Søk

Innhold

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Mari Holm Lønseth, Olemic Thommessen og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Liv Gustavsen, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Willfred Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Komiteen viser til at den avholdt muntlig høring om saken 24. april 2018.

2.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen mener lovforslaget vil bidra til å styrke det lokale selvstyret og gjøre folkestyret til en viktig del av vår demokratiske styringsform. Lovforslaget tydeliggjør selvstyret og folkestyret, og komiteen mener dette er en god oppfølging av Grunnloven § 49 andre ledd om innbyggernes rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer.

2.2 Formål

Komiteen støtter formålet med loven slik at den fremmer det lokale selvstyret.

Komiteen ser det som naturlig at formålsbestemmelsene gjenspeiler kommunenes helhetlige samfunnsansvar som kommer til uttrykk gjennom kommunenes rolle som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, mener det er viktig at kommunalt selvstyre lovfestes i ny formålsparagraf.

Lovfestingen tydeliggjør at det må foretas en avveining mellom nasjonale mål og det kommunale selvstyret i den statlige styringen av kommunene. Det er imidlertid ikke ønskelig at henvisningen til folkestyret i gjeldende formålsparagraf fjernes.

På denne bakgrunn tilrår flertallet at kommuneloven § 1-1 første ledd skal lyde:

«Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener ny formålsparagraf må gjenspeile den brede rollen kommunesektoren har som arena for demokratisk deltakelse, og den brede rollen som samfunnsutvikler. Derfor må det gå fram av formålsbestemmelsen at et representativt folkestyre er en hovedrolle for kommunesektoren, og at det å legge til rette for aktiv deltakelse fra innbyggerne er viktig. Åpenhet og innsyn i demokratiske organer og prosesser er en forutsetning for et sterkt og levende lokaldemokrati. Derfor må «åpenhet» inn som et hensyn i formålsparagrafen slik at det legges til grunn i tolkningen og utviklingen av det kommunale folkestyret.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Kommuneloven § 1-1 første ledd skal lyde:

Formålet med loven er å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge nødvendige rammer for det. Loven skal legge til rette for det lokale folkestyret og et sterkt og representativt lokaldemokrati basert på åpenhet, og med aktiv innbyggerdeltakelse.»

2.3 Kommunalt selvstyre og forholdet til nasjonale myndigheter

Komiteen viser til at det lokale selvstyret har fått en bestemmelse i Grunnloven. Grunnloven § 49 andre ledd sier at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer.

Det kommunale selvstyret har lenge vært en del av samfunnsordningen i Norge og handler om kommunenes rett til å styre seg selv.

Komiteen støtter regjeringens forslag om å lovfeste det kommunale selvstyret hvor en setter det kommunale selvstyret i et nasjonalt perspektiv der nasjonale fellesinteresser, internasjonale forpliktelser og innbyggernes rettigheter kan spille inn i utøvelsen av det kommunale selvstyret.

2.4 Virkeområde

Komiteen støtter både utvalgets og regjeringens vurdering av virkeområdet.

2.5 Kommuners informasjonsplikt

Komiteen støtter utvidelsen av informasjonsplikten slik at den nå også omfatter kommunal virksomhet i selvstendige rettssubjekter. Komiteen mener åpenhet og informasjon om politiske prosesser og saker er et viktig prinsipp i et demokrati.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil påpeke at universell utforming og klart språk er en forutsetning for at alle skal kunne delta i og holde seg orientert om sitt lokaldemokrati. Det er nødvendig at universell utforming legges til grunn for offentlig informasjon, og det er nødvendig å sikre dette framover i statlig og kommunal sektor.

Flertallet vil påpeke at det krever tiltak for å tilpasse informasjonen til mottakerne og tiltak for å gjøre informasjonen fysisk eller elektronisk tilgjengelig. Flertallet viser til at regjeringen mener dette er dekket av foreslått ordlyd, men at regjeringen likevel mener at det nærmere innholdet i denne plikten må utredes. Det er derfor nødvendig å få dette utredet, slik at regjeringens fortolkning av loven blir realisert.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og legge fram forslag om hvordan plikten kommunesektoren har til å gi informasjon som er universelt utformet og tilstrekkelig individuelt utformet, skal innfris.»

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke viktigheten av at møtelokaler, informasjon og tilgjengelighet sikrer at ulike mennesker kan delta på like fot. Det er derfor viktig at ordninger som for eksempel Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er tilgjengelig for mennesker med funksjonsnedsettelser som ønsker å stille seg til disposisjon i lokalpolitikken. Det er av stor betydning at mennesker med ulike erfaringer deltar i lokalpolitikken.

2.6 Innbyggerdeltakelse

Komiteen mener at ordningen med innbyggerforslag er viktig. Med en slik ordning har innbyggerne mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen.

Komiteen slutter seg til at det i lovforslaget ikke fremmes økt krav til underskrifter bak et innbyggerforslag for å kreve saken behandlet i kommunestyret, slik Kommunelovutvalget foreslo.

Komiteen viser til at loven ikke er til hinder for at kommunestyret kan bevilge penger til lag, foreninger og andre, som deretter bestemmer hva midlene skal gå til, såkalt deltakende budsjettering. Komiteen mener det er ønskelig og viktig å prøve ut slike muligheter for å øke innbyggernes deltakelse i lokalsamfunn og demokrati.

2.7 Folkevalgte organer og administrasjonen

Komiteen er enig med departementet i at kommunene skal ha stor frihet til etablere de organer de trenger, og stor frihet til å organisere sin virksomhet slik de ønsker, ved at loven peker på en rekke ulike organer. Komiteen mener dette vil styrke det lokale selvstyret.

Når det gjelder hvem som skal være å anse som folkevalgte, viser komiteen til departementets vurdering i punkt 9.2.4 i Prop. 46 L (2017–2018). Som utgangspunkt er alle medlemmer i et folkevalgt organ, folkevalgte. De vil være valgt av kommunestyret eller et annet folkevalgt organ. I tillegg til slike folkevalgte organer vil den nye kommuneloven regulere enkelte andre kommunale organer. Der det unntaksvis gis egne oppnevningsregler for disse, vil det kunne være anledning for andre enn kommunestyret til å oppnevne eller utpeke medlemmer av organet. Det følger av proposisjonen at medlemmer av et organ som er valgt inn av andre enn et folkevalgt organ, som for eksempel ansattes representanter i partssammensatte utvalg, ikke vil være å anse som folkevalgte etter kommuneloven.

Komiteen er enig i denne vurderingen. Komiteen mener at utgangspunktet for hvem som anses for å være folkevalgt, må være hvem som har valgt personen inn i organet. Dersom det er innbyggerne eller et folkevalgt organ som har valgt personer inn i et organ, blir disse i utgangspunktet å anse som folkevalgte.

Den samme vurderingen må ligge til grunn når det gjelder medlemmer i andre kommunale organer etter komiteens forslag til ny § 5-2. Hvis det ikke er et folkevalgt organ som har valgt personen inn i et slikt organ, vil medlemmet heller ikke være å anse som folkevalgt. Dette betyr for eksempel at personer som er oppnevnt av øverste administrative leder i kommunen eller fylket til å være medlem av styret for en institusjon, jf. § 5-2 andre ledd bokstav b, ikke er å anse som folkevalgt.

Dette er, slik komiteen oppfatter det, i tråd med departementets forslag til § 5-1 fjerde ledd. At enkelte av disse organene nå foreslås endret fra å være «folkevalgte organer» til å bli «andre kommunale organer», jf. forslaget til ny § 5-2, endrer ikke på dette. Medlemmer av andre kommunale organer som ikke er valgt inn av folkevalgte organer, blir ikke å anse som folkevalgte.

Komiteen mener videre at det må gjøres unntak fra hovedregelen om at personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ, er å anse som folkevalgte. Etter regjeringens lovforslag vil for eksempel en kommunedirektør som velges av representantskapet i et kommunalt oppgavefellesskap til å være medlem av et underordnet styringsorgan, være å anse som folkevalgt. Komiteen mener at selv om det er et folkevalgt organ – representantskapet – som har valgt kommunedirektøren, er det lite naturlig å anse vedkommende som folkevalgt. Man må legge til grunn at vedkommende er valgt inn i styringsorganet i kraft av sin stilling.

Komiteen tilrår derfor å presisere dette i § 5-1 fjerde ledd.

Så vidt komiteen kan se, er det ikke andre tilfeller hvor det er aktuelt for et folkevalgt organ å velge inn personer fra den administrative ledelsen i et folkevalgt organ. Lovforslaget bygger på at personer fra den administrative ledelsen i kommunen som regel ikke skal kunne velges inn i folkevalgte organer og heller ikke inn i andre kommunale organer. Dersom det skulle være andre organer hvor lovteksten ikke eksplisitt forbyr å velge noen fra den administrative ledelsen inn i et folkevalgt eller et annet kommunalt organ, er det komiteens klare mening at disse ikke skal anses som folkevalgte. Komiteen mener det ikke er ønskelig at den administrative ledelsen i kommunen i enkelte sammenhenger skal kunne opptre som folkevalgte.

Komiteen tilrår at kommuneloven §§ 5-1 og 5-2 første ledd, andre ledd bokstav a-d og tredje ledd skal lyde:

Ǥ 5-1 Folkevalgte organer

Folkevalgte organer skal opprettes etter bestemmelsene i denne loven eller etter bestemmelser om slike organer i andre lover.

Folkevalgte organer etter denne loven er

  • a) kommunestyre og fylkesting

  • b) formannskap og fylkesutvalg

  • c) kommuneråd og fylkesråd

  • d) utvalg, inkludert kommunedelsutvalg og kontrollutvalg

  • e) arbeidsutvalg

  • f) felles, folkevalgt nemnd i vertskommunesamarbeid

  • g) kommunestyre- og fylkestingskomiteer

  • h) styret for deler av den kommunale eller fylkeskommunale virksomheten i parlamentarisk styrte kommuner eller fylkeskommuner

  • i) representantskap og andre styringsorganer for et interkommunalt politisk råd

  • j) representantskap for et kommunalt oppgavefellesskap

  • k) et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ hjemlet i særlov.

Folkevalgte organer som er nevnt i andre ledd bokstav a til d og g, skal ha navn som inkluderer den betegnelsen som er brukt om organet der. I navnet kan betegnelsen by eller herad brukes i stedet for betegnelsen kommune.

Med folkevalgte menes i denne loven medlemmer av kommunestyret og fylkestinget og personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ eller et annet kommunalt organ etter § 5-2. Personer nevnt i § 7-3 første ledd bokstav b og c og som er valgt inn i underordnet styringsorgan i kommunalt oppgavefellesskap, er likevel ikke å anse som folkevalgte.

§ 5-2 Andre kommunale organer

Andre kommunale organer skal opprettes etter bestemmelsene i denne loven.

Andre kommunale organer etter denne loven er

  • a) partssammensatte utvalg

  • b) styret for en institusjon

  • c) underordnete styringsorganer for et kommunalt oppgavefellesskap

  • d) styret for et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak

For øvrig gjelder de samme bestemmelsene som for folkevalgte organer etter § 5-1.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til flertallets tilråding til § 5-12 og tilrår at § 5-2 andre ledd bokstav e) skal lyde:

  • «e) eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at for å fange opp at også annen medvirkningsordning for ungdom enn et ungdomsråd skal være et «kommunalt organ» på linje med ungdomsråd, fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 5-2 andre ledd bokstav e skal lyde:

  • e) eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd eller annen medvirkningsordning for ungdom.»

Komiteen viser til at som følge av at komiteen tilrår en ny § 5-2 sammenliknet med forslaget i proposisjonen, endres de etterfølgende bestemmelsene i lovforslagets kapittel 5, slik at § 5-2 blir § 5-3 osv. Som følge av disse endringene tilrår komiteen også enkelte henvisningsendringer i andre bestemmelser.

Komiteen mener det er riktig at stillingstitler er mest mulig kjønnsnøytrale, men har merket seg at regjeringen ikke viderefører utvalgets anbefaling om pålegg på dette punkt.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at betegnelsen «rådmann» er en godt innarbeidet tittel på kommunenes øverste administrative leder. Det er også andre titler med kjønnshenvisning, som jordmor og fylkesmann, som ut fra lang tradisjon er innarbeidet som stillingsbetegnelser, og som fortsatt er ønsket benyttet.

Komiteen støtter at personalansvar og myndighet for kommunens tilsatte tillegges kommunens øverste administrative leder.

Komiteen har merket seg regjeringens syn på at enkeltpersoner ikke bør kunne delegeres myndighet til å treffe vedtak i saker som har prinsipiell betydning, og støtter regjeringens syn om at prinsipielle saker skal behandles av folkevalgte organer, og at vedtaket i saken treffes der.

Komiteen støtter forslaget om å lovfeste at delegeringsadgangen til andre rettssubjekter bare kan benyttes «så langt lovgivingen åpner for det» for saker som gjelder lovpålagte oppgaver.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at kommunene skal opprette ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom på linje med eldreråd og råd for personer med funksjonsnedsettelse. Det vises til at spørsmålet om lovfesting av lokale ungdomsråd er utredet i NOU 2011:20 Ungdom, makt og medvirkning, og at Kommunal- og regionaldepartementet, i samarbeid med Arbeidsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet høsten 2013 sendte ut et høringsnotat om lovfesting av medvirkningsordning for ungdom. Flertallet mener det er viktig at barn og unge gis mulighet til å medvirke, påvirke, reise egne saker og delta i demokratiske prosesser i lokaldemokratiet gjennom et eget organ hvor medlemmene blir valgt av kommunestyret eller fylkestinget.

Flertallet viser til at barn og unges rett til å bli hørt er tydelig i barneloven §§ 31-33, i Grunnloven § 104 og i FNs barnekonvensjon artikkel 12. FNs barnekomité i Genève skriver også om viktigheten av at barn og unge blir hørt i ungdomsråd i sin generelle kommentar om artikkel 12 i barnekonvensjonen. Flertallet mener disse forpliktelsene og den åpenbare fordelen det er for samfunnet at barn og unge engasjerer seg, tar ansvar, deltar og blir hørt, gjør at det derfor ikke kan være opp til den enkelte kommune om en vil sikre dette eller ikke.

Flertallet mener det er avgjørende at ungdomsrådene eller medvirkningsorganene gis reell innflytelse og arbeidsvilkår som må til for å gjøre en god jobb på vegne av kommunenes barne- og ungdomsbefolkning. Dette vil forutsette at ungdomsrådene eller medvirkningsorganene sikres økonomiske ressurser til sitt arbeid, at kommunene tar ansvar for at de unge får informasjon om hvilke saker og hvilke prosesser som er i gang i kommunene, og at kommunene legger til rette for aktiv medvirkning i saker på et tidspunkt i behandlingen som gjør påvirkning mulig.

Flertallet viser til merknader og forslag ved behandlingen av Prop. 65 L (2016–2017), jf. Innst. 319 L (2016–2017) og Representantforslag 131 (2014–2015) i Innst. 54 S (2015–2016) om å lovfeste ungdomsråd. På den bakgrunn fremmer flertallet forslag om at ungdomsrådene skal opprettes på lik linje med eldreråd og råd for personer med funksjonsnedsettelse.

Flertallet tilrår derfor flere endringer i lovforslaget § 5-11 – som endres til § 5-12 – slik at den skal lyde:

«§ 5-12 Eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom

Kommunestyret og fylkestinget skal selv velge et eldreråd, et råd for personer med funksjonsnedsettelse og et ungdomsråd eller annet medvirkningsorgan for ungdom.

Flertallet av medlemmene i eldrerådet skal på valgtidspunktet ha fylt 60 år.

Ungdomsrådet eller annet medvirkningsorgan for ungdom skal ha en valgperiode på inntil to år. Medlemmene i ungdomsrådet eller annet medvirkningsorgan for ungdom skal på valgtidspunktet ikke ha fylt 19 år.

Rådene eller annet medvirkningsorgan for ungdom er rådgivende organer for kommunen eller fylkeskommunen og har rett til å uttale seg i saker som gjelder henholdsvis eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom.

Departementet gir forskrift om oppgaver, organisering og saksbehandling for rådene eller annet medvirkningsorgan for ungdom.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener barns og ungdoms medvirkning er viktig for demokratiutvikling og for å utvikle barne- og ungdomspolitikken i kommuner og fylkeskommuner. Disse medlemmer viser til at de aller fleste kommuner i dag har medvirkningsordninger, som for eksempel barne- og ungdomsråd. Situasjonen i fylkeskommunene er i hovedsak som for kommunene.

Disse medlemmer mener det betydelige omfanget av lokale medvirkningsordninger for ungdom viser at norske kommuner og fylker ønsker ungdoms innspill og engasjement velkommen. Det at et mindretall av kommuner og fylkeskommuner ikke har formaliserte ordninger, kan ha ulike årsaker og trenger heller ikke bety at ungdom i disse lokalsamfunnene ikke blir hørt. Etter disse medlemmers oppfatning er det uansett lite som tilsier at det er behov for å pålegge kommunene en lovfestet etablering av ungdomsråd, uavhengig av de vurderingene både ungdom og andre gjør lokalt. Disse medlemmer har tillit til at hvis ungdommen selv og/eller de «voksne» i en kommune eller et fylke ser behov for å formalisere ungdoms medvirkning, vil dette komme på plass, noe den omfattende utbredelsen av ungdomsråd, uten forutgående lovfesting, faktisk viser.

Disse medlemmer mener denne tilnærmingen gir gode rammer for medvirkning samtidig som handlingsrom for lokaldemokratiet ikke innsnevres. Disse medlemmer mener av samme grunner at medvirkningsorgan for ungdom ikke bør lovfestes.

Disse medlemmer støtter lovforslaget i proposisjonen og fremmer derfor følgende forslag:

«Kommuneloven § 5-12 skal lyde:

§ 5-12 Eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd

Kommunestyret og fylkestinget skal selv velge et eldreråd og et råd for personer med funksjonsnedsettelse. Flertallet av medlemmene i eldrerådet skal på valgtidspunktet ha fylt 60 år.

Kommunestyret eller fylkestinget kan selv velge et ungdomsråd. Ungdomsrådet skal ha en valgperiode på inntil to år. Medlemmene i ungdomsrådet skal på valgtidspunktet ikke ha fylt 19 år.

Rådene er rådgivende organer for kommunen eller fylkeskommunen og har rett til å uttale seg i saker som gjelder henholdsvis eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom.

Kommunestyret eller fylkestinget kan selv etablere en annen medvirkningsordning for ungdom enn et ungdomsråd. Andre ledd andre og tredje punktum og tredje ledd gjelder tilsvarende for funksjonstiden og oppgavene til en slik annen medvirkningsordning og valgperioden for representanter til ordningen.

Departementet gir forskrift om oppgaver, organisering og saksbehandling for rådene og annen medvirkningsordning for ungdom.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er viktig at rådene gis rett til å ta politiske initiativ som kommunen må besvare, og mulighet til møte-, tale- og forslagsrett i kommunestyret. Flertallet viser til at det vil være behov for nasjonale retningslinjer som sikrer viktige overordnede hensyn som rett til informasjon til riktig tid, tilgang til sakspapirer og struktur på hvordan rådets syn skal framkomme og følge med i sakspapirer. Innenfor disse nasjonale minimumsretningslinjene er det viktig at barn og unge lokalt kan påvirke arbeidsform, hvordan rådet skal fungere, og hvilke saker de skal engasjere seg i.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utforme nasjonale retningslinjer for ungdomsråd.»

2.8 Overordnete styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener parlamentarisme som styringsmodell er et godt og hensiktsmessig alternativ for kommuner som ønsker det.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Kommunelovutvalget mener at både formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen bør videreføres i den nye kommuneloven, men at formannskapsmodellen understrekes som hovedmodell.

Komiteen mener det må være opp til kommunene selv å vurdere om de ønsker å styre kommunen etter formannskapsmodellen eller parlamentarismemodellen.

Komiteen støtter forslaget i proposisjonen om innføring av krav om 2/3 flertall for å innføre parlamentarisme som styringsform.

Komiteen mener at dersom man velger parlamentarisme, vil det være hensiktsmessig at kommunestyret gir retningslinjer for hvilke saker det ønskes rapportert på til kommunestyret.

Komiteen mener at å gi kommunestyremedlemmer rett til å fremme forslag for kommunestyret vil kunne styrke og vitalisere kommunestyret generelt, og særskilt opposisjonen. Dette vil også kunne bidra til at viktige saker blir satt på dagsordenen. Komiteen har merket seg at ingen høringsinstanser har gått imot forslaget.

Komiteen støtter regjeringen og utvalget i at de som ansettes i politiske stillinger, må fratre øvrige folkevalgte verv.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, påpeker at det er behov for enkelte justeringer av loven dersom den ikke skal begrense kommuner eller fylkeskommuner som har valgt parlamentarisme, slik at de kan la seg representere av byråd eller fylkesråd i underliggende styrer og samarbeid på lik linje med i dag. Videre er det behov for justeringer som gjør at Oslo kommune, som har direkte valg til bydelsutvalg, kan beholde muligheten til å oppnevne underutvalg som i dagens ordning.

For å ivareta dette behovet kan en ifølge regjeringens svar til komiteen i brev av 4. mai 2018 unnta oppnevning som gjøres av kommunedelsutvalg fra regelen om at arbeidsutvalg må være valgt blant medlemmene av det overordnede utvalget.

På denne bakgrunn tilrår flertallet følgende:

«Kommuneloven § 5-7 tredje ledd skal lyde:

Utvalget kan opprette et arbeidsutvalg med medlemmer som er valgt blant medlemmene av utvalget. Dette kravet gjelder ikke når kommunedelsutvalget velger arbeidsutvalg.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet fremmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 5-7 tredje ledd skal lyde:

Utvalget kan opprette et arbeidsutvalg med medlemmer som er valgt blant medlemmene av utvalget.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at interkommunalt politisk råd er en av samarbeidsmodellene som foreslås i ny kommunelov. Oslo kommune foreslo i høringen at det burde åpnes for å delegere til kommunerådet i parlamentarisk styrte kommuner å oppnevne medlemmer til representantskapet i regionrådsmodellen, og at medlemmer av kommunerådet skal kunne oppnevnes som medlemmer. Flertallet støtter dette.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at dette flertallet i innstillingens pkt. 2.17 Interkommunalt samarbeid foreslår andre endringer i § 18-3. Tilrådingen her tar også opp i seg ønskede endringer under det punktet.

Dette flertallet tilrår på denne bakgrunn at kommuneloven § 18-3 skal lyde:

Ǥ 18-3 Representantskap

Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt politisk råd. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem i representantskapet. Hvert kommunestyre eller fylkesting velger selv sine medlemmer og minst like mange varamedlemmer. Også medlemmer av kommunerådet og fylkesrådet kan velges. Hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen, velger representantskapet selv sin leder og nestleder. Det kan fastsettes i samarbeidsavtalen at vervene som leder og nestleder skal gå på omgang mellom deltakerne.

I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv fastsette at kommunerådet eller fylkesrådet skal velge kommunens eller fylkeskommunens medlemmer. Kommunerådet eller fylkesrådet kan videredelegere denne myndigheten til enkeltmedlemmer av rådet hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.

Representantskapets medlemmer og varamedlemmer velges for fire år hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen. Den enkelte deltakeren kan selv når som helst ved nyvalg skifte ut de medlemmene og varamedlemmene som deltakeren selv har valgt. Nye medlemmer og varamedlemmer velges for resten av valgperioden.

Representantskapet kan selv opprette andre organer til styring av rådet. Representantskapet velger selv en leder, en nestleder og øvrige medlemmer og varamedlemmer til slike organer.»

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at dette medlem ikke støtter flertallets, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, forslag til endringer i § 18-3 som det vises til under pkt. 2.17 Interkommunalt samarbeid, men støtter at det gjøres endringer i § 18-3 om oppnevning av medlemmer til representantskapet. Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Kommuneloven § 18-3 skal lyde:

§ 18-3 Representantskap

Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt politisk råd. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem i representantskapet. Hvert kommunestyre eller fylkesting velger selv sine medlemmer og minst like mange varamedlemmer. Medlemmene og varamedlemmene skal velges blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer. Også medlemmer av kommunerådet og fylkesrådet kan velges. Hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen, velger representantskapet selv sin leder og nestleder. Det kan fastsettes i samarbeidsavtalen at vervene som leder og nestleder skal gå på omgang mellom deltakerne.

I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv fastsette at kommunerådet eller fylkesrådet skal velge kommunens eller fylkeskommunens medlemmer. Kommunerådet eller fylkesrådet kan videredelegere denne myndigheten til enkeltmedlemmer av rådet hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet.

Representantskapets medlemmer og varamedlemmer velges for fire år hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen. Den enkelte deltakeren kan selv når som helst ved nyvalg skifte ut de medlemmene og varamedlemmene som deltakeren selv har valgt. Nye medlemmer og varamedlemmer velges for resten av valgperioden.

Representantskapet kan selv opprette andre organer til styring av rådet. Representantskapet velger selv en leder, en nestleder og øvrige medlemmer og varamedlemmer til slike organer.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, tilrår videre at § 7-2 fjerde ledd skal lyde:

«Ved valg til representantskapet i et interkommunalt politisk råd etter § 18-3 første ledd gjelder bare tredje ledd bokstav c.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet støtter ikke disse endringene til lovforslaget i proposisjonen og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Kommuneloven § 18-3 skal lyde:

§ 18-3 Representantskap

Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt politisk råd. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem i representantskapet. Hvert kommunestyre eller fylkesting velger selv sine medlemmer og minst like mange varamedlemmer. Medlemmene og varamedlemmene skal velges blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer. Hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen, velger representantskapet selv sin leder og nestleder. Det kan fastsettes i samarbeidsavtalen at vervene som leder og nestleder skal gå på omgang mellom deltakerne.

Representantskapets medlemmer og varamedlemmer velges for fire år hvis ikke noe annet er fastsatt i samarbeidsavtalen. Den enkelte deltakeren kan selv når som helst ved nyvalg skifte ut de medlemmene og varamedlemmene som deltakeren selv har valgt. Nye medlemmer og varamedlemmer velges for resten av valgperioden.

Representantskapet kan selv opprette andre organer til styring av rådet. Representantskapet velger selv en leder, en nestleder og øvrige medlemmer og varamedlemmer til slike organer.»

Disse medlemmer fremmer videre følgende forslag:

«Kommuneloven § 7-2 fjerde ledd skal lyde:

Ved valg til representantskapet i et interkommunalt politisk råd gjelder bare tredje ledd bokstav c.»

2.9 Ordfører

Komiteen mener at en styrking av ordførerens rolle også vil kunne bidra til å styrke de folkevalgtes rolle. Det å styrke ordførerens rolle må likevel balanseres mot andre hensyn. Komiteen mener at ordføreren ikke skal få så vidt mye myndighet at det går ut over andre folkevalgte eller de folkevalgte organenes mulighet til å skjøtte sine oppgaver.

Komiteen støtter forslaget om å videreføre gjeldende rett om at ordføreren og varaordføreren velges blant formannskapets medlemmer.

Komiteen mener at tiltak som kan styrke både ordførerrollen og de folkevalgtes rolle, er positive. At ordføreren kan få tildelt noe mer myndighet og flere oppgaver, som for eksempel forslagsrett i andre organer, kan bidra til dette.

Forslaget om at ordføreren bør kunne tildeles myndighet til å opprette enkelte typer utvalg, støttes av komiteen. At utvalgene kun skal kunne forberede saker som ikke har prinsipiell betydning, tilsier også at ordførerens eventuelle myndighet til å opprette dem ikke går på bekostning av andre viktige hensyn. Ved at disse utvalgene ikke kan få avgjørelsesmyndighet, svekkes ikke kommunestyrets eller andre folkevalgte organers myndighet.

Komiteen mener at det må forutsettes at dersom ordføreren skal oppnevne utvalg, må offentlighetsloven også gjelde for disse utvalgenes møter og dokumenter.

Komiteen støtter forslaget om å lovfeste forslagsrett for ordføreren i folkevalgte organer der ordføreren ikke er medlem, men allerede har tale- og møterett lovfestet.

Komiteen mener det normalt vil være en fordel at ordføreren har et flertall av kommunestyrets medlemmer bak seg når vedkommende skal fremme kommunens interesser utad. Direkte ordførervalg vil i noen tilfeller ikke gjenspeile den politiske sammensetningen i kommunestyret.

2.10 Kommunale foretak

Komiteen viser til at mens et styre i et interkommunalt selskap eller et aksjeselskap er underlagt henholdsvis et representantskap eller en generalforsamling, er styret i et kommunalt foretak direkte underlagt kommunestyret. Det er kommunestyret som oppretter foretaket, velger styre og fastsetter vedtektene og de økonomiske rammene for selskapet.

Komiteen støtter ikke forslaget i § 9-5 om at medlemmer og varamedlemmer av kommunestyret/fylkestinget ikke skal være valgbare til styrer for kommunale eller fylkeskommunale foretak. Dette gir kommunene mindre handlingsrom enn dagens lov og er også innskrenkende på det kommunale selvstyret. Styremedlemmenes dobbeltrolle bør i stedet håndteres gjennom habilitetsregler.

På denne bakgrunn tilrår komiteen at kommuneloven § 9-5 andre ledd skal lyde:

«Daglig leder for foretaket kan ikke være medlem i styret.»

Komiteen viser til endringene av § 5-1 om folkevalgte organ. På denne bakgrunn tilrår komiteen at kommuneloven § 11-1 skal lyde:

«§ 11-1 Virkeområde

Bestemmelsene i dette kapitlet gjelder for kommunale og fylkeskommunale folkevalgte organer og andre kommunale organer hvis ikke annet er bestemt i lov.

For styret i et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak gjelder bare § 11-3 andre og tredje ledd, § 11-4 til § 11-7, § 11-10 og § 11-11.»

2.11 Valgbarhet, ombudsplikt og suspensjon mv.

Komiteen mener det er et viktig demokratisk prinsipp at færrest mulig bør utelukkes fra valg, og at politisk deltakelse i utgangspunktet bør være åpent for alle.

Komiteen mener det er et godt prinsipp at en borger må gi sitt samtykke for å være valgbar og forpliktet til å ta imot valg til folkevalgte organer.

Komiteen støtter forslaget om at ansatte i sekretariatet for kontrollutvalget skal utelukkes fra valg til kommunale folkevalgte organer.

Komiteen mener videre at en person vil være valgbar til folkevalgte organer i sin bostedskommune selv om vedkommende er ansatt i kontrollutvalgssekretariatet for en annen kommune. Der sekretariatet er organisert som et interkommunalt samarbeid, er de ansatte valgbare til folkevalgte organer i sin bostedskommune dersom oppgavene er organisert på en måte som sikrer at den ansatte ikke utfører oppgaver på vegne av kontrollutvalget i bostedskommunen. Komiteen mener at dersom de ansatte i kontrollutvalgssekretariatet utfører oppgaver på vegne av alle samarbeidskommunene, vil de ansatte ikke være valgbare til kommunene i samarbeidet.

Komiteen viser til svarbrev fra regjeringen av 4. mai 2018, der det framgår at ordlyden i lovforslaget er ment å oppfattes slik, og at det derfor er viktig å få presisert dette.

På denne bakgrunn tilrår komiteen at kommuneloven § 7-3 første ledd bokstav g skal lyde:

  • «g) ansatte i sekretariatet som utfører tjenester for kontrollutvalget i kommunen eller fylkeskommunen.»

Komiteen støtter også forslaget om at personer i ledende stillinger eller styreverv i selskaper hvor kommunen har eierinteresser, ikke kan velges inn i kontrollutvalget.

Ordføreren er kommunens fremste folkevalgte representant, og det er derfor særlig viktig med tillit til personen som har ordførervervet.

Komiteen deler regjeringens syn på at loven får en bestemmelse som utvider adgangen til å suspendere ordfører ved 2/3 flertall i kommunestyret, og at dette også omfatter alvorlige straffbare forhold som ikke har tilknytning til vervet som folkevalgt.

Komiteen mener også at det bør åpnes for at en ordfører skal kunne fratas sitt verv når vedkommende er uskikket til å ivareta vervet. Ordførere må selvsagt kunne innta upopulære standpunkter uten å risikere å bli fratatt vervet, og partipolitiske hensyn må ikke kunne ligge til grunn for et ønske om å fjerne en ordfører.

Komiteen støtter at et vedtak om å frata en ordfører vervet vil kreve minst 90 pst. av kommunestyrets stemmer, hvilket vil sikre bred oppslutning om vedtaket, også på tvers av politiske partier. Vedtaket må fattes av kommunestyret selv og kan ikke delegeres. Komiteen understreker at dette er et enkeltvedtak som kan påklages.

Komiteen viser til at kommunestyret ikke kan forlenge suspensjonen etter at retten har avsagt en rettskraftig dom og at i slike tilfeller må en domstol fradømme tap av rett til å ha en stilling (herunder verv) etter straffeloven § 56.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener det er ulogisk at kommunestyret bare kan suspendere ordfører på grunnlag av en tiltale og ikke av en rettskraftig dom basert på samme tiltale, og at det da kreves så sterk begrunnelse som at ordføreren er å anse som uskikket og at 90 pst. av kommunestyrets medlemmer skal stå bak et slikt vedtak.

Komiteen mener disse bestemmelsene bør følges nøye for å se hvordan de blir praktisert, og at regjeringen eventuelt må komme tilbake med endringer hvis utslagene blir urimelige. Komiteen mener at det eksempelvis kan forekomme at en ordfører som har vært suspendert på grunnlag av en tiltale, kan komme tilbake som ordfører selv om vedkommende er dømt for de alvorlige forhold tiltalen gikk ut på.

2.12 Valg av medlemmer til folkevalgte organer

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, støtter dagens regler og ønsker i tråd med regjeringens forslag ikke å innføre krav til kjønnsbalanse i folkevalgte organer som helhet, der organet blir valgt ved forholdsvalg. Når det gjelder lovforslaget §§ 7-5, 7-6 og 7-7, støtter flertallet dagens formulering «så langt det er mulig», slik det fremgår av proposisjonen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at kommunelovutvalget i NOU 2016:4 gikk inn for å skjerpe kravene til kjønnsbalanse i kommunale organer ved å knytte kravet til kjønnsbalanse til sammensetningen av organet som helhet. Selv om kjønnsbalansen i kommunale organer varierer, er tallene for kvinners deltakelse i formannskap i gjennomsnitt 40 pst., noe som tilsier at vi er et stykke unna målet. Dette medlem mener at lik representasjon av begge kjønn i kommunens organer er viktig for tilliten og troverdigheten. Dette er et viktig hensyn, men det må også balanseres mot hensynet til at de som styrer, er valgt på en demokratisk måte. Dette medlem viser til utvalgets forslag om at dersom det ene kjønnet blir underrepresentert i organet som helhet, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønnet rykke opp på den listen som har fått flest stemmer, er godt og bør bli tatt inn.

Dette medlem fremmer derfor forslag om slike lovendringer i tråd med anvisninger i brev av 4. mai 2018 fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet til komiteen.

Dette medlem viser til at når det gjelder krav til kjønnsmessig representasjon i arbeidsutvalg, er lovens systematikk at kravet gjelder «så langt det er mulig», se lovforslaget § 7-5 andre ledd og § 7-6 fjerde ledd i proposisjonen. Dette er fordi lovforslaget legger opp til at arbeidsutvalg velges blant medlemmene av det overordnede organet (gjennomgående representasjon). Dersom man skal gjøre et unntak fra kravet til gjennomgående representasjon når det gjelder arbeidsutvalg under kommunedelsutvalg, bør det stilles det samme kravet til kjønnsmessig representasjon som stilles til andre folkevalgte organer uten gjennomgående representasjon, for eksempel utvalg.

Dette medlem viser til forslaget om endringer i § 5-7 tredje ledd og at det følger av dette at § 7-5 andre ledd og § 7-6 fjerde ledd utformes slik det foreslås nedenfor.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 7-5 andre ledd skal lyde:

Hvis det skal velges fire medlemmer eller flere, skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent blant de foreslåtte kandidatene på den enkelte listen. Hvis det skal velges to eller tre medlemmer, skal begge kjønn være representert. Ved valg til folkevalgte organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyre eller fylkesting, og ved valg av arbeidsutvalg for folkevalgte organer, med unntak av arbeidsutvalg for kommunedelsutvalg, skal reglene i dette leddet følges så langt det er mulig.»

«Kommuneloven § 7-6 fjerde ledd skal lyde:

Ved valg til folkevalgte organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget, og ved valg av arbeidsutvalg for folkevalgte organer, med unntak av arbeidsutvalg for kommunedelsutvalg, skal reglene i tredje ledd følges så langt det er mulig.»

2.13 Godtgjøring og velferdsgoder

Komiteen mener folkevalgtes godtgjøring er et viktig virkemiddel for å sikre bred og god rekruttering til folkevalgtoppgaver. Komiteen støtter at det bør være folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse, som skal ha visse velferdsrettigheter.

Når det gjelder hvilke velferdsrettigheter disse folkevalgte skal ha, mener komiteen det er særlig aktuelt med økonomiske velferdsrettigheter som knytter seg til sykdom og til permisjoner. Dette er noe flere kommuner selv har regulert i dag, og er noe KS har anbefalt kommunene i sin veileder om økonomiske vilkår for folkevalgte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener kommunene må få refusjon fra Folketrygden for utgifter ved sykdom og lignende som vil følge av lovendringen i denne proposisjonen. Dette skal gjelde for de folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse. Kommunen og fylkeskommunen får da refusjon på linje med det den får som arbeidsgiver for ansatte. En slik bestemmelse kan hjemles i folketrygdloven § 22-3. Det vil da gjelde for sykepenger (folketrygdloven kapittel 8), omsorgs-, opplærings- og pleiepenger (folketrygdloven kapittel 9) og svangerskaps- og foreldrepenger (folketrygdloven kapittel 14), på samme måte som arbeidsgivere i dag får refundert sine utbetalinger.

På denne bakgrunn tilrår flertallet at § 31-6 Endringer i andre lover får et punkt 35 som skal lyde:

«35. I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd skal § 22-3 lyde:

§ 22-3. Utbetaling til arbeidsgiver

En arbeidsgiver som betaler full lønn for et tidsrom da medlemmet har rett til en ytelse som skal sikre inntekt etter kapittel 8, 9 eller 14, kan kreve å få ytelsen utbetalt til seg. Utbetalt beløp kan ikke overstige den ytelse som medlemmet kunne ha fått utbetalt når hensyn tas også til reglene i § 22-13. Tilsvarende kan arbeidsgiver som forskutterer reisetilskott for å dekke nødvendige ekstra transportutgifter etter § 8-14, kreve reisetilskottet utbetalt til seg.

Bestemmelsen i første ledd gjelder tilsvarende for en kommune eller fylkeskommune som betaler full godtgjørelse for en folkevalgt representant for et tidsrom da den folkevalgte har rett til en ytelse som skal sikre inntekt etter kapittel 8, 9 eller 14. Dette gjelder bare dersom den folkevalgte representanten har vervet som sin hovedbeskjeftigelse.

En arbeidsgiver som betaler full lønn for et tidsrom som nevnt i første ledd, skal også betale feriepenger. Arbeidsgiveren kan kreve å få utbetalt til seg feriepenger som arbeidstakeren ville ha hatt krav på fra trygden for samme tidsrom.

Dersom ytelsen fra trygden er høyere enn utbetalt lønn eller godtgjørelse, utbetales differansen til den som har rett til ytelsen.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter ikke et punkt 35 i § 31-6.

Komiteen viser til at folkevalgt med vervet som sin hovedbeskjeftigelse også skal ha rett til ytelser ved yrkesskade tilsvarende en ansatt i kommunen.

Komiteen viser til at flere kommuner har innført ordninger med ettergodtgjøring til personer som har vært folkevalgte og i hovedsak hatt dette vervet som sitt arbeid i den foregående valgperioden. KS og mange av høringsinstansene til NOU 2016:4 Ny kommunelov har gitt en generell støtte til dette. I tillegg ga utvalget en tilrådning om at folkevalgte som måtte tre ut av et folkevalgt verv som tilsvarte mer enn en halv stilling i løpet av valgperioden, kunne ha rett til godtgjørelse dersom vedkommende ikke hadde noen jobb å gå tilbake til. Annen inntekt med videre ble foreslått avkortet. Komiteen støtter i hovedsak dette, men mener folkevalgte i kommuner og fylkesting bør være varsomme med å ha ordninger som oppfattes urimelig gode, ut over behovet for å sørge for ordninger som ikke gir unødige økonomiske hindringer ved å påta seg verv. Komiteen viser videre til at departementets forslag til lov ikke gir ytterligere føringer ut over maksimalt foreslått ettergodtgjøring på inntil 6 måneder og avkortningsregler. Komiteen viser til at departementets forslag til ny § 8-3 til § 8-5 pålegger kommunene å fastsette nærmere regler om godtgjøring og dekning av økonomiske utgifter og tap.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at kommunestyret og fylkestinget bør fastsette reglene for godtgjøring og etterlønn i forbindelse med øvrige fastsettelser av godtgjøringer og økonomisk dekning av utgifter og tap, jf. departementets forslag til ny § 8-3, § 8-4 og § 8-5. Flertallet viser til at en maksimal lengde på 6 måneder er mye mer enn lengden på alminnelig oppsigelsestid.

Flertallet tilrår at kommuneloven § 8-6 første ledd skal lyde:

«Folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse, kan søke om ettergodtgjøring når de fratrer vervet. Kommunestyret eller fylkestinget skal selv gi forskrift om lengden slik ettergodtgjøring kan ha, men ikke ut over alminnelig oppsigelsestid for fast ansatte i kommunen eller fylkeskommunen.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 8-6 første ledd skal lyde:

Folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse, kan søke om ettergodtgjøring for inntil seks måneder når de fratrer vervet.»

2.14 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte

Komiteen mener vern om taushetsbelagte opplysninger er viktig, men at utvalgets forslag om å innføre taushetsplikt på opplysninger som ikke er taushetsbelagte, men kun unntatt offentligheten, og som de folkevalgte har fått tilsendt etter bestemmelsen om folkevalgte organers innsynsrett, er unødig strengt. Selv om folkevalgte etter denne bestemmelsen har fått innsyn i dokumenter som er unntatt offentligheten, skal dokumentene fortsatt være unntatt offentligheten og håndteres deretter. Dette kravet gjelder selv om folkevalgte har fått innsyn i dokumentene. Komiteen støtter regjeringen i ikke å videreføre denne delen av forslaget til utvalget.

2.15 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer

Komiteen støtter utvalget og regjeringen i at bestemmelsene om saksbehandlingsregler må gjelde alle folkevalgte organer og andre kommunale organer slik de står opplistet i loven.

I motsetning til dagens gjeldende regelverk vil det da ikke være mulig å opprette organer hvor man vedtar at enkelte saksbehandlingsregler ikke skal gjelde.

2.15.1 Behandling av mistillitsforslag

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at i forslaget fra regjeringen heter det at som hovedregel skal ikke et mistillitsforslag behandles før i neste kommunestyre- eller fylkestingsmøte. 2/3 av de møtende medlemmene kan likevel kreve at forslaget tas opp til votering i det samme møtet som det ble framsatt. Flertallet viser til at det i fylkeskommunene kan gå flere måneder mellom møtene i fylkestinget, og et mistillitsforslag kan dermed bli liggende ubehandlet like lenge. Flertallet ser at det kan være gode grunner til dagens lovbestemmelser, men vil understreke muligheten for å avholde et ekstraordinært møte for å behandle et eventuelt mistillitsforslag. Dette kan gjøres etter reglene i forslaget § 11-2 andre ledd. Etter denne bestemmelsen skal det avholdes møte hvis kommunestyret eller fylkestinget selv vedtar det, organets leder mener det er nødvendig, eller minst 1/3 av medlemmene krever det.

2.16 Særlige regler om inhabilitet for folkevalgte og ansatte i kommunen

Komiteen støtter utvalget og regjeringen i at dagens regulering av inhabilitet i kommunesektoren i stor grad fungerer godt, og støtter regjeringens forslag om å opprettholde reglene om at habilitet ikke skal komme til anvendelse ved valg av personer til offentlig tillitsverv eller når det fastsettes godtgjøring og liknende for slike verv.

2.17 Interkommunalt samarbeid

Komiteen registrerer at regjeringen viderefører utvalgets forslag om en overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid i kommuneloven. En slik bestemmelse vil fastslå prinsippet om at kommunene har anledning til å samarbeide om utførelsen av felles oppgaver.

Komiteen ser det som positivt at kommuner også kan opprette et interkommunalt politisk råd som kan behandle saker som går på tvers av kommunegrensene.

Komiteen er enig i at kommunalt oppgavefellesskap er en enkel og fleksibel organisasjonsform hvor kommunene vil ha stor frihet til å velge egne lokale løsninger. Komiteen oppfatter at forslaget til regelverk for oppgavefellesskap i stor grad er en videreføring av dagens regelverk for § 27-samarbeid, selv om reguleringen er noe utvidet.

Komiteen viser til at samtlige kommuner er representert i representantskapet i et oppgavefellesskap.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det er positivt at det i ny lov understrekes at kommuner og fylkeskommuner kan utføre oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid. Det vises i loven til at interkommunale samarbeid kan foregå gjennom mange former. Det vil variere i hvor stor grad samarbeidene representerer sentrale deler av kommunal tjenesteyting som det er viktig å ha direkte folkevalgt styring over. Flertallet mener derfor kravet i § 18-3 om at alle medlemmer til representantskapet skal velges av og blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer, er lite hensiktsmessig. I interkommunale samarbeid som representerer støttefunksjoner for kommunen, vil det kunne være hensiktsmessig med administrativ deltakelse for å ivareta kommunens interesser.

Flertallet viser til flertallets tilråding til § 18-3 under punkt 2.8 i innstillingen her.

Flertallet viser til at det er noe uklart hvem som har arbeidsgiveransvaret i kommunale oppgavefelleskap. Dersom oppgavefelleskapet er et eget rettssubjekt, kan det være arbeidsgiver. Hvis ikke kan oppgavefelleskapet ikke være arbeidsgiver. Hvem som da skal være arbeidsgiver, er ikke avklart i lovforslaget.

Flertallet viser til at det ikke er foreslått at ansatte skal ha rett til representasjon i kommunale oppgavefellesskap. Flertallet mener det er klokt å sikre tett og godt samarbeid med ansatte og deres organisasjoner på alle nivå også i lokaldemokratiet. Flertallet viser til at regjeringen mener en slik representasjon ikke er utredet og at de derfor ikke kan gi lovteknisk bistand til å sikre dette.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag om å sikre ansattes representasjon i kommunale oppgavefelleskap.»

Flertallet mener at regjeringens forslag om å henvise til lov om offentlige anskaffelser i § 17-1 ikke er hensiktsmessig eller nødvendig. Interkommunale samarbeid må forholde seg til alt relevant lovverk, og en slik påpekning går i retning av et ønske om mindre egenregi og mer bruk av kommersielle private i løsningen av fellesoppgaver. Interkommunalt samarbeid kan ha ulike formål, og mange oppgaver kan og bør løses uten bruk av anbud, som i mange tilfeller kan være en kostnadsdriver. Flertallet er uenig i at kommunesektoren skal styres mer mot kontraktsstyring framfor folkestyring og foreslår å stryke denne unødvendige henvisningen.

Flertallet tilrår derfor at kommuneloven § 17-1 skal lyde:

Ǥ 17-1 Interkommunalt samarbeid

Kommuner og fylkeskommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid.

Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter forslaget til § 17-1 i proposisjonen og fremmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 17-1 skal lyde:

§ 17-1 Interkommunalt samarbeid

Kommuner og fylkeskommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid.

Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til.

Om samarbeidet omfattes av reglene om offentlige anskaffelser vurderes ut fra reglene om offentlige anskaffelser.»

2.18 Økonomiforvaltning

Kommunestyrets verktøy for økonomistyring

Komiteen støtter regjeringen og utvalget i at kommunelovens kapittel om økonomiforvaltning skal innledes med en bestemmelse som stiller overordnete krav til styringen og forvaltningen av kommunens virksomhet og økonomi.

Komiteen støtter forslaget om å lovfeste at kommunene skal utarbeide et økonomireglement.

Komiteen legger til grunn at kommunens langsiktige utfordringer, mål og strategier gir retning for de tiltakene og prioriteringene som kommunen innarbeider i økonomiplanen. Økonomiplanen må således vise hvordan utfordringer, mål og strategier følges opp.

Komiteen støtter også forslaget om at kommunene skal få en ny plikt til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet. Komiteen registrerer at forslaget har fått bred støtte av høringsinstansene, og det har ikke framkommet vesentlige innvendinger mot en slik plikt i høringen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at KS har tatt til orde for at kommunene og fylkeskommunene utarbeider konsernregnskap som også omfatter tjenesteproduksjon som er lagt til andre virksomheter enn kommunen som juridisk enhet, f.eks. interkommunale selskap. Et slikt fullstendig regnskap vil vise kommunens samlede forpliktelser knyttet til tjenestene de reelt sett har produksjonsansvaret for. KS mener dette bør kunne innføres gradvis.

Komiteen mener kommunene bør ha stor frihet til å utforme innholdet i årsrapporteringen etter lokale behov. Som utvalget la til grunn, tilsier det at lovens krav til hva årsberetningen skal inneholde, begrenses, slik at kommunene får rom til å vurdere hvilke temaer som skal vies oppmerksomhet innenfor kravene som loven stiller opp.

Komiteen slutter seg til regjeringen og utvalgets vurderinger og forslag om at alle interkommunale politiske råd (regionråd) og kommunale oppgavefellesskap skal utarbeide eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning. Dette gjelder uavhengig av om de er eget rettssubjekt eller ikke.

Balanse i årsbudsjetter og inndeling av merforbruk

Komiteen mener kommunenes plikt til å dekke inn merforbruk bidrar til at kommunene tilpasser aktivitetsnivået til inntektsrammene. Komiteen støtter således forslaget til ny ordlyd i §§ 14-10 og 14-11.

I utgangspunktet skal merforbruk dekkes inn senest det andre året etter at merforbruket oppsto. Det viktigste er at kommunen kommer i balanse og har en realistisk plan for dette. Komiteen støtter endringene på dette området slik at departementet i særlige situasjoner kan innvilge lengre tid.

Skillet mellom drift og investering

Komiteen deler utvalgets og regjeringens vurdering og lovforslag om at kommunenes drift bare skal finansieres av løpende inntekter. Dette er et viktig prinsipp for å opprettholde en sunn kommunal økonomi over tid.

Komiteen støtter regjeringen sitt syn på at realiserte formuesverdier ikke skal kunne nyttes til drift.

Komiteen støtter regjeringen i at tilskudd til andre skal regnes som drift, men at en i særskilte tilfeller og på visse vilkår kan lånefinansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som en annen kommune skal foreta.

Låneopptak og avdrag på lån

Komiteen deler regjeringens og utvalgets syn om at det er unødig strengt at dagens lov hindrer kommuner i å skaffe seg nødvendig eiendom på en måte som ellers synes forsvarlig. Komiteen er således enig i forslag om at kommunene skal få adgang til å låne til kjøp av aksjene i (rene) eiendomsselskaper. Dette gjelder kun hvis det er tale om kjøp av alle aksjer i eiendomsselskapet. Det ligger til grunn at risikoforholdene i slike selskaper som utgangspunkt knytter seg til den aktuelle eiendommen.

Komiteen støtter også forslaget om å åpne for at kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer som eies av andre, men bare i visse tilfeller. Et av vilkårene for å kunne ta opp lån er at investeringen skal foretas på et område hvor kommuner eller fylkeskommuner har et lovpålagt ansvar, eksempelvis på kulturområdet eller innenfor kollektivtransport.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at et mindretall i lovutvalget foreslo at kommuneloven skal åpne for at kommunene kan ta opp lån til tilskudd til andres investeringer. Regjeringen åpner opp noe for dette, men med noe strengere restriksjoner enn mindretallet i utvalget.

Disse medlemmer støtter mindretallet i utvalget og fremmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 14-16 skal lyde:

§ 14-16 Lån til andres investeringer. Lån til innfrielse av kausjoner

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som eies av en annen kommune, fylkeskommune eller staten, men bare ved investeringer på områder hvor mottakeren av tilskuddet har et lovpålagt ansvar.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i varige driftsmidler som eies av et selskap hvor kommunen eller fylkeskommunen har en eierandel i selskapet, og hvor kommuner eller fylkeskommuner har bestemmende innflytelse, men bare ved investeringer på områder hvor kommuner eller fylkeskommuner har et lovpålagt ansvar.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å finansiere tilskudd til investeringer i endringer på et annet rettssubjekts eiendom, men bare hvis endringen er nødvendig for å gjennomføre kommunale eller fylkeskommunale tiltak.

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån for å innfri garantiansvar i form av en kausjon for andres økonomiske forpliktelser.»

Disse medlemmer viser til at det i § 14-9 første ledd andre punktum som følge av dette må gjøres en henvisningsendring og fremmer følgende forslag:

«Kommuneloven § 14-9 første ledd andre punktum skal lyde:

Tilskudd til andres investeringer som nevnt i § 14-16 første, andre og tredje ledd og kirkeloven § 15 første ledd bokstav a og b, er utgift til drift som likevel kan føres i økonomiplanens investeringsdel, investeringsbudsjettet og investeringsregnskapet.»

Finans- og gjeldsforvaltning

Komiteen mener at en forsvarlig finans- og gjeldsforvaltning er nødvendig for at kommunene skal være i stand til å yte gode og stabile tjenester over tid. Det er avgjørende for en kommunes økonomi og tilliten til den kommunale forvaltningen at det ikke eksisterer en risiko i finans- og gjeldsforvaltningen som kan skape store budsjettmessige ubalanser eller så tvil om kommunens evne til å betale sine forpliktelser.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, støtter forslaget om at kommuner med et akkumulert merforbruk på mer enn tre prosent av driftsinntektene skal omfattes av Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), samt at disse kommunene får plikt på seg til å fastsette en tiltaksplan for å sikre at regnskapsmessig merforbruk dekker inn dette, og en plikt til å gjennomføre de nødvendige tiltakene.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at de nye reglene for å komme inn i ROBEK generelt sett vil føre til at kommuner raskere vil komme inn under ordningen, men også at de vil kunne komme raskere ut. Dette kan være en fordel. En utilsiktet virkning vil være at mindre kommuner ved akutte hendelser, som naturkatastrofer med store kostnader i forhold til totalbudsjettet som seinere vil bli refundert gjennom statlige ordninger, kan komme inn under ordningen uten at den reelle budsjettsituasjonen tilsier det.

Komiteen støtter at det må være en åpning for å unnlate innmelding i tilfeller hvor det reelt sett ikke foreligger et kontrollbehov.

Komiteen mener at dette er i spesielle tilfeller der dette er å regne som engangstilfeller som ikke medfører hevete driftsutgifter over flere år. Komiteen støtter at dette bare skal være mulig å benytte når det etter departementets vurdering er åpenbart at statlig budsjettkontroll og lånegodkjenning ikke er nødvendig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Oslo kommune under høringen tok opp at i kommunen har investeringsregnskapet de siste årene blitt avsluttet med udekket beløp som følge av tidsforskyvning i opptak av lån, og denne underdekningen har blitt midlertidig finansiert av tilgjengelig likviditet. Investeringsregnskapet etter gjeldende regler viser således ikke de faktiske realiteter. Kommunen mener det ikke er økonomisk hensiktsmessig å ta opp mer lån enn faktisk behov. Disse medlemmer registrerer at regjeringen mener det vil være «svært uheldig å lovfeste 'bruk av likviditet' som en egen finansieringspost i investeringsregnskapet». Disse medlemmer viser til at regjeringen peker på at «spørsmålet om 'bruk av likviditet' i investeringsregnskapet hører sammen med spørsmålet om hvordan regnskapet skal stilles opp, noe som vil være tema i høringen av forslag til nye regnskapsforskrifter etter at ny lov er vedtatt. Lovfesting nå vil forskuttere dette, uten at det har vært gjenstand for høring». Disse medlemmer ber om at dette spørsmålet vurderes særskilt i gjennomgangen, og disse medlemmer forutsetter at regjeringens lovforslag ikke er til hinder for at Oslo kommunes innspill kan inkluderes i ny regnskapsforskrift dersom dette anses som hensiktsmessig.

2.19 Privatrettslige virkninger av at disposisjoner er i strid med reglene om lån og garantier mv.

Komiteen viser til at det er kommunens ansvar å følge kommunelovens regler om lovlige låneformål. Kommunen har også ansvaret for å ikke ta opp lån ut over det kommunestyret har bestemt eller ut over det som har hjemmel i bevilgning.

Komiteen støtter at kommunen får plikt til å dokumentere overfor långiveren at lånet er til et lovlig formål, at lånet er innenfor rammene av det kommunestyret har bestemt, og at lånetiltaket har hjemmel i bevilgning i årsbudsjettet. Komiteen mener dette er forhold som kommunen uansett må ha kontroll over før den inngår en avtale om å ta opp lån. Det bør derfor ikke innebære noen vesentlig merbelastning for kommunen å dokumentere disse forholdene overfor långiveren.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at reglene om kommunal garanti for lån strammes inn når det gjelder nye lån der en kommune skiller ut næringsvirksomhet som kommunen har drevet selv, til et aksjeselskap, der kommunene har hatt adgang til å stille garanti for gjeld som kommunen har hatt direkte ansvar for og som overføres til det nye selskapet. Tilsvarende gjelder for interkommunale selskap som omgjøres til aksjeselskap. Dette medlem savner en god begrunnelse for denne endringen.

2.20 Selvkost

Komiteen viser til at kommunene krever brukerbetaling for en rekke ulike tjenester. Adgangen til å kreve brukerbetaling og hvor mye kommunen kan kreve, varierer mellom de ulike tjenestene.

Komiteen støtter regjeringen sin vurdering om at det behov for å fastsette grunnleggende regler for hvordan samlet selvkost skal beregnes. Dette vil gi et tydeligere og mer oversiktlig regelverk. Som utvalget påpeker vil dette kunne gjøre at kommunene vil få en likere forståelse av hva som ligger i selvkostbegrepet, og bidra til at selvkostbegrepet ikke utvides i praksis, med mindre dette har en klar rettslig forankring.

Dette kan igjen bidra til økt legitimitet og tillit i befolkningen til at kommunenes gebyrer er i tråd med regelverket og selvkostprinsippet.

Komiteen mener at hvordan selvkost beregnes, kan være av innbyggernes interesse, og mener at åpenhet og informasjon rundt dette kan bidra til større aksept og forståelse for gebyrnivåene, samt at det vil gi kommunene incentiv til å holde kostnadene så lave som mulig.

Komiteen har merket seg at lovforslaget § 15-1 første ledd begrenser virkeområdet for beregningsprinsippene for selvkost til kun å omfatte gebyrer hvor selvkost er fastsatt i lov. Komiteen har gjennom høringen blitt gjort oppmerksom på at vass- og avløpsanleggslova fastsetter innbyggernes plikt til å betale vann- og avløpsgebyr, men at begrensningen om at gebyrene ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann- og avløpssektoren (selvkostprinsippet) er fastsatt i forurensingsforskriften § 16-1. Så lenge selvkostbegrensningen for vann- og avløpsgebyrer er regulert i forskrift, vil ikke disse gebyrene være omfattet av departementets forslag til lovtekst. Komiteen viser her også til at selvkostbegrensningen for gebyrer for plan- og byggesaker ble tatt direkte inn i plan- og bygningsloven § 33-1 med ikrafttredelse 20. april i år.

Komiteen tilrår derfor at det gjøres en tilføyelse til lovforslagets § 15-1 første ledd, slik at det lyder:

«Hvis det er fastsatt i lov eller forskrift at kommunale eller fylkeskommunale gebyrer ikke skal være større enn kostnadene ved å yte tjenesten, skal selvkost beregnes i samsvar med andre til fjerde ledd.».

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er behov for en regel som gjør det mulig for en kommune å beregne kommunale avgifter også med å ta hensyn til enkeltpersoners/husholdningers inntekt innenfor et system der selvkostprinsippet for totalutgiftene beholdes. Dette medlem støtter prinsippet med at forurenser betaler, men ser at i enkelte tilfeller kan høye kommunale avgifter velte en sårbar familieøkonomi. Dette medlem mener det er viktig at det finnes nødvendige fritaksmuligheter som kommunene kan benytte seg av, blant annet for å unngå at flere enn nødvendig må henvende seg til Nav og bli varig avhengig av støtte derfra.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og fremme nødvendige lov- og regelendringer som gjør det mulig for kommunene å differensiere kommunale avgifter ut fra enkeltpersoners eller husholdningers inntekt, innenfor en provenynøytral ramme basert på selvkostprinsippet.»

2.21 Internkontroll

Komiteen mener det er en fordel å ansvarliggjøre kommunen slik at den selv vurderer innretning og omfang av internkontroll ut fra lokale og konkrete forhold.

Etter departementets vurdering bør en ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven være mer omfattende enn dagens bestemmelse i kommuneloven, men samtidig mindre detaljert enn en del av reguleringen i særlovgivningen. Dette er i tråd med utvalgets vurderinger og med vurderingene til de fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om dette. Komiteen støtter dette. Hensikten er å rette fokus mot det kommunen selv opplever som viktig og riktig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at etter regjeringen sin vurdering er det nødvendig med en særlovgjennomgang der målet er å oppheve mesteparten av særlovgivningens internkontrollbestemmelser for kommuneplikter. Flertallet støtter dette og viser også til at et av målene med forslaget er å få en mer enhetlig og enkel regulering av internkontroll.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at ny og mer omfattende bestemmelse om internkontroll i kommuneloven er ment å erstatte en rekke internkontrollbestemmelser i særlovgivningen. Det gjøres imidlertid unntak gjennom at internkontrollbestemmelsene i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgssektoren samt lovbestemmelsen som hjemler forskriften, holdes utenfor særlovgjennomgangen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter forslaget om å samle bestemmelsene om internkontroll i kommuneloven og viser til at dette gir ryddige og forutsigbare rammer for kommunesektoren.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til svarbrev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet datert 24. mai 2018, der regjeringen erkjenner at «å beholde denne reguleringen samtidig som det kommer en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven vil i utgangspunktet innebære en dobbeltregulering i og med at begge regelverk regulerer internkontroll». Disse medlemmer viser videre til at regjeringen skriver at «regelverket om internkontroll ved ytelse av helse- og omsorgstjenester har hatt en likelydende og felles regulering, uavhengig av om tjenestene ytes av kommunen, fylkeskommunen, private eller helseforetak. Dette er ansett viktig for at tjenestene som ytes skal bli mest mulig helhetlige og like forsvarlige i hele helse- og omsorgstjenesten». Disse medlemmer er tilfreds med at regjeringen vil vurdere behovet for fortsatt å ha en egen internkontrollforskrift på dette området når reglene har fått virket litt.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at det ikke bør gjøres unntak for en sektor, slik det foreslås i lovforslaget. Statlige tilsyn vil fortsatt ha ansvar for å føre kontroll med at kravene til internkontroll etterleves i den kommunale virksomhet.

Disse medlemmer mener det må sikres at den forutsatte gjennomgang av særlovgivningen og vedtak om overføring av internkontrollbestemmelsene der til kommuneloven må være ferdig når ny kommunelov trer i kraft.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til erstatning av internkontrollbestemmelser i særlovgivningen, inklusive innen helse- og omsorgssektoren, slik at internkontrollbestemmelsene er samlet i ny kommunelov når denne trer i kraft.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil understreke viktigheten av at forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten med tilhørende hjemler i helselovgivningen fortsatt skal gjelde og holdes utenfor særlovgjennomgangen.

Flertallet viser til at regelverket om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten står i en særstilling, da dette gjelder tjenester som ytes både i kommunen, fylkeskommunen, av private og i helseforetak i spesialisthelsetjenesten. Regelverket om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten har alltid hatt en likelydende og felles regulering, uavhengig av om tjenestene ytes av kommunen, fylkeskommunen, private eller helseforetak. Dette er viktig for at tjenestene som ytes, skal bli mest mulig helhetlige og like forsvarlige i hele helse- og omsorgstjenesten. Det er fortsatt et mål at pasienter og brukere skal kunne bevege seg mellom de ulike nivåene i helse- og omsorgstjenesten og motta like gode og trygge tjenester uavhengig av behandlingsnivå. Det er en fordel at tjenesteyterne kjenner til og følger de samme prinsippene for internkontroll uavhengig av hvor de jobber i helse- og omsorgstjenesten. På samme måte er helsepersonellovgivningen og pasient- og brukerrettighetslovgivningen i all hovedsak likt utformet uavhengig av om tjenester ytes fra kommunen, fylkeskommunen, private eller helseforetak. Dette tilsier at et så grunnleggende tema som internkontroll fortsatt bør være underlagt en felles og likelydende regulering uavhengig av hvor eller på hvilket tjenestenivå tjenestene ytes. Flertallet peker på at det vil være svært uheldig om internkontroll for helse- og omsorgstjenestene i kommunene skal være underlagt et annet regelverk.

Flertallet viser til at forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten er hjemlet i mange helselover, herunder i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, tannhelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og helsetilsynsloven. Bestemmelsene er sentrale pliktbestemmelser som bl.a. fastslår hva det overordnede ansvaret for helse- og omsorgstjenester innebærer, herunder ansvaret for å sørge for at det arbeides systematisk for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Det er dette ansvaret som utdypes nærmere i forskriften – en forskrift som har blitt svært godt mottatt i helsesektoren, også av kommunene.

Flertallet viser til at plikten til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten, slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med krav fastsatt i lov eller forskrift, gjelder for alle som yter helse- og omsorgstjenester, ikke bare for kommunen. I forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten presiseres kravene til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet. Det er bl.a. tydeliggjort at internkontroll er en integrert og naturlig del av virksomhetenes styringssystem.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti peker på at gode helse- og omsorgstjenester og pasientens helsetjeneste er sentrale mål for regjeringen. Regjeringen har forpliktet seg til å utvikle en helse- og omsorgstjeneste som er helhetlig og sammenhengende med høy kvalitet på behandlingen i alle deler av helse- og omsorgstjenesten. Regjeringsplattformen understreker at bl.a. god informasjonsflyt og kommunikasjon mellom kommunehelsetjenesten, fastlegen og spesialisthelsetjenesten er viktig for å sikre dette.

Disse medlemmer viser til at den foreslåtte nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven er generell og overordnet. Bestemmelsens generelle innhold kommer ikke i konflikt med gjeldende forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten eller bestemmelsene som hjemler den i helse- og omsorgslovgivningen. Den foreslåtte bestemmelsen i kommuneloven har ingen forskriftshjemmel, men forskriftshjemler er som nevnt gitt i helselovgivningen. Slik sett er dette ikke dobbeltregulering, men harmonisering av hjemler i forskjellig regelverk. Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring som er gitt med hjemmel i helselovgivningen, utdyper internkontrollplikten, herunder plikten til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring. Disse medlemmer mener at forskriften må anses som en merverdi og et pedagogisk verktøy for alle virksomheter i helse- og omsorgstjenestene, herunder helseforetak, kommunene, fylkeskommunene og private tjenesteytere.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader under punkt 2.25 Statlig kontroll og tilsyn om å sikre at innbyggere ikke får sine rettigheter etter lov redusert eller at nasjonale verdier angående natur, miljø, jordvern og andre vernebestemmelser går tapt på grunn av endringer i bestemmelsene om internkontroll og varslede endringer i særlovgivningen. Dette medlem vil som eksempel vise til at Nasjonal institusjon for menneskerettigheter 16. desember 2014 la frem rapporten «Menneskerettigheter i norske sykehjem». I rapporten konkluderes det med at behandlingen av beboere ved norske sykehjem neppe er i overensstemmelse med Norges menneskerettslige forpliktelser. Videre konkluderte rapporten med at det er behov for en grundig kartlegging av menneskerettighetssituasjonen i norske sykehjem, både når det gjelder beskyttelse mot mishandling og nedverdigende behandling, inngrep i den personlige integriteten og å yte nødvendig og forsvarlig helsehjelp.

I rapporten står det følgende:

«De menneskerettslige forpliktelsene som er særlig relevante for personer som bor på sykehjem er beskyttelse mot mishandling og nedverdigende behandling, integritetsvernet og retten til helse. I disse rettighetene ligger det en forpliktelse for staten til å avstå fra ulovlige integritetskrenkelser som mishandling, nedverdigende behandling og ulegitimert tvang. På samme tid er statene forpliktet til aktivt å sikre at slike overgrep ikke blir begått, blant annet gjennom å tilby gode og forsvarlige helsetjenester og å føre kontroll med at praksisen skjer innenfor menneskerettslige rammer.

Det norske lovverket inneholder omfattende reguleringer som har som formål å hindre overgrep, og sikre gode og forsvarlige helsetjenester. Et stort omfang forskning, tilsyn og rapporter viser imidlertid at lovverket ikke blir fulgt i praksis. Sykehjemsbeboere blir som følge av dette utsatt for ulovlig tvang, mishandling og omsorgssvikt – m.a.o. grove krenkelser av grunnleggende menneskerettigheter.»

Dette medlem understreker at endringer i lovverket ikke må føre til at denne type lovbrudd enda sjeldnere blir avdekket, eller at det gis større rom for lokale tolkninger som utsetter sårbare mennesker for slik svikt. Dette medlem vil påpeke at mer tillitsbaserte systemer i daglig drift er viktige for å bruke kompetanse, tid og penger effektivt. Det forutsetter at ansatte har tid nok og adgang til kanaler hvor de kan varsle om kritikkverdige forhold og lovbrudd og at dette gjøres kjent også for lokalpolitikere. Nesten alle lokalpolitikere er fritidspolitikere og både de og innbyggerne er avhengig av at det er åpenhet om faktiske forhold, kyndig internkontroll og uavhengig kontroll fra statlige myndigheter.

Når det gjelder natur, friluftsliv og miljø, vil dette medlem vise til at en nasjonalt opplever at kommunene i for liten grad reagerer på ulovlige tiltak i strandsonen og andre viktige naturområder. Viktige naturområder er et nasjonalt fellesskapseie hvor forvaltningen også må skje med tanke på fellesskapets beste. Summen av alle «det er jo bare ett inngrep på min tomt»-utbygginger har ødelagt naturverdier og tilgang til strandsonen flere steder langs deler av det norske kystlandskapet, og slike inngrep svekker også allemannsretten.

Dette skjer kanskje fordi kommunene mangler ressurser, mangler miljøkompetanse eller kanskje også fordi det er sterke økonomiske interesser som gjør seg gjeldende i kommuner som bøyer av for å lokke til seg investeringer. For mange dispensasjonssøknader om å bygge i strandsonen blir innvilget.

Dette medlem viser til at allemannsretten er under stadig press og må forsvares slik at ikke særinteresser og enkeltindivider fortrenger innbyggernes allemannsrett eller forringer naturverdier som er innbyggernes fellesgoder.

Dette medlem understreker at det på flere områder når det gjelder natur, miljø og jordvern, er behov for strammere oppfølging av nasjonale interesser lokalt, dersom ikke nasjonale og uerstattelige verdier skal gå tapt.

2.22 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet

Komiteen mener at forslaget om å øke minimumstallet i kontrollutvalget er godt, og slutter seg til begrunnelsen for dette. Det er viktig at kontrollutvalget har legitimitet, og en regel som går ut på at lederen av kontrollutvalget ikke kan være medlem av samme parti som ordføreren, vil være enkel å forstå og praktisere.

Komiteen mener det er en fordel at leder av kontrollutvalget representerer et opposisjonsparti.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter utvidelsen av innsynsretten til kontrollutvalget og mener at det er avgjørende for et fungerende demokrati og muligheten for folkevalgte til å føre kontroll av kommunens drift både som posisjon og opposisjon. Derfor er flertallet også uenig i den begrensningen som regjeringen har foreslått om at kontrollutvalget kun skal kunne foreta undersøkelser overfor andre virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen «som er nødvendige for å undersøke om kontrakten blir oppfylt». Kontrollen blir dermed begrenset til en forvaltningsrevisjon, hvor det ikke er mulig å kontrollere om midlene som går til virksomheten, er brukt i tråd med de politiske vedtakene eller overordnede samfunnsmål.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener derfor innsynsretten og kontrollen må utvides til også å gjelde regnskap i bedrifter som driver offentlige tjenester på vegne av kommunesektoren. Dette er helt nødvendig for at kommunene skal kunne ha noen mulighet til å avdekke pengestrømmer som kan indikere misbruk av offentlige midler. Disse medlemmer viser til at det er stilt to forespørsler til regjeringen om lovteknisk bistand til å formulere en slik bestemmelse, men der regjeringen svarte at det er for komplisert innenfor tidsfristen. Disse medlemmer viser til at det er politisk uenighet rundt bruk av anbud, men at det ikke burde føre til at de kommuner som benytter seg av anbud, ikke gis de nødvendige redskaper til å kunne kontrollere både kvalitet, lovlighet og pengebruk, særlig fordi kommunen har finansieringsansvaret. Disse medlemmer påpeker at regjeringen selv sier i innledningen til Prop. 88 S (2017–2018) Kommuneproposisjonen 2019 at:

«For å sikre et bærekraftig velferdssamfunn blir det stadig viktigere å gjennomgå offentlig ressursbruk og tilstrebe bedre bruk av skattebetalernes penger.»

Disse medlemmer forutsetter at dette også må gjelde dersom private utfører oppgaven på vegne av kommunesektoren, og at skattebetalernes penger må voktes like godt da som når kommunene selv utfører oppgaven.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, fremmer derfor forslag om å utvide innsynsretten til også å omfatte kontroll av pengestrømmer knyttet til oppdrag private driver på vegne av kommunesektoren.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige lovforslag som uavhengig av kommunal eller ikke kommunal drift av offentlige oppgaver sikrer åpenhet og innsyn i regnskap, kvalitetsindikatorer, bemanningssituasjon og pengestrømmer, samt at de endringer i sentrale deler av lovverket som er nødvendig for reelt innsyn i offentlig drift, også gjøres gjeldende for private leverandører som kommunen har inngått kontrakter med, slik at kommunesektoren reelt kan kontrollere eventuelle misbruk av offentlige tilskudd.»

2.23 Revisjon

Komiteen slutter seg til utvalgets forslag om at kommuneloven fortsatt skal dele revisjon i henholdsvis regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Dette viderefører i hovedsak gjeldende rett. Revisjon ut over det som er lovbestemt regnskapsrevisjon, vil høre inn under forvaltningsrevisjon og dermed være kontrollutvalgets bestilleransvar.

Kommunens revisjon er en viktig del av kommunens egenkontroll som kommunestyret har ansvar for. Det er en del av det kommunale selvstyret at kommunestyret og kontrollutvalget påser at kommunens revisjon er tilfredsstillende.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til § 24-1 i forslaget til ny kommunelov, hvor det heter at kommunestyret og fylkestinget selv avgjør om det skal ansettes egne revisorer, delta i interkommunale samarbeid om revisjon eller inngå avtale med en annen revisor. Hoveddelen av revisjonen er i dag i offentlig regi, og det er viktig at det opprettholdes høy kompetanse i kommunale revisjonsenheter. I denne sammenheng er det av vesentlig betydning at variert praksis i kommunal revisjon likestilles med praksis fra privat revisjon når det gjelder godkjenning som statsautorisert og registrert revisor.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endringer i revisjonsloven gjennom å likestille praksis fra kommunal og privat revisjon når det gjelder godkjenning som statsautorisert og registrert revisor.»

Flertallet merker seg at regjeringen ønsker å innføre en plikt for kommunene til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet. Flertallet merker seg videre at det konsoliderte regnskapet skal være gjenstand for regnskapsrevisjon etter reglene i lovens kapittel 24, og at utgangspunktet er at kommunens regnskapsrevisor også skal revidere det konsoliderte regnskapet.

Flertallet vil bemerke at selv om det ikke foreslås en konsernregnskapsplikt for kommunene, kan det være enkelte kommuner som finner det hensiktsmessig å utarbeide et konsernregnskap. Flertallet mener at ny revisorlov ikke må være til hinder for at kommunens revisor kan revidere et slikt konsernregnskap. Det er derfor av betydning at aksjeselskap der kommunen eier flertallet av aksjene, skal kunne revideres av kommunens revisor.

2.24 Kommuners styring og kontroll med ekstern virksomhet

Komiteen støtter regjeringen sin vurdering om å styrke kommunens kontroll med ekstern virksomhet som utfører kommunale oppgaver. Kommunen og innbyggerne har en felles interesse i å sørge for at tjenester av god kvalitet blir levert innenfor betryggende rammer og med betryggende økonomisk styring. Komiteen slutter seg til regjeringens og utvalgets vurdering av behovet for lovfesting av et krav om eierskapsmelding.

2.25 Statlig kontroll og tilsyn mv.

Komiteen støtter at Fylkesmannen bør vise tilbakeholdenhet med å ta opp saker til lovlighetskontroll av eget tiltak. For å understreke at denne muligheten kun skal anvendes unntaksvis, foreslår utvalget å lovfeste at det må foreligge særlige grunner for å kunne ta opp en avgjørelse til lovlighetskontroll av eget tiltak. Utvalget anser at dette er i samsvar med hvordan ordningen gjennomgående praktiseres i dag.

Regjeringen foreslår i likhet med utvalget at reguleringen av lovlighetskontroll videreføres. Regjeringen foreslår at ordningen med rettefrist tas bort, slik at det blir tydelig når kommunen kan klage på eventuelle vedtak. Komiteen støtter dette.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at enkeltmenneskers rettigheter gitt i lov, må følges opp uavhengig av hvilken kommune innbyggeren bor i, og at det er ikke er en del av lokalt sjølstyre å svekke eller prioritere vekk innbyggernes rettigheter. Dette medlem vil påpeke at kommunene derfor trenger økte rammer, slik Sosialistisk Venstreparti har foreslått i flere år. De rettighetene staten gir innbyggeren, må også finansieres slik at kommunene kan innfri både på volum og kvalitet. Kommunene har ansvar for å sikre at grunnleggende rettigheter oppfylles, og disse rettighetene handler om trygghet, omsorg og oppfølging av noen av samfunnets mest sårbare, som syke eldre, barn som opplever omsorgssvikt og vold, ulike pasientgrupper, barn og unge, utviklingshemmede og innbyggere med ulike former for funksjonsnedsettelser. Dette er enkeltpersoner og grupper som selv har liten mulighet til å stå opp for egne interesser og rettigheter i lokalpolitikken, og mange har liten mulighet til selv å fremme formelle klager. Derfor er Fylkesmannens kontroll og tilsyn viktig. Det er kommet mange rapporter som viser at på enkelte områder er det så alvorlig svikt at det betegnes som menneskerettighetsbrudd.

Dette medlem påpeker også viktigheten av at når kommunene har ansvar for å forvalte knappe nasjonale ressurser når det gjelder vern av matjord og natur, må forvaltningen av dette skje innenfor de rammer som er satt nasjonalt.

Statlig kontroll på disse områdene må derfor ikke svekkes, men gjøres på en mer effektiv måte, slik at både kommunesektoren og staten sammen bedre kan sikre at alle innbyggere får oppfylt sine rettigheter og at nasjonale mål ivaretas.

2.26 Kommunene som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregelverket

Komiteen viser til det pågående arbeidet som beskrives i proposisjonen.

Forrige kapittel
Neste kapittel