Sammendrag

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Anniken Huitfeldt, Martin Kolberg, Marianne Marthinsen, Leif Audun Sande og Jonas Gahr Støre, fra Høyre, Hårek Elvenes, Trond Helleland, Ingjerd Schou og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Hans Andreas Limi og Christian Tybring-Gjedde, fra Senterpartiet, Liv Signe Navarsete, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Venstre, Abid Q. Raja, og fra Kristelig Folkeparti, Knut Arild Hareide, viser til Utredning om Traktaten om forbud mot kjernevåpen (Forbudstraktaten) i Prop. 1 S (2018–2019). Utenriks- og forsvarskomiteen fant det hensiktsmessig å behandle dette spørsmålet for seg i en egen innstilling til Stortinget. Komiteen viser til at foreliggende utredning er en oppfølging av Stortingets vedtak av 8. februar 2018, etter behandlingen av Dokument 8:23 S (2017–2018), jf. Innst. 91 S (2017–2018). Stortinget anmodet regjeringen om å utrede konsekvensene av en eventuell norsk tilslutning til Traktaten om forbud mot kjernevåpen. En prinsipputtalelse om dette ble vedtatt i New York 7. juli 2017, og Stortinget fant det ønskelig å vurdere traktatens innhold mot gjeldende norske allianseforpliktelser samt andre konvensjoner Norge har tiltrådt. Stortinget ønsket utredningen fremlagt til behandling innen utgangen av 2018. Komiteen konstaterer at dette ble fulgt opp i forbindelse med regjeringens forslag til statsbudsjett for 2019.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at utredningen beskriver utviklingen frem mot Forbudstraktaten og Norges deltagelse i relevante prosesser. Traktatens bestemmelser blir deretter sett i relasjon til Norges arbeid for nedrustning av kjernevåpen for øvrig og sentrale sikkerhetsforpliktelser innenfor NATO, samt Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Ikke- spredningsavtalen).

Flertallet understreker at NATOs mulighet til troverdig avskrekkelse tilsier at alliansen ikke ensidig kan gi opp kjernevåpen så lenge andre har dem. NATO er avgjørende for Norges sikkerhet, og den ville blitt tilsvarende svekket hvis NATOs evne til avskrekkelse ikke var troverdig.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at tilhengerne av konvensjonen vurderer en avtale som et unikt gjennombrudd selv om den blir til uten atommaktenes medvirkning.

Dette flertallet mener i midlertid at balansert kjernevåpennedrustning og rustningskontroll krever forhandlinger som bare kan fremmes ved å inkludere atomvåpenmaktene, hvilket ikke er fremgangsmåten konvensjonen baserer seg på.

Dette flertallet vil peke på at en prosess i retning av kjernevåpennedrustning krever et tillitsforhold som igjen må bygge på den best mulige verifikasjon av at konvensjonen blir etterlevd.

Dette flertallet tar utredningens konklusjoner til etterretning og erkjenner at det ikke på nåværende tidspunkt er aktuelt med norsk tilslutning til Forbudstraktaten.

Et tredje flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser videre til at det også redegjøres for andre lands behandling av spørsmålet om tilslutning. Likeledes refereres synspunkter fra relevante ekspertmiljøer, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at utredningen påpeker grunnleggende problemer ved Forbudstraktaten. Hvis Forbudstraktaten skal være rettslig bindende, innebærer dette at forbudet må kunne håndheves uavhengig av statene som har anskaffet seg kjernevåpen. Det er vanskelig nok å tenke seg for stater som i strid med forbudet skaffer seg kjernevåpen, men helt urealistisk dersom forbudet søkes etablert uten deltagelse av alle de eksisterende kjernevåpenstatene. I motsatt fall ville det enten gi kjernevåpenmonopol for nye overtredere av forbudet og/eller et monopol for eksisterende kjernevåpenmakter som ikke frivillig har kvittet seg med egne arsenaler av atomvåpen. I tillegg etablerer Forbudstraktaten et nytt spor med egne prosedyrer innenfor det globale ikke-spredningsarbeidet, noe som kan skape en situasjon der stater nedprioriterer aktiv deltagelse i nedrustningsarbeid til fordel for å tilslutte seg et rettslig forbud.

Disse medlemmer viser til at Forbudstraktaten etter sin egen ordlyd skulle tre i kraft 90 dager etter at 50 stater hadde ratifisert den. I tillegg til problemet med å konstatere at det foreligger et egentlig forbud som ikke kan håndheves, må disse medlemmer konstatere at en rekke stater som tidligere i forløpet hadde ytret seg positivt til et forbud, likevel ikke vil slutte seg til det.

Disse medlemmer slutter seg til synspunktene fremkommet i utredningen som på dette grunnlaget konkluderer med at Forbudstraktaten er et uegnet instrument for å komme nærmere et mål om en verden fri for kjernevåpen.

Etter disse medlemmers vurdering rettes oppmerksomheten i traktatsteksten mot å forhindre samarbeid med kjernevåpenstater ved å gi en oppramsing av en rekke begrensninger, f.eks. avskrekkelse, som også vil gjelde allierte uten egne kjernevåpen. Samtidig legges det i begrenset grad vekt på behovet for tilsynsmekanismer som skal hindre videre spredning av kjernevåpenteknologi.

Konvensjonstekstens vektlegging av behovet for å forhindre samarbeid innen rammen, skaper en rekke målkonflikter, som ikke avklares i forslaget til traktat.

Disse medlemmer vil peke på at et eventuelt forbud ikke fremstår som egnet til å løse aktuelle situasjoner, f.eks. på Korea-halvøya. Samtlige berørte kjernevåpenstater og andre stater må være parter i avtalen. Å avskaffe atomvåpenparaplyen svekker ikke trusselbildet dersom atomvåpen fortsatt finnes.

Disse medlemmer mener det ikke er tilstrekkelig med folkelig opinionstrykk i de stater der sivilsamfunnet kan påvirke politikken, alle staters besluttende myndigheter må samvirke. Konvensjonen gir ikke noen farbar vei til en slik samforstand, og forutsetter den ikke. For Europas og Norges del er det helt avgjørende at Russland er fullt ut integrert i en konkret prosess for atomar nedrustning. Sannsynligheten for at det kommer til å skje med denne konvensjonen, som begrenser seg til et normativt påtrykk, er svært liten. Det er også utsiktene til at noe slikt normativt avtrykk kommer til å være mulig å registrere i de land som har uutviklede demokratier.

Disse medlemmer mener at i denne sammenhengen lever ikke konvensjonen opp til de verifikasjonskrav som det er oppnådd enighet om i Action 30 i konklusjonene fra NPTs overvåkingskonferanse 2010. Der slås det fast at IAEAs tilleggsprotokoll bør være bindende for alle stater i en verden fri for atomvåpen. For at det skal skje, bør protokollen tiltres av så mange stater som mulig under selve nedrustningsprosessen. Dette bør ikke bare gjelde aktuelle atommakter, men også for alle stater som kan tenkes å etterstrebe en latent kjernevåpenkapasitet.

Disse medlemmer må konstatere at konvensjonen ikke lever opp til i annen sammenheng avtalte standarder for verifikasjon, som Norge har arbeidet for innen NPTs rammeverk. Konvensjonen legger ikke på en normativt forpliktende måte NPT, IAEAs tilleggsprotokoll eller prøvestansavtalen som premisser.

Disse medlemmer legger også vekt på at konvensjonens forbud mot avskrekkings- og utvidet avskrekkingspolitikk, samt uklart formulerte hjelpeforbud, vil slå direkte mot NATOs medlemsstater, ikke minst mot dem som ikke selv har atomvåpen, men som søker beskyttelse på grunnlag av en formelt bekreftet kjernevåpenparaply. Dette forbudet formuleres ikke som en generell norm, men som et konkret forbud mot hjelp som på forskjellige måter forsterker forbudet mot kjernevåpenparaplyer, alt dette innen kjernevåpennedrustning er et faktum. En følge av dette er at trusselen mot Norge og andre allierte skal kunne bestå uendret, mens beskyttelsen ifølge konvensjonen skal opphøre.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet anser atomvåpen for å utgjøre en potensiell trussel mot hele menneskehetens eksistens. Det er uakseptabelt at arbeidet for nedrustning og ikke-spredning nærmest har stoppet opp. I stedet ser vi at atommaktene fornyer sine arsenaler, og at nye taktiske atomvåpen varsles utplassert. Tidligere inngåtte nedrustningsavtaler brytes og sies opp. Mengden atomvåpen og manglende framdrift for nedrustning av de store arsenalene øker risikoen for at de enten brukes, spres til nye land, eller at det skjer uhell med enorme humanitære konsekvenser. Arbeidet med ikke-spredning svekkes også ved at nedrustningsforpliktelsene i Ikke-spredningsavtalen (NPT) ikke etterfølges.

Disse medlemmer viser til at Norge i praksis har hatt et eget nasjonalt atomvåpenforbud i over 60 år etter at Einar Gerhardsen på et NATO-toppmøte i Paris i 1957 fastslo prinsippet om «ingen atomvåpen på norsk jord». Etter disse medlemmers oppfatning har denne politikken tjent Norge godt.

Disse medlemmer mener norske myndigheter må arbeide aktivt for balansert og gjensidig atomnedrustning innen rammen av Ikke-spredningsavtalen, med et langsiktig mål om et internasjonalt forbud mot kjernevåpen. Disse medlemmer konstaterer at traktatsteksten bryter med prinsippet om at nedrustningen skal være balansert og gjensidig, men tvert imot legger opp til at ett og ett land skal slutte seg til traktaten, altså en ubalansert og ensidig nedrustning. At NATO-land ensidig skulle slutte seg til traktaten mens andre atomvåpenstater beholder sine kjernevåpen, ville derfor både være i strid med prinsippet om balansert og gjensidig nedrustning og risikerer dessuten å medføre en mer ubalansert og ustabil sikkerhetssituasjon i våre nærområder.

Disse medlemmer har merket seg at en svensk regjeringsutredning 18. januar konkluderte med å fraråde at Sverige slutter seg til forbudstraktaten, samtidig vil disse medlemmer påpeke at forbudstraktaten vil kunne spille en konstruktiv rolle ved å bygge opp under det internasjonale stigmaet mot bruk av atomvåpen.

Disse medlemmer mener Norge igjen bør innta en ledende rolle i det internasjonale nedrustningsarbeidet. Det må legges press på atommaktene for at de skal ruste ned. Norge bør arbeide for at Iran-avtalen, som sikrer fredelig bruk av Irans kjernefysiske materiale, opprettholdes. En aktiv norsk rolle for atomnedrustning vil også måtte omfatte nye tiltak og initiativ, ikke bare en videreføring av allerede igangsatte tiltak, for eksempel regjeringen Stoltenberg IIs initiativ sammen med Storbritannia i 2007 om verifikasjon av kjernefysisk nedrustning. Disse medlemmer kan heller ikke se at det er dekning i offentlig tilgjengelig informasjon for formuleringen i utredningen om at regjeringen Solberg har

«[tatt] opp spørsmålet om ikke-strategiske kjernevåpen i egnede nedrustningsfora og NATO».

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til risikoen ved atomvåpens eksistens. Nå viser beregninger fra ekspertene i Bulletin of the Atomic Scientists, som stiller «Dommedagsklokken», at sannsynligheten for bruk av atomvåpen har økt de siste årene. I stedet for å oppfylle sine forpliktelser om nedrustning moderniserer og oppgraderer atomvåpenstatene sine arsenaler og investerer stadig mer i kjernevåpen. Et stort antall atomvåpen står til enhver tid klare til utskytning, og disse kan avfyres med vilje, eller ved uhell, misforståelser eller teknisk svikt. Så lenge atomvåpen finnes, finnes også risikoen for at katastrofen skjer. Disse medlemmer viser til de humanitære konsekvensene av atomvåpen, og at vi de siste årene fått en helt ny kunnskap om konsekvensene av en atomvåpendetonasjon. Disse medlemmer mener at risiko og de humanitære konsekvensene av atomvåpen bør være de sentrale elementene i debatten om en eventuell norsk signering og ratifikasjon av forbudstraktaten.

Disse medlemmer viser videre til krisen for INF-avtalen, som både USA og Russland nylig har trukket seg fra, og at vi nå står overfor det som kan bli et nytt atomvåpenkappløp mellom stormaktene. Disse medlemmer mener utviklingen er svært bekymringsfull og vil kunne føre til økt press på europeiske stater for utplassering av atomvåpen i Europa, samtidig som Russland får økt handlingsrom til opprustning. Disse medlemmer understreker behovet, spesielt for et land som Norge, for en regelstyrt internasjonal orden med respekt for folkerett og internasjonale avtaler. Denne alvorlige situasjonen aktualiserer ytterligere debatten om en norsk tilslutning til forbudet.

Disse medlemmer er glad for at regjeringen konkluderer entydig med at det ikke er noen rettslige hindre for at Norge skal kunne tilslutte seg forbudet. Utredningen slår også fast at det ikke er «holdepunkter for å fastslå at forbudstraktaten folkerettslig strider mot NPTs bestemmelser om nedrustning», og videre at traktaten samlet sett synes å være «i tråd med, og understøtte» NPTs kontrollmekanismer. Disse medlemmer fastslår dermed at beslutningen om norsk signering av forbudstraktaten handler om politisk vilje.

Disse medlemmer viser til argumentet som blir ført i utredningen om at forbudstraktaten innebærer et tilbakesteg for verifikasjon, og at Norge dermed ikke bør tilslutte seg. Disse medlemmer mener dette i beste fall er en misvisende tolkning, om ikke helt feil, slik det framgår med tydelighet i informasjonen som er framkommet fra flere høringsinstanser. Disse medlemmer vil videre vise til konklusjonen i utredningen om at traktaten vil kreve en ensidig nedrustning, hvilket ikke er tilfelle. Forbudstraktaten vil stigmatisere atomvåpen og slår fast at atomvåpen ikke anses som legitime stridsmidler, og er ment å gjøre det til en belastning å besitte og true med å bruke atomvåpen. Forbudstraktaten legger press på atomvåpenstatene til å forhandle om balansert nedrustning, og øker presset for gjensidig, balansert og verifiserbar nedrustning.

Disse medlemmer er enig med Røde Kors, som i sitt høringssvar slår fast at atomvåpenforbudet per i dag er det mest realistiske politiske instrumentet for å bidra til reell nedrustning. Det norske arbeidet rundt verifikasjon er viktig, men det bidrar ikke til å øke atomvåpenstatenes vilje til faktisk nedrustning.

Disse medlemmer vil hevde at det å stå utenfor forbudstraktaten også er å velge side. I stedet for å støtte opp om det mest lovende arbeidet for nedrustning på mange tiår, kan Norge ved å stå utenfor bidra til å legitimere at atomvåpenstatene beholder sine atomvåpenarsenaler.

Disse medlemmer mener i likhet med mange av høringsinstansene at utredningen er mangelfull på flere punkter. For eksempel er det uforståelig at utredningen ikke omtaler atomvåpens humanitære konsekvenser, forholdet til humanitær rett eller atomvåpenrelatert risiko, og videre at henvisningene til forskning er både mangelfulle og vanskelige å ettergå. Disse medlemmer mener videre at gitt manglene i utredningen er det er svært uheldig at det ikke ble lagt opp til en åpen høringsrunde for å belyse disse temaene som del av behandlingen i Stortinget. Disse medlemmer mener samlet sett at manglene i utredningen tilsier at det bør holdes en ekstern høring om dette, slik at sentrale svakheter i utredningen kan belyses fra flere sider.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til at Senterpartiet ser NATO som ein berebjelke i Noreg sin tryggleik og forsvarspolitikk, og at forpliktingane Noreg har til NATO ligg til grunn i partiet sin politikk. Denne medlemen vil peike på at utgreiinga er tydeleg på at NATO-medlemskap ikkje er eit folkerettsleg hinder for å slutte seg til forbodsavtala.

Denne medlemen meiner at Noreg bør støtte alle former for nedrusting av kjernefysiske våpen så lenge det fører til gjensidig nedrusting for alle statar som i dag har kjernefysiske våpen. At Noreg sluttar seg til forbodstraktaten, vil ikkje kunne tvinge NATO-land til unilateral nedrusting, men gje eit tydeleg signal om at Noreg ynskjer global nedrusting av atomvåpen.

Denne medlemen viser til at Sverige har hatt tilsvarande utgreiing, som i langt større grad enn den norske går inn i og analyserer dei ulike problemstillingane.

Denne medlemen viser til høyringsinnspel frå Leger mot atomvåpen og ICAN Norge, og at norsk ratifisering av avtala ikkje endrar den rettslege statusen til statane som er med i NATO.

Denne medlemen vil peike på at Noreg har vore pådrivar for tidlegare forbod mot landminer og klasevåpen. Dette trass i at fleire land ikkje var med i prosessen fram til forbodet. Noreg bør framleis vere ein pådrivar for nedrusting og fredsarbeid.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at per i dag har 70 land signert og 21 ratifisert forbudstraktaten, og at dette er en relativt rask framgang sammenlignet med andre avtaler som regulerer og forbyr masseødeleggelsesvåpen. Traktaten ventes å tre i kraft i løpet av 2019 eller 2020.

Dette medlem vil understreke at Norges NATO-medlemskap ikke er til hinder for signering og ratifikasjon av forbudstraktaten. Videre mener dette medlem at påstandene om represalier fra NATO-allierte ved en eventuell norsk tilslutning ikke er godt nok underbygd. Slik Folkerettsinstituttet har vist i sin gjennomgang av forbudet, kan Norge minimere konsekvensene ved tiltredelse hvis en tiltrer sammen med en gruppe stater. Dette medlem mener Norge bør ta et konkret initiativ overfor andre NATO-stater for å se på hvordan en sammen kan nærme seg tilslutning til forbudstraktaten, og få på plass de nødvendige betingelsene for å kunne tilslutte seg forbudet.

På ovennevnte bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak om signering av Traktaten om forbud mot kjernevåpen.»

«Stortinget ber regjeringen delta som observatør i statspartsmøtene om traktaten.»

«Stortinget ber regjeringen legge opp til en ny utredning med en bred høringsrunde hvor alle sider av saken kan belyses grundig.»

Komiteens medlem fra Venstre mener det vil kunne være forenelig med norsk NATO-medlemskap og norsk sikkerhetspolitikk å tilslutte seg pakten. Dette medlem understreker videre at forbudspakten er ett av flere instrument i arbeidet for å skape en verden fri for atomvåpen, og at i den grad pakten bidrar til nedrustning, vil den også understøtte NATOs målsetning om å bidra til frihet og sikkerhet for alliansens medlemsland.

Dette medlem erkjenner derimot at det i inneværende stortingsperiode ikke finnes et flertall på Stortinget for at Norge skal tilslutte seg FNs atomvåpenforbudstraktat, og at Granavoldplattformen heller ikke åpner for at Norge skal tilslutte seg traktaten.