Hovedfunn

• Det er ulik tolkning av regelverket som omhandler Bufetats bistand til den kommunale barneverntjenesten (bistandsplikten).

• Den kommunale barneverntjenesten får ikke alltid det avgjørende ordet i valg av tiltak for barn som akuttplasseres, slik loven forutsetter.

• Bufetat kan ikke tilby alle barn et tilpasset akutt-tilbud.

• Akutt-tilbudet varierer etter hvilken region barnet tilhører.

Riksrevisjonens merknader

Det er ulik tolkning av regelverket som omhandler bistandsplikten

I henhold til lov om barneverntjenester (barnevernloven) § 2-3 skal Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) bistå med å plassere barn utenfor hjemmet. Barne- og likestillingsdepartementet skal som ansvarlig departement gi retningslinjer og instrukser som er nødvendige for å nå barnevernlovens formål.

Riksrevisjonen har undersøkt hvordan aktørene i barnevernet tolker bistandsplikten, og finner at det er ulike syn på når bistandsplikten er overholdt, og hva plikten innebærer. 75 pst. av de kommunale barnevernlederne mener at Bufetat og den kommunale barneverntjenesten ikke har en felles forståelse av om bistandsplikten er overholdt. Intervjuer med Bufetat viser også at det er ulike syn på dette, både innad i regionene og mellom regionene. Det er forskjellige oppfatninger av om bistandsplikten overholdes når Bufetat gir den kommunale barneverntjenesten et akutt-tilbud, eller om den overholdes først når den kommunale barneverntjenesten godkjenner Bufetats akutt- tilbud. For Bufetat er det heller ikke klart om bistandsplikten overholdes når den kommunale barneverntjenesten ikke godkjenner tilbud etaten kommer med, men finner et tilbud selv.

Situasjonen for barn med frivillige hjelpetiltak kan endre seg, slik at det haster for barnet å få et nytt sted å bo. I slike tilfeller ber den kommunale barneverntjenesten Bufetat om å bistå med et akutt-tiltak, selv om det ikke er gjort et vedtak etter barnevernlovens akuttbestemmelser. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har gitt en tolkningsuttalelse der det står at slike vedtak ikke automatisk medfører umiddelbar plikt til å skaffe tiltak. Hvor raskt Bufetat plikter å tilby barneverntjenesten et forsvarlig tiltak, må da vurderes konkret ut fra barnets situasjon. Tolkningsuttalelsen er tolket forskjellig i Bufetats regioner. I noen regioner ber Bufetat den kommunale barneverntjenesten om å endre lovhjemmel før barnet får et tiltak, mens andre bistår uten at det fattes vedtak etter barnevernlovens akuttbestemmelser.

Det er iverksatt tiltak for å etablere en mer enhetlig tolkning av regelverket. Bufdirs faglige veileder fra 2015 om akuttarbeid i institusjoner og beredskapshjem og etableringen av et spisskompetansemiljø på akuttfeltet i Bufetat region sør er eksempler på dette. De ulike tolkningene av når bistandsplikten er overholdt, som er avdekket i undersøkelsen, viser at tiltakene ikke har vært tilstrekkelige.

Riksrevisjonen mener det er alvorlig at Barne- og likestillingsdepartementet ikke har sørget for at gjeldende regelverk for akuttplasseringer tolkes likt. Det tolkes forskjellig innad i de enkelte regioner i Bufetat, mellom Bufetats regioner og mellom kommunal barneverntjeneste og Bufetat. Dette kan gi forskjellige forventninger hos aktørene til hva bistandsplikten innebærer, og når den er overholdt av Bufetat. Etter Riksrevisjonens vurdering kan forskjellige tolkninger av regelverket få uheldige konsekvenser for barna som akuttplasseres.

Den kommunale barneverntjenesten får ikke alltid det avgjørende ordet i valg av tiltak, slik loven forutsetter

I henhold til Prop. 106 L (2012–2013), jf. Innst. 395 L (2012–2013), er det den kommunale barneverntjenesten som skal avgjøre om et barn har behov for institusjonsplass, eller om det har behov for beredskapshjem. Det er Bufetat som skal avgjøre hvilket institusjonstilbud som skal tilbys, mens den kommunale barneverntjenesten skal ha det avgjørende ordet ved valg av beredskapshjem til det enkelte barn. Dersom kommunen ikke godkjenner hjemmet som blir tilbudt, er Bufetat forpliktet til å finne andre alternativer.

Et godt akutt-tilbud til det enkelte barn forutsetter et godt samarbeid mellom den kommunale barneverntjenesten, som kjenner barnets behov, og Bufetat, som tilbyr tiltakene. Gjennom intervjuer med Bufetat og en spørreundersøkelse blant kommunale barnevernledere kommer det fram at Bufetat i flere tilfeller tilbyr det akutt-tiltaket de har til rådighet på det aktuelle tidspunktet, selv om det ikke samsvarer med den kommunale barneverntjenestens vurdering av barnets behov. Dette har sammenheng med at Bufetat har et begrenset antall tiltak tilgjengelig. Flere barnevernledere mener at Bufetat i noen tilfeller overprøver kommunenes vurderinger i dialogen om valg av tiltak.

Over halvparten av de kommunale barnevernlederne oppgir at de har godkjent et akuttilbud de i forkant av plasseringen ikke var faglig fornøyd med. Rådgivere i Bufetat oppgir at få ledige beredskapshjem gjør det vanskelig å finne beredskapshjem som samsvarer med barnets behov. I noen tilfeller tilbyr derfor Bufetat institusjonsplasser selv om kommunen mener at barnet har behov for et beredskapshjem. Ifølge Barne- og likestillingsdepartementet og Bufdir er det kommunen som avgjør hvilket tiltak som skal tilbys, og bistandsplikten brytes dersom Bufetat tilbyr institusjonsplass når kommunen ber om beredskapshjem. Det varierer mellom regionene om de tilbyr institusjonsplass når det er beredskapshjem som etterspørres. Region nord og region vest tilbyr ikke institusjonsplasser i slike tilfeller, ettersom de oppfatter dette som et brudd på bistandsplikten. I de andre regionene er de ikke tydelige på om dette kan regnes som brudd på bistandsplikten. Bufetat har dermed ikke en omforent tolkning av om bistandsplikten er overholdt i disse tilfellene.

Mangel på ledige tiltak hos Bufetat gjør at den kommunale barneverntjenesten ikke alltid får det avgjørende ordet i valg av akutt-tiltak. Riksrevisjonen mener det er uheldig at det kommunale barnevernet, i mangel av alternativer, godkjenner tiltak de mener ikke samsvarer med barnets behov.

Bufetat kan ikke tilby alle barn et tilpasset akutt-tilbud

I henhold til barnevernloven skal barneverntjenesten yte forsvarlige tjenester, og det skal legges vekt på barnets beste i valg av tiltak. I Faglig veileder for akuttarbeidet i institusjoner og beredskapshjem står det at tiltaket barnet flyttes til, skal være best mulig tilpasset de behovene barnet har på tidspunktet rett før flytting.

Akuttplasseringer er utfordrende fordi Bufetat må finne et tiltak raskt innenfor de tiltakene de har tilgjengelig. Bufetats regioner er selv ansvarlige for å dimensjonere sitt akutt-tilbud slik de finner det hensiktsmessig for å overholde bistandsplikten innenfor de gitte budsjettrammene. Alle regiondirektørene i Bufetat, med unntak av direktøren i region øst, mener at deres region har et akutt-tilbud som er riktig dimensjonert. Undersøkelsen viser at samtlige regioner likevel opplever å ikke ha tilstrekkelig kapasitet i perioder, og at de dermed ikke alltid kan gi barna et tilpasset akutt-tilbud.

Rådgivere i Bufetat oppgir i intervju at akutt-tilbudet ikke er dimensjonert på en måte som gjør det mulig å alltid imøtekomme kommunenes vurderinger av barnets behov. Mangel på tilgjengelige tiltak kan føre til at barn plasseres i beredskapshjem som ligger lenger vekk fra hjemstedet enn ønsket, og at barn som har behov for beredskapshjem, tilbys en institusjonsplass.

Den kommunale barneverntjenesten er mindre fornøyd med Bufetats dimensjonering. 46 pst. av barnevernlederne svarer i spørreundersøkelsen at de i liten grad eller ikke er enige i påstanden om at Bufetat dekker behovet for antall akuttplasser. Barnevernledernes misnøye gjelder i større grad tilgangen på beredskapshjem enn tilgangen på akuttinstitusjonsplasser. Barnevernlederne i region Midt-Norge, som er den regionen som har færrest beredskapshjem, er særlig misfornøyd med dimensjoneringen, og 66 pst. av barnevernlederne i denne regionen svarer at de i liten grad eller ikke er enige i at Bufetat dekker behovet for antall akuttplasser.

Barn under 13 år skal helst plasseres i beredskapshjem. For ungdom er det ingen klare føringer for om de skal plasseres i beredskapshjem eller institusjon. Det er store regionale forskjeller når det gjelder hvor mange ungdommer som er plassert i beredskapshjem. Dette synes å ha sammenheng med hvor mange beredskapshjem regionen har til rådighet.

En stor andel av de kommunale barnevernlederne uttrykker i spørreundersøkelsen at de i liten grad eller ikke er enige i påstanden om at Bufetat tilbyr akuttplasser som er tilpasset barnas behov. Over halvparten av barnevernlederne oppgir at det i perioden 2014–2016 har skjedd at kommunen ikke har godkjent et akutt-tiltak de har fått tilbud om fra Bufetat. 74 pst. av barnevernlederne svarte at de ikke godkjente tilbudet fordi de mente tiltaket hadde for dårlig kvalitet eller ikke var tilpasset barnets behov. En del av kommunene som ikke godkjente tilbudet, fikk ikke et nytt tilbud som ble godkjent. I disse tilfellene fant kommunene tiltak selv, eller barnet ble boende hjemme.

Bufetat har ikke god nok tiltakskapasitet til å plassere barn i nærområdet dersom det er ønskelig. Det kommer fram både i intervjuer med rådgivere i Bufetat og i spørreundersøkelsen blant de kommunale barnevernlederne. For barnet har dette uheldige konsekvenser som at det flyttes vekk fra familie, nærmiljø og nettverk. For den kommunale barneverntjenesten blir oppfølgingen av barnet vanskeligere.

Bufdir har fastsatt et mål om at alle akuttplasseringer skal gjøres i statlige tiltak. Samtlige regioner må i dag gjennomføre private kjøp for å overholde bistandsplikten, og ved slutten av andre tertial 2016 bodde over en tredel av akuttplasserte barn i private institusjoner eller fosterhjem. Det varierer mellom regionene hvor omfattende bruken av private tiltak er. Ettersom det ikke foreligger rammeavtaler for kjøp av akutt-tiltak, gjennomføres private kjøp som enkeltkjøp. Bufdir skriver i disponeringsbrevet for 2017 at enkeltkjøp av private fosterhjem innebærer en høy risiko med hensyn til forsvarlighet fordi det i en akuttsituasjon ikke er tilstrekkelig tid til kvalitetssikring.

Bufdir mener det kan være hensiktsmessig å kjøpe akuttplasser dersom statlige tiltak ikke møter barnets behov. Undersøkelsen viser at i tilfeller der Bufetat har et statlig tiltak som de selv mener er forsvarlig, kjøpes det sjelden private tiltak. Dette gjøres ikke selv om et privat tiltak vil være bedre tilpasset barnets behov, for eksempel fordi det er plassert i nærområdet.

Få tilgjengelige akuttplasser gjør at Bufetat i noen tilfeller tilbyr tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Dette omfatter tiltak som er langt unna barnets hjemsted, og tiltak som ikke er i tråd med hva den kommunale barneverntjenesten mener at barnet trenger. Riksrevisjonen mener det er alvorlig at Bufetat i noen tilfeller tilbyr tiltak som ikke er tilpasset barnets behov. Dette bryter med det overordnede prinsippet i barnevernloven om at det skal legges avgjørende vekt på hva som er barnets beste.

Akutt-tilbudet varierer etter hvilken region barnet tilhører

Stortinget har i Innst. 14 S (2015–2016), jf. Prop. 1 S (2015–2016) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, framhevet at alle barn og unge skal ha likeverdige tilbud, uavhengig av familiens sosiale bakgrunn eller bosted.

Undersøkelsen viser at det på akuttfeltet er regionale variasjoner som ikke kan forklares ut fra naturlige forhold i de ulike regionene. Dette gjelder blant annet ulikheter i dimensjoneringen av akutt-tiltakene. Hvilket akutt-tiltak et barn kan tilbys, avhenger av hvilke tiltak som er tilgjengelige, og noen regioner har særlig få beredskapshjem til rådighet.

Hvordan regelverket praktiseres, kan også føre til at barn i ulike deler av landet får ulikt akutt-tilbud. Det varierer mellom Bufetats regioner om de i noen tilfeller tilbyr institusjonsplass til barn som har behov for beredskapshjem.

Bruk av private fosterhjem medfører en forsvarlighetsrisiko. Det er store regionale variasjoner i bruken av private akutt-tiltak. I regioner der mange akuttplasseringer gjøres i private tiltak vil det være større sjanse for at barn plasseres i et tiltak som ikke er tilstrekkelig kvalitetssikret. Dette gjelder spesielt for region øst. I 2016 var 35 pst. av akutt-tiltakene region øst bisto med, private. Til sammenligning plasserte de andre regionene mellom 11,5 og 24 pst. av barna i private tiltak. I 2017 akuttplasserte region øst færre barn i private tiltak sammenlignet med foregående år, men regionen var fremdeles den med høyest andel barn i private tiltak.

Undersøkelsen viser at Bufetat region Midt-Norge skiller seg ut på flere områder. Selv om regionen selv mener de har et godt dimensjonert akutt-tilbud, har region Midt-Norge få akutt-tiltak sammenlignet med de andre regionene. Regionen er med 1,96 beredskapshjem per 10 000 barn langt under landsgjennomsnittet, som ligger på 4,51 hjem. Regionen har også få institusjonsplasser. Regionen gir i få tilfeller tilbud om beredskapshjem til ungdom. I region Midt-Norge fikk sju prosent av akuttplasserte ungdommer tilbud om beredskapshjem, noe som er vesentlig lavere enn i de andre regionene, som varierer mellom 16 og 24 pst. Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at ungdom i enkelte regioner har mindre sannsynlighet for å få plass i et beredskapshjem sammenlignet med ungdom i andre regioner.

Dårlig tilgjengelighet på akutt-tiltak i region Midt-Norge gir seg utslag i at barnevernlederne i regionen generelt er mindre fornøyd med Bufetats bistand enn i de andre regionene. Barnevernlederne er i mindre grad enig i at Bufetat dekker behovet for antall akuttplasser, og at tiltakene er tilpasset barnas behov. Flere sier at de har opplevd å akseptere et akutt-tilbud de på forhånd ikke var faglig fornøyd med, og de er mindre fornøyd med samarbeidet med Bufetat sammenlignet med barnevernledere i de andre regionene.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig, og ikke i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, at barn risikerer å få ulikt akutt-tilbud avhengig av hvilken region i Bufetat de er bosatt i.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen mener Barne- og likestillingsdepartementet ikke har sørget for at Bufetat gir alle barn et tilpasset akuttilbud, i tråd med intensjonene i barnevernloven. Departementet har heller ikke sørget for at gjeldende regelverk om bistandsplikten for akuttplasseringer tolkes likt av Bufetat og kommunal barneverntjeneste. Dette gir forskjellige forventninger hos aktørene til hva bistandsplikten innebærer, og når den er overholdt av Bufetat.

Riksrevisjonen anbefaler at Barne- og likestillingsdepartementet:

• Legger til rette for at alle barn som akuttplasseres, får et tilbud av Bufetat i samsvar med lovens overordnede prinsipp om at barnets beste skal tillegges avgjørende vekt.

• Sørger for at barn får et likeverdig akutt-tilbud uavhengig av bosted.

• Klargjør overfor Bufetat hva bistandsplikten i akuttplasseringer innebærer, og når bistandsplikten anses å være overholdt. Departementet må sørge for at direktoratet følger opp dette overfor aktørene i barnevernet.

Departementets oppfølging

Barne- og likestillingsministeren merker seg Riksrevisjonens anbefalinger og redegjør for tiltak departementet vil gjøre for å følge opp.

Statsråden ser alvorlig på Riksrevisjonens funn om at det er ulike syn blant aktørene på når bistandsplikten er overholdt, og hva plikten innebærer. Statsråden har merket seg at presiseringer gjort i lovverk, rundskriv og veileder ikke har vært tilstrekkelige for å oppnå en enhetlig tolkning blant aktørene. Statsråden vil iverksette tiltak for å klargjøre innholdet i bistandsplikten. En detaljert regulering av dens innhold vil likevel ikke være mulig, da det alltid må gjøres skjønnsmessige vurderinger i den enkelte sak. I løpet av våren 2018 skal Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gi en tolkningsuttalelse som har som mål å samle og tydeliggjøre de sentrale reglene og utgangspunktene for bistandsplikten.

Statsråden vil vurdere om enkelte premisser for samhandlingen mellom forvaltningsnivåene bør tas inn i forskrift. Denne vurderingen må ses i sammenheng med det pågående arbeidet med å følge opp Barnevernlovutvalgets forslag til ny barnevernlov samt de vedtatte lovendringene i barnevernreformen, jf. Prop. 73 L (2016–2017).

Et riktig dimensjonert og tilstrekkelig differensiert tilbud er en forutsetning for at Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) skal kunne tilby det tiltaket barna trenger, og som kommunene ønsker. Statsråden framhever at det er åpenbart at Riksrevisjonens funn viser at det i en del tilfeller forekommer svikt i tiltaksapparatet, og vil følge opp dette.

Statsråden peker på særtrekk ved akuttområdet som gjør at styring av den statlige kapasiteten er krevende. Tilbudet som gis, er spesialisert, og det er et forholdsvis lite volum på antall tilfeller, samtidig som kommunene har en forventning om tiltak nær kommunen og barnets hjemsted. Kommunene har forventninger til kvaliteten i tiltaket, samtidig som Bufetat innenfor gitte økonomiske rammer skal sikre at det er ledig kapasitet, slik at de kan tilby det tiltaket kommunen ønsker. Statsråden mener det derfor kan oppstå sprik mellom kommunenes forventninger og det tilbudet Bufetat kan gi i den enkelte sak.

Statsråden presiserer at det i oktober 2017 ble innført en ny rutine og avtalemal for kjøp av akutt-tiltak i fosterhjem tilknyttet private leverandører, som skal sikre forsvarlige tiltaksvalg og innkjøpsprosesser.

Statsråden opplyser om at rekruttering av et tilstrekkelig antall fosterhjem og beredskapshjem har vært et sentralt innsatsområde for departementet og Bufetat i flere år. På landsbasis har veksten i antall beredskapshjem de siste to årene vært på 22 pst. Innsatsen med å rekruttere nye beredskapshjem vil også framover være en prioritert oppgave.

Endringer i barnevernloven (Prop. 73 L (2016–2017)) gir kommunene sterkere insentiver til å få barn videre fra beredskapshjem tidligere, slik at kapasitet frigis. Arbeidet med å forebygge at barn må flyttes akutt fra hjemmet er viktig. Barnevernreformen og kompetansestrategien for det kommunale barnevernet inneholder flere tiltak som skal stimulere til tiltaksutvikling og kompetansebygging og gi kommunene økt økonomisk handlingsrom og sterkere insentiver til forebygging. Bedre forebygging vil frigjøre kapasitet i akutt-tilbudet. Da kan flere barn vokse opp i sin familie og i sitt nærmiljø. De siste årene har metoden familieråd blitt tatt i bruk i akutte situasjoner, der Bufetat bistår kommunene. Departementet har som mål å styrke kommunenes kompetanse i familieråd og andre nettverksmetoder.

Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen 9. oktober 2018 en kontrollhøring. Komiteen ønsket å belyse saken på en bred måte og inviterte ulike berørte aktører. Følgende deltok under høringen:

• Barne- og likestillingsminister Linda C. Hofstad Helleland, som møtte sammen med direktør for Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Mari Trommald.

• KS (Kommunesektorens organisasjon), representert ved avdelingsdirektør for Helse og velferd Åse Laila Snåre og spesialrådgiver Hanne Ingerslev sammen med barnevernsjef i Stavanger kommune, Gunnar Toresen, barnevernsleder for Kristiansandsregionen, Monica Brunner, barnevernsleder for Værnesregionen, Lene Rønning, og barnevernsleder i Kongsberg kommune, Tone Risvoll Kvernes.

• Aleris, representert ved regionsdirektør Øst og leder inntak Barnevern, Svein Arne Rosland.

• Kirkens Bymisjon, representert ved virksomhetsleder Barnevernstiltak, Heidi Brynhildsen, avdelingsdirektør Janne Olise Raanes og seniorrådgiver Mette Kalve.

• Landsforeningen for barnevernsbarn, representert ved leder Vilde Adolfsen, nestleder Thomas Johansen og daglig leder Julie Gulbrandsen.

Følgende fire problemstillinger ble lagt til grunn for høringen:

1. Hva er årsaken til at det er ulik tolkning av regelverket som omhandler Bufetats bistand til den kommunale barnevernstjenesten?

2. Hva er grunnen til at den kommunale barnevernstjenesten ikke alltid får det avgjørende ordet i valg av tiltak for barn som akuttplasseres, slik loven forutsetter?

3. Hva er bakgrunnen for at Bufetat ikke kan tilby alle barn et tilpasset akutt-tilbud?

4. Hva er årsaken til at akutt-tilbudet varierer etter hvilken region barnet tilhører?

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.