i meldingen, må derfor gjennomgående sees som minimumsestimater.

Hovedfunn

Isolasjon og begrensninger i fellesskapet skjer i et stort omfang i norske fengsler. Deler av denne praksisen er i strid med internasjonale menneskerettighetsstandarder. Dette gjelder spesielt når isolasjonen ikke skyldes den innsattes egen adferd, men utelukkende skjer på grunn av praktiske eller økonomiske utfordringer i fengselet. Utfordringene har sammenheng med at norsk lovgivning mangler regler som gir innsatte rett til å ha minst åtte timer utenfor cella hver dag, og til å kunne drive med meningsfulle aktiviteter i lokaler som er tilrettelagt for fellesskap.

Lovgivningen setter i noen tilfeller for lav terskel for å bruke isolasjon. Isolasjon som kontrolltiltak kan skje der det er nødvendig for å opprettholde «ro, orden og sikkerhet». Dette reflekterer ikke at isolasjon kun skal skje i ekstraordinære tilfeller.

Det er bekymringsverdig høy forekomst av selvisolasjon i enkelte norske fengsler, og det arbeides ikke tilstrekkelig systematisk og målrettet for å forhindre isolasjon som er forårsaket av frykt og utrygghet blant de innsatte. Et stort omfang av selvisolasjon blir ikke registrert som vedtak, og dette gir mørketall.

Norsk lovgivning åpner for langvarig isolasjon som er i strid med menneskerettslige minstestandarder. At det mangler strenge og klare frister for hvor lenge isolasjon kan pågå, er svært alvorlig fordi skaderisikoen ved langvarig isolasjon er spesielt høy. Sivilombudsmannens funn viser at flere innsatte sitter isolert i måneder og enkelte over flere år. Langvarig isolasjon når innsatte plasseres på avdelinger uten fellesskapslokaler, fremkommer ikke i offentlige tall fordi det ofte ikke fattes vedtak.

Hovedfunn

Isolerte innsatte har gjennomgående svært lite meningsfull kontakt med andre mennesker. Ansatte i kriminalomsorgen er ofte de eneste som har kontakt med isolerte innsatte. Deres mulighet til å følge dem opp begrenses av andre oppgaver. Maktforholdet mellom ansatte og innsatte gjør også at dette ikke kan erstatte den menneskelige kontakten ved å være i fellesskap.

I en del fengsler er det for lav bevissthet om betydningen av å følge opp alle isolerte innsatte uavhengig av årsak til at de er isolert, og om å arbeide systematisk med å få innsatte tilbakeført til fellesskapet.

Isolerte innsatte får svært begrenset mulighet til å drive med meningsfulle aktiviteter, og de må ofte tilbringe opphold utendørs alene i små lufteområder. Den begrensede oppfølgingen medfører at isolerte innsatte blir utsatt for risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Hovedfunn

Noen innsatte er særlig sårbare for å bli isolert og mer utsatt for isolasjonsskader enn andre. Økt sårbarhet for isolasjon kan blant annet skyldes store psykiske helseutfordringer, ung alder, krigs- eller annen traumebakgrunn og språkproblemer. I mange fengsler er det for lav bevissthet om slik sårbarhet.

Sivilombudsmannen har sett innsatte som har utviklet stadig dårligere funksjonsevne på de fleste områder mens de sitter i isolasjon. Flere av disse har hatt et klart udekket behov for helseoppfølging. Sivilombudsmannen har også møtt innsatte som er isolert etter eget ønske fordi de opplever fellesskapsavdelingene som utrygge. Mindreårige og unge blir isolert, i noen tilfeller over lang tid. Dette er bekymringsfullt i lys av den risikoen isolasjon utgjør for unge menneskers kognitive utvikling og mulighet til å bli tilbakeført til samfunnet uten ny kriminalitet.

Enkelte isolerte har åpenbart svært alvorlige psykiske lidelser. Flere av disse har vært isolert over veldig lange perioder, i noen tilfeller flere måneder, og til og med år. Det er ofte utfordrende å få helsehjelp i spesialisthelsetjenesten til disse innsatte. I flere tilfeller sendes de tilbake fra innleggelse i psykiatrisk døgnavdeling etter korte opphold uten å ha mottatt behandling, og i flere tilfeller tilbake til fortsatt isolasjon.

Fengslenes gradvise oppskalering av sikkerhetstiltak som en konsekvens av uønsket atferd ser ut til å fungere svært dårlig overfor enkelte innsatte. Konsekvensen blir ofte et svært strengt sikkerhetsnivå som vanskeliggjør meningsfull kontakt og øker isolasjonen ytterligere.

Hovedfunn

Bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng innebærer en svært høy grad av sansedeprivasjon og risiko for helseskader. Sivilombudsmannens funn viser flere eksempler på at sikkerhetscelleplassering kan ha en voldsomt negativ innvirkning, selv etter relativt kort tid. De viser også at det kan ta altfor lang tid før innsatte blir hjulpet ut av uverdige og uhygieniske forhold.

Funn fra Sivilombudsmannens besøk viser at innsatte mange steder ikke gis den hjelpen de trenger av fengselet for å komme seg ut av cella så raskt som mulig. Opphold på sikkerhetscelle kan dermed bli lenger enn strengt nødvendig. Det mangler opplæring og veiledning i hvordan ansatte skal følge opp innsatte for å sikre et så skånsomt og kort opphold som mulig.

Det er spesielt kritikkverdig at personer som er i en akutt livskrise, og som ønsker å skade seg selv eller ta sitt eget liv, plasseres på sikkerhetscelle uten betryggende oppfølging.

Funnene, sett i lys av forskning, viser at risikoen for skade er større der bakgrunnen for innsettelse er en psykisk krise.

Innsatte som beltelegges i sikkerhetsseng, risikerer å bli påført traumer under det som er en akutt livskrise. De har derfor behov for tett oppfølging. Til tross for faren for både fysiske og psykiske skader ved bruk av sikkerhetscelle og belteseng er det ikke fastsatt krav til tilsyn fra ansatte i straffegjennomføringsloven eller i forskrift.

Etter endring i retningslinjene i mars 2019 er det pålagt kontinuerlig tilsyn fra fengselsansatte.

Mangelfulle rutiner og et uklart system for protokollføring vanskeliggjør fengselets kontroll av egen praksis og hindrer tilsynsorganer og Sivilombudsmannen i å utføre sine kontrolloppgaver.

Hovedfunn

Sivilombudsmannens funn viser at det er svært ulik praksis mellom ulike fengsler for hvordan helsetjenesten følger opp isolerte innsatte. Dette skyldes blant annet ulik organisering.

Det er viktig at helsetjenesten varsles og holdes oppdatert om isolerte innsatte. Det er svakheter ved varslingsrutinene i flere fengsler.

Norsk regelverk og praksis er ikke i samsvar med internasjonale menneskerettighetsstandarder når det gjelder krav til daglig helsetilsyn av isolerte innsatte. Sivilombudsmannen har i en rekke tilfeller avdekket at innsatte med til dels alvorlige helseplager har vært isolert i lang tid uten tilsyn fra helsetjenesten.

Det er et stort behov for økt kunnskap og opplæring av helsepersonell som skal ivareta isolerte innsatte.

Hovedfunn

Tilsynsrådsordningen tilfredsstiller ikke standardene fastlagt i De europeiske fengselsreglene eller Mandelareglene. Det er ikke en ordning som sikrer et systematisk og jevnlig tilsyn, med de rammer som er nødvendig for å kunne ivareta innsattes rettsikkerhet etter internasjonale menneskerettighetsstandarder.

At Norge mangler tilstrekkelige tilsynsordninger for fengslene, har store konsekvenser for ivaretakelsen av og muligheten for kontroll med forholdene for isolerte innsatte.

Det gjennomføres heller ikke jevnlige tilsyn med fengselshelsetjenesten, som har en viktig rolle i arbeidet med isolerte innsatte.

Hovedfunn

Sivilombudsmannens funn viser at det er behov for å styrke arbeidet i kriminalomsorgen for å forebygge situasjoner og hendelser som resulterer i isolasjon. Eksisterende regelverk gir ikke kriminalomsorgen en plikt til systematisk å drive slik forebygging. I lys av Norges folkerettslige forpliktelser til å forebygge situasjoner som utgjør risiko for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, er dette en svakhet ved dagens lovverk.

Mangelen på styringsinformasjon svekker både fengslenes og overordnete myndigheters evne til å forebygge bruk av isolasjon på en effektiv måte.

På samme måte mangler det sentrale føringer og retningslinjer for hvordan det enkelte fengsel forventes å arbeide for å forebygge selvisolasjon eller isolasjon som konsekvens av selvmordsrisiko. Manglende nasjonale minstestandarder for fellesskap svekker også muligheten til å forebygge isolasjon og isolasjonsskader. Det samme gjør mangelen på opplæring og veiledning i hvordan ansatte skal følge opp innsatte på sikkerhetscelle for å sikre at oppholdet blir så kort som mulig.

Om isolasjon og de helseskadelige konsekvensene av isolasjon

Komiteen viser til at det finnes ulike definisjoner av isolasjon, men at det i meldingen vises til Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT), FNs standard minimumsregler for behandlingen av innsatte (Mandelareglene) og Istanbul-erklæringen om bruken og skadevirkningene av isolasjon, som ble vedtatt av en ekspertgruppe i 2007. Komiteen peker på at det sentrale ved isolasjonen er at den innsatte holdes adskilt fra andre innsatte, og at meningsfull menneskelig kontakt reduseres til et minimum.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at for at kontakten skal anses som meningsfull, bør den være empatisk og foregå ansikt til ansikt.

Komiteen merker seg at det i meldingen brukes isolasjon om situasjoner hvor innsatte er innelåst på en celle store deler av døgnet, på grunn av sikkerhets- eller kontrollhensyn, etter eget ønske eller på grunn av bygnings- og bemanningsmessige eller andre forhold i fengselet.

Komiteen mener at uansett hvordan man definerer isolasjon, så er isolasjon et alvorlig, inngripende og helseskadelig tiltak. Å begrense noens mulighet til å ha sosial kontakt med andre mennesker er et omfattende inngrep i menneskers personlige integritet og autonomi. Komiteen viser til at kontakt med andre mennesker er et av de mest grunnleggende behov mennesker har, og er en forutsetning for god psykisk helse, og at det er grundig og godt dokumentert at mangel på menneskelig og sosial kontakt, og sansedeprivasjon kan ha store helsemessige konsekvenser – både psykisk og somatisk.

Komiteen merker seg også at isolasjon kan være særlig skadelig for noen utsatte grupper. Personer som fra før har psykiske plager eller psykisk utviklingshemming, er særlig sårbare for å utvikle skader fra isolasjon. Komiteen viser videre til at forskning viser at fengselspopulasjonen i utgangspunktet er en gruppe som er mer utsatt for dårlig psykisk helse, og at flertallet av innsatte har psykiske helseproblemer.

Komiteen viser til at mindreårige og unge mennesker også er særlig sårbare for å utvikle skader fra isolasjon. Komiteen viser til at jo lenger isolasjonen varer, desto større er faren for vedvarende plager og skader etter at isolasjonen opphører.

På denne bakgrunn mener komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, at innsatte, og i særlig grad unge innsatte, i norske fengsler er særlig utsatt for skader av isolasjon, og at dette danner grunnlaget for at isolasjon kan innebære tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.

Om de menneskerettslige minimumsstandardene

Komiteen viser til at rett til frihet fra tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff regnes blant de helt sentrale menneskerettighetene. Forbud mot bruk av tortur er nedfelt i Grunnloven § 93 andre ledd og i en rekke konvensjoner som Norge har sluttet seg til. Komiteen understreker at forbudet er absolutt og aldri kan fravikes.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til FNs torturkonvensjon artikkel 1, som definerer tortur som situasjoner der en offentlig ansatt (eller en privatperson på vegne av det offentlige) bevisst utsetter noen for sterk fysisk eller psykisk smerte eller lidelse, og denne handlingen gjennomføres for å skaffe opplysninger eller tilståelser, eller for å straffe, skremme, true, diskriminere eller tvinge til underkastelse. Forbudet gjelder både handlinger og unnlatelser. Flertallet viser videre til at terskelen for handlinger eller unnlatelser som rammes av definisjonen, er lavere der den utsatte er fratatt friheten. Årsaken er at frihetsberøvede er helt avhengige av beskyttelse fra myndighetene for å kunne ivareta sine rettigheter.

Komiteen understreker at FNs torturkonvensjon pålegger medlemsstatene å iverksette effektive tiltak for å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling. I dette ligger det blant annet en plikt til å iverksette effektive lovgivningstiltak. Mennesker som fratas friheten, er særlig utsatt for integritetskrenkelser. Derfor er statene forpliktet til å sikre at nasjonale fengselsregler oppfyller minstestandarder for hvordan innsatte skal behandles.

Komiteen peker på at hvorvidt isolasjon utgjør umenneskelig eller nedverdigende behandling, avhenger av varighet, intensitet, formål og effekt på den berørte.

Komiteen merker seg at internasjonale menneskerettighetsorganer i flere enkeltsaker har konkludert med krenkelse av forbudet i Norge. Komiteen viser til at dette har blitt gjort på grunnlag av flere standarder og regler som ikke er juridisk bindende i seg selv, men er utviklet gjennom mellomstatlig arbeid og på grunnlag av internasjonal rettspraksis.

Komiteen merker seg videre at Den europeiske menneskerettsdomstol ved flere anledninger har vist til menneskerettslige standarder om isolasjon og benyttet disse som rettskilder. Reglene anses som internasjonalt aksepterte minstestandarder for behandlingen av innsatte, og komiteen viser til at de er viktige for å sikre at behandling av innsatte ikke er i strid med torturforbudet.

Komiteen viser til at disse standardene inkluderer de europeiske fengselsreglene, og særlig FNs minimumsregler for behandling av innsatte – Mandelareglene. I Mandelareglene slås det fast at innlåsing i 22 timer eller mer per dag uten meningsfull menneskelig kontakt i 15 sammenhengende dager er forbudt. På bakgrunn av dette anerkjenner komiteen at hvis innsatte i norske fengsler er isolert i 22 timer daglig ut over 15 sammenhengende dager, er risikoen stor for at dette kan innebære brudd på torturforbudet.

Om Sivilombudsmannens funn

Komiteen viser til at Sivilombudsmannen peker på at det er svært dårlig tilgang på informasjon om omfanget av isolasjon. Komiteen merker seg at FNs torturkomité både i 2012 og 2018 har anbefalt Norge å sikre detaljert og offentlig statistikk om bruk av isolasjon. Komiteen viser også til at Stortingets justiskomité etterlyste slike tall for mer enn 20 år siden, jf. Innst. S. nr. 6 (1998–1999). Komiteen er kritisk til at dette ikke har blitt fulgt opp godt nok ennå, og understreker at god styringsinformasjon er viktig for å redusere bruken av isolasjon. Komiteen peker på at anskaffelse av nytt IKT-system i kriminalomsorgen må føre frem til bedre informasjon, men understreker også at regelverk med krav til lovhjemling av isolasjon er nødvendig for å sikre nødvendig statistikk og styringsinformasjon.

Komiteen viser til at selv om tallmaterialet er svakt, finner Sivilombudsmannen at det likevel er klart at isolasjon og mangel på menneskelig kontakt er et utbredt problem i norske fengsler. Komiteen viser til at Sivilombudsmannen finner at flere innsatte sitter isolert i måneder, og enkelte over flere år. Komiteen anerkjenner på bakgrunn av Sivilombudsmannens rapport at isolasjon og begrensninger i fellesskapet skjer i stort omfang i norske fengsler. Komiteen viser til at dette ikke bare skyldes den innsattes egen adferd, men i stor grad også skjer på grunn av praktiske eller økonomiske utfordringer i fengselet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti peker på at når innsatte isoleres på grunn av praktiske eller økonomiske hensyn, er dette i strid med internasjonale menneskerettighetsstandarder.

Komiteen viser til at den særskilte meldingen peker på at disse utfordringene også har sammenheng med at norsk lovgivning mangler regler som gir innsatte rett til å ha minst åtte timer utenfor cella daglig, og å kunne drive meningsfull aktivitet i lokaler som er tilrettelagt for fellesskap. Komiteen merker seg at lovgivningen i noen tilfeller setter for lav terskel for å bruke isolasjon, som for eksempel når isolasjon brukes som et kontrolltiltak for å opprettholde «ro, orden og sikkerhet». Komiteen mener at en slik vid adgang til isolasjon ikke er i tråd med internasjonale menneskerettslige standarder, som forutsetter at isolasjon kun kan benyttes i ekstraordinære tilfeller og under bestemte, spesifikke kriterier.

Komiteen viser til at det også er bekymringsverdig høy forekomst av selvisolasjon i enkelte norske fengsler, og at det ikke arbeides tilstrekkelig og målrettet nok for å forhindre isolasjon som er forårsaket av frykt og utrygghet blant de innsatte. Komiteen merker seg at selvisolasjon ikke blir registrert som vedtak, og at dette gir mørketall.

Komiteen viser til at Sivilombudsmannen finner mangler ved statens oppfølging av innsatte som er utsatt for isolasjon. Komiteen merker seg at ansatte i kriminalomsorgen ofte er de eneste som har kontakt med isolerte innsatte. Komiteen viser til at deres mulighet til å følge dem opp begrenses av andre oppgaver, og at maktforholdet mellom ansatte og innsatte også gjør at dette ikke kan erstatte den menneskelige kontakten ved å være i fellesskap. Komiteen merker seg også at i en del fengsler er det for lav bevissthet om betydningen av å følge opp alle isolerte innsatte uavhengig av årsak til at de er isolert, og om å arbeide systematisk med å få innsatte tilbakeført til fellesskapet.

Som komiteen har merket seg tidligere i innstillingen, er det enkelte grupper som er spesielt sårbare for å bli isolert og mer utsatt for isolasjonsskader enn andre. Komiteen viser til at Sivilombudsmannen har sett innsatte som har utviklet stadig dårligere funksjonsevne på de fleste områder mens de sitter i isolasjon, og at flere av disse har hatt et klart udekket behov for helseoppfølging. Komiteen merker seg også at Sivilombudsmannen finner at mindreårige og unge blir isolert, i noen tilfeller over lang tid. Komiteen viser til at innsatte med svært alvorlige psykiske lidelser isoleres i lange perioder, og at det er utfordrende å få helsehjelp i spesialisthelsetjenesten til disse. Komiteen ser på disse funnene med bekymring, da disse gruppene er særlig rammet av helsekonsekvenser av isolasjon, og forutsetter en særlig innsats for å bedre situasjonen.

Komiteen viser til at bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng innebærer en svært høy grad av sansedeprivasjon og risiko for helseskader. Komiteen viser til at Sivilombudsmannen finner at innsatte mange steder ikke gis den hjelpen de trenger av fengselet for å komme seg ut av cella så raskt som mulig, og at opphold på sikkerhetscelle dermed kan bli lengre enn strengt nødvendig. Komiteen merker seg også at det mangler opplæring og veiledning i hvordan ansatte skal følge opp innsatte for å sikre et så skånsomt og kort opphold som mulig.

Komiteen viser til at til tross for faren for både fysiske og psykiske skader ved bruk av sikkerhetscelle og belteseng er det ikke fastsatt krav til tilsyn fra ansatte i straffegjennomføringsloven eller i forskrift, og komiteen mener dette bør endres.

Komiteen viser også til at Sivilombudsmannens funn viser at det er svært ulik praksis mellom ulike fengsler for hvordan helsetjenesten følger opp isolerte innsatte, og at dette skyldes blant annet ulik organisering.

Komiteen viser videre til at Sivilombudsmannen finner at det er svakheter ved varslingsrutinene i flere fengsler. Komiteen merker seg særlig at norsk regelverk og praksis ikke er i samsvar med internasjonale menneskerettighetsstandarder når det gjelder krav til daglig helsetilsyn av isolerte innsatte, og at Sivilombudsmannen i en rekke tilfeller har avdekket at innsatte med til dels alvorlige helseplager har vært isolert i lang tid uten tilsyn fra helsetjenesten. Komiteen er bekymret over funnene og registrerer at helseministeren i komiteens åpne høring om saken varslet oppfølging av dette overfor helseforetakene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til at helsedirektøren i den åpne høringen uttalte at oppfølgingen av isolerte innsatte er en prioritert oppgave. Han viste til at det skal bli stedlig psykiatrisk spesialisthelsetjeneste i fengslene.

Komiteen forutsetter at både praksis og regelverk blir i tråd med internasjonale menneskerettsstandarder.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil påpeke at virkemiddelbruken rettet mot den kommunale helsetjenesten i fengsel må vurderes i lys av funnene i rapporten, og viser særskilt til merknad i Innst. 100 S (2019–2020). Merknaden omtaler kap. 762 Primærhelsetjeneste, post 61 Fengselshelsetjenesten, som ble foreslått redusert med 13,7 mill. kroner på grunn av et mindreforbruk i tilskuddsordningen til kommunenes tilbud om helsetjenester til innsatte i fengsel.

Komiteen viser til at Sivilombudsmannen finner at tilsynsrådsordningen ikke tilfredsstiller standardene fastlagt i De europeiske fengselsreglene eller Mandelareglene. Komiteen merker seg at det heller ikke gjennomføres jevnlige tilsyn med fengselshelsetjenesten. Komiteen mener det er svært bekymringsverdig at tilsynsordningene ikke sikrer et systematisk og jevnlig tilsyn, som er nødvendig for å ivareta innsattes rettsikkerhet etter internasjonale menneskerettighetsstandarder. Komiteen mener dette er spesielt alvorlig fordi innsatte i norske fengsler er en gruppe som har svært begrensede ressurser og muligheter til å hevde sine rettigheter, og også dårlig informasjon og kunnskap om hvilke rettigheter de har. Komiteen viser også til at innsatte i fengsler ikke går inn under fri rettshjelpsordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at Sivilombudsmannens funn er svært alvorlige og peker på store mangler i norsk forvaltning og lovverk som må rettes opp i.

Om årsaker til isolasjon og forebygging

Komiteen viser til at funnene i Sivilombudsmannens særskilte melding avdekker at isolasjon og mangelen på menneskelig kontakt i norske fengsler delvis er forårsaket av forhold som kontrolleres av overordnet myndighet, og delvis av forhold fengslene selv kan kontrollere. Komiteen understreker derfor at det å sikre effektiv forebygging er en oppgave både for region, direktorat og departementet, og for fengslene selv. Sivilombudsmannens funn viser at det er behov for å styrke arbeidet i kriminalomsorgen for å forebygge situasjoner og hendelser som resulterer i isolasjon. Som Sivilombudsmannen peker på, ser komiteen at det er risiko for at eksisterende regelverk ikke gir kriminalomsorgen en plikt til systematisk å drive slik forebygging. I lys av Norges folkerettslige forpliktelser til å forebygge situasjoner som utgjør risiko for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, mener komiteen at dette er en svakhet ved dagens lovverk.

Komiteen viser til at mangelen på styringsinformasjon svekker både fengslenes og overordnete myndigheters evne til å forebygge bruk av isolasjon på en effektiv måte. På samme måte viser komiteen til at det mangler sentrale føringer og retningslinjer for hvordan det enkelte fengsel forventes å arbeide for å forebygge selvisolasjon eller isolasjon som konsekvens av selvmordsrisiko. Komiteen peker også på at manglende nasjonale minstestandarder for fellesskap kan svekke muligheten til å forebygge isolasjon og isolasjonsskader. Det samme gjelder mangelen på opplæring og veiledning i hvordan ansatte skal følge opp innsatte på sikkerhetscelle for å sikre at oppholdet blir så kort som mulig.

Komiteen merker seg også at Sivilombudsmannen peker på forhold som uegnet bygningsmasse eller utilstrekkelig bemanning i fengslene som årsaker til isolasjon. For å sikre at innsatte i norske fengsler får nok meningsfull aktivitet utenfor cella, må fengslene ha en egnet bygningsmasse med tilstrekkelige fellesareal og nok ansatte til å gjennomføre dette. Komiteen viser til den særskilte meldingen, hvor det fremkommer at:

«Flere fengsler forklarer lang innlåsingstid delvis med manglende midler til å øke bemanningen etter omlegging til ny turnus i 2014. En annen årsak synes å være redusert bruk av vikarer. Dette har ombudsmannen funnet dokumentert ved flere fengsler. I flere tilfeller blir arbeidsdriften stengt slik at verksbetjentene kan dekke opp sykefraværet på de ordinære fengselsavdelingene. De innsatte som skulle vært på arbeid, blir da låst inne på egen celle i den tiden de skulle arbeidet.»

«Fengsler opplyser at de har mistet stillinger blant annet i arbeidsdriften og fritidsavdelingen. Det opplyses også om at de som hadde særlige behov og de som var isolerte, ble gitt et dårligere aktivitetstilbud enn før nedbemanningen.»

«I flere fengsler fortalte de ansatte at de på grunn av begrensninger i bemanningen sjelden hadde tid til å gjennomføre aktiviteter i det omfang de ønsker.»

Komiteen er derfor positiv til at det bygges nye fengselsbygg, og peker videre på behovet for ressurser særlig til bemanning. Komiteen mener at tilstrekkelige ressurser må avses, slik at bemanningssituasjonen i fengslene ikke gir økt bruk av isolasjon.

Om Sivilombudsmannens anbefalinger

Komiteen mener at de samlede funnene som er presentert i meldingen, tegner et alvorlig bilde av bruken av isolasjon i norske fengsler. Funnene viser at omfanget av isolasjon er stort, og at det er en betydelig risiko for at de isolerte blir utsatt for umenneskelig og nedverdigende behandling. Komiteen viser også til at Norge flere ganger har blitt advart mot dette, og at Sivilombudsmannens særskilte melding viser at advarslene ikke har blitt tatt på stort nok alvor.

Komiteen vil, for å sikre at innsatte i norske fengsler ikke utsettes for isolasjon som kan føre til krenkelse av forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, be regjeringen om å iverksette tiltak og fremme forslag for Stortinget om nødvendige lovendringer for å følge opp anbefalingene fra Sivilombudsmannens særskilte melding, og rapportere tilbake til Stortinget på egnet vis om dette.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) i sin innledning i komiteens høring uttalte at den mest alvorlige MR-utfordringen i Norge er isolasjon av innsatte i norske fengsler i tillegg til behandling av innsatte med psykiske lidelser. Disse medlemmer vil understreke at isolasjon er skadelig og farlig for mennesker. Innsatte har og skal ha samme menneskerettigheter som andre, herunder rett til fellesskap.

Disse medlemmer vil vise til de tre forholdene NIM trakk frem som særlig alvorlige i kontrollhøringen: omfanget av isolasjonen som inkluderer isolasjonen som skyldes bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold, den svake ivaretakelsen av psykisk syke innsatte og manglende kontrollmekanismer og svakheter ved eksisterende tilsynsorganer. Det er godt kjent at menneskerettighetene gir rammer for norske fengselsregler og praksis. Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon oppstiller et absolutt forbud mot umenneskelig og nedverdigende behandling av innsatte. Disse medlemmer viser til at NIM ber Stortinget om å merke seg at det finnes flere saker fra Den europeiske menneskerettsdomstol med lignende forhold som er beskrevet i Sivilombudsmannens melding, hvor det fastslås brudd på dette forbudet om umenneskelig og nedverdigende behandling av den innsatte. Disse medlemmer vil derfor vise til Sivilombudsmannens konkrete og erfaringsbaserte anbefalinger og ber om at de følges opp.

Disse medlemmer mener at Stortinget må gjøre sin plikt og sikre innsatte de rettighetene de har etter Grunnloven § 92, og ber regjeringen om å gjennomføre anbefalingene i Sivilombudsmannens særskilte melding om isolasjon.

Disse medlemmer vil også vise til at det verken ved politikkutforming eller i praksis tas hensyn til at kvinner i fengsel er i mindretall og derfor har særskilte utfordringer. Likestillings- og diskrimineringsombudet sa i kontrollhøringen at de etter å ha gjennomgått soningsforholdene for kvinner i fengsler, konkluderte med at norske myndigheter står i fare for å bryte likestillings- og diskrimineringsloven og våre forpliktelser etter FNs kvinnekonvensjon. Disse medlemmer viser til at de mangelfulle soningsforholdene for kvinnelige innsatte har blitt trukket frem gang på gang. Kvinner risikerer å sone mer restriktivt, særlig etter at flere åpne fengsler har blitt lagt ned av regjeringen Solberg. Kvinner får dermed et dårligere tilbud fra soningsstart til soningsslutt. Kvinnene har færre tilbud om rusmestring og programvirksomhet. I enkelte fengsler opplever kvinnene i større grad isolasjon bare fordi de er kvinner. Disse medlemmer mener dette er uverdig for et land som erklærer seg som verdens mest likestilte, og mener regjeringen bør støtte forslaget i justiskomiteens budsjettinnstilling om å utarbeide en NOU for kriminalomsorgen, hvor kvinner som soner, må vises særskilt oppmerksomhet, jf. Innst. 6 S (2019–2020).

Disse medlemmer mener at ivaretakelse av kvinner i fengsler handler om å ha de nødvendige ressursene. Når det er ressursmangel, prioriterer man sikkerheten. Da betyr det innelåsing, og kvinner rammes mye hardere enn menn. På samme måte handler isolasjon som sådan om de samlede ressursene i kriminalomsorgen. ABE-reformen har blitt altfor hard overfor en sektor som virkelig trenger ressurser for at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser.

Slik Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (NFF) påpekte i høringen, mener disse medlemmer at det å redusere isolasjon handler om å ha et sysselsettings- og aktivitetstilbud som er tilpasset den innsatte, samt å ha nok ressurser til å gjennomføre dette på en forsvarlig måte. Konsekvensene av flere vakante stillinger, ikke-oppdekning av vakter ved fravær, redusert arbeidstilbud eller stengte verksteder er økt isolasjon.

Det er mange årsaker til bruk av isolasjon, men tilstrekkelig bemanning er uansett en nøkkel for å unngå umenneskelig behandling av innsatte. Disse medlemmer viser til NFF, som melder om de ansattes store frustrasjon og avmaktsfølelse når de ikke settes i stand til å utføre sitt samfunnsoppdrag.

Disse medlemmer vil trekke frem den uvurderlige innsatsen de ansatte i kriminalomsorgen gjør i en krevende hverdag for å sikre bl.a. menneskerettighetene og for at de innsatte gis et godt innhold i soningen og med tilbakeføring til samfunnet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, understreker at de økonomiske rammene skal tilrettelegge for en bemanning i fengsel som sikrer ivaretakelse av Norges menneskerettslige forpliktelser.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er uholdbart at det er stor risiko for at det foregår tortur og umenneskelig behandling i norske fengsler. Dette medlem peker på at det i høringen om saken kom frem at praksisen med isolasjon har økt de senere år, på tross av gjentatte advarsler fra internasjonale menneskerettighetsorganer. Dette medlem vil understreke at både ikke-hensiktsmessige bygg og for dårlig bemanning blir pekt på som hovedårsaker til isolasjonen som ikke begrunnes i den innsattes egen adferd, men registrerer at daværende statsråd Jøran Kallmyr i høringen om saken ikke ville peke på bemanning. Dette medlem mener at kriminalomsorgen har nådd en smertegrense for ABE-kutt, og at det trengs økte ressurser til bemanning og aktivitetstilbud i fengslene. Videre mener dette medlem at lovverket må endres for å være i tråd med internasjonale menneskerettslige forpliktelser, både når det gjelder krav til felleskapstid jf. Mandelareglene, strengere lovadgang til hjemlet isolasjon i fengslene, bedre rettsikkerhet for de innsatte som blir rammet av isolasjon, samt krav om helseoppfølging i fengslene. Dette medlem peker til slutt på at kvinner er særlig utsatt for isolasjon i norske fengsler, blant annet fordi de er en minoritet i fengslene og har særlig dårlige bygningsmessige forhold, og understreker derfor kjønnsperspektivet i å løse utfordringene med isolasjon.