Gjeldende rett

Produktkontrolloven og forurensningsloven har ikke hjemler til å ilegge overtredelsesgebyr eller andre administrative sanksjoner som alternativ til straff. Med administrativ sanksjon menes «en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon», jf. forvaltningsloven § 43.

Produktkontrolloven og forurensningsloven hjemler flere typer administrative reaksjoner ved overtredelser av loven eller vedtak i medhold av loven. Administrative reaksjoner regnes ikke som straff og er derfor ikke til hinder for at en overtredelse samtidig sanksjoneres med overtredelsesgebyr eller anmeldes til politiet.

Høringsforslaget

Overtredelsesgebyr er et inngripende virkemiddel og bør kun brukes der det er et reelt behov for det. Departementet foreslår en gradvis innføring av overtredelsesgebyr ved overtredelser av produktkontrolloven og forurensningsloven og bestemmelser gitt i medhold av disse lovene. Hensikten er å høste erfaring med bruken av overtredelsesgebyr for noen overtredelser der behovet er særlig stort, og etablere gode rutiner før en utvider virkeområdet for overtredelsesgebyr til nye områder. For å gjøre det mulig med en slik gradvis innføring av overtredelsesgebyr uten hyppige lovendringer, foreslår departementet å innføre en forskriftshjemmel. Forslag til ny lovhjemmel innebærer å gi henholdsvis Kongen og forurensningsmyndigheten hjemmel til å fastsette i forskrift at det kan ilegges overtredelsesgebyr ved de overtredelsene som er spesifisert i loven.

Høringsuttalelsene og departementets vurdering

Det gis bred støtte til forslaget om å innføre overtredelsesgebyr i produktkontrolloven og forurensningsloven. De mest alvorlige sakene vil fortsatt overlates til politi- og påtalemyndighet. Å utvide sanksjonsmidlene vil være effektivt for å kunne følge opp et større antall brudd og ha allmennpreventiv virkning. Departementet vurderer at det er et stort behov for hjemlene til å ilegge overtredelsesgebyr, og at det vil styrke reaksjons- og sanksjonshjemlene i produktkontrolloven og forurensningsloven.

Angående innretning og virkeområde for bestemmelsen varierer uttalelsene fra høringsinstansene noe. Enkelte ønsker flere avgrensninger og konkretiseringer i lovhjemmelen, mens andre mener bestemmelsen bør gjøres mer generell. Departementet mener at man gjennom den foreslåtte innretningen med forskriftshjemmel har funnet en balanse som ivaretar hensynene til forutberegnelighet, fleksibilitet og effektivitet. Modellen avviker fra andre lovbestemmelser, en kan også hjemle overtredelsesgebyr direkte i loven. Dette er foreslått fra enkelte høringsinstanser. Departementet har vurdert en slik løsning, men kommet frem til at det er mest hensiktsmessig med en forskriftshjemmel. Det vil gi mulighet for å starte med overtredelsesgebyr på noen områder der behovet er særlig stort, og høste erfaring med dette før man eventuelt utvider virkeområdet.

Departementet anbefaler ikke en generell åpning for bruk av overtredelsesgebyr for brudd på alle produktkontrollovens og forurensningslovens bestemmelser, slik enkelte andre lover er utformet. Sanksjonsutvalget har i NOU 2003:15 Fra bot til bedring frarådet generelle formuleringer som hjemler gebyr for overtredelser av enhver bestemmelse i loven.

Departementet mener også at det vil svekke hjemlenes praktiske anvendelighet å snevre inn virkeområdet, slik Norsk Industri har foreslått. Det avdekkes per i dag et stort antall brudd på store deler av produkt- og forurensningsregelverket, som det av allmennpreventive hensyn er viktig at møtes med effektive sanksjoner.

Angående å innføre skyldkrav for foretak følger det av forvaltningsloven § 46 at når det er fastsatt i lov at det kan ilegges administrativ sanksjon overfor et foretak, kan sanksjon ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Departementet ser ingen grunn til å fravike fra dette i produktkontrolloven eller forurensningsloven.

Norsk Vann har foreslått at det i forurensningsloven tas inn i bestemmelsen om overtredelsesgebyr at utslippets betydning i resipient bør vektlegges. Departementet mener bestemmelsene i forvaltningsloven er dekkende for saker om overtredelsesgebyr etter forurensningsloven, og at det dermed ikke er behov for å presisere noen ytterligere hensyn i forurensningsloven.

Enkelte høringsinstanser har etterlyst en nærmere beskrivelse av saksbehandlingspraksis og samordning mellom forvaltning og politi. Et vedtak om overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak, og saksbehandling vil derfor følge regler for enkeltvedtak i forvaltningsloven. Angående samordning mellom forvaltning og politi viser departementet til forvaltningsloven § 47. Dersom et forvaltningsorgan har grunn til å anta at både straff og overtredelsesgebyr kan være aktuell reaksjon mot samme forhold, må organet i samråd med påtalemyndigheten avklare hvordan forholdet skal forfølges. Påtalemyndigheten kan også beslutte at sak henlegges og heller overføres til forvaltningen for vurdering av administrativ sanksjon, jf. straffeprosessloven § 71 c.

Det har kommet høringsinnspill om å innføre et vesentlighetskrav for å trekke et tydeligere skille direkte i loven mellom når en bruker straff, og når en bruker overtredelsesgebyr. Et vesentlighetsvilkår vil innebære en ytterligere terskel for å bruke straffesporet. Departementet mener det bedre overlates til praksis å trekke grensene for sporvalget, og at det ikke er behov for et vesentlighetsvilkår i lovbestemmelsen.

Siden overtredelsesgebyr utgjør straff etter EMK, kan den private parten måtte regnes som siktet på et tidligere stadium enn ellers, og et mulig selvinkrimineringsvern kan inntre tidligere. Justis- og beredskapsdepartementet har påpekt at det av den grunn bør sies noe om konsekvensene for gjennomføring av tilsyn. Departementet viser til NOU 2003:15 Fra bot til bedring, som behandler denne generelle problemstillingen som gjelder på tvers av saksområder. Det beror på en konkret helhetsvurdering i det enkelte tilsyn om selvinkrimineringsvernet trer inn, og eventuelt når det trer inn.

Utgangspunktet for tilsyn og kontroll med produktkontrolloven og forurensningsloven er kontroll med lovlig virksomhet. Kontrollen har da ikke som formål å innhente informasjon som vil føre til bruk av sanksjonsmidler. Retningslinjer og veiledning i bruk av overtredelsesgebyr vil være egnet til å nærmere avklare og sikre ensartet praksis som ivaretar selvinkrimineringsvernet og orienteringsplikten i miljøforvaltningen.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene kun gjennomført noen mindre justeringer i hjemlene. Departementet vurderer at forslaget er utformet på en måte som ivaretar de vesentligste hensyn ved bruk av administrative sanksjoner, og som er anbefalt av sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003:15 Fra bot til bedring.

Gjeldende rett og høringsforslaget

Naturmangfoldloven § 74 gir hjemmel for pålegg om miljøerstatning ved overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av naturmangfoldloven eller bestemmelser som tjener til gjennomføring av mål og prinsipper i loven. Departementet foreslo å videreføre den generelle angivelsen av «overtredelse av bestemmelser i eller i medhold» av naturmangfoldloven. Det anses ikke hensiktsmessig å formelt avgrense bestemmelsen til nærmere spesifiserte typer overtredelser.

Overtredelse av aktsomhetsplikten i naturmangfoldloven §§ 6, 28 første ledd og 53 første ledd er ikke straffbart etter naturmangfoldloven § 75. Slike overtredelser kan imidlertid være alvorlige og få store følger for naturmangfold. Bestemmelsen om miljøerstatning har derfor hatt særlig betydning ved overtredelser av disse bestemmelsene. Bestemmelsen om overtredelsesgebyr skal få tilsvarende betydning i slike saker.

Miljøerstatning kan pålegges både enkeltpersoner og foretak. Departementet foreslo å videreføre dette i bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Tatt i betraktning at graden av skyld har vært et vesentlig moment ved vurdering av pålegg om miljøerstatning overfor fysiske personer, foreslo departementet samme formulering som i forslag til ny § 80 i forurensningsloven og ny § 12 a i produktkontrolloven.

Høringsuttalelsene og departementets vurdering

Det gis i høringen bred støtte til forslaget om å endre naturmangfoldloven § 74 fra miljøerstatning til overtredelsesgebyr.

NHO mener at man også av naturmangfoldloven bør følge samme gradvise innfasing av overtredelsesgebyr som for forurensningsloven og produktkontrolloven. Departementet er uenig i dette og viser til at naturmangfoldloven allerede har en bestemmelse som ligner på et overtredelsesgebyr, og at det dermed verken er naturlig eller nødvendig med en slik gradvis innfasing.

Justis- og beredskapsdepartementet har bedt om at departementet vurderer å gi forslaget til § 74 i naturmangfoldloven en noe mindre generell utforming. Departementet har på denne bakgrunn endret bestemmelsen slik at den nå angir mer konkret hvilke overtredelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Ved overtredelser av de bestemmelsene som nå listes opp i § 74 første ledd, mener departementet at det er behov for overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr vil måtte anses som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen. Samme forhold kan ikke forfølges både med overtredelsesgebyr i forvaltningen og med straff i det ordinære straffesporet, med mindre det faller innenfor rammene for parallell forfølgning.

Et kjerneområde for overtredelsesgebyr vil være overtredelser som ikke er straffbare, samt overtredelse der de enkelte regelbruddene hver for seg ikke er alvorlige nok for politianmeldelse, men den samlede effektene av overtredelser utgjør et alvorlig samfunnsproblem. Overtredelsesgebyr kan ilegges i tillegg til administrative reaksjoner som ikke er straff etter EMK, eksempelvis pålegg om retting, stans og/eller tvangsmulkt.

Tilsynsmyndigheten må utarbeide rutiner som sikrer at selvinkrimineringsvernet og orienteringsplikten ivaretas i ulike situasjoner. Feltapparatet i Statens naturoppsyn, som fører tilsyn med naturtilstanden og med at bestemmelsene i miljølovgivningen blir overholdt, har i de fleste tilfeller begrenset politimyndighet. Begrenset politimyndighet kan tas i bruk som tillegg til naturoppsynsmyndigheten der situasjonen krever dette.

Produktkontrolloven og forurensningsloven

Departementet foreslår at den alminnelige strafferammen i produktkontrolloven og forurensningsloven økes fra 3 måneder til inntil 1 års fengsel.

Når den alminnelige strafferammen i forurensningsloven § 78 første ledd økes fra 3 måneder til 1 år, mener departementet det også er naturlig å heve strafferammen i § 78 andre ledd første straffalternativ for skjerpende omstendigheter fra 2 år til 3 år. Departementet foreslår samtidig at det i produktkontrolloven innføres en forhøyet strafferamme på 3 år der overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred, stor skade eller ulempe på miljøet eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter. Gitt det store skadepotensialet ved brudd på produktkontrolloven, for eksempel ved omsetning av helsefarlige produkter til barn, er det en mangel ved loven at den i dag ikke har en slik straffskjerpingsregel.

Departementet ønsker med de foreslåtte nye alminnelige strafferammene på 1 år og straffskjerpingsregelen på 3 år at det generelle straffutmålingsnivået økes.

Naturmangfoldloven

Etter straffeloven § 240 annet ledd bokstav a er strafferammen inntil 6 år for den som forsettlig eller grovt uaktsomt «minsker en naturlig bestand av fredede organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse». Bestemmelsen har vært lite brukt i konkrete straffesaker, og kriteriene for straff er utformet på en måte som i liten grad samsvarer med den mer moderne økosystemtenkningen som ligger til grunn for naturmangfoldlovens regler. Straffeloven § 240 er derfor lite tilpasset en moderne økosystemtenkning, og det er ikke naturlig at former for miljøkriminalitet som kan være minst like – eller langt mer – alvorlige, skal ha en lavere strafferamme i naturmangfoldloven.

På denne bakgrunn foreslår departementet å heve strafferammen i § 75 andre ledd fra tre år til fem år.

Svalbardmiljøloven

Den foreslåtte endringen i strafferammen etter naturmangfoldloven medfører behov for å endre straffebestemmelsen i svalbardmiljøloven tilsvarende, på grunn av prinsippet om at miljøregelverket skal være minst like strengt på Svalbard som på fastlandet.

Straffebestemmelsen i svalbardmiljøloven er basert på en modell der samme strafferamme gjelder for alle former for miljøkriminalitet. Denne modellen videreføres med forslaget. Man viderefører dermed også systemet med at man på noen områder har en strengere strafferamme på Svalbard enn det som er tilfelle for tilsvarende felt på fastlandet. På bakgrunn av dette foreslår departementet å øke den forhøyede strafferammen etter svalbardmiljøloven § 99 første ledd andre punktum fra 3 til 5 år.

Foreldelse

Ved straffebud som har høyere strafferamme ved «skjerpende omstendigheter» eller andre generelle forhold, er det normalt den forhøyede rammen som er avgjørende i relasjon til foreldelsesfrist, uavhengig av om det i den konkrete saken konkluderes med om det foreligger slike skjerpende omstendigheter eller ikke.

Departementet forutsetter at forurensningsloven § 78 og produktkontrolloven § 12 etter de foreslåtte lovendringene skal følge denne «normalregelen». Foreldelsesfristen vil dermed være 5 år, jf. straffeloven § 86 første ledd bokstav b.

De foreslåtte endringene i naturmangfoldloven § 75 andre ledd og svalbardmiljøloven § 99 første ledd andre punktum medfører at foreldelsesfristen endres fra 5 år til 10 år, jf. straffeloven § 86 første ledd bokstav c.

Tvangsmidler

For noen av tvangsmidlene etter straffeprosessloven er det et vilkår at det er skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.

Heving av den alminnelige strafferammen i forurensningsloven §§ 78 og 79 og produktkontrolloven § 12 fra fengsel i 3 måneder til fengsel i 1 år vil dermed medføre at disse tvangsmidlene vil bli tilgjengelige for politiet, under forutsetning av at straffeprosesslovens øvrige vilkår for de enkelte tvangsmidlene også er oppfylt.

Heving av strafferammen i naturmangfoldloven § 75 andre ledd og svalbardmiljøloven § 99 første ledd andre punktum til fem år vil gi tilgang på noen flere straffeprosessuelle tvangsmidler.

Høringsuttalelsene og departementets vurderinger

Departementet vurderer at de foreslåtte endringene i strafferammer i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven har mottatt bred støtte i høringen. Innvendingene fra Advokatforeningen, Norsk Industri og NHO mot å heve den alminnelige strafferammen i produktkontrolloven og forurensningsloven fra 3 måneder til 1 år er vurdert, men departementet er ikke enig i at man bør vente med å innføre 1 års strafferamme til man har evaluert den preventive effekten av overtredelsesgebyr. Argumentene for å heve strafferammen gjør seg gjeldende selv om man skulle lykkes med å redusere antallet overtredelser av de to lovene gjennom bruk av overtredelsesgebyr. Departementet mener det er tilstrekkelig begrunnet å heve strafferammene.

Departementet klargjør at foreldelsesfristen for overtredelse av forurensningsloven § 78 og produktkontrolloven § 12 følger normalregelen, og er dermed 5 år. Departementet har presisert foreldelsesfristen i merknader til bestemmelsene for at det ikke skal være noen tvil.

Når det gjelder endringene i svalbardmiljøloven, er det også gitt bred støtte til forslaget. Det er ingen høringsinstanser som går imot forslaget. Departementet vurderer at det ikke er behov for noen justeringer i forslaget til lovbestemmelse på bakgrunn av høringsuttalelsene.

Høringsuttalelsene og departementets vurderinger

Departementet vurderer at forslaget til endring i straffeprosessloven § 67 bokstav c er hensiktsmessig for å klargjøre påtalekompetansen. Det er ingen av høringsinstansene som har noen innvendinger til forslaget.

Departementet er enig i at påtalekompetanse ved overtredelse av svalbardmiljøloven § 99 første ledd første punktum samtidig bør klargjøres, og har tilføyd dette i forslaget til lovendring i straffeprosessloven § 67 bokstav c.

Gjeldende rett

Øverste strafferamme i forurensningsloven for forurensning som volder fare for skade på miljø, er etter gjeldende rett to års fengsel, jf. § 78 annet ledd første straffalternativ. Den øverste strafferammen i forurensningsloven på 5 år er knyttet til at «overtredelsen har voldt fare for menneskers liv eller helbred».

Påtalemyndighetens reelle valg ved påtaleavgjørelse i alvorlige forurensningssaker som ikke har medført helseskade står etter gjeldende rett mellom 2 års strafferamme i forurensningsloven og 15 år i generalklausulen i straffeloven § 240 første ledd bokstav a.

Høringsuttalelsene og departementets vurdering

Departementet mener det høyeste straffalternativet i forurensningsloven, i likhet med generalklausulen i straffeloven, bør være anvendelig ved overtredelser som kan medføre skade på miljø. Gjennom generalklausulen i straffeloven har lovgiver allerede gitt uttrykk for at også alvorlige skader på miljø har høy straffverdighet. At strafferammen på 5 år i forurensningsloven skal kunne anvendes ved fare for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, stemmer også godt overens med foreslått skjerping av strafferamme i naturmangfoldloven til 5 år.

Skillet i forurensningsloven mellom overtredelser som har voldt fare for menneskers liv eller helbred, og overtredelser som medfører fare for skade på miljøet, fremstår utdatert, ettersom vekten på miljøverdier har økt i samfunnet og det har skjedd en utvikling i synet på behov for strenge reaksjoner i saker om miljøkriminalitet. Departementet er enig i uttalelsene fra ØKOkrim om at forslaget vil være i samsvar med utviklingen på miljøstraffområdet de senere årene. Det er, som ØKOkrim sier, særlig allmennprevensjon som begrunner hvorfor lovgivningen er sanksjonert med straff. Departementet mener det vil bidra til effektiv allmennprevensjon på forurensningsområdet at øverste strafferammen i forurensningsloven også kan anvendes i miljøskadesakene. Argumentene for å endre vilkårene for bruk av den øverste strafferammen gjør seg like fullt gjeldende selv om man skulle lykkes med å redusere antallet overtredelser av forurensningsloven gjennom bruk av overtredelsesgebyr. De mest alvorlige sakene, og spesielt de hvor den øverste strafferammen kan være aktuell, vil fremdeles politianmeldes og ikke være aktuelle for overtredelsesgebyr.

ØKOkrim har fremholdt at det er et behov for å endre hjemmelen så påtalemyndigheten bedre kan avstemme straffereaksjon etter alvorligheten, og har også nevnt noen eksempler på saker i sin høringsuttalelse. Riksadvokaten har også uttrykt at det er hensiktsmessig. Departementet legger derfor til grunn at det er et reelt behov for endringen.

Enkelte høringsuttalelser uttaler at forslaget medfører senkning av skyldkrav og uttaler bekymring over strengere aktsomhetskrav. Uaktsomme overtredelser av forurensningsloven er allerede straffbart etter forurensningsloven § 78. Lovendringsforslaget innebærer ingen endringer i eller senkning av skyldkrav. Forslaget innebærer heller ikke noen senkning av terskelen for å kunne dømmes for alvorlig miljøkriminalitet. Forslaget medfører kun at det kan gis strengere straff også i miljøskadesakene.

Å trekke grensen mellom første og andre straffalternativ i bestemmelsens annet ledd vil bero på et skjønn, og grensen bør trekkes opp i praksis. Departementet har vurdert at det er alvorlig eller irreversibel skade på biologisk mangfold som har så høy straffverdighet at den øverste strafferammen bør kunne anvendes.

Med den systematikken som er i forurensningsloven, er de forhøyede straffalternativene knyttet til skadefølger og ikke til skyld. Grad av skyld vil som ellers være et relevant moment i straffutmålingen. Dette presiseres i merknadene til bestemmelsen.

Oppheving av kravet til påtalebegjæring etter forurensningsloven

Departementet mener det ikke lenger er behov for kravet om påtalebegjæring i forurensningsloven §§ 78 og 79 siste ledd. Departementet anser ny høring om dette som åpenbart unødvendig. Endringer i straffeprosesslovgivningen gjør at begrunnelsen for kravet om påtalebegjæring faller bort, og bestemmelsen anses derfor som unødvendig. Departementet kan ikke se at det er noen grunner som taler mot å oppheve kravet til påtalebegjæring i §§ 78 og 79 siste ledd.

Oppheving av produktkontrollovens straffebud ved brudd på taushetsplikt

Produktkontrolloven § 12 andre ledd gir hjemmel for straff ved brudd på taushetsplikten etter samme lov § 11. Brudd på denne taushetsplikten kan også straffes etter straffeloven § 209 (vanlig overtredelse) og § 210 (grov overtredelse).

Departementet ser ikke behov for å opprettholde det særskilte straffebudet i produktkontrolloven ved siden av det alminnelige straffebudet i straffeloven, og foreslår derfor å oppheve det.