Bakgrunnen
for lovforslaget
Produksjonskapasiteten
for akvakultur med laks, ørret og regnbueørret reguleres av tillatelser
avgrenset med en maksimalt tillatt biomasse (heretter MTB). I Meld.
St. 16 (2014–2015) Forutsigbar og miljømessig bærekraftig vekst
i norsk lakse- og ørretoppdrett (også omtalt som havbruksmeldingen)
drøftes og redegjøres det for hvorfor og hvordan myndighetene bør
regulere produksjonskapasiteten, og et forslag til nytt system for regulering
av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretoppdrett legges frem,
det såkalte trafikklyssystemet. Stortinget behandlet meldingen og
sluttet seg i det vesentligste til konklusjonene, jf. Innst. 361
S (2014–2015).
Trafikklyssystemet
innebærer at kysten har blitt delt opp i 13 produksjonsområder.
Hver enkelt tillatelse er innplassert i et av disse produksjonsområdene. Innenfor
hvert produksjonsområde vurderes næringens påvirkning på miljøet
i form av lakselus. Dersom påvirkningen anses å være akseptabel
(grønn), kan det åpnes for å tildele økt produksjonskapasitet (i
form av nye tillatelser og/eller økt produksjonskapasitet (MTB) på
eksisterende tillatelser). Dersom påvirkningen anses for å være
moderat (gul), vil produksjonskapasiteten forbli uendret. Om påvirkningen
anses for å være uakseptabel (rød), vil produksjonskapasiteten kunne
senkes.
Systemet ble innført
15. oktober 2017 gjennom ikrafttredelsen av en rekke forskriftsbestemmelser,
herunder forskrift 16. januar 2017 nr. 61 om produksjonsområder
for akvakultur av matfisk i sjø av laks, ørret og regnbueørret (produksjonsområdeforskriften).
Produksjonsområdeforskriften gjelder opprettelse av produksjonsområder
for kommersielle tillatelser til akvakultur av matfisk med laks,
ørret og regnbueørret i sjø, og regulering av produksjonskapasiteten
innenfor disse. Systemet er gjennomført med endringene som Stortinget
forutsatte under sin behandling av Meld. St. 16 (2014–2015).
Samme høst ble den
første vurderingen av miljøpåvirkning gjennomført. Resultatet innebar
at åtte produksjonsområder ble farget grønt, tre produksjonsområder
ble farget gult og to produksjonsområder ble farget rødt. Fiskeriministeren
besluttet at det skulle tildeles økt produksjonskapasitet i grønne
områder, og at kapasiteten skulle forbli uendret i gule og røde
områder. Samtidig ble det kommunisert at kapasiteten vil senkes i
røde områder fra og med vurderingen i 2019. Bakgrunnen for dette
var at næringen skulle gis noe tid til å tilpasse seg systemet,
samtidig som det ville gi tid til å styrke kunnskapsgrunnlaget ytterligere.
Det er fra en rekke
aktører innenfor havbruksnæringen anført at det ikke foreligger
tilstrekkelig lovgrunnlag for å kunne senke produksjonskapasiteten,
og det er i flere fora kommunisert at det fra havbruksnæringens
side vil bli reist søksmål mot staten med krav om erstatning dersom
en beslutning om nedjustering av produksjonskapasitet blir gjennomført.
I havbruksmeldingen
punkt 11.4 ble det redegjort for det rettslige grunnlaget for reduksjon
av tillatelseskapasitet i røde produksjonsområder, og der heter
det:
«Etter regjeringens
syn er det klart at akvakulturloven gir hjemmel til å redusere kapasiteten
i et område dersom miljøsituasjonen er å anse som uakseptabel, slik
det vil være tilfelle når indikatorsystemet viser ‘rødt’. Vi viser
i den forbindelse også til akvakulturloven § 10 som bestemmer at
‘Akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig
forsvarlig måte’.»
Stortinget sluttet
seg til prinsippene i meldingen og hadde ingen anmerkninger knyttet
til det rettslige grunnlaget.
Departementet er
fremdeles av den oppfatning at akvakulturloven gir klar hjemmel
til å justere ned produksjonskapasiteten i «røde» produksjonsområder,
og at dette kan gjøres i forskrift. Når hjemmelsgrunnlaget likevel
er omdiskutert i offentligheten og det vil kunne komme rettslige
prosesser, ser departementet det som hensiktsmessig å foreslå enkelte
endringer i akvakulturloven. Rettslige prosesser er ressursmessig
krevende for alle parter; det gjelder næringsaktørene, forvaltningen og
domstolene. Lovendringene vil redusere lovtolkningsspørsmålene,
øke legitimiteten til trafikklys-systemet og redusere incentivene
til å ta ut søksmål.
Under i punkt 3 i
proposisjonen gjøres det rede for gjeldende rett og hvorfor departementet
mener det allerede foreligger lovhjemmel i akvakulturloven § 9 første ledd
bokstav a. Etter departements vurdering vil de lovendringene som
nå foreslås, ikke innebære noen endringer i rettstilstanden.
Ulike høringsinstansers
syn fremgår av punkt 4 og 5 i proposisjonen. Departementet ba blant
annet om høringsinstansenes syn på to alternative lovendringsforslag
og om en ny bestemmelse bør plasseres i akvakulturloven § 9 eller
tilføyes som en ny § 10 a. Departementet har videre i proposisjonen
blant annet redegjort for kjernevilkåret i lovendringsforslaget
«nødvendig ut fra hensynet til miljøet», beviskravet ved regulering
av produksjonskapasiteten, regulering gjennom forskrift, forholdet
til akvakulturregisteret, forholdet til Grunnloven og den europeiske
menneskerettskonvensjonen og ulike høringsinstansers syn på disse
spørsmålene.