14.1 Sammendrag

14.1.1 Innledning

Det skal betales toll etter tolltariffens satser ved innførsel av varer. Toll fastsettes av Stortinget for ett år av gangen i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a. For en rekke varer er det gitt tollfrihet i henhold til preferanseavtaler, andre nasjonale ordninger eller med hjemmel i stortingsvedtak.

Det er kun de tollsatsene som foreslås endret som Stortinget vedtar. De øvrige satsene videreføres uendret, jf. tollvedtaket § 1 annet ledd. Forslag om satsendringer fremgår normalt av vedlegg til tollvedtaket. Det foreslås endringer i tollsatsene for GSP-ordningen, se punkt 14.5. Forøvrig foreslås det ingen endringer i tollsatsene for 2019. En konsolidert versjon av tolltariffen blir kunngjort i Norsk Lovtidend.

Toll beskytter norske produsenter fra utenlandsk konkurranse og har ulike virkninger. Importtoll fører normalt til økte produksjonskostnader for det øvrige næringslivet og dyrere varer for forbrukerne. Videre reduserer toll omfanget av handel og bidrar til at ulike lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester ikke utnyttes fullt ut. Gjennom handel med industrivarer og tjenester har Norges konkurransemessige fortrinn blitt best mulig utnyttet til høy verdiskaping og velferd.

Mens det for industrivarene kun er toll på enkelte klær og andre tekstilprodukter, er tollbeskyttelsen på landbruksvarer forholdsvis omfattende. Importvernet for landbruksvarer utgjør en stor del av den samlede støtten til norsk jordbruk. Importvernet bidrar blant annet til at omsetning av norske matvarer kan skje til priser fastsatt i jordbruksavtalen. Ifølge OECDs beregninger utgjorde den samlede skjermingsstøtten om lag 10,1 mrd. kroner i 2017.

Tollinntektene bestemmes av tollsatsene og mengden varer som importeres. Inntektene fra toll utgjorde 3 271 mill. kroner i 2017 og utgjør om lag 0,3 pst. av statens samlede inntekter. Figur 14.1 viser deklarert toll for landbruksvarer og industrivarer i 2017 fordelt mellom EU, utviklingsland og øvrige land. Figuren viser at det er importen fra utviklingslandene som står for størstedelen av tollen på industrivarer. Det meste av tollen på landbruksvarer er knyttet til import fra EU.

14.1.2 Toll på landbruksvarer

Tollsatsene på landbruksvarer varierer betydelig. Satsene er dels spesifikke, dels verdibaserte. De høyest tollsatsene er på viktige landbruksvarer som også produseres i Norge, for eksempel storfekjøtt og melkeprodukter. For bearbeidede landbruksvarer, som for eksempel pizza, bakevarer og sjokolade, er tollnivået moderat, mens det er tollfrihet for mange landbruksvarer som ikke produseres i Norge, eksempelvis sitrusfrukter, bananer, kaffe og ris.

14.1.2.1 Administrative tollnedsettelser

Med hjemmel i tolloven kan Landbruksdirektoratet i budsjettåret gi tollnedsettelser for landbruksvarer. Mange anvendte tollsatser er derfor i praksis lavere enn de tollsatsene som følger av tolltariffen. Forskrift 22. desember 2005 nr. 1723 om administrative tollnedsettelser for landbruksvarer angir hvilke produkter som kan gis tollnedsettelse, når tollsatsen kan settes ned og hvordan tollsatsen skal fastsettes.

Generelle tollnedsettelser er tollnedsettelser hvor tollsatsen settes ned for bestemte varelinjer i tolltariffen for en bestemt periode. Tollsatsen gjelder alle aktører. Tollnedsettelsene har ingen kvantumsbegrensninger i den perioden de gjelder. I 2017 ble det gitt generelle tollnedsettelser 264 ganger.

Individuelle tollnedsettelser kan gis til bedrifter eller personer etter søknad. Dette er tollnedsettelser som gjelder en bestemt vare og/eller anvendelse for en aktør, for en fastsatt periode og gjelder som regel en ubegrenset mengde. De fleste individuelle tollnedsettelsene blir gitt for produkter som ikke inneholder eller inneholder kun en liten andel av varer som produseres i Norge. I 2017 ble det innvilget 3 811 individuelle tollnedsettelser. Dette var omtrent på samme nivå som tidligere år.

Med hjemmel i forskrift 20. desember 2012 nr. 1424 om fastsettelse av nedsatte tollsatser ved import av industrielt bearbeidede landbruksvarer kan Landbruksdirektoratet etter søknad sette ned tollsatsen. Tollsatsen beregnes ut fra råvareinnholdet i den enkelte varen, og er basert på råvaredeklarasjoner fra importører. I 2017 ble det gitt 18 530 slike tollnedsettelser. Se tabell 3.1 i vedlegg 3 for oversikt over tollnedsettelsene.

14.1.2.2 Fordeling av tollkvoter

Landbruksdirektoratet kan fordele en rekke tollkvoter for landbruksvarer. Kvotene er dels fastsatt i internasjonale avtaler, dels følger de av tollpreferanseordningen for utviklingsland (Generalized System of Preferences, GSP) og dels er de ensidig fastsatt av Norge. Tolldirektoratet fastsetter enkelte tollkvoter for blomster fra EU og kjøtt fra utviklingsland. Disse tollkvotene fordeles fortløpende av tollmyndighetene.

Kvotene som fordeles av Landbruksdirektoratet er enten tollfrie eller har redusert tollsats. De fleste tollkvotene fordeles ved auksjon. Auksjonsprisen for en kvoterettighet kommer i tillegg til en eventuell tollsats innenfor kvoten og vil variere avhengig av etterspørselen i markedet. De resterende tollkvotene fordeles i hovedsak ut fra «førstemann til mølla»-prinsippet eller etter søknad. Inntektene fra auksjon av tollkvoter utgjorde 227 mill. kroner i 2017, en økning fra foregående år.

Budgiverne må innbetale auksjonsbeløpet før de kan benytte importrettigheten (kvoteandelen). Den faktiske utnyttelsen av de enkelte kvotene varierer sterkt og avspeiler markedssituasjonen for produktet i det enkelte år. For en nærmere oversikt over tollkvotene vises det til tabell 3.2 i vedlegg 3.

14.1.2.3 Brexit

Storbritannia skal etter planen tre ut av EU og EØS 29. mars 2019. EU og Storbritannia forhandler om en avtale om en overgangsperiode fra 30. mars 2019 til 31. desember 2020 hvor dagens regelverk vil gjelde. Dersom det blir en overgangsperiode, betyr det at de tollsatser og prosedyrer som følger av EØS-avtalen og andre avtaler Norge har inngått med EU på tollområdet, vil fortsette å gjelde også for Storbritannia gjennom hele overgangsperioden.

14.1.2.4 Forhandlinger med EU

Etter EØS-avtalens artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handel med basis landbruksvarer (meieriprodukter, kjøtt, grønnsaker mv.). Siktemålet er en gradvis gjensidig liberalisering innenfor rammene av partenes respektive landbrukspolitikk.

Norge og EU-kommisjonen ble 5. april 2017 enige om en ny avtale, jf. Prop. 115 S (2016–2017) Samtykke til inngåelse av avtale med Den europeiske union (EU) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19. Avtalen ble godkjent av Stortinget 16. juni 2017. Avtalen innebærer blant annet økte tollfrie kvoter inn til Norge på planter, ost, storfekjøtt og skinke. Norge har på sin side fått nye eksportkvoter til EU for blant annet meieri- og kjøttprodukter, drikkevarer og fôrvarer. Avtalen trådte i kraft 1. oktober 2018.

14.1.3 WTO-saker

Norges primære handelspolitiske interesse er å bevare og styrke det multilaterale handelssystemet som er bygget opp gjennom 70 år, noe som ikke har blitt mindre viktig i en tid med økende turbulens i handelspolitikken. Globale rammebetingelser for handel bidrar til å skape bedre forutsetninger for vekst og velstand, ikke minst i utviklingslandene. Et regelbasert og åpent multilateralt handelssystem bidrar også til å gi norsk næringsliv stabile og forutsigbare rammevilkår.

Multilaterale forhandlinger om handel er krevende, og er blitt mer krevende etter hvert som de økonomiske styrkeforholdene mellom land har endret seg. Spørsmål knyttet til differensiering mellom utviklingsland og fremvoksende økonomier er, og vil fortsette å være, vanskelige. Å finne veien fremover for WTO, og særlig WTOs funksjon som global forhandlingsarena, er en vedvarende utfordring. For Norge er det av avgjørende betydning at WTO beholder sin posisjon som global aktør og hovedsete for internasjonale handelsforhandlinger og som forvalter av et bredt og forpliktende multilateralt handelssystem som besvarer de utfordringer man står overfor i det 21. århundre.

De senere årene har man sett en utvikling mot diskusjoner av nye forhandlingsområder blant grupper av interesserte medlemmer. Dette har resultert i flere fellesinitiativer i form av ministererklæringer fra WTOs forrige ministerkonferanse (Buenos Aires i 2017). Dette gjelder blant annet e-handel, investeringsfasilitering og kvinners økonomiske stilling. Videreutvikling av fellesinitiativene, i tillegg til å videreføre noen av de tradisjonelle forhandlingsområdene som landbruk og tjenester, er sentralt.

Norges maksimale tollsatser er fastsatt gjennom internasjonale avtaler. Gjennom flere forhandlingsrunder i GATT/WTO har Norge forpliktet seg til å redusere tollsatser. Tradisjonelle tollnedtrappingsforhandlinger har fått mindre oppmerksomhet i WTO de senere år med unntak av gjennomføringen av den reviderte avtalen om informasjonsteknologiprodukter (ITA som omfatter en undergruppe av WTOs medlemmer).

14.1.4 Nye frihandelsavtaler

Frihandelsavtalene Norge har inngått er et viktig supplement til EØS-avtalen og Norges medlemskap i WTO. Frihandelsavtalene bidrar til å sikre norske bedrifter markedsadgang og har som formål å sikre likebehandling av norske aktører og av norsk eksport i landene det inngås avtaler med. Norge har gjennom EFTA ferdigforhandlet 28 frihandelsavtaler med 39 land.

En frihandelsavtale mellom EFTA-statene og Ecuador og en oppdatering av frihandelsavtalen mellom EFTA-statene og Tyrkia ble undertegnet under EFTAs ministermøte 25. juni 2018.

Sammen med de øvrige EFTA-statene forhandler Norge om nye frihandelsavtaler med India, Indonesia, Malaysia, Mercosur (en handelsblokk bestående av Argentina, Brasil, Paraguay og Uruguay) og Vietnam. Norge og Kina har gjenopptatt forhandlingene om en bilateral frihandelsavtale.

Det er igangsatt arbeid i EFTA for å modernisere frihandelsavtalene med Canada, Chile, Egypt, Mexico, og SACU (en handelsblokk bestående av Botswana, Lesotho, Namibia, Sør-Afrika og Eswatini (tidligere Swaziland)). Forhandlingene med tollunionen bestående av Russland, Kasakhstan og Hviterussland er stilt i bero på grunn av situasjonen i Ukraina. Arbeidet med å gjenoppta forhandlinger med Thailand er satt på vent på grunn av den politiske situasjonen i landet.

Dersom iverksettingstidspunktet for nye frihandelsavtaler faller i budsjettperioden, følger det av tollvedtaket § 2 annet ledd at departementet har fullmakt til å iverksette de tollmessige sider ved disse avtalene.

14.1.5 Forbedring av tollpreferansesystemet for utviklingsland – GSP

Tollpreferansesystem for utviklingsland (Generalized System for Preferences, GSP) innebærer at det enkelte industriland gir utviklingslandene bedre markedsadgang for deres varer. GSP-ordningen er ensidig og kan til enhver tid trekkes tilbake eller endres. Den norske GSP-ordningen ble etablert i 1971 og har blitt endret flere ganger. Ordningen følger av tollvedtaket § 2.

I regjeringsplattformen slås det fast et ønske om å øke handelen med fattige land. De aller fattigste landene har allerede toll- og kvotefri adgang til det norske markedet for alle varer. Regjeringen foreslår derfor at de nest fattigste utviklingslandene (såkalte GSP+-land) gis bedre tollpreferanser enn i dag. Se forslag til vedtak § 2 tredje ledd som viser til utrykt vedlegg hvor endringene er tatt inn.

Tollpreferanser etter GSP-ordningen gis med utgangspunkt i OECDs såkalte DAC-liste. Listen deler inn land som er godkjent som mottaker av offisiell bistand i fire grupper ut fra deres økonomiske situasjon, slik: 1) minst utviklede land (MUL), 2) øvrige lavinntektsland, 3) lavere mellominntektsland og 4) høyere mellominntektsland. De nest fattigste utviklingslandene kan som hovedregel defineres som lavere mellominntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere (kalt GSP+-land).

Etter GSP-ordningen har MUL og øvrige lavinntektsland med mindre enn 75 mill. innbyggere toll- og kvotefri markedsadgang for alle varer. Lavere og høyere mellominntektsland innrømmes forskjellig grad av tollreduksjon på landbruksvarer, avhengig av type vare. Høyere mellominntektsland ilegges i tillegg toll på enkelte klær og andre tekstiler.

I utgangspunktet er alle land på DAC-listen omfattet av GSP-ordningen. Unntak fra dette er stort sett land Norge alene eller gjennom EFTA har inngått frihandelsavtale med. Slike land tas normalt ut av GSP-ordningen etter avtaleinngåelse.

Regjeringens forslag innebærer at GSP+-landene gis 20 prosentenheter bedre tollpreferanser enn øvrige mellominntektsland for i utgangspunktet alle varer som inngår i den norske tollpreferanseordningen. Det gjøres unntak for kjøttvarer hvor det forslås kun økte preferanseforbedringer for varer innenfor WTO-kvotene. GSP+-landene har allerede full tollfrihet for alle industrivarer. Forslaget omfatter derfor i praksis kun jordbruksvarer, unntatt levende dyr og meierivarer som ikke inngår i det norske GSP-systemet. Forslaget innebærer preferanseforbedringer for en rekke planter, frukt, grønnsaker, korn og animalske- og vegetabilske oljer. WTO-kvotene for kjøtt omfatter blant annet fryste biffer og fileter av storfe, hele og halve skrotter av storfe og svin og stykningsdeler av sau og lam. Innenfor disse kvotene foreslås det å forbedre preferansen for GSP+ fra dagens 30 pst. til 50 pst.

Selv med 20 prosentenheter bedre preferanser, kan GSP+ stå overfor høyere toll enn EU. Regjeringen foreslår derfor i tillegg at GSP+-landene ikke får høyere generelle tollsatser enn det som gis til EU i dag for jordbruksvarer. Med generelle tollsatser menes de tollsatser som gis til EU utenfor avtalte kvoter. Dette innebærer eksempelvis forbedrede preferanser på en rekke blomster og planter, enkelte grønnsaker og bær.

Det er også ønskelig at GSP+ landene får mer konkurransedyktig tollbehandling i forhold til frihandelspartnere, herunder EU, for bearbeidede jordbruksvarer. Det foreslås derfor at GSP+-landene gis de samme tollreduksjoner som EU for disse jordbruksvarene. Like regler er også gunstig av forenklingshensyn. Sammenlignet med i dag innebærer forslaget en tollforbedring på mer enn 20 prosentenheter for GSP+-landene for mange bearbeidede jordbruksvarer, mens det vil bli en begrenset økt toll på et fåtall varer.

Regjeringens forslag vil styrke de nest fattigste landenes konkurransekraft sammenlignet med større og mer effektive landbruksprodusenter, som for eksempel Argentina, Brasil, Kina og EU. Forslaget vil også bidra til at overgangen fra lavinntektsland med nulltoll til lavere mellominntektsland med mindre gunstige GSP-preferanser, blir mindre brå. Forslaget forutsetter endringer i tollforskriften. Endringene antas ikke å ha provenyeffekt av betydning i 2019. Dersom varer fra de nest fattigste landene over tid erstatter varer fra andre land med høyere toll til Norge, kan endringen gi et provenytap på sikt.

14.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, slutter seg til regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til Senterpartiets alternative statsbudsjett der det foreslås å gjeninnføre tollsatser på jordbruksområdet som ble fjernet i 2015.