Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av Barne-, ungdoms- og familieetatens bistandsplikt ved akuttplasseringer i barnevernet

Til Stortinget

Sammendrag

Barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, skal få nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Et godt barnevern er viktig, både for enkeltindividet og for samfunnet.

Dersom et barn er i en utsatt situasjon og trenger umiddelbar hjelp, har barneverntjenesten rett og plikt til å gripe inn. Ofte skjer dette gjennom midlertidige akuttvedtak om plasseringer utenfor hjemmet, også kalt akuttplasseringer. Tvangsvedtak utgjør hovedtyngden av akuttvedtak og omfatter bestemmelser om at man kan akuttplassere barn dersom de står i fare for å bli vesentlig skadelidende ved å bli værende i hjemmet, enten på grunn av forhold ved foreldrene og hjemmet, eller på grunn av alvorlige atferdsproblemer hos barnet.

Det er den kommunale barneverntjenesten som avgjør om et barn skal akuttplasseres. Barne-, ungdoms og familieetaten (Bufetat) har ifølge lov om barneverntjenester (barnevernloven) plikt til å bistå den kommunale barneverntjenesten ved plassering av barn utenfor hjemmet. Bistandsplikten inntrer når kommunen har forespurt om slik bistand etter å ha undersøkt muligheter for plassering i barnets slekt eller nettverk.

I 2017 bisto Bufetat kommunal barneverntjeneste med 2098 akuttiltak. Valg av tiltak skjer i samarbeid mellom det statlige og kommunale barnevernet og forutsetter samhandling og faglig dialog. Det er den kommunale barneverntjenesten som vurderer om barnet har behov for plass i en akuttinstitusjon eller i et beredskapshjem, som er et spesialisert fosterhjem.

Å bli fjernet fra foreldrene i en akuttsituasjon vil alltid være en stor belastning for barnet og medfører ikke ubetydelig risiko for stressreaksjoner. Det skal legges avgjørende vekt på å finne tiltak som er til det beste for barnet, herunder å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Akutt-tiltaket barnet flyttes til, skal være best mulig tilpasset de behovene barnet har på tidspunktet rett før flytting.

Fylkesmannens tilsyn av Bufetat har avdekket tilfeller der den kommunale barneverntjenesten ikke fikk bistand ved anmodning om akutt-tiltak, og tilfeller der tiltaket som ble gitt, ikke var tilpasset barnets behov. Ett av tilsynene pekte på at akutt-tilbudet ikke var tilstrekkelig dimensjonert, og at Bufetat dermed ikke hadde kapasitet til å akuttplassere barn. Det ble også avdekket at barn ventet for lenge på akutt-tiltak, og at barn ble værende for lenge i akutt-tiltakene. Et barnevern som gir tiltak og tjenester av riktig kvalitet til riktig tid, er avgjørende for barn i sårbare situasjoner her og nå, samtidig som det er det beste fundamentet for å lykkes i voksenlivet.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Bufetat overholder bistandsplikten overfor kommunene i akuttsaker i samsvar med barnas beste og Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter perioden 2014–2017.

Undersøkelsen har blant annet tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

  • Innst. O. nr. 126 (1992-93) jf. Ot.prp. nr. 104 (1992-93) Lov om barneverntjenester

  • Innst. 395 L (2012–2013) jf. Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven

  • Innst. 318 S (2015–2016) jf. Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg – fosterhjem til barns beste

Rapporten ble forelagt Barne- og likestillingsdepartementet ved brev 15. desember 2017. Departementet har i brev til Riksrevisjonen av 16. januar 2018 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

Hovedfunn

  • Det er ulik tolkning av regelverket som omhandler Bufetats bistand til den kommunale barneverntjenesten (bistandsplikten).

  • Den kommunale barneverntjenesten får ikke alltid det avgjørende ordet i valg av tiltak for barn som akuttplasseres, slik loven forutsetter.

  • Bufetat kan ikke tilby alle barn et tilpasset akutt-tilbud.

  • Akutt-tilbudet varierer etter hvilken region barnet tilhører.

Riksrevisjonens merknader

Det er ulik tolkning av regelverket som omhandler bistandsplikten

I henhold til lov om barneverntjenester (barnevernloven) § 2-3 skal Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) bistå med å plassere barn utenfor hjemmet. Barne- og likestillingsdepartementet skal som ansvarlig departement gi retningslinjer og instrukser som er nødvendige for å nå barnevernlovens formål.

Riksrevisjonen har undersøkt hvordan aktørene i barnevernet tolker bistandsplikten, og finner at det er ulike syn på når bistandsplikten er overholdt, og hva plikten innebærer. 75 pst. av de kommunale barnevernlederne mener at Bufetat og den kommunale barneverntjenesten ikke har en felles forståelse av om bistandsplikten er overholdt. Intervjuer med Bufetat viser også at det er ulike syn på dette, både innad i regionene og mellom regionene. Det er forskjellige oppfatninger av om bistandsplikten overholdes når Bufetat gir den kommunale barneverntjenesten et akutt-tilbud, eller om den overholdes først når den kommunale barneverntjenesten godkjenner Bufetats akutt- tilbud. For Bufetat er det heller ikke klart om bistandsplikten overholdes når den kommunale barneverntjenesten ikke godkjenner tilbud etaten kommer med, men finner et tilbud selv.

Situasjonen for barn med frivillige hjelpetiltak kan endre seg, slik at det haster for barnet å få et nytt sted å bo. I slike tilfeller ber den kommunale barneverntjenesten Bufetat om å bistå med et akutt-tiltak, selv om det ikke er gjort et vedtak etter barnevernlovens akuttbestemmelser. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har gitt en tolkningsuttalelse der det står at slike vedtak ikke automatisk medfører umiddelbar plikt til å skaffe tiltak. Hvor raskt Bufetat plikter å tilby barneverntjenesten et forsvarlig tiltak, må da vurderes konkret ut fra barnets situasjon. Tolkningsuttalelsen er tolket forskjellig i Bufetats regioner. I noen regioner ber Bufetat den kommunale barneverntjenesten om å endre lovhjemmel før barnet får et tiltak, mens andre bistår uten at det fattes vedtak etter barnevernlovens akuttbestemmelser.

Det er iverksatt tiltak for å etablere en mer enhetlig tolkning av regelverket. Bufdirs faglige veileder fra 2015 om akuttarbeid i institusjoner og beredskapshjem og etableringen av et spisskompetansemiljø på akuttfeltet i Bufetat region sør er eksempler på dette. De ulike tolkningene av når bistandsplikten er overholdt, som er avdekket i undersøkelsen, viser at tiltakene ikke har vært tilstrekkelige.

Riksrevisjonen mener det er alvorlig at Barne- og likestillingsdepartementet ikke har sørget for at gjeldende regelverk for akuttplasseringer tolkes likt. Det tolkes forskjellig innad i de enkelte regioner i Bufetat, mellom Bufetats regioner og mellom kommunal barneverntjeneste og Bufetat. Dette kan gi forskjellige forventninger hos aktørene til hva bistandsplikten innebærer, og når den er overholdt av Bufetat. Etter Riksrevisjonens vurdering kan forskjellige tolkninger av regelverket få uheldige konsekvenser for barna som akuttplasseres.

Den kommunale barneverntjenesten får ikke alltid det avgjørende ordet i valg av tiltak, slik loven forutsetter

I henhold til Prop. 106 L (2012–2013), jf. Innst. 395 L (2012–2013), er det den kommunale barneverntjenesten som skal avgjøre om et barn har behov for institusjonsplass, eller om det har behov for beredskapshjem. Det er Bufetat som skal avgjøre hvilket institusjonstilbud som skal tilbys, mens den kommunale barneverntjenesten skal ha det avgjørende ordet ved valg av beredskapshjem til det enkelte barn. Dersom kommunen ikke godkjenner hjemmet som blir tilbudt, er Bufetat forpliktet til å finne andre alternativer.

Et godt akutt-tilbud til det enkelte barn forutsetter et godt samarbeid mellom den kommunale barneverntjenesten, som kjenner barnets behov, og Bufetat, som tilbyr tiltakene. Gjennom intervjuer med Bufetat og en spørreundersøkelse blant kommunale barnevernledere kommer det fram at Bufetat i flere tilfeller tilbyr det akutt-tiltaket de har til rådighet på det aktuelle tidspunktet, selv om det ikke samsvarer med den kommunale barneverntjenestens vurdering av barnets behov. Dette har sammenheng med at Bufetat har et begrenset antall tiltak tilgjengelig. Flere barnevernledere mener at Bufetat i noen tilfeller overprøver kommunenes vurderinger i dialogen om valg av tiltak.

Over halvparten av de kommunale barnevernlederne oppgir at de har godkjent et akuttilbud de i forkant av plasseringen ikke var faglig fornøyd med. Rådgivere i Bufetat oppgir at få ledige beredskapshjem gjør det vanskelig å finne beredskapshjem som samsvarer med barnets behov. I noen tilfeller tilbyr derfor Bufetat institusjonsplasser selv om kommunen mener at barnet har behov for et beredskapshjem. Ifølge Barne- og likestillingsdepartementet og Bufdir er det kommunen som avgjør hvilket tiltak som skal tilbys, og bistandsplikten brytes dersom Bufetat tilbyr institusjonsplass når kommunen ber om beredskapshjem. Det varierer mellom regionene om de tilbyr institusjonsplass når det er beredskapshjem som etterspørres. Region nord og region vest tilbyr ikke institusjonsplasser i slike tilfeller, ettersom de oppfatter dette som et brudd på bistandsplikten. I de andre regionene er de ikke tydelige på om dette kan regnes som brudd på bistandsplikten. Bufetat har dermed ikke en omforent tolkning av om bistandsplikten er overholdt i disse tilfellene.

Mangel på ledige tiltak hos Bufetat gjør at den kommunale barneverntjenesten ikke alltid får det avgjørende ordet i valg av akutt-tiltak. Riksrevisjonen mener det er uheldig at det kommunale barnevernet, i mangel av alternativer, godkjenner tiltak de mener ikke samsvarer med barnets behov.

Bufetat kan ikke tilby alle barn et tilpasset akutt-tilbud

I henhold til barnevernloven skal barneverntjenesten yte forsvarlige tjenester, og det skal legges vekt på barnets beste i valg av tiltak. I Faglig veileder for akuttarbeidet i institusjoner og beredskapshjem står det at tiltaket barnet flyttes til, skal være best mulig tilpasset de behovene barnet har på tidspunktet rett før flytting.

Akuttplasseringer er utfordrende fordi Bufetat må finne et tiltak raskt innenfor de tiltakene de har tilgjengelig. Bufetats regioner er selv ansvarlige for å dimensjonere sitt akutt-tilbud slik de finner det hensiktsmessig for å overholde bistandsplikten innenfor de gitte budsjettrammene. Alle regiondirektørene i Bufetat, med unntak av direktøren i region øst, mener at deres region har et akutt-tilbud som er riktig dimensjonert. Undersøkelsen viser at samtlige regioner likevel opplever å ikke ha tilstrekkelig kapasitet i perioder, og at de dermed ikke alltid kan gi barna et tilpasset akutt-tilbud.

Rådgivere i Bufetat oppgir i intervju at akutt-tilbudet ikke er dimensjonert på en måte som gjør det mulig å alltid imøtekomme kommunenes vurderinger av barnets behov. Mangel på tilgjengelige tiltak kan føre til at barn plasseres i beredskapshjem som ligger lenger vekk fra hjemstedet enn ønsket, og at barn som har behov for beredskapshjem, tilbys en institusjonsplass.

Den kommunale barneverntjenesten er mindre fornøyd med Bufetats dimensjonering. 46 pst. av barnevernlederne svarer i spørreundersøkelsen at de i liten grad eller ikke er enige i påstanden om at Bufetat dekker behovet for antall akuttplasser. Barnevernledernes misnøye gjelder i større grad tilgangen på beredskapshjem enn tilgangen på akuttinstitusjonsplasser. Barnevernlederne i region Midt-Norge, som er den regionen som har færrest beredskapshjem, er særlig misfornøyd med dimensjoneringen, og 66 pst. av barnevernlederne i denne regionen svarer at de i liten grad eller ikke er enige i at Bufetat dekker behovet for antall akuttplasser.

Barn under 13 år skal helst plasseres i beredskapshjem. For ungdom er det ingen klare føringer for om de skal plasseres i beredskapshjem eller institusjon. Det er store regionale forskjeller når det gjelder hvor mange ungdommer som er plassert i beredskapshjem. Dette synes å ha sammenheng med hvor mange beredskapshjem regionen har til rådighet.

En stor andel av de kommunale barnevernlederne uttrykker i spørreundersøkelsen at de i liten grad eller ikke er enige i påstanden om at Bufetat tilbyr akuttplasser som er tilpasset barnas behov. Over halvparten av barnevernlederne oppgir at det i perioden 2014–2016 har skjedd at kommunen ikke har godkjent et akutt-tiltak de har fått tilbud om fra Bufetat. 74 pst. av barnevernlederne svarte at de ikke godkjente tilbudet fordi de mente tiltaket hadde for dårlig kvalitet eller ikke var tilpasset barnets behov. En del av kommunene som ikke godkjente tilbudet, fikk ikke et nytt tilbud som ble godkjent. I disse tilfellene fant kommunene tiltak selv, eller barnet ble boende hjemme.

Bufetat har ikke god nok tiltakskapasitet til å plassere barn i nærområdet dersom det er ønskelig. Det kommer fram både i intervjuer med rådgivere i Bufetat og i spørreundersøkelsen blant de kommunale barnevernlederne. For barnet har dette uheldige konsekvenser som at det flyttes vekk fra familie, nærmiljø og nettverk. For den kommunale barneverntjenesten blir oppfølgingen av barnet vanskeligere.

Bufdir har fastsatt et mål om at alle akuttplasseringer skal gjøres i statlige tiltak. Samtlige regioner må i dag gjennomføre private kjøp for å overholde bistandsplikten, og ved slutten av andre tertial 2016 bodde over en tredel av akuttplasserte barn i private institusjoner eller fosterhjem. Det varierer mellom regionene hvor omfattende bruken av private tiltak er. Ettersom det ikke foreligger rammeavtaler for kjøp av akutt-tiltak, gjennomføres private kjøp som enkeltkjøp. Bufdir skriver i disponeringsbrevet for 2017 at enkeltkjøp av private fosterhjem innebærer en høy risiko med hensyn til forsvarlighet fordi det i en akuttsituasjon ikke er tilstrekkelig tid til kvalitetssikring.

Bufdir mener det kan være hensiktsmessig å kjøpe akuttplasser dersom statlige tiltak ikke møter barnets behov. Undersøkelsen viser at i tilfeller der Bufetat har et statlig tiltak som de selv mener er forsvarlig, kjøpes det sjelden private tiltak. Dette gjøres ikke selv om et privat tiltak vil være bedre tilpasset barnets behov, for eksempel fordi det er plassert i nærområdet.

Få tilgjengelige akuttplasser gjør at Bufetat i noen tilfeller tilbyr tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Dette omfatter tiltak som er langt unna barnets hjemsted, og tiltak som ikke er i tråd med hva den kommunale barneverntjenesten mener at barnet trenger. Riksrevisjonen mener det er alvorlig at Bufetat i noen tilfeller tilbyr tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Dette bryter med det overordnede prinsippet i barnevernloven om at det skal legges avgjørende vekt på hva som er barnets beste.

Akutt-tilbudet varierer etter hvilken region barnet tilhører

Stortinget har i Innst. 14 S (2015–2016), jf. Prop. 1 S (2015–2016) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, framhevet at alle barn og unge skal ha likeverdige tilbud, uavhengig av familiens sosiale bakgrunn eller bosted.

Undersøkelsen viser at det på akuttfeltet er regionale variasjoner som ikke kan forklares ut fra naturlige forhold i de ulike regionene. Dette gjelder blant annet ulikheter i dimensjoneringen av akutt-tiltakene. Hvilket akutt-tiltak et barn kan tilbys, avhenger av hvilke tiltak som er tilgjengelige, og noen regioner har særlig få beredskapshjem til rådighet.

Hvordan regelverket praktiseres, kan også føre til at barn i ulike deler av landet får ulikt akutt-tilbud. Det varierer mellom Bufetats regioner om de i noen tilfeller tilbyr institusjonsplass til barn som har behov for beredskapshjem.

Bruk av private fosterhjem medfører en forsvarlighetsrisiko. Det er store regionale variasjoner i bruken av private akutt-tiltak. I regioner der mange akuttplasseringer gjøres i private tiltak vil det være større sjanse for at barn plasseres i et tiltak som ikke er tilstrekkelig kvalitetssikret. Dette gjelder spesielt for region øst. I 2016 var 35 pst. av akutt-tiltakene region øst bisto med, private. Til sammenligning plasserte de andre regionene mellom 11,5 og 24 pst. av barna i private tiltak. I 2017 akuttplasserte region øst færre barn i private tiltak sammenlignet med foregående år, men regionen var fremdeles den med høyest andel barn i private tiltak.

Undersøkelsen viser at Bufetat region Midt-Norge skiller seg ut på flere områder. Selv om regionen selv mener de har et godt dimensjonert akutt-tilbud, har region Midt-Norge få akutt-tiltak sammenlignet med de andre regionene. Regionen er med 1,96 beredskapshjem per 10 000 barn langt under landsgjennomsnittet, som ligger på 4,51 hjem. Regionen har også få institusjonsplasser. Regionen gir i få tilfeller tilbud om beredskapshjem til ungdom. I region Midt-Norge fikk sju prosent av akuttplasserte ungdommer tilbud om beredskapshjem, noe som er vesentlig lavere enn i de andre regionene, som varierer mellom 16 og 24 pst. Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at ungdom i enkelte regioner har mindre sannsynlighet for å få plass i et beredskapshjem sammenlignet med ungdom i andre regioner.

Dårlig tilgjengelighet på akutt-tiltak i region Midt-Norge gir seg utslag i at barnevernlederne i regionen generelt er mindre fornøyd med Bufetats bistand enn i de andre regionene. Barnevernlederne er i mindre grad enig i at Bufetat dekker behovet for antall akuttplasser, og at tiltakene er tilpasset barnas behov. Flere sier at de har opplevd å akseptere et akutt-tilbud de på forhånd ikke var faglig fornøyd med, og de er mindre fornøyd med samarbeidet med Bufetat sammenlignet med barnevernledere i de andre regionene.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig, og ikke i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, at barn risikerer å få ulikt akutt-tilbud avhengig av hvilken region i Bufetat de er bosatt i.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen mener Barne- og likestillingsdepartementet ikke har sørget for at Bufetat gir alle barn et tilpasset akuttilbud, i tråd med intensjonene i barnevernloven. Departementet har heller ikke sørget for at gjeldende regelverk om bistandsplikten for akuttplasseringer tolkes likt av Bufetat og kommunal barneverntjeneste. Dette gir forskjellige forventninger hos aktørene til hva bistandsplikten innebærer, og når den er overholdt av Bufetat.

Riksrevisjonen anbefaler at Barne- og likestillingsdepartementet:

  • Legger til rette for at alle barn som akuttplasseres, får et tilbud av Bufetat i samsvar med lovens overordnede prinsipp om at barnets beste skal tillegges avgjørende vekt.

  • Sørger for at barn får et likeverdig akutt-tilbud uavhengig av bosted.

  • Klargjør overfor Bufetat hva bistandsplikten i akuttplasseringer innebærer, og når bistandsplikten anses å være overholdt. Departementet må sørge for at direktoratet følger opp dette overfor aktørene i barnevernet.

Departementets oppfølging

Barne- og likestillingsministeren merker seg Riksrevisjonens anbefalinger og redegjør for tiltak departementet vil gjøre for å følge opp.

Statsråden ser alvorlig på Riksrevisjonens funn om at det er ulike syn blant aktørene på når bistandsplikten er overholdt, og hva plikten innebærer. Statsråden har merket seg at presiseringer gjort i lovverk, rundskriv og veileder ikke har vært tilstrekkelige for å oppnå en enhetlig tolkning blant aktørene. Statsråden vil iverksette tiltak for å klargjøre innholdet i bistandsplikten. En detaljert regulering av dens innhold vil likevel ikke være mulig, da det alltid må gjøres skjønnsmessige vurderinger i den enkelte sak. I løpet av våren 2018 skal Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gi en tolkningsuttalelse som har som mål å samle og tydeliggjøre de sentrale reglene og utgangspunktene for bistandsplikten.

Statsråden vil vurdere om enkelte premisser for samhandlingen mellom forvaltningsnivåene bør tas inn i forskrift. Denne vurderingen må ses i sammenheng med det pågående arbeidet med å følge opp Barnevernlovutvalgets forslag til ny barnevernlov samt de vedtatte lovendringene i barnevernreformen, jf. Prop. 73 L (2016–2017).

Et riktig dimensjonert og tilstrekkelig differensiert tilbud er en forutsetning for at Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) skal kunne tilby det tiltaket barna trenger, og som kommunene ønsker. Statsråden framhever at det er åpenbart at Riksrevisjonens funn viser at det i en del tilfeller forekommer svikt i tiltaksapparatet, og vil følge opp dette.

Statsråden peker på særtrekk ved akuttområdet som gjør at styring av den statlige kapasiteten er krevende. Tilbudet som gis, er spesialisert, og det er et forholdsvis lite volum på antall tilfeller, samtidig som kommunene har en forventning om tiltak nær kommunen og barnets hjemsted. Kommunene har forventninger til kvaliteten i tiltaket, samtidig som Bufetat innenfor gitte økonomiske rammer skal sikre at det er ledig kapasitet, slik at de kan tilby det tiltaket kommunen ønsker. Statsråden mener det derfor kan oppstå sprik mellom kommunenes forventninger og det tilbudet Bufetat kan gi i den enkelte sak.

Statsråden presiserer at det i oktober 2017 ble innført en ny rutine og avtalemal for kjøp av akutt-tiltak i fosterhjem tilknyttet private leverandører, som skal sikre forsvarlige tiltaksvalg og innkjøpsprosesser.

Statsråden opplyser om at rekruttering av et tilstrekkelig antall fosterhjem og beredskapshjem har vært et sentralt innsatsområde for departementet og Bufetat i flere år. På landsbasis har veksten i antall beredskapshjem de siste to årene vært på 22 pst. Innsatsen med å rekruttere nye beredskapshjem vil også framover være en prioritert oppgave.

Endringer i barnevernloven (Prop. 73 L (2016–2017)) gir kommunene sterkere insentiver til å få barn videre fra beredskapshjem tidligere, slik at kapasitet frigis. Arbeidet med å forebygge at barn må flyttes akutt fra hjemmet er viktig. Barnevernreformen og kompetansestrategien for det kommunale barnevernet inneholder flere tiltak som skal stimulere til tiltaksutvikling og kompetansebygging og gi kommunene økt økonomisk handlingsrom og sterkere insentiver til forebygging. Bedre forebygging vil frigjøre kapasitet i akutt-tilbudet. Da kan flere barn vokse opp i sin familie og i sitt nærmiljø. De siste årene har metoden familieråd blitt tatt i bruk i akutte situasjoner, der Bufetat bistår kommunene. Departementet har som mål å styrke kommunenes kompetanse i familieråd og andre nettverksmetoder.

Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen 9. oktober 2018 en kontrollhøring. Komiteen ønsket å belyse saken på en bred måte og inviterte ulike berørte aktører. Følgende deltok under høringen:

  • Barne- og likestillingsminister Linda C. Hofstad Helleland, som møtte sammen med direktør for Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Mari Trommald.

  • KS (Kommunesektorens organisasjon), representert ved avdelingsdirektør for Helse og velferd Åse Laila Snåre og spesialrådgiver Hanne Ingerslev sammen med barnevernsjef i Stavanger kommune, Gunnar Toresen, barnevernsleder for Kristiansandsregionen, Monica Brunner, barnevernsleder for Værnesregionen, Lene Rønning, og barnevernsleder i Kongsberg kommune, Tone Risvoll Kvernes.

  • Aleris, representert ved regionsdirektør Øst og leder inntak Barnevern, Svein Arne Rosland.

  • Kirkens Bymisjon, representert ved virksomhetsleder Barnevernstiltak, Heidi Brynhildsen, avdelingsdirektør Janne Olise Raanes og seniorrådgiver Mette Kalve.

  • Landsforeningen for barnevernsbarn, representert ved leder Vilde Adolfsen, nestleder Thomas Johansen og daglig leder Julie Gulbrandsen.

Følgende fire problemstillinger ble lagt til grunn for høringen:

  1. Hva er årsaken til at det er ulik tolkning av regelverket som omhandler Bufetats bistand til den kommunale barnevernstjenesten?

  2. Hva er grunnen til at den kommunale barnevernstjenesten ikke alltid får det avgjørende ordet i valg av tiltak for barn som akuttplasseres, slik loven forutsetter?

  3. Hva er bakgrunnen for at Bufetat ikke kan tilby alle barn et tilpasset akutt-tilbud?

  4. Hva er årsaken til at akutt-tilbudet varierer etter hvilken region barnet tilhører?

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Ulf Leirstein, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, og fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, viser til Riksrevisjonens undersøkelse og de funn og anbefalinger som der er gjort rede for. Komiteen vil innledningsvis uttrykke stor respekt for det arbeidet som utføres i barnevernstjenesten på alle nivåer, og har stor forståelse for at dette er et arbeid som daglig kan være preget av å skulle fatte vanskelige vedtak og finne løsninger for enkeltpersoner og familier med svært forskjellige utfordringer og behov. Akuttplasseringer utfordrer samordningen mellom de impliserte aktører på en særskilt måte, noe som igjen synliggjør behovet for gode og avklarte rutiner og roller i arbeidet.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen påpeker at det synes å være store forskjeller i både forståelsen og håndteringen av bistandsplikten Bufetat har overfor kommunenes barnevernstjeneste i akuttplasseringer. Riksrevisjonen påpeker videre at det synes å være mange saker hvor barn ikke får et tilbud i tråd med det kommunen har definert som barnets behov.

Komiteen mener dette er alvorlig, og at en i utgangspunktet vanskelig situasjon for de impliserte barna kan bli enda verre som følge av at de ikke får det tilbudet de har behov for.

Komiteen har etter å ha gjennomført høring i saken fått bekreftet at disse problemstillingene er en utfordrende del av arbeidet for alle parter, og merker seg at det fremdeles er stor forskjell, avhengig av ståsted, på hvordan disse temaer omtales.

Komiteen mener at utfordringene rundt forståelsen og oppfølgingen av bistandsplikten også er med på å skape unødvendige diskusjoner omkring tilbudet det enkelte barn får, og om dette er det riktige for barnet. Komiteen ser helt klart også den utfordringen som ligger i behovet for et mangfoldig tilbud, og ikke minst kapasitet i tilbudet slik det er organisert i dag.

Komiteen vil også understreke betydningen av å vurdere muligheter i barnets slekt og nettverk der det er til barnets beste.

Komiteen vil likevel først og fremst uttrykke en bekymring knyttet til håndteringen av bistandsplikten. Komiteen er overrasket over og bekymret for at den manglende felles forståelsen har fått råde over så lang tid. Felles forståelse av en så sentral bestemmelse i regelverket for akuttplasseringer vil være grunnleggende nødvendig for et godt resultat. Det er spesielt urovekkende at det ikke er enighet om når bistandsplikten er oppfylt. Komiteen vil påpeke departementets ansvar for å følge opp de lover og forskrifter som gjelder, og gripe fatt i mangler og utfordringer en blir kjent med gjennom sine tildelingsbrev og styringsdialogen. Komiteen merker seg at departementet har tatt et slikt initiativ overfor Bufdir til oppklaring av rolleforståelse og ansvar vedrørende bistandsplikten. Tilbakemeldingene fra kommunenes representanter i høringen viser at dette fortsatt ikke er på plass og derfor må følges opp ytterligere. Komiteen mener ansvaret for en oppklaring ikke utelukkende kan legges til departementet og Bufdir, men vil påpeke at alle parter har et ansvar for å ta initiativ til avklaring og oppklarende dialog. Komiteen merker seg, og er noe forundret over, at det fra kommunenes side ikke er tatt et samlet initiativ gjennom KS, men at de enkelte kommuner og barnevernssamarbeid har tatt opp utfordringene med sin regionale motpart. En slik håndtering vil ikke kunne bidra til felles forståelse på tvers av statlige regionale inndelinger til beste for barnet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, deler Riksrevisjonens vurdering av at det er alvorlig at Barne- og likestillingsdepartementet ikke har sørget for at gjeldende regelverk for akuttplasseringer tolkes likt, og at Bufetat i noen tilfeller tilbyr tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Flertallet mener at Barne- og likestillingsdepartementet har ansvar for at Bufetat har tilstrekkelig med midler til å følge det overordnede prinsippet i barnevernloven om at det skal legges avgjørende vekt på hva som er barnets beste.

Flertallet mener regjeringen selv må ta ansvar for manglende kapasitet i det offentlige barnevernstilbudet, og viser til at regjeringen i budsjettet for 2018 kuttet bevilgningene til det statlige barnevernet med 640 mill. kroner for samtidig å øke bevilgningene til kjøp av private barnevernstjenester med 500 mill. kroner. Dette viser at Barne- og likestillingsdepartementet bevisst har valgt å stimulere til økt privatisering på bekostning av et offentlig barnevern med økt økonomisk handlingsrom.

Komiteen merker seg at kapasitet ofte er en stor utfordring, spesielt med tanke på fysisk avstand mellom tilbudt plass og kommunen som har ansvar for å følge opp både barnet og familien. Det synes derfor nødvendig å etablere en buffer i de forskjellige regionene for å sikre at akuttplasseringer kan skje etter de behov barnevernet i hjemkommunene definerer som det beste for det enkelte barn.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, peker på at arbeidet med å skaffe nok plasser, både i beredskapshjem og fosterhjem, må intensiveres. Tilbudene som gis, skal være i offentlig regi, og bruk av private tilbydere skal kun være et supplement og skje i prekære situasjoner, dersom det offentlige selv ikke strekker til. En viser her til Landsforeningen for barnevernsbarn, som under høringen ga klart uttrykk for at tilbud burde gis i offentlig regi. De avtaler som inngås med private tilbydere, må velges ut fra grundige kvalitetskriterier i de tilfeller det ikke finnes et godt tilpasset offentlig tilbud til barnet som trenger det.

Flertallet viser til at Bufdir i disponeringsbrevet for 2017 skriver at enkeltkjøp av private fosterhjem innebærer en høy risiko med hensyn til forsvarlighet, fordi det i en akuttsituasjon ikke er tilstrekkelig tid til kvalitetssikring. Flertallet mener at det taler for at det offentlige barnevernet bør ruste opp kapasiteten, slik at alle akuttilbud kan være i offentlig regi for å gi barna et tryggest mulig tilbud i en sårbar situasjon.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti peker på at det i arbeidet med å skaffe nok plasser også kan være hensiktsmessig å se på om det bør inngås avtaler med ideelle og andre private tilbydere, som etter grundige kvalitetskriterier kan avhjelpe i de tilfeller der det ikke finnes et godt tilpasset tilbud til barnet som trenger det.

Disse medlemmer viser til at representanter fra de kommunale barnevernstjenestene under høringen presiserte at det ikke var av betydning hvem som eier eller driver tilbudene, men at alle ressurser må tas i bruk for å sikre god nok kapasitet av kvalitativt gode tilbud for barna.

Komiteen vil også understreke at Stortinget har presisert at «barnets beste» skal være gjeldende prinsipp i alt arbeid med barn i barnevernet, og er tilfreds med at dette også ble presisert fra alle deltakere i høringen. Komiteen vil imidlertid påpeke at dette også må gjenspeile seg i arbeidet, og at barna selv må få en sentral rolle i forberedelsene til omplasseringer.

Komiteen viser også til Stortingets vedtak 762 av 28. mai 2018:

«Stortinget ber regjeringen sikre langsiktige og løpende avtaler med ideelle tilbydere av institusjonsplasser som fører til at andelen ideelle øker til om lag 40 pst. innen 2025, samtidig som den offentlige andelen institusjonsplasser ikke reduseres.»

Komiteen vil peke på at det viktigste grepet innenfor norsk barnevern er å ha et godt forebyggende tilbud i kommunen til barn og unge, og også et tilbud overfor barnefamilier som sliter.

Komiteen vil også bemerke, selv om dette ikke er innenfor temaet i Riksrevisjonens rapport, at bruken av familieråd og tidlig dialog med familier i utfordrende situasjoner er forsterket som arbeidsmetoder i barnevernet. Dette synes å kunne redusere antallet akuttplasseringer, og komiteen vil gi sin tilslutning til at dette i mange tilfeller vil kunne være et langt bedre alternativ. Flere kommuner, for eksempel Kongsberg og Bergen, kan vise til svært gode resultater av denne måten å arbeide på.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 3:8 (2017–2018) – Riksrevisjonens undersøkelse av Barne-, ungdoms- og familieetatens bistandsplikt ved akuttplasseringer i barnevernet – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegget finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 20. november 2018

Dag Terje Andersen

Svein Harberg

leder

ordfører