3.1 Sammendrag

Den norske finanssektoren har over tid vært lønnsom og har bidratt med en betydelig andel av verdiskapingen i norsk økonomi og av skatteinntektene fra norske bedrifter. Størrelsen på og verdiskapingen i sektoren ble negativt påvirket av den norske bankkrisen på 1990-tallet og den internasjonale finanskrisen, men finanskrisen påvirket den norske finanssektoren i langt mindre grad enn i land der veksten i finanssektoren var høy frem mot krisen, f.eks. i Irland og Island. Antall ansatte i den norske finanssektoren har gått noe ned de siste årene bl.a. som følge av økt selvbetjening og automatisering av tjenester.

Et velfungerende kapitalmarked skal forsyne næringslivet med finansiering til priser som reflekterer risikoen i prosjektene, og dermed bidra til en effektiv fordeling av kapital. Dersom markedene ikke på egenhånd frembringer den best mulige ressursallokeringen, kan offentlig regulering ha en viktig rolle, f.eks. gjennom atferdsregler, krav til soliditet i finansforetakene og krav til finansiell rapportering. Solide finansforetak kan bidra til omstilling og vekst også i dårlige tider, både ved å bidra til at lønnsomme prosjekter opprettholder sin tilgang på finansiering, og ved at kapitalen kan kanaliseres vekk fra prosjekter som ikke lenger er lønnsomme.

Tilgangen på kapital er i dag god, både hos bankene og i verdipapirmarkedene. Næringslivet nyter godt av bredden i den norske banksektoren, der lokalkunnskapen hos de mindre bankene utfyller de større bankenes finansielle løfteevne. Den norske banksektoren er dominert av norskeide banker, men utenlandske banker har de senere årene økt sin tilstedeværelse. I kapitalmarkedene gir den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder et diversifisert og godt finansieringstilbud for norsk næringsliv. De større bedriftene har god tilgang til både banklån og verdipapirlån, mens mindre bedrifter kan være mer avhengige av lokale finansieringskilder.

Regjeringen ønsker å legge til rette for fortsatt velfungerende nasjonale markeder så vel som en stabil og trygg tilknytning til internasjonale markeder. For at norske og europeiske finansmarkeder fortsatt skal ha mest mulig like regler og velfungerende tilknytning, bør EØS-relevante EU-regler tas inn i EØS-avtalen så raskt som mulig. Det er nå et større etterslep av regler som skal innlemmes i EØS-avtalen, enn vanlig, bl.a. fordi det tok tid å oppnå enighet om EØS-tilpasninger til EUs finanstilsynssystem, og fordi mye av EU-regelverket som har kommet etter 2010, bygger på elementer i dette finanstilsynssystemet. I tillegg har omfanget av og kompleksiteten i EU-reglene økt de siste årene. Regjeringen arbeider for å redusere etterslepet så raskt som mulig, selv om det nødvendigvis vil ta noe tid.

I en liten, åpen økonomi som den norske, og med stadig mer integrerte finansmarkeder på tvers av land, vil næringslivets tilgang på kapital i større grad frikobles fra innenlandske sparebeslutninger, slik at næringslivet er mindre avhengig av norske investorer. En betydelig del av norske foretaks finansiering kommer fra utenlandske investorer. Finansmarkedene har likevel også en viktig funksjon i å legge til rette for privat sparing, ikke minst av hensyn til husholdningene. Slik sparing kan f.eks. skje gjennom innskudd i bank og investeringer i fond og andre verdipapirer, og som pensjonssparing i tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger. Regjeringen har søkt å legge til rette for privat sparing bl.a. ved å innføre en ny individuell, skattefavorisert pensjonsspareordning og en ny ordning for aksjesparekonto, og å utvide rammene for boligsparing for ungdom.

Livsforsikringsforetak og pensjonskasser forvalter en god del av husholdningenes sparing i finansmarkedet. Disse midlene skal i hovedsak utbetales som pensjon i fremtiden. Regjeringen arbeider med flere regelverksprosesser med sikte på å sikre effektiv forvaltning av pensjonsmidlene frem til de skal utbetales, og samtidig ivareta hovedhensynet bak reguleringen av pensjonsleverandørene, nemlig trygghet for fremtidige pensjoner. Blant annet har Finansdepartementet hatt på høring et forslag om «egen pensjonskonto» i innskuddspensjonsordninger der arbeidstakere kan samle pensjonskapital fra ulike kilder. Forslaget er bl.a. ment å bidra til mer effektiv forvaltning ved å utnytte ev. stordriftsfordeler i forvaltningen og å gi den enkelte bedre oversikt og innflytelse over egen pensjon. Finansdepartementet satte i november 2017 også ned en arbeidsgruppe som skal vurdere om det er mulig å gjøre endringer i regelverket for forvaltning av pensjonsprodukter med kontraktsfastsatte ytelser, herunder ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger og fripoliser, som klart er til kundenes fordel.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Menon-rapporten «Lokale sparebankers betydning for norsk næringsliv» fra 2013, som viser at lokale sparebanker i større grad yter lån til små og mellomstore bedrifter i sitt lokalmiljø. Landene i EU innførte i 2013 den såkalte SMB-rabatten for å gi finansnæringen incentiv til å finansiere små og mellomstore bedrifter. Komiteen viser til at regjeringen siden 2016 har sagt at den vil innføre denne rabatten også i Norge. Komiteen mener det er på tide at dette innføres snarest for å lette SMB-bedriftenes tilgang til finansiering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, viser til at velfungerende finansmarkeder er en forutsetning for økonomisk utvikling og verdiskaping. Den særskilte reguleringen av finansiell sektor begrunnes gjerne i hensynet til finansiell stabilitet og trygghet. Samtidig representerer finansnæringen to pst. av sysselsettingen og syv pst. av verdiskapingen i Norge og er Fastlands-Norges største skatteyter. Flertallet mener det er viktig med en helhetlig næringspolitikk for bransjen som også tar hensyn til finansnæringens behov for omstilling og konkurransekraft gjennom oppdaterte reguleringer og muligheter.

Flertallet viser til at Norge er et av de mest digitaliserte landene i Europa, og at den norske finansnæringen lenge har vært langt fremme når det kommer til omstilling og evne til å utvikle og tilby kundene digitale tjenester. Fremveksten av finansiell teknologi, «fintech», er i ferd med å endre aktørbildet globalt og derfor også i Norge. Innen betalingstjenester og finansiering kommer det nye aktører og tjenester utenfor det etablerte finanssystemet. Flertallet mener at denne utviklingen først og fremst byr på muligheter for den norske finansnæringen og konkurranse som kommer kundene til gode. Men nye forretningsmodeller og måter å tilby finansiell tjenesteyting på vil også utfordre eksisterende reguleringer, person- og forbrukervern og betydningen for finansiell stabilitet. Flertallet mener myndighetene har et ansvar for å sikre innovasjon og konkurranse innen finansiell tjenesteyting, uten at dette skjer på bekostning av svakere soliditets- og sikkerhetskrav for aktørene, enten tjenesteytingen skjer innenfor eller utenfor det etablerte og regulerte finanssystemet. Lik risiko skal reguleres likt, selv om ny teknologi og nye forretningsmodeller fører til strukturendringer i finansnæringer og bryter opp verdikjeden gjennom nye tjenester og nye aktører.

Flertallet mener at ved å legge til rette for nye aktører og nye forretningsmodeller kan myndighetene bidra til et mer diversifisert og robust tilbud av finansielle tjenester som igjen reduserer systemisk risiko i finansmarkedene. Komplekse regulatoriske krav kan hindre innovasjon og konkurranse ved at nye produkter og tjenester ikke blir realisert som følge av usikkerhet knyttet til reguleringen, eller at reguleringen ligger etter teknologien. I denne sammenheng har såkalte regulatoriske sandkasser fått oppmerksomhet, der aktører får testet ut om nye produkter og tjenester er levedyktige og oppfyller kravene, eller om det trengs endringer av reguleringer, i et kontrollert miljø med et begrenset antall kunder. Flertallet viser til at IKT-Norge og Finans Norge, i samarbeid med PwC, nylig har spilt inn forslag til hvordan en regulatorisk sandkasse kan etableres i Norge, og at Finanstilsynet har etablert et kontaktpunkt for «fintech»-virksomhet som skal bidra til å identifisere behov for endringer i regelverket. Flertallet merker seg at departementet vil vurdere behovet og mulighetene for å iverksette ytterligere tiltak for å legge til rette for «fintech»-virksomheter i Norge, på bakgrunn av erfaringene fra ovennevnte tiltak og forslag samt erfaringer fra andre land og EUs fintech-arbeid. Flertallet stiller seg positive til tiltak som kan understøtte utviklingen av nye forretningsmodeller i finansnæringen.

Flertallet vil understreke behovet for å få på plass bedre løsninger for innovasjon og forskning på finansmarkedets område. Det er derfor nødvendig at regjeringen bidrar til et sterkere forskningsmiljø slik vi ser blant annet i Sverige og Danmark gjennom deres Swedish House of Finance og Danish Finance Institute. Det må komme på plass en ordning der fintech-bedrifter kan teste løsningene sine i begrenset omfang i markedet under nært oppsyn av Finanstilsynet. Slik kan oppstartsbedrifter få testet responsen i markedet samtidig som Finanstilsynet vil få verdifull kompetanse om teknologi og nye forretningsmodeller.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere en regulatorisk sandkasse for fintech i Norge innen utgangen av 2019. En regulatorisk sandkasse bør underlegges Finanstilsynet, men etableres i samarbeid med finansnæringen og om hensiktsmessig også inkludere øvrige relevante tilsynsorgan som for eksempel Datatilsynet, Konkurransetilsynet og Forbrukerombudet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at Stortinget allerede i desember 2016 ba regjeringen komme tilbake til Stortinget med et forslag til regulatorisk sandkasse. Alternativet til at Norge får på plass en slik sandkasse, er at bedriftene må teste ut sine ideer i andre land, for eksempel Danmark eller England. Da er risikoen stor for at de etablerer sin bedrift utenfor Norge. Finansmarkedsmeldingen synliggjør at regjeringen er altfor passiv når det gjelder å få på plass en slik ordning. Kontaktpunktet for fintech kan ifølge næringen ikke fylle denne rollen. Disse medlemmer er glad for at regjeringspartiene nå støtter disse medlemmers forslag om å etablere en regulatorisk sandkasse for fintech innen utgangen av 2019, slik at ordningen snarest kommer på plass.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har satt ned en interdepartemental arbeidsgruppe som skal se på markedssvikten for fripoliser. En rapport fra Fafo 2018:13 dokumenterer at norske pensjonister har 350 mrd. kroner i fripoliser fra private tjenestepensjonsordninger som med lav rente og nye kapitalkrav har tapt i verdi gjennom flere år. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at arbeidet i det nedsatte utvalget må gis høy prioritet for å sikre at det ikke trekker ut i tid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Miljøpartiet De Grønne viser til etterslepet i implementeringen av EUs regelverk for finansnæringen og er bekymret for dette. Finansnæringen er internasjonal, og likt regelverk gjør det enklere for norsk finansnæring å konkurrere utenfor Norge samt sikrer dem like konkurransevilkår her hjemme.

Disse medlemmer vil understreke finansnæringens viktighet for utviklingen av norsk næringsliv. Næringen selv har i mange år ønsket en stortingsmelding om finansnæringen som næring, og dette ble understreket igjen i årets høring om finansmarkedsmeldingen. Disse medlemmer støtter næringens ønske om en stortingsmelding som også trekker opp noen perspektiver for den framtidige utviklingen av denne viktige næringen.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme en egen stortingsmelding for finansnæringen som viser en helhetlig næringspolitikk for næringen.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at det ikke er noen kvantitativ begrensning på hva banker kan holde av risikable, private rentepapirer eller derivater. De fleste norske banker har rentepapirer, som blant annet fungerer som likviditetsbuffere. En stor del av norske bankers tap under finanskrisen kom fra rentepapirer som falt i verdi. En bank som DNB har også en betydelig derivatportefølje. Norske regler er altså ikke til hinder for at en bank kan ha en utstrakt verdipapirvirksomhet. Større norske banker driver også virksomhet som likner på investeringsbankvirksomhet. Bankene bistår kunder ved utstedelse av rentepapirer og handler aktivt på vegne av seg selv og kunder.

Disse medlemmer understreker at vi ikke har noen garanti for at bankene i fremtiden ikke vil ta større risiko i verdipapirer eller derivater. I så fall kan en samordning av verdipapirvirksomhet og tradisjonell bankvirksomhet være uheldig for finansiell stabilitet. Et knapt mindretall i finanskriseutvalget, bestående av Randi Flesland, Jon Hippe, Thore Johnsen, Tore Lindholt, Stein Reegård, Bent Sofus Tranøy og Karen Helene Ulltveit-Moe, anbefaler at bankenes adgang til å ta risiko gjennom annen aktivitet enn kjernevirksomheten bør avgrenses ytterligere ut over det som i dag er nedfelt i norsk bank- og konsernlovgivning.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som reduserer bankenes adgang til å ta risiko utenfor kjernevirksomheten ytterligere.»

Avslutningsvis ønsker komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rødt å påpeke at kapitaltilgangsutvalget fremhever at bortfallet av skyggerating er negativt, særlig for mindre låntakere, som gjerne er avhengige av slike ratinger for å få lån i markedet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere hvordan ordningen med skyggerating kan gjeninnføres, og hvilke grep Stortinget og regjeringen kan ta for å oppnå dette, og komme tilbake til Stortinget med dette senest våren 2019.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet minner om at regjeringen i industrimeldingen (Meld. St. 27 (2016–2017)) varslet en offentlig utredning om kapitaltilgangen til norsk næringsliv, og at kapitaltilgangsutvalget leverte sin utredning 1. mars 2018. Disse medlemmer minner om at medlemmene fra Senterpartiet bl.a. i Innst. 360 S (2016–2017) bad om at utvalget skulle se på den geografiske dimensjonen og vurdere tiltak som skal sikre bedre kapitaltilgang i hele Norge, også utenfor de sentrale områdene. Disse medlemmer registrerer at utvalget oppgir å ha fått meldinger om at det er mangel på langsiktig kapital og kompetente eiermiljøer i Norge, særlig i distriktene. Disse medlemmer mener at kapitaltilgangen for næringslivet må styrkes også utenfor de mest sentrale delene av Norge, og at mulige løsninger på dette ikke er godt nok kartlagt av regjeringen.

Disse medlemmer vil ellers fremheve at den såkalte SMB-rabatten i kapitaldekningskravene som Norge nå er alene om ikke å ha innført, snarest bør gjøres gjeldende også her i landet. Disse medlemmer minner om at Senterpartiet, tidvis med støtte fra Venstre, i lang tid har forsøkt å få regjeringen til å innføre dette tiltaket. Disse medlemmer hadde håpet at Venstres inntreden i regjeringen skulle føre til at rabatten ble innført, men dette har til nå ikke skjedd. En rask innføring av ordningen er viktig for å sikre finansieringen av små og mellomstore bedrifter, særlig med tanke på den omstillingen som nå er nødvendig i næringslivet. Disse medlemmer minner om at kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018:5 Kapital i omstillingens tid) særlig påpekte at mindre bedrifter har det «spesielt utfordrende» med tanke på å hente inn kapital. SMB-rabatten er et målrettet tiltak som vil svare på konkrete utfordringer deler av norsk næringsliv i dag opplever. Bankene oppgir i Norges Banks utlånsundersøkelse at kapitaldekningskrav er den viktigste grunnen til at man ikke gir mer næringslån, noe deler av norsk næringsliv og særlig SMB-bedrifter har fått merke. Det kan således neppe være tvil om at SMB-rabatt er et virksomt tiltak.

Et annet moment som bør vektlegges, er etter disse medlemmers syn at det har oppstått en uheldig konkurransevridning mellom norske og utenlandske banker, siden utenlandske banker, i motsetning til norske banker, kan benytte SMB-rabatt på sine utlån til norske (og utenlandske) bedrifter. I Finanstilsynets rapport «Finansielle utviklingstrekk» fra november 2015 går det frem at utenlandske banker øker sine markedsandeler for næringslån betydelig på bekostning av norske banker. Dette må etter disse medlemmers syn ses i sammenheng med at SMB-rabatten ikke er innført for norske banker.

Disse medlemmer ønsker ellers å poengtere at norske og lokale banker er svært viktige for SMB-bedrifter og deres mulighet til finansiering og rådgivning. Menon-rapporten «Lokale sparebankers betydning for norsk næringsliv» fra 2013 viser at tilstedeværelse av en lokal sparebank i et område øker bedriftenes sannsynlighet for å få lån betydelig, og at lånene som ytes fra en slik bank, også er vesentlig større. Slik sett representerer fraværet av SMB-rabatt en dobbel ulempe for SMB-bedrifter: De taper både gjennom generelt dårligere lånetilgang og -betingelser og gjennom at norske og lokale banker, som har størst sannsynlighet for å gi dem finansiering, taper relativt sett til utenlandske konkurrenter på at rabatten ikke er innført.

Disse medlemmer er bekymret for at slike hensyn i for liten grad er blitt tatt av regjeringen frem til nå. Blant annet er finansskatten fortsatt innrettet på en måte som er særlig skadelig for lokale sparebanker, som ofte relativt sett har betydelig høyere lønnsutgifter og mindre overskudd enn større forretningsbanker. Disse medlemmer viser til at Senterpartiet i sitt alternative statsbudsjett både for 2017 og 2018 foreslår en provenynøytral omlegging av finansskatten som vil gjøre den til utelukkende en tilleggsskatt på overskudd. En slik løsning vil gi bedre finansieringsbetingelser for SMB-bedrifter og dessuten sikre gode banktjenester til folk i hele Norge. Disse medlemmer viser ellers til egne merknader i finanskomiteens innstilling til Dokument 8:190 S (2017–2018).

Norsk finanssektor bør også styrkes på andre måter, og disse medlemmer viser i den forbindelse til at medlemmene fra Senterpartiet i innstillingen til fondsmeldingen (Meld. St. 13 (2017–2018)) foreslår at oljefondet i størst mulig grad skal administreres fra Norge og ha virksomhet flere steder i landet. En slik prioritering kan danne grunnlaget for levende finansmiljøer flere steder i Norge som privat sektor kan dra nytte av.

Disse medlemmer vil i denne sammenheng anerkjenne at norsk finansbransje har vært gjennom en betydelig omstilling de siste tiår. Bransjen har håndtert dette på en god måte. Denne omstillingen forventes å fortsette i uforminsket styrke de neste årene. I den forbindelse bør man ta på alvor at det er knyttet en del usikkerhet til om beredskapshensyn og sikkerhet er godt nok ivaretatt i den digitale virkelighet som nå manifesterer seg i bransjen. Disse medlemmer vil påpeke at regjeringen i samarbeid med bransjen bør foreta grundige vurderinger rundt dette og sørge for at sentral IT-infrastruktur driftes fra Norge av norske foretak.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at banker og finansinstitusjoner spiller en viktig rolle i økonomien. De tilbyr betalingstjenester, innskudd og utlån for husholdninger og bedrifter og forsikring mot «reell» risiko (brann, død, sykdom osv.) og finansiell risiko (brå prisendringer på valuta, renter, råvarer). Finansnæringen bidrar med avgjørende finansiell infrastruktur som skal tjene husholdninger og bedrifter over hele landet, og er å regne som en infrastrukturnæring.

Disse medlemmer understreker at vi må ha med oss lærdommene fra den internasjonale finanskrisen i tiden som kommer. Krisen skyldtes at banker, myndigheter, investorer og husholdninger tillot for stor gjeldsoppbygging og for høy risiko. Bankene hadde for liten egenkapital. De fikk utvikle komplekse finansielle produkter som gjorde prisen og risikoen vanskelig å se for investorene, og de fikk bygge opp store finanskonsern som kunne legge til grunn at de ville bli reddet av myndighetene om det skulle gå galt.

Disse medlemmer er bekymret for at for mye av midlene i finanssektoren globalt delvis går til spekulative formål som er privatøkonomisk lønnsomme, men samfunnsøkonomisk ulønnsomme. Likeledes er det en fare at finanssektoren tar for høye priser for sine tjenester på grunn av manglende konkurranse eller manglende åpenhet.

Disse medlemmer viser til at finanskrisen fikk et mindre omfang i Norge, ikke minst fordi vi etter bankkrisen på 90-tallet hadde innført strengere reguleringer enn andre land, blant annet med høyere krav til bankers egenkapital. Særnorske reguleringer var et fortrinn i møte med krisen, fordi de ga oss mer solide banker og færre spekulative finansprodukter.

Disse medlemmer viser til at vi imidlertid også her i landet har store, systemkritiske finanskonsern, i første rekke DNB. Også her i landet fikk de største bankene trappe ned egenkapitalen og tillegge boliglån lavere risikovekter, paradoksalt nok i takt med stadig høyere boligpriser. Også her fikk kompliserte produkter utvikle seg til bankenes fordel i møte med vanlige investorer og forbrukere med mangelfull informasjon.

Disse medlemmer understreker at en banks kjerneoppgaver er å motta innskudd, yte lån og drive betalingsformidling. Etter finanskrisen ble det klart at mange banker internasjonalt hadde tatt høyere risiko enn det som var forenelig med kjerneoppgavene. Bankene investerte i risikable eiendeler og drev aktiv forvaltning av egne midler, og de undervurderte risikoen. Derfor har amerikanske og britiske myndigheter blant annet foreslått regelverk som skal skille ut verdipapirvirksomheten i egne verdipapirforetak (hhv. Volcker-regelen og «ring-fencing»).

Disse medlemmer viser til at norske banker i mindre grad har drevet slik egenhandel og investeringsbankvirksomhet. Forretningsbankloven § 24 og sparebankloven § 24 sier at bankene ikke kan plassere mer enn 4 pst. av forvaltningskapitalen i aksjer og andeler. Bestemmelsene reflekterer en norsk banktradisjon der bankene ikke skal være både eiere og långivere til næringslivet.

Komiteens medlem fra Rødt vil understreke den samfunnsmessige risikoen finanskriser representerer, og myndighetenes rolle i å forebygge disse via regulering av finansmarkedet. Dette medlem mener at finanssektorens størrelse, og raske vekst, utgjør en systemisk risiko for norsk økonomi. Dette medlem er spesielt bekymret for den sterke gjeldsveksten i husholdningene og mener det er nødvendig med strengere regulering av forbrukslån.