1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Olje- og energidepartementet foreslår i proposisjonen en ny lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven).

Kommersiell undersøkelse etter og utnyttelse av mineralforekomster på havbunnen reguleres i dag av lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven). Mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel og i territorialfarvannet har hittil vært av begrenset omfang. Foruten vitenskapelig forskning har det kun vært tale om begrenset uttak av grus, sand og leire. Dette har for det meste foregått i kystnære og grunne områder. Kontinentalsokkelloven gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å sikre bredere samfunnshensyn dersom mineralaktiviteten på kontinentalsokkelen øker vesentlig i omfang og/eller endrer karakter.

Lovforslaget er utformet innenfor den moderne havrettens rammer og basert på erfaringer fra øvrig norsk virksomhet på kontinentalsokkelen. Loven skal legge til rette for undersøkelse etter og utvinning av mineralforekomster på norsk kontinentalsokkel i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, sikkerhet ved slik virksomhet, miljø, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser ivaretas. Statens eiendomsrett til mineralforekomster på kontinentalsokkelen og eksklusive rett til ressursforvaltning fastslås. Før tillatelse til mineralvirksomhet kan tildeles i et område, legges det opp til at det må gjennomføres en myndighetsstyrt åpningsprosess med tilhørende konsekvensutredning, slik man kjenner bl.a. fra petroleumsvirksomheten. Det foreslås at det i særskilte tilfeller kan tildeles tillatelser utenfor et åpnet område.

Når det gjelder tillatelsesregimet, er forslaget basert på de samme hovedtrekkene som man finner i bl.a. petroleumsloven, dvs. en ikke-eksklusiv undersøkelsestillatelse og en eksklusiv utvinningstillatelse med tilhørende arbeidsforpliktelse.

Det foreslås at en undersøkelsestillatelse kan gis for inntil fem år, og at den ikke skal gi fortrinnsrett når det gjelder tildeling av utvinningstillatelse. Rettighetshaver etter en undersøkelsestillatelse vil imidlertid få eksklusivitet i en viss periode til de data som samles inn, og kan således selge disse eller bruke dem i konkurransen om å få tildelt en utvinningstillatelse. Rettighetshaver skal rapportere data og prøver mv. til myndighetene, som kan fastsette hvor lenge slik informasjon skal være konfidensiell.

Det foreslås at det før tildeling av en utvinningstillatelse som hovedregel legges opp til konkurranse gjennom offentlig utlysning. Utvinningstillatelse tildeles på grunnlag av saklige og objektive kriterier sett hen til de aktuelle mineralforekomstene. Det foreslås at en utvinningstillatelse kan gis for en initiell periode på inntil ti år, med mulighet for å søke ytterligere forlengelse. Utvinningstillatelsen gir enerett til mineralvirksomhet innenfor området omfattet av utvinningstillatelsen. Dersom arbeidsforpliktelsen er oppfylt og har ledet til innlevering av en plan for utvinning, kan rettighetshaver kreve utvinningstillatelsen forlenget med inntil 20 år. Tillatelsen kan etter søknad forlenges ytterligere. Rettighetshaver blir eier av mineralene når de er tatt opp. For å bidra til aktivitet på tildelte arealer inneholder lovforslaget også bestemmelser om tilbakelevering av deler av området for en utvinningstillatelse. Det legges også til grunn at det kan fastsettes en arealavgift som gir rettighetshaver insentiv til å tilbakelevere areal som han ikke arbeider aktivt med, og at en slik avgift kan fastsettes i de årlige stortingsvedtakene om særavgift til statskassen.

Beslutter rettighetshaver å utvinne en mineralforekomst, skal det utarbeides en plan for utvinning for myndighetsgodkjennelse. Planen skal bestå av en beskrivelse av utvinningen og en konsekvensutredning. Det foreslås også en egen tillatelse til anlegg og drift av innretninger, dersom denne retten ikke følger av en godkjent plan for utvinning.

Overdragelse av tillatelser eller interesseoverføring som kan gi bestemmende innflytelse over en rettighetshaver, vil etter forslaget kreve myndighetssamtykke.

Lovforslaget inneholder egne kapitler om henholdsvis avslutning av virksomhet, særskilte krav til sikkerhet, registrering og pantsettelse og eventuell erstatning til norske fiskere. Disse er i stor grad basert på tilsvarende kapitler i petroleumsloven.

Det foreslås et eget kapittel om forekomster av skjellsand, sand og grus i kystnære områder, som viderefører dagens ordning med at myndighet legges til fylkeskommunene.

1.2 Bakgrunnen for lovforslaget

Utnyttelse av mineraler på havbunnen kan bli en viktig næring. Omfanget av disse ressursene er i begrenset grad kartlagt, men det er potensielt tale om betydelige verdier, også på norsk sokkel. Eventuell kommersiell utvinning av mineralforekomster ligger et stykke frem i tid og betinger blant annet utvikling av teknologi, utarbeidelse av regelverk og utredning av miljøeffekter. I årene som kommer, forventes det økt interesse for undersøkelser etter og utvinning av mineralforekomster til havs både globalt og på norsk kontinentalsokkel.

På deler av den midtatlantiske ryggen på den norske kontinentalsokkelen kan hydrotermale skorsteiner gi opphav til drivverdige forekomster av flermetalliske sulfider. Det er denne forekomsttypen det i dag er forsket mest på. Disse hydrotermale skorsteinene er aktive i noen tusen år før de dør ut og etterlater seg «sulfidgrushauger». Oljedirektoratet har også påvist forekomsten av tykke manganrike skorper på brattskrentene av Jan Mayen-ryggen og Vøringsutstikkeren. Forekomster av flermetalliske jern-mangan-noduler på norsk sokkel kan ikke utelukkes, men er hittil ikke oppdaget. Sand- og grusforekomster utenfor norskekysten kan ha en potensiell økonomisk verdi på lang sikt.

Mineralvirksomhet på havbunnen kan være utfordrende fordi forekomstene, med unntak av skjellsand, sand, grus og leire, særlig finnes på de store havdyp. Den siste tids utvikling av teknologi har imidlertid kommet dithen at sannsynligheten for utvinning innen få år har økt. Kompetansen som den norske leverandørindustrien har opparbeidet seg, kan tenkes å kunne spille en rolle i utvikling av metoder og teknologi for undersøkelse og utvinning av også andre naturressurser fra havbunnen.

I proposisjonens kapittel 2.5 er det en omtale av hvordan annen aktivitet kan bli berørt av aktivitet knyttet til mineralutvinning på havbunnen, og en oversikt over noen utfordringer som ligger i sameksistens mellom mineralvirksomhet og andre næringer. I gjennomgangen av lovforslaget vises det hvordan slike utfordringer er løst i eksisterende regelverk, og hvilke nye bestemmelser som ligger i lovforslaget.

1.3 Gjeldende rett, behovet for nytt regelverk og avgrensninger

Kommersiell undersøkelse etter og utnyttelse av mineralforekomster på havbunnen reguleres i dag av lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster (kontinentalsokkelloven).

Kontinentalsokkelloven har ikke egne saksbehandlingsregler. Nærmere regler om behandling av søknader om undersøkelse er fastsatt i forskrift (midlertidig) 12. juni 1970 nr. 3 for undersøkelse etter visse andre undersjøiske naturforekomster enn petroleum på den norske kontinentalsokkel mv. Det er ikke gitt noen tilsvarende forskrift om utvinning.

Fremover forventes økt interesse for undersøkelse og senere utvinning av nye typer mineralforekomster på større havdyp. Det er derfor behov for et regelverk som legger til rette for miljø- og sikkerhetsmessig forsvarlig ressursforvaltning og ivaretar hensynet til samvirke med andre aktiviteter.

Kontinentalsokkelloven fra 1963 gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å sikre bredere samfunnshensyn dersom mineralaktiviteten på kontinentalsokkelen øker vesentlig i omfang og/eller endrer karakter. Styringssystemene anses heller ikke hensiktsmessige for en fremtidig aktivitet der myndighetsinvolvering må sikres i de avveininger som skal foretas. På bakgrunn av dette er det utarbeidet forslag til en ny lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen.

Lovforslaget omfatter de mineraler på havbunnen som i dag reguleres gjennom kontinentalsokkelloven fra 1963. Det vil si at petroleumsforekomster faller utenfor. Alle mineralforekomster, herunder skjellsand, sand, grus og leire, omfattes av lovforslaget. Lovforslaget gjelder kun undersøkelse og utvinning av mineraler. Kontinentalsokkelloven vil fortsatt regulere vitenskapelig forskning på mineraler. Dette er den samme løsningen som er valgt for petroleum. Mineralvirksomhet på havbunn utenfor norsk jurisdiksjon foreslås ikke regulert i utkastet til ny lov. Norske selskapers aktivitet på andre lands sokkel og i Det internasjonale havbunnsområdet (Området) foreslås ikke omfattet av den nye loven. Inntektsbeskatning av virksomheten vil bli regulert gjennom skattelovgivningen.

Kontinentalsokkelloven av 1963 omfatter også aktivitet knyttet til andre undersjøiske naturforekomster enn mineraler, for eksempel naturskapte eller menneskeskapte hulrom. For slike andre undersjøiske naturforekomster foreslås det at 1963-loven videreføres. Bioprospektering og opptak av slikt materiale faller i utgangspunktet utenfor virkeområdet for lovforslaget.

Mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen krever tillatelse etter den nye loven. For slik virksomhet kan det i tillegg være nødvendig med tillatelser etter annen lovgivning. I proposisjonens kapittel 3.4 omtales annet regelverk hvor virkeområdet helt eller delvis sammenfaller med den nye loven. I tillegg omtales regelverk som den nye loven er avgrenset mot.

Det er behov for tilpasning av kontinentalsokkellovens virkeområde når undersøkelse og utvinning av mineraler tas ut i egen lov. I tillegg foreslås det enkelte endringer i mineralloven og selskapsloven. Det er omtalt nærmere i proposisjonen, i merknadene til endringsforslagene.

1.4 Forholdet til folkeretten. Utenlandsk rett.

Havrettskonvensjonens bestemmelser om kyststaters suverene rettigheter på kontinentalsokkelen er grunnleggende for Norges rett til å regulere mineralutvinning på egen sokkel. Havrettskonvensjonen har egne regler for forurensning fra havbunnsvirksomhet underlagt nasjonal jurisdiksjon i artikkel 208. Reglene gjelder for alle deler av kontinentalsokkelen. Statenes plikt etter bestemmelsen er til å treffe effektive tiltak, og til å ha lover og forskrifter for å begrense og kontrollere forurensning av det marine miljø. Disse reglene må være på et visst nivå.

Innenfor virkeområdet til EØS-avtalen er Norge gjennom EUs direktiv om konsekvensutredninger, rådsdirektiv 2001/42/EØF, og rådsdirektiv 2011/92/EF, som er et samledirektiv for alle direktiv som innebærer endringer i rådsdirektiv 85/337/EØF, forpliktet til å gjennomføre konsekvensutredninger ved en rekke tiltak. Norges plikter etter disse direktivene er ivaretatt gjennom generelle bestemmelser om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Petroleumsloven og havenergilova har egne bestemmelser om konsekvensutredninger.

Norge er part i konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren, OSPAR-konvensjonen. I konvensjonen er det blant annet gitt et generelt forbud mot dumping. Dette er gjennomført i norsk rett i forurensningsforskriften kapittel 22. Forholdet til OSPAR-konvensjonen når det gjelder utslipp og injeksjon av mineralavfall på kontinentalsokkelen, vil avklares nærmere. Dumpingforbudet kan også bli aktuelt for disponering av innretninger. Det er gitt særregler om dette for petroleumsvirksomhet, men disse omfatter ikke innretninger benyttet i mineralvirksomhet.

Departementet har ikke foretatt en inngående studie av lovverket for mineralvirksomhet i andre land. I proposisjonen finnes en kort gjennomgang av regelverket i enkelte land.

1.5 Høringen

Olje- og energidepartementet sendte 10. mai 2017 forslag til ny lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen på høring. Høringsinstansenes merknader knyttet til konkrete punkter i lovforslaget er behandlet i kapittel 7 i proposisjonen. Mange av høringsinstansene er positive til regulering av mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen gjennom en egen lov. Det pekes på mulighetene mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen kan gi, at slik virksomhet kan ligge et stykke frem i tid, og på behovet for industriutvikling og sysselsetting lokalt, regionalt og nasjonalt. Noen av høringsinstansene er skeptiske til å åpne for mineralvirksomhet på havbunnen ut fra miljøhensyn. Det er ulike syn blant høringsinstansene på om forvaltningen og tillatelsesregime i loven bør utformes etter samme linjer som petroleumsloven og havenergilova som foreslått i høringsnotatet, eller om det bør legges opp mer i tråd med mineralloven på land.

1.6 Nærmere om lovforslaget

1.6.1 Prinsipper og mål

Departementet foreslår at formålet med loven skal være å legge til rette for undersøkelse etter og utvinning av andre mineralforekomster enn petroleumsforekomster på norsk kontinentalsokkel i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.

Departementet mener at hovedmålsettingen må være en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene. Hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten og til øvrig næringsvirksomhet og andre interesser skal ivaretas. Rammevilkårene i lovverket skal legge til rette for at mineralressursene skal kunne utnyttes slik at det gir et overskudd til samfunnet, samtidig som man avveier mineralvirksomhetens betydning mot andre interesser.

Det at lovforslaget skal regulere en virksomhet som foreløpig ikke har kommet i gang, og hvor omfang og økonomi er usikkert, taler for en noe annen utforming av formålsbestemmelsen enn i petroleumsloven. Departementet har ved utformingen av forslaget til formålsbestemmelse funnet det mer naturlig å se hen til andre havrelaterte og ressursrelaterte lover som havressurslova, mineralloven og havenergilova.

Det er et bærende prinsipp i norsk rett at fellesskapet, representert ved staten, eier naturressursene i våre havområder. Alle mineraler utenfor grensen for den private eiendomsrett i sjø (marbakken) anses å tilhøre staten. Eventuelle tillatelser til undersøkelse etter og utvinning av havbunnsmineraler vil dermed ikke gi noen form for eierskap til mineraler som fremdeles befinner seg på havbunnen. Rettighetshaveren etter en tillatelse får etter lovforslaget først eiendomsrett til mineralene når de er tatt opp.

På samme måte som ressursene eies av staten, legges det til grunn at ressursforvaltningen er en eksklusiv rett for staten. Departementet foreslår at dette nedfelles i loven. Dette betyr at aktivitet som innebærer undersøkelse eller utvinning, krever tillatelse fra staten.

Ressursundersøkelse og utvinning på store havdyp vil kreve store ressurser og utvikling av ny teknologi som fortsatt er uprøvd. For å sikre forutberegnelighet for markedsaktørene, og gi grunnlag for investeringsbeslutninger, vil det være ønskelig med langsiktighet og stabile rammevilkår. Det er hensiktsmessig å legge opp til konkurranse, og det er sentralt å sikre fremdrift og aktivitet etter at tillatelser er tildelt. Dette er viktige hensyn bak det tillatelsesregimet departementet foreslår.

Bak prinsippet om verdiskaping ligger også at en rimelig andel av verdiskapingen knyttet til dette kommer hele det norske samfunnet til gode. Ved åpning for mineralutvinning på norsk kontinentalsokkel må skatteregimet for slik virksomhet avklares. Dette må reguleres i skatte- og avgiftslovgivningen.

Mineralvirksomhet på havbunnen vil kunne ha betydelige miljøvirkninger. Hvilke virkninger vil avhenge av det enkelte området, det biologiske mangfoldet på stedet, type teknologi som anvendes, utvinningsmetoder og type forekomster. Frem til i dag er det begrensede deler av bunnarealene på norsk sokkel som er kartlagt med hensyn til biologi og økologi. Dette kan gjøre det utfordrende for myndighetene å avgjøre hvilke konkrete miljøkrav som skal stilles for å sikre forsvarlige rammer ved igangsetting av virksomhet. Det bør gjennomføres grunnlagsundersøkelser på aktuelle steder før oppstart for å øke kunnskapen. Det foreslåtte lovverket legger til grunn at det uansett virksomhet som hovedregel skal foreligge en konsekvensutredning før tillatelse gis. Mineralvirksomhet må også ha tillatelse etter forurensningsloven. Den internasjonale havbunnsmyndigheten har utarbeidet retningslinjer for miljøkonsekvensanalyser. Slike retningslinjer kan være relevante å se hen til ved utformingen av de krav norske myndigheter skal stille til analyser.

Når det gjelder forslaget fra Naturvernforbundet, Sabima, Greenpeace, Forum for Utvikling og Miljø og Natur og Ungdom om at det bør innføres et moratorium på mineralutvinning på havbunnen, legger lovforslaget opp til at både undersøkelse og utvinning krever tillatelse, og at dette som hovedregel ikke kan gis før etter en åpningsprosess. En åpningsprosess vil innebære en konsekvensutredning som må belyse de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området.

Flere av høringsinstansene har tatt til orde for at et føre-var-prinsipp må gjelde, og noen har også ment at dette bør tas inn i loven. Departementet viser til at dette har kommet til uttrykk i naturmangfoldloven § 9. Denne bestemmelsen gjelder også på kontinentalsokkelen. Departementet har ikke funnet grunn til å ta dette inn i lovforslaget.

Når det gjelder Norges Fiskarlags uttalelse om at en må definere klarere hva som konkret menes med at mineralvirksomheten ikke i urimelig grad må vanskeliggjøre bl.a. fiske, vises det til forarbeidene til petroleumsloven, der det fremgår at dette må avgjøres konkret i det enkelte tilfellet.

1.6.2 Virkeområde

1.6.3 Åpning av områder for undersøkelse og utvinning

Departementet foreslår at man også for mineralvirksomhet baserer seg på en åpningsprosess tilsvarende den som foretas for petroleumsvirksomhet og havenergi. Dette gir staten best kontroll med utviklingen og legger til rette for konkurranse om det arealet som åpnes. Verken undersøkelsestillatelse eller utvinningstillatelse skal som hovedregel kunne tildeles før det er besluttet åpning av et område for mineralvirksomhet.

Formålet med konsekvensutredningen vil være å belyse ressursmessige, miljømessige, samfunnsmessige og næringsmessige forhold samt konsekvenser for annen bruk av området. Departementet vil være ansvarlig for å gjennomføre konsekvensutredningen og tar beslutning om å starte dette arbeidet. Konsekvensutredningsprogrammet må besluttes konkret for det enkelte området.

Departementet er enig med Norges Fiskarlag i at konsekvensutredningen på en forsvarlig måte må belyse hensynet til fiskeri, sjømattrygghet, viktige gyte- og oppvekstområder og marint miljø. Det legges til grunn at dette omfattes av lovforslagets formulering «miljømessige forhold, samt antatte næringsmessige, økonomiske og sosiale virkninger».

Det foreslås at utkast til beslutning om å åpne et område for mineralvirksomhet med tilhørende konsekvensutredninger skal sendes på høring. Kongen kan etter lovforslaget fastsette nærmere bestemmelser om slike konsekvensutredninger. Den konkrete beslutningen om å åpne et område legges til Kongen i statsråd, men avhengig blant annet av størrelsen på området som åpnes, vil det kunne være naturlig å forelegge saken for Stortinget før slik beslutning tas.

Det anses at det ikke er behov for å ha en egen åpningsprosess for å utnytte forekomster av skjellsand, sand og grus i kystnære områder. Det foreslås en forskriftshjemmel slik at Kongen kan fastsette nærmere regler for lovens anvendelse på slike forekomster, og fortsatt delegering til fylkeskommunene. Det foreslås også at Kongen i statsråd i særlige tilfeller kan gjøre unntak fra kravet om at et område må være åpnet før tillatelse til mineralvirksomhet gis. Hovedregelen, både for undersøkelse og utvinning, vil være at et område må være åpnet før det kan gis tillatelse til mineralvirksomhet. Nødvendige konsekvensutredninger for den enkelte virksomhet vil uansett måtte foretas.

1.6.4 Undersøkelsestillatelse

Det vil være betydelige forskjeller mellom petroleumsvirksomheten og virksomhet knyttet til havbunnsmineraler. Departementet finner likevel grunn til å foreslå et tillatelsesregime som baseres på de samme hovedtrekkene som man finner i petroleumsloven: en ikke-eksklusiv undersøkelsestillatelse og en eksklusiv utvinningstillatelse med tilhørende arbeidsforpliktelse.

Departementet foreslår at rettighetshaver etter en undersøkelsestillatelse får eksklusivitet i en viss periode til de data som samles inn. Rettighetshaver kan selge denne informasjonen eller bruke den i konkurransen om å få tildelt en eksklusiv utvinningstillatelse. Dette legger til rette for ulike forretningsmodeller og vil gi insentiver til letevirksomhet også uten at det gis fortrinnsrett til etterfølgende utvinningstillatelse.

Når det gjelder innspillene fra Norsk Bergindustri, NHO, Nordic Mining, NTNU, Norges geologiske undersøkelse og Direktoratet for mineralforvaltning, vil departementet påpeke at undersøkelsesaktivitet også kan foregå under en utvinningstillatelse. Som det fremgår av punkt 7.6 i proposisjonen, vil denne først tildeles for en initiell periode på inntil ti år med mulighet for forlengelse. Den initielle perioden under en utvinningstillatelse vil typisk innebære en fortsatt letefase der tillatelsens eksklusivitet og muligheten for å kreve forlengelse utover initiell periode, dersom arbeidsforpliktelsen er oppfylt, gir forutsigbarhet for rettighetshaver og legger til rette for større investeringer.

Departementet vurderer at det er tilstrekkelig med varighet av undersøkelsestillatelsen inntil fem år. Det foreslås å åpne for at fysisk eller juridisk person fra enhver stat skal kunne tildeles undersøkelsestillatelse. Som etter petroleumsloven er ikke undersøkelsestillatelse forbeholdt norsk selskap.

1.6.5 Utvinningstillatelse mv.

Departementet foreslår at det på nærmere bestemte vilkår skal kunne tildeles utvinningstillatelse som gir rettighetshaver enerett til undersøkelse etter og utvinning av alle mineralforekomster i det området som er omfattet av tillatelsen. Rettighetshaver etter utvinningstillatelsen får eiendomsretten til de mineraler som utvinnes.

Utvinningstillatelsen kan tildeles til ett selskap eller flere selskaper sammen. Det ble foreslått at den som tildeles utvinningstillatelse, skal være juridisk person stiftet i overensstemmelse med norsk lovgivning registrert i Foretaksregisteret, når ikke annet følger av internasjonale avtaler.

Det er viktig å sikre aktivitet i områder som tildeles. Departementet foreslår derfor at søknad om utvinningstillatelse skal ledsages av forslag til et arbeidsprogram, og at rettighetshaver kan pålegges en nærmere bestemt arbeidsforpliktelse.

Arbeidsforpliktelsen skal fullføres innenfor en initiell periode på inntil ti år, som kan søkes forlenget i perioder av inntil fem år.

Departementet ser det som sentralt at utvinningstillatelsen gjennom eksklusivitet og varighet legger til rette for langsiktige investeringer i undersøkelse og utvinning av havbunnsmineraler. Samtidig skal den tilhørende arbeidsforpliktelsen og forpliktelsen til å levere tilbake områder bidra til aktivitet i områdene som tildeles. Det legges også til grunn at det kan fastsettes en arealavgift som gir rettighetshaver insentiv til å tilbakelevere areal. En slik arealavgift kan fastsettes i de årlige stortingsvedtakene om særavgift til statskassen.

Kriteriene som vil bli lagt vekt på ved tildeling av en tillatelse, bør kunngjøres på forhånd. Tildeling må skje på grunnlag av saklige og objektive kriterier sett hen til de aktuelle mineralforekomstene. Kunngjøring vil legge til rette for at det best egnede selskapet får tildeling.

Etter departementets syn bør hovedregelen være utlysning før tildeling av utvinningstillatelse. Dette gir myndighetene styring med hvilke områder som skal utlyses på hvilke tidspunkter, og legger til rette for konkurranse mellom søkere. Utlysning før tildeling har vært systemet i petroleumsvirksomheten siden begynnelsen på 1960-tallet. Departementet påpeker at hovedregelen som foreslås er at områder skal utlyses før tildeling. Det er i dag ikke en velutviklet industri for undersøkelse etter og utvinning av havbunnsmineraler, og det er ikke gitt at det vil være grunnlag for konkurranse. Bruk av muligheten til i særlige tilfeller å tildele utvinningstillatelser uten utlysing kan derfor være særlig aktuelt i startfasen.

1.6.6 Plan for utvinning mv.

Departementet foreslår i høringsutkastet en bestemmelse om at en plan for utvinning av mineralforekomsten skal forelegges departementet for godkjennelse. En utvinningstillatelse skal ha to faser. Den første er en letefase som skal lede frem til utvinning av en konkret mineralforekomst. Den andre fasen er selve utvinningen av den konkrete mineralforekomsten. Det er i denne fasen de store og langsiktige inngrepene foretas. For denne fasen vil det være behov for at rettighetshaver utarbeider en selvstendig utvinningsplan som godkjennes av departementet.

Departementet foreslår at en plan for utvinning skal inneholde to hovedelementer: beskrivelse av utvinningen og en konsekvensutredning. Når det gjelder uttalelsene fra Norsk Bergindustri og Klima- og miljødepartementet om hvorvidt departementet bør kunne frafalle krav om plan for utvinning, og på hvilke vilkår dette eventuelt skal kunne skje, er det tatt inn en begrensning om at dette kun kan skje i «særlige tilfeller». I god tid før fremleggelse av plan for utvinning skal rettighetshaver utarbeide forslag til utredningsprogram. Departementet godkjenner utredningsprogrammet og vil kunne stille vilkår om ytterligere undersøkelser.

Kravet til konsekvensutredning må tilpasses den aktuelle utvinningen og hvor den skal finne sted. Departementet må kunne beslutte at det skal foretas forenklede konsekvensutredninger. I unntakstilfeller bør det også være mulig for departementet å beslutte at kravet om konsekvensutredning fravikes helt eller delvis.

Hovedprinsippet om konsekvensutredning som del av plan for utvinning vil bli nedfelt i loven. Mer detaljerte regler vil fremgå av forskrift.

Den samfunnsøkonomiske betydningen av mineralvirksomhet på norsk sokkel kan forsterkes dersom ilandføring og videreforedling av mineralene foregår i Norge. Departementet har funnet grunn til å foreslå en bestemmelse om dette. Dersom bestemmelsen anvendes, må dette skje innenfor rammen av de folkerettslige avtaler som Norge er bundet av.

1.6.7 Avslutning av virksomhet

Det er viktig med et solid regelverk for avslutningsfasen, som krever vurderinger både fra rettighetshaverne og myndighetene før virksomheten avsluttes og det fattes vedtak om disponering av innretningene. I vurderingene, som skal ligge til grunn for vedtaket om disponering, foreslår departementet at det skal legges vekt på tekniske, sikkerhetsmessige, miljømessige og økonomiske forhold og hensynet til andre brukere av havet. Avslutningsplanen med tilhørende konsekvensutredning som rettighetshaverne utarbeider, skal kunne danne grunnlaget for disse vurderingene. Dette tilsvarer petroleumslovens regulering.

Flere av høringsinstansene har pekt på betydningen av å adressere disponering og opprydning på et tidlig tidspunkt. Departementet foreslår at plan for utvinning og den tilhørende konsekvensutredningen skal omfatte forebyggende og avbøtende tiltak samt opplysninger om hvordan en innretning vil kunne disponeres ved avslutning av mineralvirksomheten.

Departementet er enig med Advokatforeningen i at det kan bli aktuelt med en nærmere utredning av løsninger for å sikre at rettighetshaver finansierer også disponeringsfasen. Departementet foreslår ellers bestemmelser om ansvar, bortfall av heftelser og en rett til statlig overtakelse av faste innretninger tilsvarende de man finner i petroleumsloven.

1.6.8 Sikkerhetssoner og andre særskilte krav til sikkerhet

Departementet foreslår et kapittel om særskilte krav til sikkerhet. Det foreslås bestemmelser om beredskap, sikkerhetssoner, stansing av virksomhet ved fare- og ulykkessituasjoner og krav til rettighetshavers kvalifikasjoner. Forslagene til bestemmelser om disse temaene tilsvarer bestemmelser i petroleumsloven. Mer detaljerte bestemmelser forutsettes fastsatt i forskrift som etablerer rammeverk, slik Petroleumstilsynet etterlyser.

Det vil bli tatt stilling til hvilken myndighet som skal ha ansvar for å følge opp sikkerhet og beredskap i mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen.

1.6.9 Nærmere om forurensning og erstatningsansvar

Forurensningsloven vil få anvendelse for virksomhet etter loven her. Departementet foreslår en bestemmelse om ansvar for skadeforvoldelse som innebærer at rettighetshaver skal være erstatningsansvarlig for forurensningsskade på objektivt grunnlag. Videre foreslås det en bestemmelse om at reglene i forurensningsloven kapittel 8 om erstatning for forurensningsskade gjelder så langt de passer. Dersom noen som utfører oppdrag for rettighetshaver, blir erstatningsansvarlig, foreslår departementet at rettighetshaver også hefter for disse.

Det foreslås et eget kapittel i loven med særlige regler om erstatning til norske fiskere, som tilsvarer petroleumsloven kapittel 8 og havenergilova kapittel 6.

Etter bestemmelsene i lovforslaget har rettighetshaver og andre som deltar i virksomheten, plikt til å opprettholde effektiv beredskap med sikte på å møte de relevante fare- og ulykkessituasjoner ved den konkrete virksomheten som bl.a. kan medføre forurensning, og å påse at nødvendige tiltak iverksettes, slik det også er etter petroleumsloven. Departementet foreslår også at det kan bestemme at det skal stilles tilleggsressurser til rådighet, og departementet kan iverksette tiltak for å fremskaffe slike tilleggsressurser for rettighetshavers regning, slik det også kan etter petroleumsloven.

Det tas som utgangspunkt at den type virksomhet som det er gitt tillatelse til, og den type forurensning som tillatelsen åpner for, ikke skal medføre ansvar utover den eventuelle skade eller tap som påføres annen type økonomisk aktivitet. Utvinning av mineraler må forventes å medføre inngrep i naturen og vil kunne påvirke vannsøylen over utvinningsstedet, men såfremt det er akseptert i tillatelsene, må dette anses akseptabelt. Det legges til grunn at staten ikke vil akseptere skader over et visst nivå.

Straff i form av bøter eller fengsel, samt stans av virksomhet, må være midler som er tilgjengelige dersom en rettighetshaver bevisst eller uaktsomt bevirker større miljøskader. Straffebestemmelsene i forurensningsloven § 78 anses å komme til anvendelse på mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen. Det foreslås også en generell straffebestemmelse i loven.

1.6.10 Rapportering, data mv. og taushetsplikt

Systematisk innsamling av data vil være en viktig kilde for forvaltning av havområdene. Uten tilgang til data er det også en risiko for at utviklingen innenfor mineralnæringen skjer på utvalgte rettighetshaveres premisser. Det er ikke sannsynlig at staten vil foreta en helhetlig kartlegging av mineralressurser på kontinentalsokkelen. Innsamling av data vil derfor i stor grad måtte skje gjennom vitenskapelig forskning og av kommersielle aktører som ønsker å delta i mineralutvinning.

For å sikre god forvaltning av områdene må det derfor reguleres hvordan innsamlede data skal gjøres tilgjengelig for myndighetene. Departementet foreslår en bestemmelse om rapporteringskrav og datainnsamling mv. På visse vilkår bør data også kunne gjøres tilgjengelig for potensielle aktører. En regulert deling av data kan være viktig for å initiere nye prosjekter og dermed øke verdiskapingen på norsk kontinentalsokkel.

Departementet foreslår en bestemmelse som gir departementet myndighet til i enkeltvedtak eller forskrift å fastsette at geologiske forhold i materiale og opplysninger som innsendes, skal underlegges særskilt taushetsplikt, og å fastsette varighet av denne. Begrunnelsen for en slik taushetsplikt ligger i det økonomiske potensialet for den som har tillatelse etter loven og muligheten for å utvikle forretningsmodeller rundt innsamling av data mv.

1.6.11 Andre forhold

Det er behov for bestemmelser som sikrer at forpliktelser gjennomføres, men også bestemmelser som sanksjonerer overtredelser. Departementet foreslår derfor bestemmelser om tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og straff. Det foreslås også at departementet på visse vilkår midlertidig kan stanse virksomheten.

Statsdeltagelse i form av at staten har direkte deltakerandeler i utvinningstillatelser, er en viktig del av det norske konsesjonssystemet for petroleum. Departementet har merket seg at LO mener det må etableres et statlig mineralselskap, men det foreslås ikke nå en bestemmelse om statlig deltakelse i utvinningstillatelse for mineraler. Departementet har lagt vekt på at dette i dag ikke er en etablert kommersiell virksomhet, og at lønnsomheten i fremtidig virksomhet er usikker.

Departementet har vurdert høringsuttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartementet og Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet vedrørende omgjøring og tilbakekall av tillatelse. Istedenfor separate bestemmelser om tilbakekall og omgjøring, som ble foreslått i høringsutkastet, foreslår departementet en bestemmelse basert på den man finner i mineralloven § 65, men med et tillegg som reflekterer petroleumslovens bestemmelse om tilbakekall ved oppløsning, akkord- eller konkursbehandling.

Departementet har merket seg at det er ulike syn blant høringsinstansene på hvorvidt fylkeskommunen fortsatt bør ha myndighet når det gjelder skjellsand, sand og grus i kystnære områder.

Departementet foreslår at slik myndighet legges til fylkeskommunen. Departementet finner at denne oppgaven kan ses i sammenheng med fylkeskommunens samfunnsutviklerrolle. Det er naturlig at myndighet tillegges fylkeskommunene direkte i loven.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget tar sikte på å regulere undersøkelse etter og utvinning av mineralressurser på sokkelen. Slik virksomhet er i dag svært begrenset, og lovforslaget medfører derfor ikke umiddelbart særlige økonomiske og administrative konsekvenser.

Åpning av nye områder for mineralvirksomhet i tråd med lovforslaget vil medføre kostnader for staten. Åpning vil medføre behov for en nærmere kartlegging av ressurspotensialet i det aktuelle området samt gjennomføring av en konsekvensutredning. Forslaget legger til grunn at det skal betales behandlingsgebyr for søknad om tillatelse.

Det legges til grunn at det kan fastsettes arealavgift.

Forslaget inneholder bestemmelser om at det kan ytes erstatning til fiskere fra staten for tap som følge av eventuell beslagleggelse av fiskefelt.

På lengre sikt vil mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen, som lovforslaget legger til rette for, kunne medføre ny lønnsom næringsaktivitet med tilhørende skatteinntekter.