4.1 Forholdet til sikkerhetslovens regler om sikkerhetsklarering og autorisasjon

I den nye sikkerhetsloven fremgår det direkte av § 1-4 annet ledd at bestemmelsene i sikkerhetsloven kapittel 8 om personellsikkerhet ikke gjelder for stortingsrepresentanter, jf. nærmere omtale under pkt. 3.3 ovenfor.

Da det anses hensiktsmessig at sentrale regler som gjelder representantenes behandling av gradert informasjon, fremgår direkte av Stortingets forretningsorden eller reglementer fastsatt i medhold av denne, foreslås det at dette unntaket også tas inn i Stortingets forretningsorden. Dette følger også opp Stortingets vedtak nr. 477 27. februar 2018, hvor det uttrykkelig forutsettes at bestemmelser gitt i medhold av sikkerhetsloven kapittel 8 ikke skal gjelde for stortingsrepresentantene.

På denne bakgrunn foreslår presidentskapet å ta inn en ny § 75 a i Stortingets forretningsorden, der første ledd første punktum gis følgende ordlyd:

«Bestemmelser gitt i medhold av sikkerhetsloven kapittel 8, herunder bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon, gjelder ikke for stortingsrepresentantene.»

Når det gjelder spørsmålet om sikkerhetsklarering og autorisasjon for rådgivere i partigruppene, vises det til pkt. 4.4 nedenfor.

4.2 Representantens og komiteens behandling av gradert informasjon

Som det fremgår av redegjørelsen under pkt. 3, er dagens regler i Stortingets forretningsorden om behandling av gradert informasjon relativt fragmenterte, og de dekker bare begrensede deler av den samlede informasjonshåndtering som skjer som ledd i Stortingets saksbehandling. Reglene tar også i liten grad høyde for at det etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen gjelder noe ulike krav til beskyttelse avhengig av hvordan informasjonen er klassifisert.

Det er presidentskapets vurdering at det også i Stortinget er ønskelig å formalisere hvilke regler som skal følges ved behandling av gradert informasjon.

Etter en samlet vurdering har presidentskapet kommet til at det vil foreslå at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler for behandling av informasjon skal følges av representantene og komiteene. En bestemmelse om at sikkerhetslovens og beskyttelseslovens regler skal følges, innebærer riktignok at representantene og komiteene blir underlagt strengere og mer detaljerte plikter enn i dag. På den annen side tilsier tungtveiende hensyn at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om informasjonsbehandling følges i Stortinget, også i forbindelse med den parlamentariske virksomheten. Dersom gradert informasjon blir kjent for uvedkommende, kan skadefølgene for nasjonal sikkerhet bli alvorlige. Hensynet til Stortingets informasjonsbehov tilsier dessuten at regjeringen må kunne ha tillit til at informasjon forvaltes på en betryggende måte etter at den er formidlet til Stortinget. Selv om sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler bare i begrenset utstrekning har vært gjort formelt gjeldende for Stortinget, har en likevel tilstrebet å følge de reglene om informasjonsbehandling som er fastsatt i disse regelverkene. Den praktiske betydningen av at sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen gjøres direkte gjeldende for representantene og komiteene, vil derfor ikke nødvendigvis bli svært omfattende.

Det foreslås videre at presidentskapet kan fastsette nærmere retningslinjer for representantenes behandling av gradert informasjon. Retningslinjene skal gi nærmere anvisning på hvordan representantene og komiteene i praksis kan etterleve sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser i sitt daglige virke i Stortinget. Forhold som det kan være aktuelt å regulere i slike retningslinjer, er for eksempel hvilke rom komiteene kan benytte for gradert tale, hvor komiteene og representantene skal oppbevare graderte dokumenter, og bruk av elektroniske kommunikasjonssystemer.

Det foreslås også at det åpnes for at presidentskapet kan gjøre unntak fra sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser dersom det foreligger tungtveiende hensyn. Det siktes her særlig til situasjoner hvor hensynet til ivaretakelsen av Stortingets konstitusjonelle funksjoner og tungtveiende parlamentariske hensyn kan tilsi at det gjøres unntak fra reglene. Bestemmelsen åpner bare for at det kan gjøres unntak i enkelttilfeller, etter en konkret vurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende. Dersom det skulle vise seg å oppstå behov for ett eller flere generelle unntak fra bestemmelsene i sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, vil presidentskapet komme tilbake til Stortinget med forslag om dette. Bestemmelsen gir ellers kun myndighet til å treffe beslutninger vedrørende forhold som gjelder representantenes og komiteenes egen virksomhet. Den vil for eksempel ikke gi kompetanse til å avgradere dokumenter som er gradert av regjeringen. I Innst. 259 L (2016–2017) fra Stortingets presidentskap er det forutsatt at en slik beslutning vi kreve et vedtak fra Stortingets plenum, i lovs form.

Presidentskapet fremmer på denne bakgrunn forslag til ny § 75 a første ledd annet, tredje og fjerde punktum med slik ordlyd:

«For øvrig gjelder sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser om behandling av gradert informasjon tilsvarende for representantene og komiteene. Stortingets presidentskap kan fastsette utfyllende retningslinjer for praktiseringen av reglene. Dersom tungtveiende hensyn tilsier det, kan presidentskapet i konkrete tilfeller beslutte at det kan gjøres unntak fra reglene i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.»

Som det fremgår ovenfor, ser en for seg at de utfyllende retningslinjene fastsatt av presidentskapet skal gi nærmere anvisninger for hvordan graderte dokumenter i saker komiteene har til behandling, kan oppbevares på en betryggende måte. Den nåværende § 29 andre ledd foreslås derfor opphevet, slik at nåværende tredje ledd blir nytt annet ledd.

4.3 Klassifisering og merking av informasjon i Stortinget

Dokumenter som utarbeides i forbindelse med møter for lukkede dører i Stortinget, i den utvidede utenriks- og forsvarskomité og i lukkede komitéhøringer, merkes i dag «Hemmelig» i Stortinget. Tilsvarende gjelde for ikke offentliggjorte referater fra Europautvalget.

Selv om betegnelsen benyttes for ulike dokumenttyper, er det kun for møter i den utvidede utenriks- og forsvarskomité at merkingen har en direkte sammenheng med ordlyden i Stortingets forretningsorden, jf. fo. § 16 femte ledd, som lyder:

«Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité skal holdes hemmelige, med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Lederen kan bestemme at også innkallelsen til møtet er hemmelig.»

Forutsetningen for merking av dokumenter «Hemmelig» i Stortinget er at det handler om visse sakstyper som er behandlet for lukkede dører. Det gjøres ikke en nærmere klassifisering av informasjonen med bakgrunn i de konkrete skadevirkningene det kan få dersom informasjonen blir kjent for uvedkommende. Det forhold at informasjonen er merket «Hemmelig», sier altså ikke noen annet enn at dokumentene er unntatt offentlighet, og at det foreligger taushetsplikt, jf. redegjørelsen under pkt. 3.1 om regler om taushetsplikt i Stortingets forretningsorden. Etter omstendighetene kan dokumenter merket «Hemmelig» i Stortinget inneholde alt fra informasjon som ikke er offentlig, til informasjon som er høyt gradert etter sikkerhetsloven. Dette kan tilsi at det gis mulighet for en mer presis klassifisering av informasjon.

En annen utfordring ved dagens ordning er at betegnelsen «Hemmelig» også benyttes for det nest høyeste graderingsnivået etter sikkerhetsloven. Graderingen benyttes dersom det kan få «alvorlige skadefølger» for nasjonale sikkerhetsinteresser om informasjon blir kjent for uvedkommende, jf. sikkerhetsloven § 5-3. Det er etter sikkerhetsloven meget strenge krav til beskyttelse av informasjon gradert «Hemmelig».

Erfaringen tilsier at merkingen av dokumenter utstedt i Stortinget som «Hemmelig» kan være egnet til å skape forvirring, spesielt i forvaltningen, hvor en er vant til å forholde seg til sikkerhetslovens system. Også internt på Stortinget kan det være vanskelig å skille mellom krav til håndtering av dokumenter gradert «Hemmelig» etter sikkerhetsloven og av dokumenter merket «Hemmelig» ut fra Stortingets egen terminologi.

For å innføre en tydeligere klassifisering av informasjon vil presidentskapet foreslå to endringer.

For det første vil presidentskapet foreslå at merking av dokumenter i saker som nevnt ovenfor i Stortinget endres fra «Hemmelig» til «Underlagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden». Dette gir et mer presist innhold av den rettslige betydningen av merkingen, herunder en klar sammenheng med bestemmelsene om taushetsplikt i Stortingets forretningsorden § 75.

Presidentskapet foreslår i denne forbindelse også å endre Stortingets forretningsorden § 16 femte ledd slik at uttrykket «hemmelige» her erstattes med «underlagt taushetsplikt». Denne endringen vil i seg selv ikke ha noen rettslig betydning, da det fremdeles vil være et uttrykkelig forbud mot å referere fra forhandlingene i den utvidede utenriks- og forsvarskomité.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at § 16 femte ledd gis følgende utforming:

«Forhandlingene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Lederen kan bestemme at også innkallelsen til møtet skal være underlagt taushetsplikt.»

For å få en mer enhetlig terminologi foreslås det samtidig at § 17 femte ledd om Europautvalget endres. I dag lyder bestemmelsen:

«Møtene i Europautvalget holdes for lukkede dører. Det samme gjelder fellesmøter utvalget har med andre komiteer. Referater av forhandlingene i utvalget er offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Det er ikke adgang til å gjengi uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig.»

Presidentskapet foreslår at siste punktum i bestemmelsen i § 17 femte ledd gis følgende ordlyd:

«Uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt.»

Presidentskapet vil for det andre foreslå at informasjon utstedt i Stortinget i tillegg til merking med taushetsplikt som omtalt, merkes med graderingsnivåene i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen der dette er aktuelt. Dette vil være aktuelt i tilfeller hvor det foreligger et særskilt beskyttelsesbehov fordi Stortinget har fått tilgang til gradert informasjon, for eksempel i tilfeller hvor et medlem av regjeringen gir en gradert redegjørelse for Stortinget for lukkede dører eller i den utvidede utenriks- og forsvarskomité. I slike tilfeller bør forvaltningens vurdering av graderingsnivå legges til grunn for Stortingets gradering av referater eller andre dokumenter utstedt i Stortinget.

Fordelen med en slik mulighet for differensiert merking er at mottaker får en klar indikasjon på hvilke krav som bør følges ved oppbevaring og håndtering av dokumentene, jf. også forslag til ny bestemmelse i Stortingets forretningsorden som gir presidentskapet adgang til å fastsette utfyllende retningslinjer om hvordan sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon kan etterleves i Stortinget. En tydeligere klassifisering vil også gjøre det enklere å vurdere avgraderingsspørsmål og innsynsspørsmål i ettertid.

Med dette forslaget vil man i en del tilfeller operere med en dobbelt merking av dokumenter, slik at dokumenter som i dag merkes «Hemmelig», heretter som fast standard vil merkes «Underlagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden» og i tillegg – ved behov – en mer spesifikk gradering i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Som det fremgår av kapittel 5, foreslås det et nytt reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstillinger i saker behandlet for lukkede dører i Stortinget og i komiteene. For å få en tydelig sammenheng i regelverket foreslås det at dette reglementet forankres i Stortingets forretningsorden.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at ny § 75 a annet ledd gis følgende ordlyd:

«Sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens graderingsnivåer benyttes ved klassifisering av informasjon som utstedes i Stortinget. Stortinget fastsetter reglement for avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget.»

4.4 Adgang til å dele informasjon med rådgivere

Det er i dag ikke gitt regler om representantenes adgang til å dele informasjon med ansatte i partigruppene. Det er vanlig at rådgivere bistår representantene i deres arbeid, og hver enkelt rådgiver har gjerne et spesielt ansvar for å følge saker i én eller flere fagkomiteer. Rådgiverne deltar ikke på komitémøter, men bistår blant annet representantene i arbeidet med å utforme komitémerknader i innstillinger som komiteene skal avgi, utkast til innlegg i Stortinget mv.

Det har de siste årene særlig vært reist spørsmål om rådgiveres adgang til å delta på komitéhøringer for lukkede dører, og Stortinget i plenum har ved flere anledninger samtykket i at rådgivere som følger kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeid, har kunnet delta i kontrollhøringer for lukkede dører hvor det har vært formidlet gradert informasjon. I Innst. 284 S (2017–2018) ble det foreslått å innta regler i forretningsorden om deltakelse i høringer for lukkede dører, men innstillingen ble ved behandlingen i Stortinget sendt tilbake til presidentskapet, da det ble uttrykt et ønske om å se saken i sammenheng med ny sikkerhetslov.

Presidentskapet vil foreslå at det tas inn en regel i Stortingets forretningsorden som på generelt grunnlag regulerer adgangen til å dele gradert informasjon med representantenes rådgivere. Selv om problemstillingen særlig har vært reist i forbindelse med deltakelse på kontrollhøringer for lukkede dører, gjør tilsvarende prinsipielle hensyn seg gjeldende for eksempel når det gjelder tilgang til dokumenter oversendt Stortinget fra regjeringen, deltakelse på presentasjoner ved overlevering av graderte rapporter fra Riksrevisjonen og tilgang til graderte innstillinger fra komiteene til Stortinget.

Deltakelse i lukkede møter i Stortinget forutsetter Stortingets samtykke, jf. forretningsordenen § 36, som har vært anvendt analogisk overfor representantenes rådgivere.

Ved utforming av forslag til bestemmelser i Stortingets forretningsorden har presidentskapet gjort en avveining av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. På den ene side er det ønskelig å begrense antall personer som gis tilgang til gradert informasjon. Stortingsrepresentantene får tilgang til gradert informasjon i kraft av sin særlige stilling, mens tilsvarende hensyn ikke gjør seg gjeldende for rådgiverne. Det er også viktig å ha kontroll med at det foreligger gyldig sikkerhetsklarering og autorisasjon for tilgang til gradert informasjon der det stilles krav om dette. På den annen side har rådgiverne en funksjon når det gjelder å bistå representantene i det løpende arbeidet, og det er også viktig at komiteene kan organisere sine arbeidsprosesser på hensiktsmessig måte.

Presidentskapet foreslår at det som hovedregel skal innhentes samtykke fra presidentskapet før gradert informasjon deles med representantenes rådgivere, men at komiteene i saker som er til behandling i komiteene, selv kan beslutte at rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, kan få tilgang til informasjon på de laveste graderingsnivåene, det vil si informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen samt informasjon gradert begrenset etter sikkerhetsloven. For tilgang til informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen er det ikke nødvendig med sikkerhetsklarering eller autorisasjon. For tilgang til informasjon gradert begrenset er det nødvendig å ha gjennomført en autorisasjonssamtale, men det er ikke nødvendig med sikkerhetsklarering. Det er bare rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, som kan gis tilgang til graderte dokumenter etter beslutning av komiteen. Dette innebærer at komiteen ikke kan gi slik tilgang til rådgivere som tilhører en partigruppe som ikke har et medlem av den aktuelle fagkomiteen. Tilgang til graderte dokumenter for slike rådgivere forutsetter samtykke fra Stortingets presidentskap, i tråd med hovedregelen nevnt ovenfor.

Dersom komiteene ønsker at rådgivere skal ha tilgang til informasjon gradert konfidensielt eller høyere, foreslås det at det uansett må innhentes samtykke fra Stortingets presidentskap.

Det foreslås videre at det skal stilles som en klar forutsetning at sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon skal følges, og at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt skal gjelde når rådgivere gis tilgang til gradert informasjon.

Presidentskapet foreslår følgende formulering i ny § 75 a tredje ledd:

«Ansatte i partigruppene eller andre rådgivere må ikke gis tilgang til gradert informasjon uten samtykke fra Stortingets presidentskap. I saker som er til behandling i komiteene, kan komiteen likevel beslutte at rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, kan få tilgang til informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen samt informasjon gradert BEGRENSET etter sikkerhetsloven. For slike ansatte og rådgiveres tilgang til gradert informasjon gjelder sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon samt sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt.»

4.5 Endringer i § 27 om åpne kontrollhøringer

Stortinget vedtok i 2001 et reglement for åpne kontrollhøringer, jf. Innst. S. nr. 284 (2000–2001).

I Dokument nr. 19 (2000–2001), som lå til grunn for innstillingen, pkt. 6.1, heter det:

«Reglementet vil formelt sett bare gjelde for åpne kontrollhøringer. Det er primært her de særlige hensynene gjør seg gjeldende. Ettersom åpenhet foreslås som en ny hovedregel for alle høringer antar komiteen at de aller fleste kontrollhøringer for fremtiden vil foregå for åpne dører. Også i kontrollsaker bør komiteene imidlertid fortsatt ha adgang til å avholde lukkete høringer, dersom særskilte hensyn tilsier det. I slike tilfeller bør høringene kunne foregå mer uformelt og fleksibelt. Utvalget vil foreslå at reglementet brukes veiledende også ved lukkete kontrollhøringer, men med mulighet til fravik.»

De senere år er det gjennomført flere lukkede kontrollhøringer, ettersom sakens art har gjort det nødvendig å komme inn på gradert informasjon. Det er også i slike tilfeller behov for klare regler for gjennomføring av høringen, for eksempel om rettigheter for de som inviteres til høringen. I praksis gjøres dette ved at regelverket for åpne kontrollhøringer legges til grunn med noen tilpasninger (f.eks. har presse og publikum ikke adgang).

Presidentskapet foreslår at denne praksisen formaliseres i forretningsordenen, ved at det tas inn et nytt siste punktum i § 27 niende ledd:

«I kontrollhøringer for lukkede dører gjelder reglement for åpne kontrollhøringer så langt det passer.»

Det foreslås i denne omgang ikke mer vidtrekkende endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer med sikte på tilpasninger for høringer for lukkede dører. I Innst. 271 S (2018–2019) har Stortingets presidentskap foreslått å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Et av punktene i mandatet er en revisjon av reglementet for åpne kontrollhøringer, og det vil være naturlig at utvalget også ser på behovet for særlige tilpasninger for lukkede kontrollhøringer.