1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til ny kommunelov. Loven skal avløse lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner. Departementet følger med proposisjonen opp NOU 2016:4 Ny kommunelov.

Den nye kommuneloven skal være en rammelov, slik dagens lov er. Også den nye loven skal gi regler om blant annet kommunal og fylkeskommunal organisering, saksbehandling i folkevalgte organer og valg til folkevalgte organer. Den skal også gi regler for kommunenes og fylkeskommunenes økonomiforvaltning, egenkontroll og for statlig kontroll og tilsyn. Selv om reglene nødvendigvis vil legge noen begrensninger på handlefriheten til kommunene og fylkeskommunene, har det vært et overordnet mål for departementet i proposisjonsarbeidet at en ny kommunelov skal styrke det kommunale selvstyret.

I forslaget til ny kommunelov foreslår departementet å lovfeste uttrykkelig det kommunale selvstyret, og klarlegger de viktigste elementene som ligger i begrepet. Videre foreslår departementet å lovfeste enkelte prinsipper for forholdet mellom nasjonale myndigheter og det kommunale selvstyret. Dette er nytt og skal bidra til å styrke det kommunale selvstyret.

I den nye kommuneloven videreføres kommunenes vide adgang til selv å bestemme egen organisering. Departementet fremmer (enkelte) forslag som skal tydeliggjøre hvilken myndighet og hvilke oppgaver henholdsvis de folkevalgte og administrasjonen skal ha.

Departementet foreslår flere nye regler som skal legge til rette for en god egenkontroll i kommunene og fylkeskommunene.

Det har vært et mål for departementet å forenkle lovteksten slik at den blir mer oversiktlig, brukervennlig og lettere å lese.

Departementet antar at ulike bestemmelser av loven vil tre i kraft på forskjellig tid. Det er foreslått overgangsregler.

Det vises i proposisjonen til at departementet fram til loven trer i kraft vil utarbeide forskrifter til den nye loven, og gjennomføre informasjons- og opplæringstiltak overfor kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn med flere.

Kommuneloven regulerer både kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. For å forenkle framstillingen bruker departementet i proposisjonen kommune som felles betegnelse for kommune og fylkeskommune, hvis ikke noe annet framgår av sammenhengen. På samme måte omtaler departementet bare kommunale organer, selv om framstillingen også gjelder for tilsvarende fylkeskommunale organer.

1.2 Bakgrunnen for proposisjonen

1.2.1 Lokaldemokratiets framvekst

Grunnlaget for det kommunale selvstyret og kommunen som selvstendig forvaltningsnivå og demokratisk arena ble lagt allerede ved formannskapslovene av 1837. Formannskapslovene la grunnlaget for den kommunale grunnstrukturen som vi kjenner i dag, og som senere kommunallovgivning har bygget videre på.

Det gis i proposisjonen pkt. 2.1 en gjennomgang av utviklingen av formannskapslovene, senere kommunelover og dagens kommunelov, som ble vedtatt i 1992 som en felles lov for kommuner og fylkeskommuner. Kommuneloven av 1992 la opp til et mer samordnet og helhetlig rettslig rammeverk for virksomheten i kommunesektoren enn tidligere lover. Loven var i hovedsak en oppdatering og modernisering av den eksisterende styringsmodellen for kommuner og fylkeskommuner slik den var utformet i de eldre lovene. De viktigste overordnete strukturelle grepene var en rendyrking av et enhetlig og samlet ansvar for politiske og administrative oppgaver, med kommunestyret og administrasjonssjefen som ansvarlig for henholdsvis kommunens vedtak og den administrative ledelsen. Loven la også til rette for å styrke kommunenes organisasjonsfrihet.

Loven la videre grunnlaget for en økt grad av lokalt folkestyre.

Det vises i proposisjonen til at prinsippet om det kommunale selvstyret inntil nylig ikke har vært uttrykkelig regulert i kommuneloven eller Grunnloven. Kommunelovenes bestemmelser om kommunale organers eksistens, oppbygging, sammensetning og saksbehandling har imidlertid bygget opp under kommunene som selvstendige organer med beslutningsadgang og selvstendig ansvar. Våren 2016 ble en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre vedtatt av Stortinget. Grunnloven § 49 andre ledd slår nå fast at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggende gjennom lokale folkevalgte organer, men at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivået må fastsettes ved lov. I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité er det blant annet understreket at bestemmelsen ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig».

1.2.2 Bakgrunnen for forslaget til ny lov

Ved behandlingen av Prop. 119 L (2011–2012) uttalte en samlet kommunal- og forvaltningskomité i Innst. 128 L (2012–2013) at:

«Komiteen ser behov for ein heilskapleg gjennomgang av kommunelova for å styrkje det kommunale sjølvstyret, og ber regjeringa kome tilbake til Stortinget på eigna måte.»

Det pekes i proposisjonen på at komiteens innstilling må ses i lys av at dagens kommunelov da hadde rukket å bli om lag 20 år, og at samfunnsutviklingen tilsa en gjennomgang av loven.

Departementet har foretatt en helhetlig gjennomgang av kommuneloven og legger fram forslag til en ny kommunelov. I arbeidet har departementet særlig hatt som siktemål at lovforslaget skal kunne styrke det kommunale selvstyret. Departementet mener at denne proposisjonen følger opp Stortingets ønske om en helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å styrke og legge til rette for det kommunale selvstyret.

1.2.3 NOU 2016:4

Regjeringen Stoltenberg II oppnevnte kommunelovutvalget ved kongelig resolusjon 21. juni 2013. I mandatet ble det redegjort for bakgrunnen for oppnevningen. Det ble pekt på at det da var 20 år siden kommuneloven trådte i kraft. Flere trekk ved samfunnsutviklingen har gjort det ønskelig med en samlet gjennomgang av loven. Kommunene og fylkeskommunene har fått flere oppgaver, og organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet og bruken av ulike styringsverktøy har blitt mer kompleks. Internasjonale forpliktelser har fått økt betydning for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet, uten at det er gjort noen samlet vurdering av disse. Det har videre gjennom årene utviklet seg en betydelig praksis knyttet til lovens bestemmelser, og det kan være grunn til å foreta en samlet gjennomgang av denne praksisen for å avdekke uklarheter i dagens lov, spørsmål som bør reguleres, og spørsmål som bør reguleres på en annen måte enn i dag.

Det ble videre bestemt i mandatet at utvalgets utredning og samlete gjennomgang av kommuneloven skulle danne grunnlag for regjeringens tilbakemelding til Stortinget.

NOU 2016:4 Ny kommunelov ble levert til departementet 10. mars 2016. Utvalget foreslår at grunnstammen i dagens kommunelov videreføres. Utvalget peker på at forslagene til endringer i loven samlet sett skal bidra til å styrke det kommunale selvstyret, forbedre egenkontrollen hos kommunene og forenkle reguleringen av kommunesektoren. Utvalget har også vært opptatt av å avklare spørsmål som etter lov er uklare, å bidra til språklig forenkling samt å ta inn i kommuneloven enkelte grunnleggende regler for kommunal virksomhet som i dag følger av særlover og ulovfestet rett.

1.2.4 Høringen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte NOU 2016:4 på høring 6. april 2016. Høringsfristen var 6. oktober 2016.

Det vises i proposisjonen til at høringen på generelt grunnlag viser at de fleste lovforslagene har til dels bred støtte. Det er få lovforslag som møter betydelig motstand. Et annet generelt og overordnet inntrykk er at utredningen i NOU 2016:4 er grundig og god, og at lovforslagene er i tråd med utvalgets mandat om et styrket kommunalt selvstyre.

En stor andel av høringsinstansene har konkrete kommentarer til enkelte av forslagene, mens de på generelt grunnlag gir støtte til de andre lovforslagene. Departementet understreker derfor i proposisjonen at også de høringsuttalelsene som er mer generelle og overordnete i sin støtte til lovforslagene, er vurdert og lagt vekt på i forbindelse med departementets vurderinger og forslag.

1.3 Internasjonal og nordisk rett

1.3.1 Det europeiske charteret om lokalt selvstyre

1.3.1.1 Innledning

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre utgjør en felles europeisk standard for lokalt selvstyre i folkevalgte organer. Charteret trådte i kraft i 1988, og Norge sluttet seg til charteret i 1989. Alle de 47 medlemslandene i Europarådet har signert.

Charteret regulerer først og fremst forholdet mellom parlamentet, statsforvaltningen og lokale myndigheter. I 2009 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll som utdyper innbyggernes rett til deltakelse i lokale myndigheters saker. Tilleggsprotokollen trådte i kraft i juni 2012. Tilleggsprotokollen fastlegger prinsippet om innbyggerdeltakelse som en individuell rettighet og pålegger medlemsstatene å legge til rette for slik deltakelse. Norge sluttet seg til tilleggsprotokollen i 2009 – som det første landet i Europarådet. 14 medlemsland har til nå ratifisert protollen, mens syv har signert.

1.3.1.2 Charterets plass i norsk rett

Charteret åpner for at medlemslandene kan velge hvilke bestemmelser de vil være bundet av, og hvilke lokale og regionale myndigheter som skal være omfattet. Norge har ikke tatt noen forbehold, og Norge er dermed folkerettslig bundet av alle bestemmelsene i charteret.

Da Norge undertegnet charteret, ble norsk rett ansett å være i samsvar med charterets krav til statene. Dersom det skulle være motstrid mellom charteret og norsk rett, vil norsk rett gå foran. Charteret kan likevel ha en viss påvirkning som et tolkningsmoment der norsk rett er uklar, og som utgangspunkt gjelder det en presumpsjon for at norsk rett er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser.

1.3.1.3 Innholdet i charteret – hovedtrekk

I proposisjonens pkt. 3.1.3 gis en omtale av hovedtrekkene i charteret. Charteret har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse.

Det slås fast at «prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjøre». I tillegg til selve prinsippet inneholder charteret en rekke regler som skal sikre et reelt selvstyre.

Charteret anerkjenner at statsforvaltningen har en kontrollfunksjon overfor kommunene, men det stiller krav til hvordan kontrollen skal utøves.

Charteret krever at lokale myndigheter skal ha tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri utøvelse av sin myndighet.

Charteret gir bestemmelser om kommunenes økonomiske handlefrihet.

Charterets bestemmelser danner samlet sett en forpliktelse til å ha et internt system for kontroll med at nasjonale myndigheter respekterer det lokale selvstyret.

1.3.2 Nordisk rett

Utvalget har ikke selv foretatt en gjennomgang av nordisk rett. Ingun Sletnes mfl. utarbeidet i 2013, på oppdrag fra daværende Kommunal- og regionaldepartementet, en rapport der kommunelovene i Norden ble kartlagt og sammenliknet, Kommunelovene i Norden. En kartlegging og sammenligning, Ingun Sletnes, Carsten Henrichsen, Olle Lundin og Eija Mäkinen, HiOA Rapport 2013 nr. 13. Denne rapporten ble lagt til grunn for utvalgets arbeid med nordisk rett. I tillegg har utvalget sett på nyere nordisk lovgivning på enkelte punkter.

1.4 Formål

1.4.1 Gjeldende rett

Dagens kommunelov har i § 1 følgende formålsbestemmelse:

«Formålet med denne loven er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteressene innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal også legge til rette for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard.»

Bestemmelsen bruker begrepet folkestyre og ikke selvstyre. Begge begrepene er imidlertid brukt i forarbeidene. Det er også uttalelser i forarbeidene som indikerer at selvstyre anses inkludert i bestemmelsen, selv om dette kan være noe uklart.

Det er for øvrig tre sentrale hensyn som ligger til grunn for formålsbestemmelsen. Det er hensynet til det lokale demokrati, hensynet til optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å gi best mulig tjenestetilbud samt hensynet til overordnete nasjonale/statlige interesser.

1.4.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet mener det er viktig med en formålsbestemmelse som er godt tilpasset den nye loven. Departementet kan i hovedsak slutte seg til utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse og begrunnelsen for denne.

Utvalget foreslo å lovfeste en formålsbestemmelse med følgende elementer:

• det kommunale selvstyret og rammer for dette,

• lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse,

• lokalforvaltningen som tjenesteyter og samfunnsutvikler, og

• kommunene som effektive, tillitsskapende og bærekraftige enheter.

Enkelte høringsinstanser og et mindretall på ett medlem i utvalget mener at det er uheldig å ikke ha med begrepet folkestyre.

Departementet mener at det kommunale selvstyret er så grunnleggende og sentralt i Norge at det bør framgå direkte i formålsbestemmelsen. Det kommunale selvstyret ligger også bak og er grunnleggende for svært mange av bestemmelsene i kommuneloven. Høringsinstansenes støtte til at begrepet selvstyre skal stå i formålsbestemmelsen, er dessuten stor.

Å tydeliggjøre og understreke det kommunale selvstyret er også en viktig del av de samlete endringene med loven. At kommunalt selvstyre uttrykkelig nevnes i formålsbestemmelsen, vil i seg selv kunne bidra til å styrke det kommunale selvstyret.

Når det gjelder forskjellen på de to begrepene selvstyre og folkestyre, kan det sies at rent språklig vil folkestyre i større grad inkludere lokaldemokratiet og innbyggernes deltakelse, mens kommunalt selvstyre i større grad sier noe om kommunen som rettssubjekt og dens forhold til staten og innbyggerne. Det vises i proposisjonen til at departementet har vurdert om det kan være aktuelt å ta inn både selvstyre og folkestyre i formålsbestemmelsen, men mener en slik løsning er lite hensiktsmessig. Det er mye overlapp mellom begrepene. Etter departementets vurdering vil begrepet selvstyre i hovedsak dekke det som ligger i folkestyret. Demokratielementet, som kanskje framkommer tydeligere i folkestyrebegrepet, er dessuten godt dekket i forslaget til ny formålsbestemmelse ved at bestemmelsen sier at «loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse».

Som det framkommer av de foreslåtte bestemmelsene om det kommunale selvstyret, må utøvelsen av selvstyret skje innenfor nasjonale rammer fastsatt i lov. Departementet mener at formålet med loven også skal være å legge nødvendige rammer for det kommunale selvstyret.

Departementet er enig med utvalget i at en ny formålsbestemmelse bør gjenspeile kommunenes helhetlige samfunnsansvar, det vil si det samfunnsansvaret som kommer til uttrykk gjennom kommunenes rolle som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. I utvalgets forslag til ny formålsbestemmelse framkommer tre av disse rollene tydelig. Departementet fikk i høringen innspill om at kommunenes rolle som myndighetsutøver bør komme klarere fram i bestemmelsen. Departementet er enig i disse innspillene. Selv om myndighetsrollen framgår av bestemmelsen med forarbeider, bør denne rollen komme like tydelig fram av selve formålsbestemmelsen som de andre rollene. Departementet har derfor presisert myndighetsrollen i lovbestemmelsen. Dette er ingen realitetsendring i forhold til utvalgets forslag, men kun en tydeliggjøring.

Noen høringsinstanser ønsker også å ha ytterligere elementer inn i formålsbestemmelsen, se proposisjonen. Departementet er enig i at elementene som er framhevet av høringsinstansene, er viktige. Departementet mener imidlertid at en ny formålsbestemmelse ikke bør ta sikte på å ha en lang og uttømmende oppramsing av alle gode formål, men at noen få overordnete hensyn bør prioriteres.

1.5 Kommunalt selvstyre og forholdet til nasjonale myndigheter

1.5.1 Gjeldende rett

1.5.1.1 Kommunalt selvstyre

Prinsippet om kommunalt selvstyre har inntil nylig ikke vært uttrykkelig regulert i lov eller grunnlov. Våren 2016 ble imidlertid en grunnlovsbestemmelse om lokalt selvstyre vedtatt av Stortinget, jf. dokument 12:19 (2011–2012). I Grunnloven § 49 andre ledd står det nå:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

I innstillingen fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité er det blant annet understreket at bestemmelsen i Grunnloven § 49 andre ledd ikke er ment å skulle være noen «skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig», se Innst. 182 S (2015–2016) side 7.

Selv om dagens kommunelov ikke bruker begrepet kommunalt selvstyre, framgår det av forarbeidene at et sentralt mål med loven var å styrke det kommunale selvstyret. Kommuneloven § 6 fastslår at kommunestyret er det øverste folkevalgte organet i kommunen, og at det treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak.

Kommunene er egne rettssubjekter og har en negativt avgrenset kompetanse. Som egne rettssubjekter har kommunene en generell myndighet, og det setter skranker for andre instansers myndighet. At kommunene har negativt avgrenset kompetanse, innebærer at kommunene på eget initiativ og ansvar kan påta seg oppgaver og ta beslutninger ut fra lokale behov og ønsker, så lenge det ikke følger av lov at oppgavene eksklusivt er lagt til andre eller at det ikke er lov å gjøre det.

Lovverket har en lang rekke bestemmelser som griper inn i det kommunale selvstyret, og som påvirker omfanget av det kommunale selvstyret.

Et annet element som er sentralt for det kommunale selvstyret er kravet om at nasjonale myndigheter må ha hjemmel i lov for å treffe bindende pålegg overfor kommunene, pålegge dem plikter og liknende.

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre har flere bestemmelser om kommunalt selvstyre.

1.5.1.2 Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret

Det er etablert flere prinsipper som gir retningslinjer for den statlige styringen av kommunene, men disse er ikke uttrykkelig regulert i norsk lovgivning. Med unntak av prinsippet om lovkrav (legalitetsprinsippet) anses ikke disse prinsippene å være rettslig bindende.

1.5.1.2.1 Nærhetsprinsippet

Nærhetsprinsippet innebærer at offentlig myndighetsutøvelse bør utøves så nær innbyggerne som mulig.

Prinsippet står sterkt politisk og i forvaltningen, men er ikke rettslig bindende.

1.5.1.2.2 Forholdsmessighetsprinsippet (proporsjonalitetsprinsippet)

Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at nasjonale myndigheter ikke bør gripe inn overfor kommunesektoren i større grad enn nødvendig for å ivareta aktuelle mål.

Prinsippet er ikke regulert i lov og er i begrenset grad omtalt som et eget prinsipp i utredninger eller andre sentrale dokumenter.

I både Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel og Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (2016) sies det at i vurderinger om bruken av statlige styringsvirkemidler må det sikres og synliggjøres gode avveininger mellom hensyn som tilsier nasjonal regulering, og hensynet til kommunal handlefrihet.

1.5.1.2.3 Fullfinansieringsprinsippet

Fullfinansieringsprinsippet innebærer at kommunene skal kompenseres for merutgifter de får i forbindelse med innføring av nye oppgaver for kommunene, endringer i regelverk eller annet som innebærer merutgifter for kommunene.

Dette prinsippet om at staten skal kompensere kommunene for nye lovpålagte oppgaver, er forankret i norsk politikk, men har ikke vært nedfelt i norsk lovgivning.

1.5.2 Departementets vurdering

1.5.2.1 Kommunalt selvstyre

Departementet støtter i proposisjonen utvalgets forslag om å lovfeste det kommunale selvstyret og rammene for selvstyret i en ny og egen bestemmelse. Departementet slutter seg til utvalgets forslag til ny lovbestemmelse og viser til utvalgets begrunnelse for denne.

Departementet mener det er viktig å styrke det kommunale selvstyret og at en lovfesting vil bidra til en rettslig og reell styrking av selvstyret. Selv om det kommunale selvstyret eksisterer i dag, er det i praksis under press. Å gi det kommunale selvstyret et nærmere rettslig innhold vil etter departementets vurdering tydeliggjøre at det må foretas en avveining mellom nasjonale interesser og det kommunale selvstyret, blant annet ved utarbeiding og endring av lovverk. Dette vil kunne medvirke til at det ikke detaljreguleres mer enn nødvendig.

Det lokale selvstyret har nå fått en bestemmelse i Grunnloven. Grunnloven § 49 andre ledd sier at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Samtidig fastslår den at nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov. Departementet mener at de nærmere bestemmelsene det her vises til, bør inkludere en bestemmelse som sier mer om hva som skal ligge i et slikt lokalt selvstyre. Det er således behov for en bestemmelse om det kommunale selvstyret i kommuneloven.

Departementet peker videre på at en lovfesting vil sikre kravet i charteret om lokalt selvstyre om å lovfeste prinsippet om lokalt selvstyre i nasjonal lovgivning.

Departementet vil også vise til at høringsinstansenes støtte til lovfesting av det kommunale selvstyret er stor.

Svært få høringsinstanser er imot forslaget. Unio og Utdanningsforbundet er blant de få som er kritiske til lovfesting av det kommunale selvstyret. Deres kritikk inkluderer lovfesting av både det kommunale selvstyret og prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret. De er opptatt av at staten skal kunne fastsette rammebetingelser som sikrer alle innbyggere, uavhengig av bosted, et likeverdig tjenestetilbud. Departementet er ikke enig i deres innvending.

Departementet har vurdert om lovbestemmelsen burde inneholde en definisjon av begrepet kommunalt selvstyre, men er enig med utvalget i at en slik løsning er lite hensiktsmessig. Det er heller ikke naturlig å knytte konkrete plikter eller rettigheter til begrepet.

Departementet støtter videre utvalgets forslag om å presisere i loven at kommunene er selvstendige rettssubjekter, som kan fatte beslutninger på eget initiativ og ansvar. Departementet mener at det også bør lovfestes at det kommunale selvstyret må utøves innenfor nasjonale rammer gitt i lov.

1.5.2.2 Prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret

Departementet mener at lovfesting av sentrale prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret er et godt og viktig forslag. Til sammen vil de to bestemmelsene om selvstyret og om prinsipper si noe om hva kommuner er, og om rammene for kommuner som selvstendige og selvstyrte organer som samtidig er en sentral del av et nasjonalt system.

Innholdet i prinsippene finnes allerede i dag, og de fungerer i stor grad som retningslinjer som myndighetene tar hensyn til i praksis. Departementet mener at en lovfesting derfor ikke vil innebære noen stor praktisk endring, men likevel være viktig.

Departementet viser også til at høringsinstansene i hovedsak støtter lovfesting. Utvalgets mindretall og enkelte høringsinstanser er skeptiske til det å lovfeste bør-bestemmelser. Noen få høringsinstanser mener at prinsippene bør lovfestes som skal-bestemmelser. Etter departementets vurdering er det ikke aktuelt å fastsette prinsippene som pliktbestemmelser. Det er ikke meningen eller ønskelig at prinsippene skal være absolutte krav. Bestemmelser i kommuneloven skal ikke begrense Stortingets handlefrihet når det gjelder framtidige lovvedtak og bevilgninger.

Enkelte høringsinstanser mener at siden det er uheldig å lovfeste bør-bestemmelser, bør ikke prinsippene lovfestes i det hele tatt. Departementet ser at det å lovfeste bør-bestemmelser ikke er en ordinær type lovregulering. Det finnes imidlertid enkelte slike bestemmelser i lovgivningen, og det kan i noen tilfeller være særskilte grunner til at en slik reguleringsform er riktig. Departementet mener det er ønskelig og viktig å lovfeste slike prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret.

Unio og Utdanningsforbundet er kritiske til lovfesting både av det kommunale selvstyret og prinsippene. De er bekymret for om hensynet til gode og likeverdige tjenester til alle innbyggerne uavhengig av bosted vil bli godt nok ivaretatt med en slik regulering. Departementet mener det ikke er grunn til å tro at det vil bli noen stor endring i dette fra i dag. Ved å lovfeste prinsippet tydeliggjøres det at konkrete avveininger fortsatt vil måtte gjøres i de enkelte saker, og at dette vil være et politisk spørsmål som det er Stortinget som tar stilling til.

Departementet er også enig i utvalgets forslag om hvilke prinsipper som bør lovfestes. Forslaget omfatter prinsipper som er sentrale, anerkjente og i bruk fra før. Departementet vil understreke at en lovfesting av de mest sentrale prinsippene ikke vil endre gyldigheten eller rekkevidden av andre prinsipper som i dag finnes.

1.6 Virkeområde

1.6.1 Gjeldende rett

Det framgår av kommuneloven § 2 at loven gjelder for «kommuners og fylkeskommuners virksomhet». Både kommunens folkevalgte organer og kommunens administrasjon er omfattet. Med kommunens administrasjon menes både sentraladministrasjonen og etatene og virksomhetene lenger ut i systemet, som skoler, sykehjem og liknende. Kommuneloven gjelder kommunal virksomhet uavhengig av om virksomheten er lovpålagt eller ikke.

Bestemmelsen presiserer at loven også gjelder for «kommunal og fylkeskommunal virksomhet i medhold av andre lover». Antallet slike særregler er svært begrenset.

Ettersom kommuneloven kun gjelder for kommunal virksomhet, er virksomhet som er organisert etter annen lovgivning, ikke omfattet av loven. Dette gjelder selv om virksomhetene utfører kommunale oppgaver. Hovedskillet går mellom virksomhet som skjer i kommunen som rettssubjekt – som omfattes av kommuneloven, og virksomhet som skjer i selvstendige rettssubjekter utenfor kommunen – som faller utenfor kommunelovens virkeområde.

Kommunale foretak er organisert etter regler i kommuneloven. Det samme gjelder flere former for interkommunalt samarbeid.

At kommuneloven i utgangspunktet kun omfatter kommunen som rettssubjekt, innebærer at aksjeselskaper ikke omfattes av lovens virkeområde.

Viktige hensyn kan imidlertid tilsi at enkelte av kommunelovens regler også bør gjelde for enheter som er organisatorisk fristilt fra kommunen. Enkeltbestemmelser i kommuneloven kan gjøres gjeldende for slike organisasjonsformer.

Eksempler er gitt i proposisjonen.

1.6.2 Departementets vurdering

1.6.2.1 Hovedregelen om virkeområdet

Departementet støtter i proposisjonen utvalgets forslag om i hovedsak å videreføre gjeldende virkeområde. Det vises til at gjeldende bestemmelse synes å fungere godt, og at et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Videre støtter departementet forslaget om å fjerne presiseringen om at kommuneloven også gjelder for kommunal virksomhet i medhold av andre lover. Dette innebærer ingen realitetsendring, men gir en enklere bestemmelse.

Departementet slutter seg videre til at bestemmelsen ikke bør vise til at regler i andre lover kan inneholde krav som kommer i tillegg til kommunelovens regler. Det vises til at norsk lov- og forskriftsverk har en fragmentarisk struktur, og at det ikke er praktisk mulig eller rettslig nødvendig å lage uttømmende krysshenvisninger til alle andre bestemmelser som kan være relevante.

Departementet følger på denne bakgrunnen opp utvalgets forslag til bestemmelse om virkeområde.

1.6.2.2 Virkeområdet og regler for selvstendige rettssubjekter

De få høringsinstansene som er kritiske til utvalgets forslag, peker på møteoffentlighet, innsyn og folkevalgt kontroll med selvstendige rettssubjekter på områder hvor enkeltbestemmelser i kommuneloven burde vært gitt anvendelse også for selvstendige rettssubjekter.

Departementet presiserer i proposisjonen at dagens virkeområde ikke er til hinder for at enkeltbestemmelser i kommuneloven kommer til anvendelse for selvstendige rettssubjekter, selv om slike virksomheter i utgangspunktet faller utenfor lovens virkeområde. Dette kan i så tilfelle gjøres i den loven som regulerer det selvstendige rettssubjektet. Et klart flertall av høringsinstansene mener en slik regulering er mest hensiktsmessig. Også departementet mener denne formen for regulering er mest hensiktsmessig, og slutter seg til utvalgets vurdering av at en slik utvidelse av virkeområdet overfor andre rettssubjekter enn kommunen selv vanskelig vil kunne innpasses i en innledende bestemmelse om virkeområde.

Når det gjelder aksjeselskaper, slutter departementet seg til at hensynet til andre aksjeeiere tilsier at det bør være likebehandling av alle aksjeeierne og ikke særregler fordi kommunen er involvert.

Departementet viser videre til forslaget om at kommunestyret minst én gang i valgperioden skal behandle en eierskapsmelding om alle kommunale foretak og selskaper som kommunen eier eller har en tilsvarende eierinteresse i. Gjennom behandlingen vil offentligheten få innsyn i deler av kommunens eierstyring av kommunens eksterne virksomheter.

På denne bakgrunnen slutter departementet seg til utvalgets vurdering av at enkeltregler i kommuneloven ikke bør utvides vesentlig for selvstendige rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver. Departementet slutter seg også til forslaget om at kommunelovens øvrige kapitler skal gjelde på tilsvarende måte så langt de passer for oppgavefellesskap og for regionråd, det vil si interkommunale politiske råd som departementet foreslår at regionråd skal hete.

1.7 Kommuners informasjonsplikt

1.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 4 stiller krav til for det første å gi aktiv informasjon om sin virksomhet og for det andre å legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen.

1.7.2 Departementets vurdering

1.7.2.1 Informasjonsplikten

Utvalget redegjør for sentrale og grunnleggende hensyn som ligger til grunn for forslaget om informasjonsplikt, se NOU 2016:4 side 68. Departementet slutter seg i proposisjonen til dette, og foreslår en bestemmelse om informasjonsplikt.

Utvalget peker på at det i stor grad vil være opp til kommunene selv å avgjøre hva det skal informeres om, hvor mye det skal informeres, og hvordan det skal informeres. Enkelte høringsinstanser mener informasjonsplikten dermed er blitt for vag og uforpliktende. Utvalget mente det fortsatt bør være slik, og pekte på at det er kommunene selv som er nærmest til å avgjøre disse spørsmålene ut fra lokale forhold og lokale utfordringer. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

Plikten er imidlertid ikke uten innhold. Det vil fortsatt være i strid med loven om kommunene helt unnlater å informere eller begrenser informasjonsvirksomheten i ekstrem grad, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 264. Departementet slutter seg for øvrig til utvalgets nærmere vurdering av pliktens omfang og avgrensning, og fremmer et lovforslag om informasjonsplikt i tråd med utvalgets forslag.

1.7.2.2 Plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon

Utvalget foreslår at det i bestemmelsen lovfestes en plikt til å legge til rette for at alle kan få tilgang til informasjon. Det vil være opp til kommunen hvordan de ønsker å nå fram til forskjellige målgrupper.

Departementet legger til grunn at forpliktelsen om tilrettelegging innebærer at kommunen skal bruke et klart språk som er tilpasset de forskjellige målgruppene.

Etter gjeldende kommunelov skal kommunene legge forholdene best mulig til rette for offentlig innsyn. Utvalget foreslår å fjerne denne oppfordringen, da kravet allerede følger av offentlighetsloven. Departementet slutter seg til dette.

På denne bakgrunnen vil departementet følge opp utvalgets forslag om plikt til å legge til rette for tilgang til informasjon.

1.7.2.3 Informasjon om kommunal virksomhet i andre rettssubjekter

Utvalgets forslag om at informasjonsplikten også skal omfatte virksomhet som andre rettssubjekter utfører på vegne av kommuner og fylkeskommuner, støttes av et klart flertall av høringsinstansene. Mange av instansene peker i likhet med utvalget på at stadig mer av kommunenes virksomhet i dag utføres av kommunale selskaper, interkommunale samarbeid eller av private. Dette tilsier etter departementets vurdering at informasjonsplikten også bør omfatte kommunal aktivitet i slike virksomheter.

Rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver, bør legge til rette for at kommunene kan oppfylle sin plikt etter loven. Det vil også på dette området være opp til kommunene å fylle informasjonsplikten med innhold.

1.7.2.4 Informasjonsstrategi

Departementet slutter seg til utvalgets oppfatning om at kommunene bør utarbeide en informasjonsstrategi, men at det ikke bør lovfestes noen plikt til å ha en slik strategi.

1.8 Innbyggerdeltakelse

1.8.1 Innbyggerforslag

1.8.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 39 a inneholder regler om innbyggerforslag. § 39 a nr. 1 fastsetter at innbyggerne i kommunen kan fremme forslag som gjelder kommunens virksomhet. Kommunestyret må selv ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak det. Likevel er det alltid tilstrekkelig hvis 300 innbyggere i kommunen eller 500 i fylket står bak det.

§ 39 a nr. 3 inneholder enkelte begrensninger på mulighetene for å fremme innbyggerforslag. Etter denne bestemmelsen kan det i samme valgperiode ikke fremmes forslag med samme innhold som et tidligere innbyggerforslag, eller samme innhold som en sak som er behandlet av kommunestyret i løpet av valgperioden.

1.8.1.2 Departementets vurdering

Departementet slår i proposisjonen fast at ordningen med innbyggerforslag er viktig. Formålet med den er at innbyggerne i en kommune skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen. På denne måten blir politiske saker innbyggerne er opptatt av, løftet inn i det representative demokratiet.

Utvalgets forslag om å øke kravet til antall underskrifter til åtte prosent eller 1 000 underskrifter har møtt motbør i høringsrunden. Etter departementets vurdering har disse høringsinstansene trukket fram viktige motforestillinger. Departementet er opptatt av at ordningen med innbyggerforslag skal være en arena for reell medvirkning, både i små og store kommuner. En økning i kravet til antall underskrifter kan svekke de demokratiske hensynene som ordningen bygger på, og gjøre ordningen mindre tilgjengelig. Det ønsker ikke departementet. Videre vil en slik økning også kunne sies å harmonere dårlig med den nye formålsbestemmelsen i § 1-1. Departementet har erfart at innbyggerforslag brukes i større kommuner og i stor grad til å fremme lokale saker i en bydel, et strøk, en gate og liknende. Da kan det være vanskelig å samle så mye som 1 000 underskrifter. 300 kan være passelig for å få en sak opp på den kommunale dagsorden, og 500 vil fortsatt kunne være passelig når det gjelder innbyggerforslag i fylkeskommunen.

Departementet er videre usikker på om utvalgets begrunnelse for forslaget er særlig treffende. Utvalgets vurdering er at å øke kravet til antall underskrifter vil kunne føre til at det ikke blir så lett for kommunestyret å avvise forslaget uten en grundig behandling av saken. Departementet mener det er vanskelig å si noe særlig sikkert om innbyggerforslagene får en mer grundig behandling dersom flere står bak dem.

I høringen er det formidlet en bekymring for det representative demokratiet hvis innbyggerforslag forstås som en mulighet for omkamp. Forbud mot omkamp er imidlertid ivaretatt i forslaget til ny § 12-1 tredje ledd.

På denne bakgrunnen vil derfor departementet videreføre dagens bestemmelse om innbyggerforslag. Når det gjelder de øvrige deltakelsesordningene som utvalget redegjør for, slutter departementet seg til utvalgets konklusjon og begrunnelse for ikke å lovfeste noen av disse.

1.8.2 Lokale folkeavstemninger

1.8.2.1 Gjeldende rett

Det følger av § 39 b nr. 1 at kommunestyret selv kan bestemme at det skal holdes rådgivende lokale folkeavstemninger.

1.8.2.2 Departementets vurdering

Departementet foreslår i proposisjonen å videreføre adgangen som kommunene har til å avholde rådgivende folkeavstemninger. Høringsrunden bygger klart opp under en slik konklusjon.

Departementet slutter seg til argumentene for ordningen utvalget peker på. Rådgivende folkeavstemninger er et viktig supplement til det representative demokratiet. Utvalget har riktignok pekt på at prinsippet om representativt demokrati kan bli svekket ved stor bruk av folkeavstemninger. Departementet er enig i det, men legger til grunn at omfanget av folkeavstemninger neppe vil bli så stort at en slik svekkelse vil oppstå.

Videre slutter departementet seg til forslaget om å presisere i lovteksten at virkeområdet for bestemmelsen er begrenset til kommunens virksomhet.

Utvalget kom til at det ikke er ønskelig å innføre bindende folkeavstemninger. Departementet er enig i dette og slutter seg til utvalgets begrunnelse.

Departementet foreslår også å videreføre bestemmelsen som gir kommunene plikt til å rapportere de opplysninger departementet finner er nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale avstemninger.

Oslo kommune ber om en hjemmel i loven som gir adgang til å fastsette forskrift om valgteknisk gjennomføring av folkeavstemninger. Departementet kan ikke se at en forskrift er en hensiktsmessig måte å regulere lokale folkeavstemninger på. Dette er imidlertid ikke til hinder for at departementet på et tidspunkt utarbeider retningslinjer for det samme.

1.9 Folkevalgte organer og administrasjonen

1.9.1 Folkevalgte organer

1.9.1.1 Gjeldende rett

I kommuneloven er det regler om hvilke folkevalgte organer en kommune skal og kan ha.

Enkelte organer må kommunen ha. Det gjelder kommunestyre, formannskap (ikke for parlamentarisk styrte kommuner som i stedet har kommuneråd), kontrollutvalg og partssammensatt utvalg/administrasjonsutvalg. Andre organer er frivillige, slik at kommunestyret selv kan velge om det ønsker å opprette dem. Dette gjelder blant annet faste utvalg, kommunestyrekomiteer, kommunedelsutvalg og styre for institusjon. Komiteer er organer som enten kan opprettes av kommunestyret eller av annet folkevalgt organ som har fått myndighet til å opprette dette.

For både de obligatoriske og frivillige organene finnes det ulike regler om hvordan de opprettes og settes sammen, hvilken myndighet de har eller kan få delegert, samt regler for åpenhet og saksbehandling for øvrig. Departementet gir i proposisjonens pkt. 9.1.1 en kort og overordnet beskrivelse av de fleste av de folkevalgte organene.

1.9.1.2 Departementets vurdering

1.9.2 Folkevalgte

1.9.2.1 Gjeldende rett

Kapittel 7 i kommuneloven regulerer de folkevalgtes rettigheter og plikter. § 40 nr. 1 og 2 regulerer møteplikt og stemmeplikt for folkevalgte.

Etter kommuneloven er folkevalgte ikke bare de som er direkte valgt inn i kommunestyret. Også andre personer som kommunestyret eller et annet folkevalgt organ har valgt som medlem i et folkevalgt organ, er folkevalgte. De omtales gjerne som indirekte folkevalgte. Det er ingen rettslig forskjell mellom direkte og indirekte valgte folkevalgte.

1.9.2.2 Departementets vurdering

Departementet er i proposisjonen enig med utvalget i at det kan være hensiktsmessig å tydeliggjøre i loven hvem som er folkevalgte. Det knytter seg enkelte rettigheter og plikter til det å være folkevalgt. Derfor bør det være klart og tydelig hvilke personer som skal være å anse som dette. En definisjon i loven bidrar til dette. Departementet deler også utvalgets vurdering av hvem som skal anses som folkevalgt. Dette skal være medlemmer av kommunestyret og andre personer som et folkevalgt organ har valgt inn i et folkevalgt organ. Dreier det seg imidlertid om medlemmer av organet som er valgt inn av andre enn et folkevalgt organ, som ansattes representanter i partssammensatte utvalg, vil disse ikke være å anse som folkevalgte etter kommuneloven.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser er kritiske til å definere indirekte folkevalgte som folkevalgte i kommunelovens forstand. Departementet kan ikke se at forslaget endrer gjeldende rett eller gir noe mer eller mindre folkevalgt styring av kommunene.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag om å ta inn i loven en definisjon av hvem som er folkevalgte.

Utvalget foreslår å videreføre regelen om at folkevalgte har plikt til å møte i organets møter dersom de ikke har gyldig forfall. Også bestemmelsene om stemmeplikt ved deltakelse på møte der en sak tas opp til avstemning, foreslås videreført. Øvrige bestemmelser om folkevalgtes rettigheter og plikter behandles i andre kapitler, se kapittel 18 om inhabilitet og kapittel 15 i proposisjonen.

1.9.3 Tittelen på lederen av kommunens administrasjon

1.9.3.1 Gjeldende rett

Øverste leder for den samlete kommunale administrasjonen er i dag omtalt som administrasjonssjef i kommuneloven § 22. Veldig mange kommuner bruker imidlertid tittelen rådmann. I dagens lov er det ikke krav om bruk av en spesiell tittel, selv om § 22 sier at det i hver kommune skal ansettes en administrasjonssjef. Stortinget mente det var unødvendig å lovfeste krav om en konkret tittel.

1.9.3.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet mener at utvalgets forslag om å lovfeste kommunedirektør som tittel er godt begrunnet. Det er et mål i seg selv at stillingstitler er kjønnsnøytrale. Det vil også virke klargjørende at lederen av den kommunale administrasjonen har den samme tittelen i alle kommunene.

Det er imidlertid andre hensyn som taler mot forslaget. Å pålegge alle kommuner å bruke en gitt tittel på lederen av administrasjonen innebærer et visst inngrep i det kommunale selvstyret. Høringsrunden viser at det er en ikke ubetydelig motstand mot utvalgets forslag, med forskjellige begrunnelser. Høringsrunden viser også at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder hvilken tittel som eventuelt bør benyttes. Departementet mener dette understreker at det har en viss verdi at kommunene selv får bestemme denne stillingstittelen, og at lovgiveren bør være varsom med å velge en tittel som alle kommunene må bruke.

Departementet kan ikke se at det har rådet en utbredt misforståelse blant innbyggere og andre om hvem som er den øverste administrative lederen i kommunen. Dette tilsier at det ikke eksisterer et særlig behov for å lovfeste en særskilt tittel.

Departementet vil derfor ikke i proposisjonen følge opp utvalgets forslag om å lovfeste kommunedirektør som en obligatorisk tittel på lederen av administrasjonen. Departementet vil likevel peke på de hensynene som ligger til grunn for utvalgets forslag, og oppfordre kommunene om å bruke den kjønnsnøytrale tittelen som loven selv bruker på denne stillingen.

1.9.4 Roller og oppgaver for administrasjonen

1.9.4.1 Gjeldende rett

I kommuneloven kapittel 4 er det bestemmelser om administrasjonen og administrasjonssjefen. Administrasjonssjefens hovedoppgaver er å påse at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt.

Videre skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnete instrukser, samt at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll. Kravet om betryggende kontroll innebærer et krav om internkontroll.

Administrasjonssjefen har møte- og talerett i alle folkevalgte organer bortsett fra kontrollutvalget.

Administrasjonssjefen kan få «myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker om ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret har bestemt noe annet», jf. kommuneloven § 23 nr. 4.

Etter § 24 nr. 1 kan kommunestyret tildele administrasjonssjefen myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker.

1.9.4.2 Departementets vurdering

I proposisjonen går det fram at utvalget i hovedsak foreslår å videreføre dagens bestemmelser i kommunelovens kapittel 4 om at hver kommune skal ha en administrasjonssjef som leder for administrasjonen, og om oppgaver og myndighet for denne lederen.

1.9.5 Delegering

1.9.5.1 Gjeldende rett

Det finnes ingen generelle regler om delegering av offentlig myndighet i Norge. De viktigste rettskildene er juridisk teori, som har utviklet en alminnelig delegeringslære, og enkelte høyesterettsavgjørelser. I juridisk teori er det imidlertid noe uenighet om enkelte punkter i denne læren.

Det følger av den tradisjonelle delegeringslæren at andre organer enn den sentrale statsforvaltningen bare kan delegere myndighet dersom de har hjemmel i lov. Kommuner må derfor ha hjemmel i lov for å kunne delegere den kompetansen som i lov blir lagt til kommunen.

Hvorvidt kommunestyret kan delegere konkret myndighet, og i så fall til hvem, følger av kommuneloven eller særlov. Kommuneloven har også enkelte bestemmelser som pålegger en delegeringssperre. Hvis loven sier at kommunestyret eller et annet organ selv skal gjøre noe, så betyr dette at kommunestyret eller det bestemte organet faktisk må gjøre det selv og ikke kan delegere til andre.

Selv om det finnes enkelte delegeringssperrer i kommuneloven, er det stor adgang for kommunestyret til å delegere til underordnete folkevalgte organer. Også innenfor administrasjonen har administrasjonssjefen vid adgang til å delegere til andre ansatte.

Kommunestyret har med visse unntak en videre adgang til å delegere myndighet til folkevalgte organer enn til enkeltpersoner. Til ordføreren, lederen av faste utvalg, den enkelte kommuneråd og administrasjonssjefen kan det delegeres myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Til formannskap, faste utvalg, kommunedelsutvalg og kommunerådet kan det på sin side delegeres myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov.

I flere bestemmelser i kommuneloven sies det at det kan delegeres myndighet til «å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning», se for eksempel §§ 9 og 23. Etter ordlyden er det noe uklart om «ikke er av prinsipiell betydning» i lovens formulering peker tilbake til både «enkeltsaker» og «typer av saker» eller bare «typer av saker».

Kommunestyret har et vidt spillerom til å vurdere hvilke saker som er av prinsipiell betydning. I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 277 er det nærmere angitt hvilke momenter som er relevante i denne vurderingen.

Kommuneloven har videre en bestemmelse i § 39 om at kommunestyret skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett.

1.9.5.2 Departementets vurdering

1.9.6 Disposisjoner foretatt uten fullmakt eller myndighet

1.9.6.1 Gjeldende rett

1.9.6.1.1 Innledning

Dersom noen i kommunen fatter et vedtak, inngår en avtale eller foretar en annen disposisjon uten å ha nødvendig fullmakt eller myndighet (personell kompetanse) til dette, oppstår spørsmålet om hvilke konsekvenser det skal ha. Hovedregelen og utgangspunktet etter gjeldende rett er at kommunen ikke er bundet av disposisjonene. For at kommunen skal bli bundet, må det være et rettslig grunnlag eller regelverk som gjør at kommunen blir bundet.

Reglene om hva som skjer hvis noen går utover sin myndighet eller fullmakt i en kommune, vil være ulike avhengig av om det dreier seg om privatrettslige disposisjoner eller offentlig myndighetsutøvelse. Privatrettslige disposisjoner er handlinger som er av en slik art at også en privat part kunne gjort dem. Ved privatrettslige disposisjoner er regler om fullmakt, representasjon og legitimasjon sentralt. Ved offentlig myndighetsutøvelse vil den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren være aktuell. Offentligrettslig myndighetsutøvelse behandles i et eget punkt til slutt.

1.9.6.1.2 Kort om kommunelovens bestemmelser om hvem som kan treffe beslutninger for kommunen

Det er nær sammenheng mellom reglene om hvem som bestemmer hva, og reglene om konsekvensene av om noen går ut over sin myndighet.

Etter kommuneloven § 6 ligger all beslutningsmyndighet i en kommune i utgangspunktet hos kommunestyret. Skal andre organer eller personer ha beslutningsmyndighet, må dette ha grunnlag i lov eller i delegering.

Kommuneloven har også enkelte bestemmelser som direkte gir fullmakt eller myndighet til andre enn kommunestyret. I slike bestemmelser er det gjerne også trukket opp grenser og rammer for hvor langt myndigheten eller fullmakten rekker.

1.9.6.1.3 Kort om fullmakt i avtaleretten

I avtaleretten er det regler om hvem som kan opptre på vegne av andre. Når kommunen inngår avtaler med grunnlag i forvaltningens private autonomi, altså som enhver annen avtalepart, vil avtaleloven og ulovfestete avtalerettslige regler komme til anvendelse. Dette følger av avtaleloven § 41, som fastslår at bestemmelsene i avtaleloven gjelder på formuerettens område, og av Bremangerdommen (HR-2016-476-A), som sier at dette gjelder også for kommuner. Klargjørende omtale av dette finnes også i to artikler av Markus Hoel Lie i Lov og Rett 09/2016 og i Tidsskrift for rettsvitenskap 05/2017. Se nærmere omtale av både dom og artikler i proposisjonen.

Avtaleloven kapittel 2 har regler om fullmakt. I proposisjonen nevnes kun kort reglene om stillingsfullmakt (§ 10 andre ledd), som innebærer at en person har fullmakt i kraft av sin stilling. Dette vil som oftest være mest aktuelt for disposisjoner som foretas regelmessig og som har et mindre økonomisk omfang.

I tillegg kommer ulovfestete regler framkommet og omtalt i litteratur og rettspraksis. Slike regler om binding uten ordinær fullmakt eller myndighet, gjerne omtalt som kombinasjonsfullmakt, omtales nærmere nedenfor.

1.9.6.1.4 Konsekvenser av å gå utover fullmakt eller myndighet

Konsekvensene av at noen på vegne av en kommune har gått utover sin fullmakt eller myndighet, er i begrenset grad regulert i lovgivningen.

Kommuneloven har ingen generelle regler som direkte regulerer dette. Hvilke konsekvenser det skal ha, må løses med utgangspunkt i andre rettsregler enn de som følger av kommuneloven, som avtalerettslige regler.

For kommunale foretak har imidlertid kommuneloven en særregel (§ 74) som regulerer overskridelse av representasjonsretten (fullmakt eller myndighet).

Bestemmelsen er bygget opp på tilsvarende måte som aksjeloven.

I tillegg til kommuneloven er avtaleloven, og avtaleretten generelt, aktuelle rettskilder ved vurdering av rettslige konsekvenser av privatrettslige disposisjoner dersom noen foretar handlinger på vegne av kommunen uten å ha fullmakt eller myndighet. Hovedregelen er at for at kommunen skal bli bundet, må den som handler på vegne av kommunen ha fullmakt eller myndighet til den aktuelle disposisjonen. Foreligger ikke slik fullmakt eller myndighet, er utgangspunktet at kommunen ikke blir bundet. Likevel finnes det noen rettslige grunnlag som gjør at kommunen likevel vil kunne bli bundet. Både avtaleloven kapittel 2 og ulovfestete avtalerettslige regler kan komme til anvendelse. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Bremangerdommen (HR-2016-476-A) er den nyeste og mest sentrale dommen på dette feltet. Den er klargjørende for innholdet i disse avtalerettslige reglene generelt og for anvendelsen av disse på en kommune. Se proposisjonen 9.6.1.4 for nærmere redegjørelse for dommen og etterfølgende juridisk teori.

Etter Bremangerdommen synes det å være klart at avtalerettslige regler kommer til anvendelse på privatrettslige disposisjoner kommunen utfører. En kommune vil kunne bli bundet på grunnlag av disse, selv om noen går utover sin fullmakt eller myndighet. De ulovfestete reglene om kombinasjonsfullmakt eller toleransefullmakt vil kunne komme til anvendelse også for kommuner. I tillegg kan en kommune som ikke er bundet etter slike regler, bli ansvarlig på bakgrunn av passivitet fordi innsigelser er framsatt for sent, slik som i Bremangerdommen. Ordinære erstatningsrettslige regler vil dessuten kunne tilsi at en kommune har et erstatningsrettslig ansvar.

1.9.6.1.5 Utøvelse av offentlig myndighet

Når kommunen utøver offentlig myndighet, kan det oppstå spørsmål om kommunen blir bundet dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet. Dette reiser spørsmål om et vedtak er gyldig til tross for at det er fattet av noen som ikke hadde rettslig kompetanse til å fatte det.

Ved utøvelse av offentlig myndighet reguleres spørsmålet om ugyldighet av den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren. Den forvaltningsrettslige ugyldighetslæren er dels ulovfestet, dels regulert i forvaltningsloven.

Se proposisjonen for nærmere omtale.

1.9.6.2 Departementets vurdering

1.9.6.2.1 Privatrettslige disposisjoner

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig med utvalget i at spørsmålet om konsekvenser dersom noen går utover sin fullmakt eller myndighet, er en vanskelig problemstilling. Det er imidlertid ikke gitt at en lovregulering verken er nødvendig eller tilstrekkelig for å løse de problemstillingene som kan oppstå. Departementet har vurdert spørsmålet grundig på bakgrunn av utvalgets vurderinger og alternative forslag, høringsinnspillene, samt den senere rettsutviklingen, særlig Bremangerdommen og juridisk teori (særlig Markus Hoel Lies artikler i Lov og rett og i Tidsskrift for Rettsvitenskap). På bakgrunn av denne helthetsvurderingen har departementet kommet til at det ikke fremmes noen lovforslag om denne problemstillingen.

Få høringsinstanser har uttalt seg. Klar støtte til lovfesting kommer bl.a. fra Advokatforeningen og Finans Norge, mens klar motstand mot forslaget uttrykkes særlig fra Markus Hoel Lie. Også Justis- og beredskapsdepartementet signaliserer skepsis mot forslaget. Det samlete inntrykket fra høringen er at den ikke gir noen klar retning og at den ikke gir inntrykk av at behovet for nye regler er så stort.

Departementet viser videre til at behovet for en slik regulering av flere grunner synes mindre nå enn da utvalget gjorde sine vurderinger. Rettstilstanden framstår ikke like uklar. Det vises her først og fremst til Bremangerdommen, men også til analyse av dommen og av problemstillingen i Markus Hoel Lies fagartikler. Departementet viser til gjennomgangen av gjeldende rett, hvor det framgår at avtalerettslige regler i stor grad vil gjelde også for kommuner i disse situasjonene, og at ulovfestete regler om legitimasjon eller kombinasjonsfullmakt vil kunne komme til anvendelse og på visse vilkår vil kunne medføre at kommunen kan bli bundet selv om noen har gått utover sin ordinære fullmakt eller myndighet. Bremangerdommen gir god veiledning. Den løser ikke alle problemstillinger, og de konkrete sakene vil ofte være komplekse, men departementet mener likevel at rettstilstanden er blitt atskillig klarere. De omtalte fagartiklene som analyserer dommen og problemstillingen, gir også ytterligere veiledning. En lovbestemmelse på dette området vil uansett ikke kunne gi en klar løsning i alle de ulike tilfeller som kan dukke opp.

Det vises i proposisjonen til at gjeldende rett framstår hensiktsmessig og med en rimelig balanse av de ulike hensynene som utvalget har omtalt. Departementet kan ikke se at det er behov for å innføre nye regler som endrer rettstilstanden i forhold til det som er gjeldende rett. Det er ikke ønskelig med regler som i mindre grad gir legitimasjon enn det gjeldende rett tilsier. Departementet kan ikke se at det er grunn til at kommuner skal ha et eget lovfestet vern som sikrer dem mer enn det som følger av gjeldende rett i slike situasjoner som det her er snakk om. Hensynet til fellesskapets midler og det at det er et folkevalgt organ, er viktig, men kan, etter departementets vurdering, ivaretas på andre måter enn særlige rettsregler her. Også av hensyn til fellesskapet og kommunens egen drift er det viktig at andre i stor grad kan stole på avtaler og andre disposisjoner som kommunen inngår på tilsvarende måte som ellers i samfunnet.

Dersom det skulle lovfestes en regel med samme innhold som det som etter gjeldende rett følger av avtalerettslige regler og rettspraksis, ville det innebære en risiko for at regelen innebærer at andre, nye uklarheter oppstår. Dette fordi en slik lovbestemmelse vil måtte inneholde elementer av skjønn som alltid er vanskelig, og fordi spørsmålet er sammensatt av en rekke elementer som er vanskelig å lovfeste presist. Et element vil for eksempel være interesseavveiningen mellom hensynet til kommunen og til avtaleparten. Departementet tviler derfor på om en lovbestemmelse på dette området i seg selv skaper en klarere rettstilstand. Hvis det skulle oppstå ulik rettspraksis knyttet til de ulike rettsreglene, vil en uklarhet kunne øke over tid. En lovfesting vil derfor ikke nødvendigvis forenkle reglene, men kan i verste fall, og særlig på sikt, reise nye problemstillinger.

Til slutt nevnes at dersom det hadde vært ønskelig å lovfeste noe om dette, er neppe kommuneloven det mest egnete stedet. Problemstillingen dreier seg i stor grad om avtalerett, og avtaleloven kunne således være et nærliggende sted dersom noe skulle lovfestes. Dersom det skulle være særregler for offentlig virksomhet, så burde det kanskje gjelde for all offentlig virksomhet og ikke bare kommunen. I så fall ville forvaltningsloven vært et mer nærliggende sted for en eventuell regulering.

1.9.6.2.2 Offentlig myndighetsutøvelse.

Departementet støtter utvalgets flertall om at det ikke bør lovfestes noe i kommuneloven om konsekvensene av manglende myndighet eller fullmakt til å fatte vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse. Det vises til flertallets begrunnelse og særlig det at en regulering av denne problemstillingen heller hører hjemme i forvaltningsloven. Forvaltningsloven er nå gjenstand for revidering, og spørsmålet bør således heller utredes i denne sammenheng.

1.10 Overordnete styringsmodeller. Særlig om parlamentarisme

1.10.1 Videreføring av parlamentarismemodellen

1.10.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer to hovedformer for politisk styring av kommunene. Den mest brukte formen er formannskapsmodellen. Den andre hovedformen er parlamentarisk styreform. I denne modellen overtar kommunerådet formannskapets rolle, jf. §§ 18 til 21. I tillegg legges ledelsen av administrasjonen til kommunerådet.

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen etter begge modellene, jf. § 6.

Kommunerådet har ikke avgjørelsesmyndighet direkte etter loven, men kan på samme måte som formannskapet få delegert myndighet av kommunestyret i alle saker hvor ikke annet følger av lov.

Det enkelte medlemmet av rådet kan få ansvaret for å lede deler av administrasjonen på vegne av rådet, på liknende måte som statsråder i en regjering. Både kommunerådet som kollegium, og de enkelte medlemmene av rådet, er parlamentarisk ansvarlige overfor kommunestyret, jf. §§ 19 og 19 a.

1.10.1.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet mener at parlamentarisme som styringsmodell er et godt og hensiktsmessig alternativ for kommuner som ønsker det. Evaluering av modellen tyder også på det.

I likhet med det brede flertallet i utvalget mener departementet at det bør være opp til kommunene selv å vurdere om de ønsker å styre kommunen etter formannskapsmodellen eller parlamentarismemodellen. Slik utvalget peker på, tilsier hensynet til det kommunale selvstyret dette. Utvalget vurderte også om det bør stilles krav til antall innbyggere i kommunen for å kunne innføre parlamentarisme, men foreslo ikke dette. Departementet er enig i denne vurderingen.

Departementet vil videre vise til at de kommunene og fylkeskommunene som benytter parlamentarismemodellen, i all hovedsak støtter at ordningen videreføres, og at ingen av disse uttrykker seg konkret mot forslaget.

Departementet kan ikke se at det er kommet innvendinger i høringsrunden som tilsier at denne alternative modellen ikke bør videreføres. Parlamentarisme kan likevel tenkes å ha enkelte negative konsekvenser, slik også noen høringsinstanser peker på. Departementet mener derfor at det er viktig å ha regler for å bøte på disse negative konsekvensene, for eksempel regler som vil legge bedre til rette for bredere politisk deltakelse.

1.10.2 Vilkår for innføring av parlamentarisme

1.10.2.1 Gjeldende rett

Opprinnelig var det et krav om tilslutning fra 2/3 av kommunestyrets medlemmer for å innføre parlamentarisk styreform. Fra 1. juli 1999 er det tilstrekkelig med tilslutning fra minst halvparten av kommunestyrets medlemmer.

1.10.2.2 Departementets vurdering

Utvalget foreslo å innføre et krav om 2/3-flertall av de avgitte stemmene i kommunestyret for å innføre parlamentarisme. Det bør likevel ikke gjelde et slikt krav til kvalifisert flertall når et kommunestyre skal stemme over å gå tilbake til formannskapsmodellen. I disse tilfellene er det ikke et særskilt behov for å beskytte mindretallet.

Det vises i proposisjonen til at det i utgangspunktet skal mye til for å innføre unntak fra lovens hovedregel om at vedtak treffes med alminnelig flertall. Som et utgangspunkt er departementet enig med utvalget når det peker på at et forslag om kvalifisert flertall kan være betenkelig, siden det gir så stor myndighet til et forholdsvis lite mindretall i kommunestyret.

Forslaget har imidlertid fått stor støtte i høringen blant de som har uttalt seg konkret om det. Det kan tyde på at de argumentene som utvalget har tillagt avgjørende vekt, har støtte. Departementet kan også slutte seg til disse argumentene. Særlig vil departementet peke på hensynet til å beskytte mindretallet. Dette fordi modellen i stor grad legger opp til å rendyrke flertallsstyret. Departementet er også enig med utvalget i at hensynet til parlamentarismemodellens legitimitet tilsier at et bredt flertall i kommunestyret slutter opp om modellen.

Departementet vil på denne bakgrunnen følge opp utvalgets forslag om å innføre krav om 2/3-flertall for å innføre parlamentarisme som styringsform.

1.10.3 Åpenhet

1.10.3.1 Gjeldende rett

Møter i folkevalgte organer skal som hovedregel gå for åpne dører, jf. kommuneloven § 31 nr. 1. I parlamentarisk styrte kommuner gjelder det en særregel for kommunerådets vedkommende. § 31 a nr. 3 sier at kommunerådet bestemmer selv om deres møter skal være åpne, såfremt ikke § 31 pålegger rådet å lukke møtet.

1.10.3.2 Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at utvalget påpeker i kapittel 16 at hovedregelen om at møter i folkevalgte organer skal være åpne, bør videreføres i den nye kommuneloven.

Utvalget trekker fram noen grunnleggende forskjeller mellom formannskapsmodellen og parlamentarismemodellen.

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets begrunnelse for å videreføre bestemmelsen om at kommunerådet selv bestemmer om møter i rådet skal være åpne. Særlig vil departementet peke på at kommunerådet står i en spesiell stilling, siden det både er et folkevalgt organ og leder av administrasjonen. Det gjør at kommunerådet har et annet og sterkere behov for å kunne lukke møtene enn andre folkevalgte organ, jf. også Prop. 152 L (2009–2010) Endringar i kommuneloven (møteoffentlegheit) side 36.

At kommunerådet selv skal kunne bestemme om møtene skal være åpne eller lukkete, er et inngrep i prinsippet om åpenhet. Departementet mener at kommuneloven i stor grad skal legge til rette for en åpen og gjennomsiktig kommune. Hensynene som taler for at kommunerådet selv må få bestemme over dette, veier imidlertid tyngre enn hensynene som taler for åpenhet. Departementet mener det er vanskelig å se for seg at et parlamentarisk styresett kan fungere godt dersom kommunerådet ikke tillates selv å bestemme om møtene skal være åpne eller lukkete.

Departementet vil på denne bakgrunnen videreføre bestemmelsen om at kommunerådet selv bestemmer om møter i rådet skal være åpne.

1.10.4 Saksutredninger

1.10.4.1 Gjeldende rett

Kommunerådet har ansvaret for at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, jf. § 20 nr. 2.

Det innebærer at utredningen skal være faglig forsvarlig. Forhold må utredes på en objektiv måte. Videre må de rettslige sidene av sakene utredes. I praksis vil det likevel kunne være vanskelig å avgjøre hva som skal til for at en utredning er å anse som forsvarlig. Det vil primært være opp til organet selv å vurdere dette.

Selv om saker skal være forsvarlig utredet, trenger ikke kommunerådet å innstille på den løsningen som ut fra utredningen fortoner seg som den faglig beste løsningen. Kommunerådet er ikke bare et «faglig» administrativt organ. Det må som et politisk organ kunne utøve politikk i sine vurderinger og foreta de valgene som er mest i samsvar med den politikken rådet står for. Kravet til forsvarlig saksbehandling gjelder likevel også i disse tilfellene.

1.10.4.2 Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at det er viktig at kvaliteten på en saksutredning er forsvarlig. Saksutredningen skal gi det folkevalgte organet et godt grunnlag for å treffe en avgjørelse. En faglig forsvarlig saksutredning vil også bidra til å fremme tilliten til den kommunale saksbehandlingen og beslutningsprosessen.

Departementet mener det er grunnlag for å videreføre en regel i kommuneloven som stiller krav til saksutredningen. Reglene i forvaltningsloven gjelder kun når det skal treffes enkeltvedtak. En bestemmelse i kommuneloven vil forankre kravene til utredning i lov også for andre saker enn enkeltvedtak. Dels vil en slik regel også ha en pedagogisk verdi når det gjelder å synliggjøre hvilke krav som stilles til den kommunale administrasjonen.

Departementet deler utvalgets vurdering av at det verken er mulig eller hensiktsmessig å lage en lovbestemmelse som uttømmende og detaljert regulerer kravet til saksutredning. Det er likevel mulig og hensiktsmessig å gjøre noen tilføyelser til dagens bestemmelse for på den måten å presisere kravet om at sakene skal være forsvarlig utredet.

Det går fram av proposisjonen at departementet på denne bakgrunnen vil følge opp utvalgets forslag når det gjelder kommunerådets ansvar for saksutredningen.

1.10.5 Tiltak for å styrke opposisjonens og kommunestyrets rolle i parlamentarisk styrte kommuner

1.10.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer i dag ikke spørsmålene som omtales i dette punktet.

1.10.5.2 Departementets vurdering

1.10.6 Politiske stillinger

1.10.6.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer i dag ikke spørsmålet om det er adgang til å ansette personer i politiske stillinger knyttet til kommunerådet eller dets medlemmer.

1.10.6.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig med utvalget i at det er uheldig at spørsmålet om det er adgang til å ansette personer i politiske stillinger, ikke er regulert i kommuneloven. Departementet har merket seg Fagforbundets høringsuttalelse om at personer som ikke er demokratisk valgt, vil kunne påvirke kommunens politikk. Etter departementets vurdering er dette ikke et avgjørende argument mot den foreslåtte ordningen. Det er flere måter personer som ikke er demokratisk valgt, kan påvirke kommunens politikk på. Slik påvirkning vil også kunne skje på partimøter, i forbindelse med innbyggerforslag etter § 12-1, og så videre. For øvrig mener departementet at kommunerådet eller kommunerådene kan ha et legitimt behov for assistanse i form av politiske stillinger.

Når det gjelder spørsmålet om slike stillinger bør godkjennes av kommunestyret eller ikke, kan ikke departementet se at det foreligger tungtveiende grunner for å stille et slikt krav. Mindretallet i utvalget har pekt på at det vil kunne føre til stor vekst i antallet politiske rådgivere hvis kommunerådet selv skal kunne opprette slike stillinger. Departementet er ikke overbevist om at slik vekst vil være konsekvensen, og mener uansett at kommuneloven ikke bør inneholde regler som særlig tar sikte på å demme opp for dette. For øvrig vil departementet peke på at kommunestyret indirekte vil kunne øve innflytelse på antall stillinger knyttet til kommunerådet når årsbudsjettet skal vedtas.

Departementet er også enig med utvalget i at de som ansettes i politiske stillinger, må fratre øvrige folkevalgte verv, og viser til utvalgets begrunnelse. Departementet har merket seg at det ikke var noen innvendinger mot forslaget i høringen. Det synes derfor å være bred oppslutning om forslaget.

Departementet fremmer i proposisjonen forslag når det gjelder politiske stillinger knyttet til kommunerådet, i tråd med forslaget fra utvalget.

1.10.7 Støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet

1.10.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 21 bestemmer at grupper av kommunestyremedlemmer som ikke deltar i kommunerådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse. Det er opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler.

1.10.7.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig med utvalget i at ordningen med støtte til grupper av kommunestyremedlemmer som ikke deltar i kommunerådet, er viktig for å sikre at opposisjonen i kommunestyret skal kunne fungere som et korrektiv og en kontrollinstans overfor kommunerådet. Høringen har ikke avdekket argumenter mot ordningen, og det er heller ingen høringsinstanser som har hatt innvendinger mot forslaget.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om støtte til grupper som ikke er med i kommunerådet. I likhet med utvalget legger departementet ikke opp til noen nærmere regulering av retten til slik støtte, det vil være opp til kommunestyret å fastsette nærmere regler.

1.11 Ordfører

1.11.1 Ordførers myndighet og oppgaver

1.11.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven gir ordføreren begrenset formell myndighet til å treffe vedtak på kommunens vegne. Ordføreren er med og treffer vedtak sammen med andre folkevalgte i kollegiale organer, men ellers er ordførerens formelle rolle i hovedsak å være ordstyrer, sette dagsordenen og være rettslig representant for kommunen.

Reglene om ordførerens myndighet og oppgaver følger av kommuneloven § 9 samt til dels av enkelte saksbehandlingsregler i kapittel 6.

Kommunestyret kan gi ordføreren myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, jf. § 9 nr. 5. Hva som er av «prinsipiell betydning», er i stor grad opp til kommunestyret selv å vurdere.

Kommuneloven § 9 nr. 3 bestemmer at ordføreren leder møtene i kommunestyret og formannskapet. Dersom kommunestyret vil treffe vedtak i en sak som ikke er nevnt i innkallingen, vil ordføreren etter § 34 kunne motsette seg dette.

Ordføreren er rettslig representant for kommunen og underskriver på vegne av kommunen i alle tilfeller hvor ikke myndigheten er tildelt andre, jf. § 9 nr. 3.

Ordføreren har videre møte- og talerett i alle kommunale organer, unntatt kommunerådet og organer under det. Stemme- og forslagsrett har ordføreren kun der han eller hun er valgt inn som medlem.

1.11.1.2 Departementets vurdering

Det framgår av proposisjonen at departementet mener at utvalgets generelle drøftelse av spørsmålet om å utvide ordførerens myndighet og oppgaver er fornuftig og balansert, og kan i det vesentlige slutte seg til denne. Departementet mener at tiltak som kan styrke både ordførerrollen og de folkevalgtes rolle, er positive. At ordføreren kan få tildelt noe mer myndighet og oppgaver, kan bidra til dette. Departementet ønsker likevel ikke at ordføreren får eller kan få så vidt mye myndighet at det går utover andre folkevalgte eller de folkevalgte organenes mulighet til å skjøtte sine oppgaver.

Et klart flertall av de relativt få høringsinstanser som har gjort seg opp en mening om forslagene, er positive til dem.

1.11.2 Valg av ordfører

1.11.2.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 9 nr. 1 at ordføreren velges av kommunestyret og blant formannskapets medlemmer. Den som har vært ordfører eller varaordfører de siste fire årene, kan nekte valg til begge vervene.

Valget av ordfører skal etter kommuneloven § 17 nr. 2 gjøres på kommunestyrets konstituerende møte. Kommunestyret velger ordføreren ved et alminnelig flertallsvalg, og ved eventuell stemmelikhet blir valget avgjort ved loddtrekning, jf. § 38.

Varaordfører velges på samme måte som ordføreren.

Ved parlamentarisk styreform, hvor det ikke er noe formannskap, velges ordføreren og varaordføreren blant kommunestyrets medlemmer, jf. § 9 nr. 1 annet ledd. For øvrig gjelder de samme reglene for valg av ordfører og varaordfører.

Kommuneloven åpner ikke for direkte valg av ordfører. Det har imidlertid vært gjennomført forsøk i flere kommuner med slikt direkte valg.

1.11.2.2 Departementets vurdering

1.12 Kommunale foretak

1.12.1 Gjeldende rett

Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk person og drives dermed som en del av kommunens virksomhet, jf. kommuneloven § 61.

1.12.1.1 Foretakets ledelse

Foretaket ledes av et styre og en daglig leder, jf. kommuneloven § 64. Kommunestyret velger styremedlemmene. Styret er direkte underordnet kommunestyret, og daglig leder er direkte underordnet styret. For daglig leder innebærer dette at vedkommende ikke står i noe underordningsforhold til kommunens administrasjonssjef. Styret har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formålet kommunestyret har fastsatt i vedtektene. Myndigheten vil imidlertid være begrenset av de budsjettfullmaktene kommunestyret gir. Kommunestyret kan også begrense styrets myndighet gjennom sin generelle instruksjonsmyndighet. Administrasjonssjefen kan på sin side instruere foretakets ledelse om å utsette iverksettelsen av en sak til kommunestyret har behandlet saken, jf. kommuneloven § 72.

1.12.1.2 Økonomiforvaltningen

Kommunelovens regler om økonomiforvaltning gjelder for foretaket. Det er ikke noe skille mellom foretakets og kommunens økonomi.

Kommunale foretak skal i utgangspunktet følge de samme budsjett- og regnskapsregler som den øvrige kommunale virksomheten. Foretak som driver næringsvirksomhet, har adgang til å følge regnskapslovens regler.

1.12.1.3 Forholdet til forvaltningsloven, offentlighetsloven og kommuneloven for øvrig

Foretaket vil som en del av kommunen være omfattet av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Også de andre reglene i kommuneloven gjelder for foretaket. Kapittel 6 om saksbehandlingsregler i folkevalgte organer gjelder likevel ikke for foretak, med unntak av enkelte bestemmelser.

Særlig viktig her er at reglene om møteoffentlighet også gjelder for foretak.

1.12.1.4 Habilitetsregelen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e

Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, jf. § 10, inneholder en bestemmelse om automatisk inhabilitet for tjenestemann eller folkevalgt som også har en ledende stilling eller er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen i et selskap, når saker hvor selskapet er part, skal behandles i et folkevalgt organ eller i administrasjonen i kommunen. Det er i samme bestemmelse tilsvarende inhabilitetsregel for samme rollekombinasjon i et samvirkeforetak, en forening, en sparebank eller en stiftelse.

Bestemmelsen gjelder ikke for styremedlemmer eller personer i ledende stillinger i kommunale foretak. Kommunale foretak er ikke selvstendige rettssubjekter og er ikke omfattet av selskapsbegrepet.

1.12.1.5 Parlamentarisk styrte kommuner

Det gjelder enkelte særregler for kommunale foretak i kommuner med parlamentarisk styreform. Kommuneloven § 62 nr. 2, som trådte i kraft 1. juli 2016, gir kommunestyret en generell adgang til å delegere sin myndighet etter bestemmelsene i kapitlet om kommunale foretak til kommunerådet. Myndighet til å opprette eller nedlegge et kommunalt foretak kan likevel ikke delegeres. Kommunerådet kan videredelegere myndigheten sin til enkeltmedlemmer av rådet, med mindre kommunestyret har bestemt noe annet. Videre kan det i vedtektene fastsettes at daglig leder skal ansettes av kommunerådet, jf. § 70.

1.12.2 Departementets vurdering

1.12.2.1 Generelt om kommunale foretak

Departementet viser i proposisjonen til at IRIS-rapporten Kommunale foretak – konsekvenser for folkevalgt styring og lokaldemokrati (2012) viste at foretaksformen var etterspurt og velfungerende og at utvalget har foreslått i hovedsak å videreføre gjeldende regulering. Det vises videre til at et klart flertall av høringsinstansene har avgitt høringsuttalelser som baserer seg på at adgangen til å benytte kommunale foretak for å løse kommunale oppgaver opprettholdes. Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets vurderinger av at foretaksformen bør videreføres i ny lov.

1.12.2.2 Rollekombinasjonen styremedlem i kommunalt foretak og folkevalgt eller tjenestemann i kommunen

Et flertall av høringsinstansene er imot utvalgets forslag om å innføre valgbarhetsbegrensinger, men mange av disse instansene synes å legge til grunn at dobbeltrollen kan være problematisk, og argumenterer for at det isteden bør innføres habilitetsregler.

Vurderingen av hvorvidt dobbeltrollen framstår som problematisk eller ikke, avhenger av hvordan man ser på kommunale foretak i den kommunale organiseringen. På den ene siden kan slike foretak sammenliknes med kommunens faste utvalg.

Departementet mener imidlertid at kommunale foretak har mer til felles med selskaper som er egne rettssubjekter.

Departementet mener at dersom et kommunestyremedlem også sitter i styret i et kommunalt foretak, vil det kunne være en fare for at de øvrige kommunestyremedlemmer ikke engasjerer seg i saker som gjelder foretaket. Valgbarhetsbegrensingen vil derfor kunne bidra til at et bredere utvalg av de folkevalgte involverer seg i styringen av foretaket framfor at slike saker bare engasjerer det kommunestyremedlemmet som sitter i foretakets styre. Som kartleggingen av kommunale foretak påpeker, kan et kommunestyremedlem som også er styremedlem i et kommunalt foretak, bli mistenkt for å løpe foretakets ærend. Dette er egnet til både å svekke tilliten til kommunestyremedlemmet og den politiske styringen av det kommunale foretaket generelt.

En del høringsinstanser mener at det er bedre å håndtere kommunestyremedlemmers dobbeltrolle ved å innføre habilitetsregler. Det innebærer at kommunestyremedlemmer fortsatt kan være styremedlem i et kommunalt foretak, men at de må fratre når kommunestyret behandler saker hvor foretaket er part. Departementet mener at valgbarhetsregler er mer hensiktsmessige enn habilitetsregler. Vervet som styremedlem i det kommunale foretaket er av underordnet betydning og som regel avledet av vervet som kommunestyremedlem, altså at vervet som styremedlem skyldes at personen sitter i kommunestyret. Det er derfor uheldig at kommunestyremedlemmet må fratre det sentrale vervet som folkevalgt.

Ettersom kommunale foretak er i samme rettssubjekt som kommunen og en del av kommunens kjernevirksomhet, vil dobbeltroller kunne oppstå langt oftere enn når et kommunestyremedlem sitter i styret for andre foretak. Habilitetsregler vil derfor kunne svekke kommunestyrets eierfunksjon. Departementet mener det er viktig at et valgt kommunestyremedlem kan delta når kommunestyret som er eierorgan behandler saker som dreier seg om det kommunale foretaket.

Relativt mange høringsinstanser uttrykker motstand mot forslaget og peker på hensynet til kompetanse og kunnskapsflyt. Departementet mener at forsvarlig saksutredning og større oppmerksomhet på eierstyring, herunder forslaget om en årlig eierskapsmelding, vil kunne heve kommunestyrets kompetanse og sikre nødvendig kunnskapsflyt. Departementet mener det heller ikke er avgjørende at valgbarhetsbegrensningen gir mindre handlingsrom for kommunale foretak enn for aksjeselskaper. At det kommunale foretaket er en del av kommunen, innebærer at foretaket er tettere knyttet til kommunen enn et interkommunalt selskap eller et aksjeselskap. Departementet fremmer etter dette forslag om valgbarhetsbegrensinger for kommunestyremedlemmer.

Departementet slutter seg videre til utvalgets konklusjon om at det ikke bør innføres tilsvarende valgbarhetsbegrensninger for andre folkevalgte enn kommunestyremedlemmer. Begrunnelsen for dette er at det er kommunestyret som har eierstyringen av det kommunale foretaket, oppretter foretaket, velger styre og fastsetter vedtekter og de økonomiske rammene for foretaket. Når det gjelder parlamentarisk styrte kommuner, er det, som utvalget påpeker, ikke mulig å være medlem av styret i et foretak og samtidig være medlem av kommunerådet.

Etter gjeldende rett er administrasjonssjefen i kommunen og dennes stedfortreder avskåret fra å sitte i styret i et kommunalt foretak. Det samme gjelder den som er ansvarlig for regnskapet i et kommunalt foretak. Departementet slutter seg til utvalgets konklusjon om at disse reglene bør videreføres.

1.12.2.3 Parlamentarisk styrte kommuner

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets konklusjon om at gjeldende modell for eierstyring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner bør videreføres i ny kommunelov.

Bestemmelsen er parallell med bestemmelsen om kommunedirektørens ansvar for tilsvarende rapportering til kommunestyret.

1.13 Valgbarhet, ombudsplikt og suspensjon mv.

1.13.1 Valgbarhet, ombudsplikt og fritak

1.13.1.1 Gjeldende rett

1.13.1.2 Departementets vurdering

1.13.2 Suspensjon

1.13.2.1 Gjeldende rett

1.13.2.2 Departementets vurdering

1.13.3 Rett til fri fra arbeid for personer som er folkevalgte i andre nordiske land

1.13.3.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 40 nr. 1 andre ledd at en arbeidstaker har krav på fri fra arbeidet for å ivareta møteplikten i kommunale folkevalgte organer. Bestemmelsen gjelder kun for folkevalgte organer i Norge. En person som jobber i Norge, og som sitter i kommunestyret i Sverige, har derfor ikke krav på å få fri eller permisjon fra arbeidet etter denne bestemmelsen.

1.13.3.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om at retten til å få fri fra arbeidet også bør gjelde for arbeidstakere som har møteplikt i kommunale folkevalgte organer i de andre nordiske landene, og begrunnelse for dette.

1.14 Valg av medlemmer til folkevalgte organer

1.14.1 Innledning

Det går fram av proposisjonen at medlemmene til kommunestyret velges etter reglene i valgloven, og er ikke nærmere omtalt i kapitlet i proposisjonen.

Valg av medlemmer til andre folkevalgte organer enn kommunestyret skjer enten ved forholdsvalg eller avtalevalg, jf. kommuneloven § 35 nr. 4. Utover to endringsforslag som omtales i proposisjonen, har utvalget i all hovedsak foreslått å videreføre gjeldende regler om forholdsvalg og avtalevalg når et folkevalgt organ velger medlemmer til andre organer. Ved ansettelser foreslår utvalget at avstemningen skal følge de vanlige reglene for avgjørelser i § 11-9, og ikke reglene om flertallsvalg i § 7-8, slik det er i dag.

Bestemmelsene gjelder bare ved valg til folkevalgte organer etter kommuneloven. De gjelder dermed ikke for valg til andre kommunale tillitsverv som for eksempel representantskapet i et interkommunalt selskap.

1.14.2 Kjønnsrepresentasjon

1.14.2.1 Gjeldende rett

1.14.2.2 Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at utvalgets flertall foreslår at det også ved forholdsvalg av medlemmer til folkevalgte organer skal gjelde krav til kjønnsbalansen i organet som helhet, og ikke bare til den enkelte listen. Høringen viser at høringsinstansene ønsker regler som bidrar til kjønnsbalanse i folkevalgte organer, men også at utvalgets forslag har en del problematiske sider.

Dagens regelverk stiller krav til kjønnsbalanse ved forholdsvalg til folkevalgte organer. Utvalget foreslår dette kravet videreført.

Departementet er i proposisjonen enig i at det er viktig med kjønnsbalanse, og at dagens regler i det minste bør videreføres. Spørsmålet er om det skal oppstilles ytterligere regler for å sikre kjønnsbalansen i organet samlet sett, og ikke bare for de enkelte listene. Departementet mener en løsning hvor gruppene ikke fritt kan foreslå sine kandidater, innenfor dagens regler om krav til kjønnsbalanse på listene, vil kunne påvirke lokaldemokratiet og kunne få negative konsekvenser.

Departementet er skeptisk til å innføre en ordning hvor hvem et parti eller en gruppe får valgt inn i organet, kan bli påvirket av hvem andre partier eller grupper velger inn.

Departement har på denne bakgrunnen kommet til at det ikke er ønskelig å endre dagens regelverk ved å innføre krav til kjønnsbalanse i folkevalgte organer som helhet, der organet blir valgt ved forholdsvalg.

Utover dette er departementet i all hovedsak enig med utvalgets vurderinger og forslag knyttet til reglene om valg av medlemmer til folkevalgte organer. Departementet foreslår imidlertid en liten endring enkelte steder i §§ 7-5, 7-6 og 7-7 når det gjelder valg til folkevalgte organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyret, og ved valg av arbeidsutvalg for folkevalgte organer. Utvalget foreslår at reglene om kjønnsbalanse skal gjelde «hvis det er mulig». Her mener departementet dagens formulering «så langt det er mulig» er mer dekkende og presis. Det er ikke slik at man kan se bort fra reglene dersom det ikke er mulig å følge reglene helt.

1.14.3 Adgangen til å rette på stemmesedlene

1.14.3.1 Gjeldende rett

Ved forholdsvalg kan forslaget til valgliste inneholde inntil dobbelt så mange forskjellige navn som det skal velges medlemmer, se § 36 nr. 1. Når det er avgjort hvor mange medlemmer en liste vil få, teller man opp antall stemmer den enkelte kandidaten har fått. Hvis noen kandidater får like mange stemmer, er det kandidaten som står først i rekkefølgen på listen som anses valgt.

Ved opptellingen ser man bort fra navn på kandidater fra andre lister. Bortsett fra dette forbudet har paragrafene ingen andre bestemmelser som direkte regulerer adgangen til å endre på stemmesedlene.

1.14.3.2 Departementets vurdering

Utvalget fremmer forslag om at kandidatkåringen skal skje i henhold til rekkefølgen på det innleverte listeforslaget.

Det vises i proposisjonen til at forslaget framstår som godt begrunnet og har fått generelt god støtte i høringen. Det sikrer at valg av kandidater til utvalg og komiteer mv. skjer etter den rekkefølgen den demokratiske prosessen internt i partiet har bestemt. Høringsinstansene framhever respekten for lokaldemokratiet og partienes mulighet til selv å velge sine kandidater. Departementet fremmer derfor i proposisjonen forslag til ny lovbestemmelse i tråd med utvalgets forslag.

1.14.4 Nærmere om nyvalg og suppleringsvalg

Det vises i proposisjonen til at etter dagens regelverk og utvalgets forslag er det slik at ved suppleringsvalg og valg av nye medlemmer til andre organer enn kommunestyret og kommunestyrekomite i løpet av valgperioden, vil det være gruppen selv som foreslår «hvem som skal rykke inn på den ledige plassen», jf. kommuneloven § 16 nr. 6 og utvalgets forslag til § 7-10 syvende ledd.

Når det velges nye faste medlemmer, er det åpenbart at de trer inn i den ledige plassen i organet. Når det gjelder valg av nye varamedlemmer til et organ, har departementet i lang tid tolket reglene om suppleringsvalg av varamedlemmer etter § 16 nr. 5 slik at det nyvalgte varamedlemmet kommer bakerst på listen med varamedlemmer.

Utvalget har ikke foreslått noen endringer i dette regelverket. Dette er ikke kommentert av høringsinstansene.

I den senere tiden har departementet blitt gjort kjent med tilfeller som gjør at det kan være behov for å se nærmere på reglene for valg av nye varamedlemmer og suppleringsvalg. Dagens praksis har i noen tilfeller ført til skjevheter i den politiske sammensetningen på listen over varamedlemmer og vanskeligheter med å opprettholde en politisk avtalt rekkefølge på listen.

Det pekes i proposisjonen på at et alternativ for å unngå slike forhold er å innføre samme regler ved varamedlemmers uttreden som for faste medlemmers uttreden. Dette vil gjelde andre organer enn kommunestyret og kommunestyrekomiteer. Det blir da like regler for medlemmer og varamedlemmer, og det blir tydeligere at det nyvalgte varamedlemmet tar plassen til det konkrete varamedlemmet som trer endelig ut.

Et annet alternativ kan være å endre tolkningen og åpne for at ordene «den ledige plassen» i dagens § 16 nr. 6 og forslagets § 7-10 syvende ledd må tolkes mer bokstavelig enn tidligere. Det innebærer at dersom den som er på tredjeplass i en liste på seks varamedlemmer trer endelig ut, kan det velges en ny person på den ledige tredjeplassen.

På samme måte som det første alternativet vil ikke de øvrige på listen få noen endring i hvilken plass de har, og departementet legger derfor i proposisjonen til grunn at dette ikke vil være et inngrep i deres rettigheter og plikter som folkevalgte. Nytt valg av varamedlem er mest aktuelt i de tilfellene gruppen ønsker å opprettholde en politisk balanse på listen. Gruppen selv velger hvem som skal velges som nytt varamedlem, og selve valggjennomføringen vil ikke være omfattende.

Det går fram av proposisjonen at departementet har kommet til at det første alternativet framstår som den mest hensiktsmessige løsningen, og vil derfor foreslå en endring i § 7-10 fjerde ledd som gir kommunestyret plikt til å velge nye varamedlemmer ved varamedlemmers endelige uttreden. Departementets forslag er videre at § 7-10 sjette ledd beholdes uforandret og vil da regulere de tilfellene der man ønsker å fylle på listen med varamedlemmer og altså øke antallet varamedlemmer. I slike tilfeller skal de nyvalgte medlemmene fremdeles plasseres nederst på listen. Departementet mener adgangen til å supplere listen fremdeles er hensiktsmessig i de tilfellene hvor det viser seg at det totale antallet varamedlemmer ikke er tilstrekkelig. Det er da mer riktig at disse nye varamedlemmene plasseres nederst. Departementet foreslår derfor en endring i § 7-10 syvende ledd for å tydeliggjøre plasseringen av nye varamedlemmer som velges etter § 7-10 sjette ledd.

1.15 Godtgjøring og velferdsgoder

1.15.1 Folkevalgtes rett til godtgjøring og dekning av utgifter mv.

1.15.1.1 Gjeldende rett

1.15.1.1.1 Arbeidsgodtgjøring

Det følger av kommuneloven § 42 at «den som har et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv» har krav på godtgjøring for sitt arbeid. De nærmere reglene fastsettes av kommunestyret eller fylkestinget selv. Dette kan ikke delegeres til andre organer.

Godtgjøringen for arbeidet som tillitsvalgt kommer i tillegg til erstatning for tap av inntekt etter kommuneloven § 41 nr. 2 og skal derfor ikke reduseres dersom den folkevalgte får lønn fra egen arbeidsgiver eller erstatning for tapt arbeidsinntekt etter § 41 nr. 2.

Det er blitt vanlig å omtale en form for godtgjøring som frikjøp av politikere. Dette innebærer at den folkevalgte tar seg fri fra sitt ordinære arbeid, og i slike tilfeller fastsetter kommunene ofte en fast årlig godtgjøring som dekker både arbeidsgodtgjørelse etter § 42 og erstatning for tapt arbeidsinntekt etter § 41 nr. 2.

1.15.1.1.2 Dekning av utgifter og økonomisk tap

1.15.1.2 Departementets vurderinger

Det vises i proposisjonen til at utvalgets forslag i stor grad er videreføring av gjeldende rett. Departementet slutter seg i proposisjonen til de vurderingene utvalget har gjort når det kommer til de ulike godtgjøringsreglene og reglene om dekning av utgifter. Dagens bestemmelser fungerer stort sett bra og gir kommunene tilstrekkelig frihet til selv å vedta reglementer ut fra lokale ønsker og lokale forhold. De nye bestemmelsene om frikjøp og ettergodtgjøring, som i stor grad er en lovfesting av en vanlig praksis i flere kommuner, framstår som hensiktsmessige og velbegrunnete. Særlig forslagene om regulering av ettergodtgjøring har også fått støtte av høringsinstansene. Departementet vil derfor i hovedsak videreføre utvalgets forslag.

1.15.2 Folkevalgtes rett til ulike velferdsgoder

1.15.2.1 Gjeldende rett

1.15.2.1.1 Folkevalgtes status som arbeidstakere eller frilansere

Kommuneloven har ingen egne bestemmelser som sier noe om folkevalgtes velferdsgoder. De kan likevel ha rettigheter til enkelte velferdsgoder i kraft av vervet. Hvilke ytelser en person har etter velferdslovene, vil i mange tilfeller avhenge av om vedkommende skal anses som arbeidstaker eller frilanser. Spørsmålet har derfor vært om folkevalgte er å anse som arbeidstakere etter de ulike lovene.

Høyesterett hadde i 2016 spørsmålet om en ordfører var arbeidstaker eller frilanser etter folketrygdloven til behandling. I dommen sier Høyesterett at en ordfører ikke regnes for å være ansatt i kommunen. Forarbeidene ga ikke grunnlag for at en ordfører skulle anses for å være arbeidstaker etter folketrygdloven § 1-8, og ordføreren måtte dermed anses som frilanser, jf. loven § 1-9. Dette innebar blant annet at kommunen ikke kunne kreve refusjon fra Nav for godtgjøringen de hadde utbetalt i perioden han var sykemeldt og hadde rett til sykepenger, jf. folketrygdloven § 22-3. Statusen som frilanser innebærer også at ordføreren selv må sende sykemelding til Nav, og at utbetalingen skjer fra Nav. En arbeidstaker ville kunne sende sykemeldingen til arbeidsgiver og også få sykepengene utbetalt fra arbeidsgiveren.

1.15.2.1.2 Rettigheter etter folketrygdloven, arbeidsmiljøloven og ferieloven

Folketrygdloven regulerer blant annet retten til sykepenger, omsorgspenger ved barns- og eller barnepassers sykdom, ytelser ved yrkesskade, foreldrepenger og pensjon. Hvilke ytelser og i hvor stort omfang en person har rett til de ulike ytelsene, avhenger ofte av om vedkommende er å anse som arbeidstaker eller frilanser i lovens forstand.

Reglene om foreldrepermisjon etter arbeidsmiljøloven gjelder i utgangspunktet kun for ansatte og dermed ikke folkevalgte. Folkevalgte som blir foreldre, gis imidlertid i praksis samme rett til permisjon, og departementet legger til grunn at det gjøres gjennom fritaksreglene eller andre ordninger som kommunene har nedfelt i sine reglementer.

Ferieloven gjelder bare for arbeidstakere, jf. ferieloven § 2.

1.15.2.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet mener det er nær sammenheng mellom retten til godtgjøring for vervet som folkevalgt, og retten til ulike økonomiske velferdsrettigheter på linje med arbeidstakere. Derfor er departementet i utgangspunktet enig med utvalget i at enkelte folkevalgte bør ha noen av de samme rettighetene som arbeidstakere i kommunen.

Departementet mener derfor det bør være folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse, som skal ha visse velferdsrettigheter. De utvalgte velferdsrettighetene vil da særlig gjelde for ordførere og eventuelt andre heltidspolitikere, men også deltidspolitikere. Departementets avgrensing fraviker fra utvalgets forslag, men er i samsvar med hva flere av høringsinstansene foreslår.

Departementet mener det ikke er aktuelt å likestille folkevalgte med arbeidstakere i alle sammenhenger.

Når det gjelder hvilke velferdsrettigheter disse folkevalgte skal ha, mener departementet det er særlig aktuelt med økonomiske velferdsrettigheter som knytter seg til sykdom og til permisjoner. Dette er noe flere kommuner selv har regulert i dag, og er noe KS har anbefalt kommunene i sin veileder om økonomiske vilkår for folkevalgte.

Det sentrale for departementet har vært å sikre at de folkevalgte stilles økonomisk likt som ansatte, og at det er summen på den totale utbetalingen som det er viktigst å sikre. Departementet vil komme med noen konkrete lovforslag som bidrar til at folkevalgte delvis har samme rettigheter som ansatte. En lovfesting vil sikre at alle folkevalgte blant annet gis full godtgjøring i sykeperioden og foreldrepermisjon. Å klargjøre rettighetene i loven vil være en fordel for de folkevalgte.

For det første foreslår departementet å lovfeste at folkevalgte med vervet som sin hovedbeskjeftigelse skal motta full godtgjøring de første 16 dagene av en sykemelding, altså i den såkalte arbeidsgiverperioden. Dette er noe kommunene selv utbetaler, og pålegget er at kommunene må ta inn en slik rettighet i sine egne reglementer om økonomiske vilkår for de folkevalgte. Etter denne perioden må den folkevalgte kreve sykepenger fra Nav, slik ordningen er i dag. Den folkevalgte kan ikke kreve mer enn 6G i sykepenger fra Nav, og for mange ordførere og andre heltidspolitikere vil det være et sprik mellom det nivået man får dekket av Nav og det vedkommende hadde i godtgjøring før sykemeldingen. Departementet vil derfor lovfeste at kommunene skal sørge for at folkevalgte som blir sykemeldte utover arbeidsgiverperioden, skal ha full dekning. Det innebærer at kommunene skal utbetale differansen.

Høyesterett har i høyesterettsdommen (HR-2016-589-A) avklart at utbetaling av folkevalgtes sykepenger etter arbeidsgiverperioden følger reglene for frilansere. Kommunene har dermed ikke krav på refusjon fra Nav. Dommen har ført til misnøye hos enkelte kommuner, og i høringssvarene er det flere som ønsker en lovendring, som sikrer at kommunene skal kunne utbetale godtgjøring i hele sykeperioden og kunne kreve refusjon fra Nav for det den folkevalgte har krav på etter folketrygden.

Innføringen av en kommunal refusjonsrett for utbetaling til folkevalgte som en særskilt gruppe frilansere krever en endring av folketrygdloven § 22-3. Departementet ser at det ville vært en fordel for de folkevalgte om det kun var én utbetaling fra kommunen som omfattet det den folkevalgte ville fått i sykepenger fra Nav og eventuell godtgjøring fra kommunen. Departementet har likevel ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å foreslå en slik endring i folketrygdloven. Endringene vil føre til at folkevalgte, som ikke er ansatte, men en type frilansere, ikke likestilles med øvrige frilansere. Dette vil innebære en forskjellsbehandling sammenliknet med andre frilansere.

Dette innebærer at folkevalgte skal motta sykepengene etter folketrygdloven fra Nav. De folkevalgte hadde uansett måttet fylle ut sykemeldingsskjema. Departementet legger mindre vekt på at skjemaet må sendes til Nav framfor at den sendes til kommunen, slik det er for ansatte. Departementet er videre kjent med at det arbeides med nye løsninger som vil gjøre kontakten med Nav enklere.

En annen ytelse som kan være relevant for folkevalgte, er rettighetene som følger med en yrkesskade. En ordfører som blir skadet i forbindelse med utførelsen av vervet, vil ikke automatisk ha rettigheter ved yrkesskade etter folketrygdloven. Dette er som følge av ordførerens rettslige status som frilanser. Enkelte kommuner betaler i dag en yrkesskadeforsikring for ordføreren, og departementet mener det bør være klart og sikkert at den folkevalgte har en god yrkesskadedekning.

Det går fram av proposisjonen at departementet derfor vil foreslå en regel om at en folkevalgt med vervet som sin hovedbeskjeftigelse skal ha rett til ytelser ved yrkesskade tilsvarende en ansatt i kommunen. Dette vil være tilsvarende som for stortingsrepresentanter, jf. stortingsgodtgjørelsesloven § 19 fjerde ledd, og er noe kommunene selv må sørge for gjennom frivillig yrkesskadetrygd og egne tilleggsforsikringer.

Utvalget vurderte også spørsmålet om folkevalgte bør gis tilsvarende rettigheter som arbeidstakere etter for eksempel ferieloven og arbeidsmiljøloven. Departementet er enig med utvalget at det ikke er like naturlig at folkevalgte skal gis alle de rettighetene som følger med å være arbeidstaker etter disse lovene. I stor grad vil det trolig heller ikke by på særlige praktiske problemer ved at folkevalgte ikke likestilles med arbeidstakere etter disse lovene.

For å understreke viktigheten av gode ordninger ved foreldrepermisjoner, har departementet kommet til at det bør lovfestes i kommuneloven at folkevalgte har rett til permisjon fra sitt verv i stort sett samme utstrekning som ansatte, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 12. Forslaget framkommer av § 8-11.

Departementet mener at det ikke er alle permisjonsreglene i arbeidsmiljøloven som passer like godt til vervet som folkevalgt. For eksempel bør det ikke være særlig aktuelt å gi folkevalgte rett til utdanningspermisjon etter arbeidsmiljøloven § 12-11. Permisjon bør kun være aktuelt ved sykdom og i forbindelse med fødsel og omsorg.

Ettersom kommunestyrene selv vedtar nærmere regler for folkevalgtes godtgjøring og økonomiske vilkår, mener departementet det er kommunestyrene selv som må vedta permisjonsregler for sine folkevalgte. Kommuneloven vil således inneholde en plikt for kommunene til å vedta regler som sikrer de folkevalgte rett til den typen permisjon som er nevnt i loven. Kommunene kan som utgangspunkt utvide hvilke permisjoner en folkevalgt har krav på, men departementet minner om ombudsplikten og de strenge fritaksvilkårene.

Det går fram av proposisjonen at departementet ikke vil gi nærmere regler om permisjonsreglene, herunder hvem som skal avgjøre permisjonssøknadene, men mener det er hensiktsmessig at det er kommunestyret selv som avgjør spørsmålet.

1.16 Utvidet innsynsrett og taushetsplikt for folkevalgte

1.16.1 Gjeldende rett

1.16.1.1 Folkevalgtes innsynsrett

1.16.1.2 Taushetsplikt

Kommuneloven har ingen egne regler om taushetsplikt for folkevalgte eller ansatte. Taushetsplikten følger av forvaltningsloven. Den alminnelige regelen om taushetsplikten er forvaltningsloven § 13 første ledd.

I tillegg til forvaltningslovens regler om taushetsplikt finnes det også taushetspliktbestemmelser i særlover som sikkerhetsloven og barnevernloven.

Den folkevalgtes taushetsplikt gjelder alt av taushetsbelagte opplysninger han eller hun får kjennskap til i forbindelse med tjenesten eller arbeidet som folkevalgt. Folkevalgte har en aktiv handlingsplikt som taler for at de bør være ekstra oppmerksomme på hvordan dokumenter håndteres og når og hvordan man snakker om saken. Et utslag av denne plikten er at møter hvor det foreligger lovbestemt taushetsplikt, skal lukkes, jf. kommuneloven § 31 nr. 2. Opplysninger som kommer fram i lukkete møter, men som ikke er omfattet av lovbestemt taushetsplikt, vil de folkevalgte ikke ha taushetsplikt om.

Forvaltningsloven gir flere unntak fra taushetsplikten og åpner således opp for at opplysninger kan gis videre og brukes av andre. Blant annet vil §§ 13 a og 13 b være relevante for folkevalgtes innsynsrett og tilgang til og bruk av taushetsbelagte opplysninger. Etter § 13 b nr. 2 kan taushetsbelagte opplysninger brukes for å oppnå de formålene de er gitt eller innhentet for, og dette vil typisk være i forbindelse med saksforberedelsen og avgjørelsen i en konkret sak.

1.16.1.3 Folkevalgtes taushetsplikt om opplysninger i dokumenter det gis innsyn i

Forslaget til utvidet innsynsrett for folkevalgte organer skal særlig bidra til å styrke den folkevalgte styringen i kommunen.

Opplysninger som er taushetsbelagte med hjemmel i lov, forblir taushetsbelagte når de gis til en folkevalgt. For dokumenter eller opplysninger som er eller kan unntas offentlighet etter offentlighetsloven, vil de folkevalgte ikke ha den samme taushetsplikten. Verken kommunens administrasjon eller kommunestyret har instruksmyndighet over folkevalgte på samme måte som for ansatte, og kan dermed ikke pålegge en taushetsplikt. Grunnlaget for å hindre spredning av opplysninger faller derfor bort.

Utvalget foreslår at det innføres en lovhjemmel som pålegger de folkevalgte taushetsplikt om opplysninger i dokumenter som er unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven. Dette gjelder bare dokumenter de får tilsendt etter bestemmelsen om utvidet innsynsrett. Hvis de folkevalgte får innsyn i dokumenter som kan skade kommunen dersom de blir offentlige, bør de folkevalgte også ha taushetsplikt om innholdet.

Når det aktuelle dokumentet oversendes fra administrasjonen, vil det være påført en unntakshjemmel slik at administrasjonens vurdering av innsynsspørsmålet framkommer der. Utvalget viser til at kommunestyret, som øverste myndighet i kommunen, kan endre administrasjonens vurdering av offentlighet og dermed beslutte at dokumentene skal være offentlige. I de tilfellene vil ikke medlemmene lenger ha taushetsplikt om opplysningene i dokumentene. Øvrige folkevalgte organer vil i utgangspunktet ikke ha samme adgang til å overprøve administrasjonens offentlighetsvurderinger, men kan gis slik myndighet gjennom delegering av myndighet fra kommunestyret.

Ytringsfriheten er vernet av Grunnloven § 100 og internasjonale konvensjoner. Taushetsplikt for folkevalgte må derfor holdes innenfor skrankene som følger av disse bestemmelsene. Utvalget har vurdert at innføringen av lovbestemt taushetsplikt for opplysninger i dokumenter som folkevalgte får med grunnlag i en utvidet innsynsrett, vil være innenfor ytringsfrihetens rammer. Innsynsretten må vurderes fra sak til sak, og taushetsplikt vil bero på kommunens praktisering av offentlighetsloven og meroffentlighet. Offentlighetsloven gir kommunene en mulighet til å unnta dokumenter fra innsyn, og utvalget mener hensynene bak de aktuelle unntaksbestemmelsene også gjør seg gjeldende selv om dokumentet er gitt til en folkevalgt.

Utvalget viser også til at en enkelt folkevalgt kan fremme en egen innsynsbegjæring til kommunen, og eventuelt påklage et avslag til Fylkesmannen. Da vil kommunen og eventuelt fylkesmannen måtte foreta en vurdering av innsynsspørsmålet og vurdere om det foreligger hjemmel for å unnta dokumentet fra innsyn. Denne behandlingen vil skje uavhengig av om kommunestyret eller et annet folkevalgt organ har vurdert om dokumentet skal unntas innsyn etter offentlighetsloven. Hvis kommunen eller fylkesmannen kommer til at det ikke er hjemmel for å unnta dokumentet etter offentlighetsloven, betyr dette at de folkevalgte heller ikke har taushetsplikt om innholdet i dokumentet.

Brudd på den foreslåtte taushetspliktbestemmelsen i kommuneloven vil være omfattet av straffebestemmelsen i straffeloven § 209 første ledd.

1.16.1.4 Taushetsplikt ved lukkete møter

Den foreslåtte bestemmelsen om taushetsplikt for folkevalgte innebærer ikke at de folkevalgte har taushetsplikt om alt som drøftes eller kommer fram i et lukket møte.

Utvalgets forslag til ny taushetspliktsbestemmelse vil likevel utvide taushetsplikten for drøftinger i lukkete møter i forhold til dagens bestemmelse. Etter dagens regelverk har de folkevalgte kun taushetsplikt om opplysninger som er taushetsbelagt med hjemmel i lov. Etter den nye bestemmelsen vil de folkevalgte også ha taushetsplikt for opplysninger som er unntatt offentlighet etter offentlighetsloven og står i et dokument de har fått oversendt etter bestemmelsen om utvidet innsynsrett. De folkevalgte vil også ha taushetsplikt for opplysninger dersom de blir drøftet i lukkete møter.

1.16.1.5 Reglement om folkevalgtes innsynsrett og taushetsplikt

Utvalget foreslår ikke å videreføre bestemmelsen om at kommunene skal ha et reglement om folkevalgtes innsynsrett. En slik bestemmelse er det ikke behov for siden utvalget foreslår å lovfeste de overordnete reglene om innsynsrett og taushetsplikt. Kommunene har likevel mulighet til å vedta et eget reglement.

1.16.2 Departementets vurdering

1.16.2.1 Folkevalgte organers innsynsrett og folkevalgtes taushetsplikt

1.16.2.1.1 Bestemmelsens plassering

Utvalgets forslag til regler om innsynsrett gir et folkevalgt organ rett til innsyn. Den gir ikke den enkelte folkevalgte en utvidet rett til innsyn. For å synliggjøre dette momentet vil departementet derfor foreslå at bestemmelsen flyttes fra kapittel 8 om rettigheter og plikter for folkevalgte til lovens kapittel 11 om saksbehandling i folkevalgte organer. Som det framgår under, vil ikke departementet foreslå en utvidet taushetsplikt, og bestemmelsen vil dermed ikke lenger gi noen rettigheter eller plikter til den enkelte folkevalgte.

1.16.2.1.2 Innsynsretten

Departementet er i proposisjonen enig med utvalget og de aller fleste høringssvarene om at det er gode grunner for å regulere folkevalgte organers innsynsrett. Utvalgets vurderinger og høringssvarenes tilslutning til forslaget viser at det er behov for et klargjørende regelverk om folkevalgte organers innsynsrett i administrasjonens dokumenter.

Det er innledningsvis verdt å påpeke forholdet mellom forslaget til den utvidete innsynsretten og forslaget til § 13-1 om kommunedirektørens oppgaver. Etter lovforslagets § 13-1 tredje ledd har kommunedirektøren ansvar for at saker som legges fram for et folkevalgt organ «er forsvarlig utredet» og at utredningen gir «et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak». Dette innebærer at det i de aller fleste tilfellene vil være slik at organet har de dokumentene og opplysningene som er nødvendige for å behandle en sak.

Det går fram av proposisjonen at departementet i all hovedsak kan slutte seg til utvalgets vurderinger og konkrete forslag til reguleringen av innsynsretten. Utvalget foreslår at kommunestyret som organ i utgangspunktet skal ha innsynsrett i alle dokumenter i kommunen.

Utvalget mener videre at andre folkevalgte organer ikke bør ha en like vid innsynsrett, men at den bør begrenses til saker de har til behandling.

Den foreslåtte bestemmelsen regulerer kun de tilfellene organet krever innsyn i ytterligere dokumenter enn hva organet allerede har fått tilsendt. Dersom kommunedirektøren selv finner at organet har behov for taushetsbelagte opplysninger eller dokumenter unntatt offentlighet i forbindelse med behandlingen av en sak, skal kommunedirektøren selv vurdere om dokumentene skal oversendes organet. Når det gjelder innsyn i dokumenter unntatt offentlighet etter offentlighetsloven, vil normalt også disse oversendes det folkevalgte organet som saksframlegg fra administrasjonen dersom organet har behov for dokumentene.

Utvalget foreslår å lovfeste at organets utvidete innsynsrett først inntrer når saken er sendt til behandling i organet. For saker som skal avgjøres i administrasjonen oppstår innsynsretten når saken er ferdigbehandlet der. Utvalget mener det er viktig at administrasjonen skal kunne arbeide seg fram til en endelig avgjørelse eller innstilling før innsynsretten inntrer.

Utvalget mener at interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen av et utkast til dokumentet bør kunne unntas fra den utvidete innsynsretten. Innsynsretten skal etter utvalgets vurderinger derfor bare gjelde for dokumenter som er ferdigstilt i administrasjonen.

Utvalget framhever at et enkeltmedlem av organet selvsagt vil kunne be om innsyn etter offentlighetsloven på et tidligere tidspunkt enn nevnt ovenfor. Vedkommende vil da ha samme innsynsrett som allmennheten.

Det vises i proposisjonen til at det er hensiktsmessig at det oppstilles ulike krav til folkevalgte organers innsynsrett i henholdsvis taushetsbelagte opplysninger og opplysninger som er unntatt etter offentlighetsloven. Når det gjelder førstnevnte typen opplysninger må det, som utvalget peker på, både være en hjemmel i forvaltningsloven som åpner for at organet skal kunne få tilgang til opplysningene, og organet må eksplisitt vurdere nødvendigheten av å få de taushetsbelagte opplysningene.

Det vises i proposisjonen til at det også er riktig og fornuftig at innsyn i taushetsbelagte opplysninger krever flertallsavgjørelse. Innsyn i dokumenter unntatt offentlighet etter offentlighetsloven er av en annen art, og har et lavere beskyttelsesbehov mot spredning. Det er derfor kurant at det kun er tilstrekkelig med tre stemmer for at organet skal få innsyn i denne typen dokumenter.

Når det folkevalgte organet ber om innsyn i dokumenter unntatt offentlighet som kan unntas etter offentlighetsloven, skal administrasjonen vurdere meroffentlighet etter lovens § 11. Det kan føre til at dokumenter blir offentlige. Utvalget mener det likevel er behov for en egen regel som sikrer et folkevalgt organ innsyn i opplysninger som ikke blir offentlige etter en meroffentlighetsvurdering.

Utvalget foreslår også å innføre en regel i offentlighetsloven § 16 som sikrer at §§ 14 og 15 kan benyttes som unntakshjemmel når dokumenter som kan unntas etter disse bestemmelsene, sendes til et folkevalgt organ etter de nye foreslåtte reglene i kommuneloven om utvidet innsynsrett.

Departementet er videre enig med utvalgets vurderinger og forslag når det gjelder de særlige bestemmelsene for parlamentarisk styrte kommuner. Utvalget foreslår et unntak fra innsynsretten for dokumenter knyttet til kommunerådets saksbehandling. Innsynsretten skal ikke gjelde notater fra den enkelte kommuneråd til kommunerådet og notater mellom kommunerådene. Dette vil i stor grad være notater med interne politiske vurderinger som andre partier ikke bør få innsyn i, og kan sammenliknes med at ulike partier ikke har krav på innsyn i interne vurderinger som foretas i andre partiers gruppemøter og liknende. Videre foreslår utvalget at kommunerådet kan unnta dokumenter som er utarbeidet av administrasjonen som sekretariat for kommunerådet til bruk for kommunerådets eller de enkelte kommunerådenes egne forberedende vurderinger. Innsynsretten skal heller ikke gjelde sakslisten eller møtebok fra forberedende møter i kommunerådet hvor rådet ikke treffer vedtak eller legger fram innstillinger.

Selv om det innføres en egen unntaksbestemmelse for parlamentarisk styrte kommuner, understreker utvalget at det vil være grunn til å praktisere meroffentlighet.

Departementet er videre enig med utvalget i at det på bakgrunn av forslaget til lovregulering av innsynsretten, ikke er behov for å videreføre dagens bestemmelse om at kommunestyret skal fastsette reglement for de folkevalgtes innsynsrett.

1.16.2.1.3 Forholdet til den enkelte folkevalgtes selvstendige innsynsrett

Bestemmelsen gir ingen rettigheter til den enkelte folkevalgte. Selv om enkelte høringssvar har foreslått utvidelse til partigrupper eller en enkelt folkevalgt, har ikke departementet funnet tilstrekkelig grunn til å utvide kretsen av hvem som gis innsynsrett i taushetsbelagte opplysninger eller dokumenter unntatt offentlighet. Ettersom det er tilstrekkelig med kun tre medlemmer for å kreve innsyn, anser departementet at den enkelte folkevalgtes mulighet til å kreve innsyn er tilstrekkelig ivaretatt.

Departementet foreslår i proposisjonen ikke å videreføre forslaget om taushetsplikt, hvilket også taler for å stille visse krav til når de folkevalgte kan kreve innsyn i dokumenter unntatt offentlighet. Selv om den folkevalgte har taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13, bør det ikke åpnes for at en enkelt folkevalgt kan kreve innsyn i slike opplysninger. Denne retten bør ligge til et folkevalgt organ som sådan.

Den enkelte folkevalgte har rett til å be om innsyn etter offentlighetsloven, og denne retten påvirkes ikke av bestemmelsen om organers innsynsrett. Administrasjonen må da vurdere om det er grunnlag for å unnta dokumenter fra innsyn. Når administrasjonen skal vurdere et innsynskrav fra en eller flere enkelte folkevalgte, må det også vurderes merinnsyn, og den vurderingen kan føre til at vedkommende gis innsyn.

1.16.2.1.4 Utvidelse av folkevalgtes taushetsplikt

Det vises i proposisjonen til at det er en sammenheng mellom en rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger og dokumenter unntatt offentlighet og en tilhørende plikt til å hindre at slike opplysninger og innholdet i slike dokumenter tilfaller offentligheten.

Forslaget om å utvide de folkevalgtes taushetsplikt har fått stor støtte fra kommunene, men høringssvarene har også pekt på vesentlige problematiske sider ved forslaget.

Utvalget foreslår at de folkevalgte skal få taushetsplikt om innholdet i dokumenter unntatt offentlighet som de får tilsendt etter å krevd innsyn med hjemmel i § 11-13.

Et hensyn som taler for å lovregulere taushetsplikten, er at folkevalgte, i motsetning til ansatte, ikke kan pålegges taushetsplikt gjennom instruks, reglement eller vedtak i enkeltsaker.

Opplysninger i dokumenter som er unntatt etter kan-bestemmelsene i offentlighetsloven, er ikke taushetsbelagte opplysninger. Folkevalgte kan derfor fritt fortelle andre om innholdet i dokumentene. Dersom det ikke innføres en lovbestemt taushetsplikt for de folkevalgte, er det ingen muligheter til å sikre at folkevalgte ikke sprer opplysninger som kan skade kommunen eller påføre en folkevalgt en form for sanksjon hvis opplysningene tilfaller offentligheten.

Debatten om utvalgets forslag i media og uttalelser i enkelte høringssvar synes å vise at både politikere og befolkningen anser at kommunalt folkevalgte kun har en lojalitetsplikt overfor borgerne. Dette innebærer at de må stå friere enn ansatte til å kunne dele opplysninger og fortelle om saker, debatter og vurderinger som behandles i de folkevalgte organer så lenge de ikke gir ut taushetsbelagte opplysninger. Departementet kan være enig i at det er en forskjell mellom ansatte og folkevalgte, og at dette også bør få betydning for en eventuell begrensning av ytringsfriheten.

Se proposisjonen pkt. 16.4.1 for en drøftelse av konsekvenser av innføring av slik taushetsplikt.

Departementet mener hensynene bak forslaget er viktige, men at de i stor grad kan søkes ivaretatt på andre måter enn å innføre en straffbar taushetsplikt om opplysninger som ikke er taushetsbelagte.

De foreslåtte endringene i offentlighetsloven § 16 vil også føre til at alle dokumenter som ville vært omfattet av taushetsplikten, fremdeles vil kunne unntas offentlighet. Dersom det i tillegg blir mer tydelig at opplysninger den folkevalgte sitter med, er unntatt offentlighet, mener departementet at denne økte kunnskapen og bevisstheten kan bidra til å forhindre at vedkommende rent faktisk sprer opplysningene. Selv om de ikke pålegges en taushetsplikt, antas det at terskelen for å videreformidle innholdet i dokumentene heves jo mer bevisst den folkevalgte er på at dokumentene er unntatt offentlighet, også etter at det er sendt til det folkevalgte organet.

Etter dette har departementet kommet til at argumentene mot å innføre en lovbestemt taushetsplikt veier tyngre enn argumentene for. Det framgår av proposisjonen at departementet derfor ikke vil videreføre denne delen av utvalgets forslag. Det vises særlig til at behovene for en slik taushetsplikt ikke synes særlig framtredende, trolig vil omfatte noen få dokumenter, samtidig som det vil være et vesentlig inngrep i de folkevalgtes ytringsfrihet og begrense deres ombudsrolle og muligheten for å drive politisk virksomhet.

1.16.2.2 Endringene i offentlighetsloven § 16

Det går fram av proposisjonen at departementet synes utvalgets forslag om tilpasninger i offentlighetsloven som følge av bestemmelsen i kommuneloven er godt begrunnet. Departementet kan i stor grad slutte seg til utvalgets vurderinger. Det er få høringssvar på dette konkrete endringsforslaget, og med tanke på den generelle støtten utvalgets vurderinger i NOU-ens kapittel 15 har fått, synes det være en ønsket bestemmelse.

Dokumentene vil i større grad enn i dag være påført en unntakshjemmel, som tydelig fastslår at dokumentene er unntatt offentlighet. Som Justis- og beredskapsdepartementet viser til, vil det at disse dokumentene fremdeles kan unntas offentlighet etter §§ 14 og 15, bidra til at de folkevalgte ikke sprer opplysningene uten at det er nødvendig med en taushetsplikt. Så lenge de er unntatt offentlighet, vil de folkevalgte være mer bevisste i hvordan opplysningene håndteres og hvilket personlig ansvar de har for at de ikke spres til uvedkommende. Adgangen til å unnta denne typen dokumenter fra offentlighet selv om de oversendes et folkevalgt organ, kan også bidra til at de folkevalgte ber om flere dokumenter. Dermed kan sakene organet har til behandling, bli bedre belyst, og det folkevalgte organet treffer bedre avgjørelser.

Det vises i proposisjonen til at endringene innebærer at interne dokumenter administrasjonen må oversende etter krav fra det folkevalgte organet, fremdeles skal kunne regnes som organinterne dokumenter.

Det folkevalgte organet kan naturligvis selv ta stilling til innsynsspørsmålet når de får oversendt dokumenter fra administrasjonen. Dette innebærer at kommunestyret, eller et annet organ som har fått delegert myndighet, kan vedta at et dokument som administrasjonen legger opp til skal unntas etter for eksempel § 14, likevel skal være offentlig.

1.17 Saksbehandlingsregler for folkevalgte organer

1.17.1 Gjeldende rett

1.17.1.1 Reglenes virkeområde

På samme måte på som for administrasjonen i kommunen, gjelder de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og de ulovfestete forvaltningsrettslige prinsippene når folkevalgte organer behandler saker og treffer vedtak. I tillegg gjelder offentlighetslovens regler om innsyn. For folkevalgte organer inneholder kommuneloven enkelte særskilte saksbehandlingsregler, og disse tar hensyn til at saksbehandling skjer i folkevalgte kollegiale organ. Det er også gitt noen egne regler om offentliggjøring av dokumenter knyttet til møter i folkevalgte organer.

I kommuneloven § 29 er det fastsatt hvilke organer kommunelovens kapittel 6 om saksbehandlingsregler gjelder for.

1.17.1.2 Møteprinsippet

Det følger av kommuneloven § 30 nr. 1 at folkevalgte organer skal behandle sine saker og treffe vedtak i formelle møter. I møteprinsippet ligger det at folkevalgtes saksbehandling skal foregå i møter og ikke andre steder.

I § 30 nr. 2 finnes det enkelte særregler og unntak fra møteprinsippet.

I tillegg til adgangen til fjernmøter eller skriftlig saksbehandling er det bestemmelser i kommuneloven § 13 om hastevedtak i andre situasjoner.

1.17.1.3 Innkalling til møter, saksliste, kunngjøring og vedtak med mer

Det folkevalgte organets møter skal holdes når organet selv eller kommunestyret beslutter det, når organets leder finner det påkrevd eller når minst 1/3 av medlemmene krever det, jf. § 32 nr. 1. Møtene ledes av organets leder eller nestleder. Ved forfall fra begge disse velges en møteleder ved flertallsvalg.

Innkalling til møte skal sendes med høvelig varsel og skal inneholde en oversikt over sakene som skal behandles.

Møter skal kunngjøres på en hensiktsmessig måte.

Selv om en sak er satt på sakslisten, kan et flertall vedta å utsette behandlingen av en sak, jf. § 34 første ledd. Det følger av samme ledd at organet også kan vedta å behandle en sak som ikke er påført saklisten, dersom verken møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette.

Det følger av § 33 at et folkevalgt organ kan treffe vedtak når minst halvparten av medlemmene har vært til stede under forhandlingene, og avgitt stemme i den aktuelle saken. Vedtak treffes normalt med alminnelig flertall av de stemmene som avgis, se § 35 nr. 1. Ved stemmelikhet er møtelederens stemme avgjørende. I § 35 nr. 2 er det gitt egne særregler for behandling av økonomiplan og årsbudsjett.

Kommuneloven § 30 nr. 3 og 4 inneholder krav om at det skal føres møtebok over forhandlingene i folkevalgt organ.

1.17.1.4 Møteoffentlighet

Kommuneloven § 31 nr. 1 gir enhver rett til å overvære møter i folkevalgte organer. Den klare hovedregelen er derfor at møter skal holdes for åpne dører.

Bestemmelsene om møteoffentlighet er en saksbehandlingsregel, og kommer derfor bare til anvendelse når det folkevalgte organet driver saksbehandling. Medlemmene av et folkevalgt organ kan møtes uten at reglene om møteoffentlighet eller de andre saksbehandlingsreglene kommer til anvendelse. Dette er kun dersom møtet ikke anses å være en del av kommunens beslutningsprosess. Dette kan for eksempel være møter hvor medlemmene får generell opplæring om et tema. Det samme vil antakelig gjelde rene orienteringsmøter.

Som følge av møteprinsippet er utgangspunktet at når det folkevalgte organet behandler saker eller treffer vedtak, er det saksbehandling og dermed også et møte i kommunelovens forstand. Da gjelder reglene om møteoffentlighet.

Sivilombudsmannen har behandlet flere saker som gjelder spørsmålet om en sammenkomst skal anses som et møte i kommunelovens forstand.

I etterfølgende saker har Sivilombudsmannen også blant annet uttalt seg om rekkevidden av møteoffentlighetsreglene anvendt på opplærings- og budsjettseminarer.

Etter hovedregelen skal møter holdes for åpne dører. Det kan likevel være situasjoner hvor det er en plikt eller mulighet til å lukke hele eller deler av et møte. Bestemmelsene om dette følger av § 31 nr. 2 til 5.

Prosedyrene for å lukke møtet følger av § 31 a. Utgangspunktet er at debatten om lukking eller ikke skal foregå for åpne dører, og det selv om møtet vil bli lukket ved behandlingen av den underliggende saken.

Bestemmelsene om møteoffentlighet gjelder som hovedregel også for parlamentarisk styrte kommuner. For kommunerådet er det imidlertid fastsatt egne regler om møteoffentlighet i § 31 a nr. 3. Etter denne bestemmelsen bestemmer kommunerådet selv om deres møter skal være åpne, med mindre dørene må lukkes etter § 31.

1.17.1.5 Reglement og arkiv

Etter kommuneloven § 39 skal kommunestyret selv fastsette nærmere reglement for saksbehandlingen i folkevalgte organer. Videre følger det at kommunestyret selv skal fastsette reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet.

Det følger av § 39 nr. 3 at departementet kan gi nærmere forskrifter om behandling, oppbevaring av og tilsyn med kommunens arkiver.

1.17.1.6 Virkningene ved brudd på saksbehandlingsreglene

Kommuneloven selv inneholder ingen regler om hvilke konsekvenser brudd på saksbehandlingsreglene i kapittel 6 kan ha. Hva som skjer, vil derfor måtte avgjøres etter en tolkning av alminnelige forvaltningsrettslige regler. Virkningen av eventuelle brudd på saksbehandlingsreglene kan bli relevant for fylkesmannens lovlighetskontroll og spørsmål om et vedtak er ugyldig.

Dersom reglene i forvaltningsloven og tilhørende forskrifter ikke er overholdt ved det folkevalgte organets behandling av et enkeltvedtak, har forvaltningsloven § 41 en regel om at vedtaket likevel er gyldig dersom det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Denne bestemmelsen gjelder imidlertid ikke direkte ved brudd på saksbehandlingsreglene i kommuneloven. Det er imidlertid antatt i juridisk teori og praksis at tilsvarende prinsipp gjelder for brudd på andre saksbehandlingsregler ved andre typer avgjørelser.

Dersom ikke annet følger av en tolkning av den aktuelle bestemmelsen, vil den alminnelige ugyldighetslæren få anvendelse ved brudd på reglene i kommuneloven kapittel 6.

1.17.2 Departementets vurderinger

1.17.2.1 Virkeområde

Departementet er i proposisjonen enig med utvalget i at bestemmelsenes virkeområde bør gjelde alle folkevalgte organer slik de er opplistet i § 5-1 andre ledd. Regler om virkeområdet har en sammenheng med forslaget om folkevalgte organer og møteprinsippet. Sammen fører disse reglene til at de folkevalgte alltid skal behandle sine saker i organer opprettet etter kommuneloven eller særlover, og at alle disse organene vil være omfattet av saksbehandlingsreglene, blant annet kunngjøringsplikten og møteoffentlighetsreglene.

I motsetning til i dag vil det ikke lenger være adgang til å opprette organer hvor man vedtar at enkelte av saksbehandlingsreglene ikke skal gjelde. Departementet ser ikke behov for en slik unntaksregel.

Departementet ser at det kan være behov for sammenkomster hvor for eksempel alle gruppelederne og eventuelle nestledere deltar for å drøfte politiske spørsmål før saken kommer opp i kommunestyret, eller har andre former for sammenkomster hvor de folkevalgte drøfter saker. Dersom kommunen ønsker å åpne for slike sammenkomster, må denne formen for sammenkomster opprettes som et særskilt organ på lovlig måte med den følge at alle saksbehandlingsreglene gjelder. Hensynet til at allmennheten får vite om møtet og hva som diskuteres, er viktig.

Når det i proposisjonen foreslås en liste i § 5-1 over hva som er folkevalgte organer i kommuneloven, vil det ikke være tvil om når saksbehandlingsreglene gjelder for ulike former for sammenkomster.

Kontrollutvalg skal etter forslaget være omfattet av alle saksbehandlingsreglene så langt det ikke står noe eksplisitt i bestemmelsene om kontrollutvalg.

Utvalget foreslår videre at saksbehandlingsreglene skal gjelde fullt ut for styrene i de nye kommunale oppgavefellesskapene og regionrådene.

For styret i kommunale foretak foreslår utvalget i hovedsak å videreføre hvilke saksbehandlingsregler som gjelder. For å styrke offentligheten foreslår utvalget at også møter i styret skal kunngjøres, og at sakslisten skal være tilgjengelig for allmennheten. Dette er i tråd med endringene i gjeldende kommunelov, som trådte i kraft 1. juli 2016.

Utvalget foreslår at folkevalgte organer som opprettes etter særlovgivningen som utgangspunkt skal være omfattet av saksbehandlingsreglene i kommuneloven med mindre noe annet uttrykkelig er uttalt i særlovgivningen.

Utvalget foreslår å videreføre at bestemmelsene ikke skal gjelde for organer i selskaper etablert i medhold av lov om interkommunale selskap, da slike organer ikke anses som folkevalgte organer i kommunelovens forstand.

Enkelte høringsinstanser ønsker å utvide virkeområdet til å gjelde for blant annet interkommunale selskap etter IKS-loven. En slik utvidelse av virkeområdet vil kreve endringer i IKS-loven. Det framgår av proposisjonen at departementet vil vurdere innspillene, og eventuelt endre IKS-loven.

1.17.2.2 Møteprinsippet

Flere høringsinstanser har i forbindelse med møteprinsippet foreslått at loven bør inneholde en definisjon av hva som skal være et møte i et folkevalgt organ i kommunelovens forstand. Det vises i proposisjonen til at departementet ser at en lovfestet definisjon kan ha visse fordeler, men at de endringene som foreslås når det gjelder saksbehandlingsreglenes virkeområde, gjør at behovet for lovfesting av hva som er et møte etter kommuneloven, ikke anses nødvendig. Videre vil definisjonen, slik den framgår av Prop. 152 L (2009–2010) side 44, fremdeles være departementets syn på gjeldende rett, og den vil være retningsgivende for hvordan de folkevalgte skal behandle saker. Departementet kan ikke utelukke at noen også i framtiden arrangerer sammenkomster hvor en gruppe folkevalgte møtes for drøfte ulike saker uten at man i forkant har fulgt saksbehandlingsreglene. I de tilfellene må det fremdeles vurderes om det faktisk er et møte i et folkevalgt organ, herunder hvilket organ som eventuelt avholder møtet.

Møteprinsippet og hva som er et møte i lovens forstand, må som nevnt sees i sammenheng med den endrete reguleringen av folkevalgte organer som sådan i § 5-1. Her foreslår departementet en liste over folkevalgte organer, og som følge av det mener departementet det ikke lenger vil være like aktuelt med ulike typer ad-hoc møter i nye organer hvor for eksempel alle gruppelederne eller formannskapet pluss noen andre folkevalgte møtes for drøfte konkrete saker. Denne typen uformelle sammenkomster vil per definisjon være ulovlige.

All saksbehandling, det vil si behandling og drøfting av saker organet har som oppgave å behandle, skal skje i lovbestemte typer organer og i formelle møter. Det er ingenting i veien for å opprette organer, men de må følge reglene både for oppnevning og saksbehandling.

1.17.2.3 Møteavvikling, spørsmål, vedtaksførhet og avstemninger

Det vises i proposisjonen til at når det gjelder utvalgets forslag om møter i § 11-2, innkalling og saksliste i § 11-3 og vedtaksførhet og avstemninger i § 11-9, er dette i all hovedsak videreføring av gjeldende rett.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at ethvert medlem kan stille spørsmål til lederen av et folkevalgt organ, også om saker som ikke står på sakslisten, se § 11-2 fjerde ledd. Departementet vil videreføre forslaget, men vil komme med en presisering om behandlingen av spørsmål i folkevalgte organer.

Departementet er kjent med at en rekke kommuner har vedtatt ordninger med at medlemmer kan fremme interpellasjoner. Forslag som fremmes sammen med interpellasjonen i forkant av møtet, eller i forbindelse med organets behandling av interpellasjonen, skal etter departementets syn anses som en sak etter § 11-3, og ikke som et spørsmål etter § 11-2 fjerde ledd. Det innebærer at framsatte interpellasjoner, som inneholder konkrete forslag organet skal ta stilling til, må behandles etter reglene om å få en sak på sakslisten.

En interpellasjon, som bare inneholder spørsmål og ønske om et svar, og som sendes til møtelederen på forhånd, vil være omfattet av § 11-2 fjerde ledd, og skal behandles som spørsmål. Spørsmål etter denne bestemmelsen kan stilles både på forhånd, og under selve møtet. Interpellasjonen skal derfor påføres sakslisten, og kan bare nektes behandlet etter reglene i § 11-3 fjerde ledd. Det vil ikke være opp til organets leder å avgjøre om saken skal på sakslisten eller ikke. Det er derfor viktig at både den som fremmer saken og organets leder er klare og tydelige på hva som er en interpellasjon og hva som er et ønske om å få sak (som krever votering) på sakslisten.

Når det gjelder forslaget i § 11-3 om saksliste, mener departementet at det er behov for å presisere utvalgets forslag. I bestemmelsen om sakslister foreslår departementet å synliggjøre at regelen i § 11-2 annet ledd bokstav c om at minst 1/3 av organets medlemmer kan kreve å avholde et møte, også gir en rett til å få en sak på sakslisten til neste møte.

Utvalget har i all hovedsak foreslått å videreføre innholdet i dagens bestemmelser om vedtaksførhet og avstemninger i §§ 33 og 35. Forslaget har fått liten omtale i høringssvarene, og departementet mener de språklige endringene er gode. Det går fram av proposisjonen at med ett unntak fremmes utvalgets forslag. I utvalgets forslag til § 11-9 andre ledd vises det blant annet til valgloven § 9-2 andre ledd. Denne henvisningen foreslår departementet i proposisjonen fjernet da bestemmelsen i valgloven ikke lenger inneholder noen særregler om avstemninger.

Utvalget foreslår også en endring i reglene om kunngjøring av møter. Det skal være klart at alle møter skal kunngjøres, også selv om de antas vil bli holdt for lukkete dører. Dette er i tråd med endringene i kommuneloven, som trådte i kraft 1. juli 2016.

1.17.2.4 Møteoffentlighet

I likhet med utvalget og de aller fleste høringsinstansene mener departementet i proposisjonen at dagens bestemmelser om møteoffentlighet i all hovedsak fungerer godt, og at det ikke er behov for særlige endringer. Regelverket foreslås derfor i stor grad videreført.

Utvalget har foreslått en ny lukkingshjemmel. Selv om utvalget anser det som en presisering av gjeldende rett, mener departementet at utvalgets forslag om å lukke møtet hvis hensynet til saken tilsier det, og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, i realiteten framstår som en utvidet lukkingshjemmel som kan gi hjemmel for flere lukkete møter enn i dag. Dette er også oppfatningen hos flere av høringsinstansene.

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at det er vanskelig å tenke seg en sak som vil kunne være omfattet av den foreslåtte lukkingshjemmelen, men som ikke vil være dekket av de andre lukkingsgrunnlagene i loven. Ut fra dette mener departementet at de tilfellene utvalget søker å dekke med den nye lukkingshjemmelen, allerede er godt nok fanget opp av de øvrige hjemlene.

Det framgår av proposisjonen at departementet er enig med utvalgets flertall om at det ikke bør innføres en hjemmel til å lukke møtet når det gis saksforberedende opplæring. Som flertallet og enkelte høringsinstanser viser til, vil det være vanskelig å skille mellom ren opplæring og saksbehandling. Det er en reell mulighet for at det vil bli foretatt vurderinger og drøftelser i slike møter. Et ytterligere moment er at saksforberedende opplæring om en sak organet senere skal behandle i et åpent møte, vil være av interesse for allmennheten, som senere kan overvære organets realitetsbehandling.

1.17.2.5 Generelt om møteboken

Departementet vil videreføre utvalgets forslag om at loven selv bør inneholde visse krav til innholdet i møteboken og også hvilke opplysninger som alltid skal framgå av boken. Det er særlig viktig at avstemningsresultatet kommer fram. Både utfallet av avstemningen og hvilke partier som stemte på hvilke forslag til vedtak, skal framgå av møteboken. Se proposisjonen for øvrig omtale av hvilke opplysninger møteboken skal inneholde. Departementet vil foreslå at prinsippet om at møteboken skal være tilgjengelig for allmennheten, lovfestes. Bestemmelsen vil være tilsvarende som for sakslisten, og det vil da også framgå at det kan være deler av møteboken som ikke vil være offentlig.

Det går fram av proposisjonen at departementet ikke vil foreslå bestemte lovkrav om hvordan møteboken skal godkjennes, og at det derfor fremdeles vil være opp til kommunene selv å avgjøre framgangsmåten for godkjenning.

1.17.2.6 Nærmere om innholdet i sakslisten og møteboken

Utvalget har foreslått likelydende bestemmelser som regulerer innholdet i sakslisten og møteboken. Forslaget er at disse dokumentene ikke skal omtale saker som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold. Utvalget foreslår også at saker som kan behandles i lukkete dører fordi hensynet til saken tilsier det og organet skal motta informasjon fra kommunens advokat, kan sladdes i den offentlige sakslisten og møteboken. Departementet har kommet til at det ikke bør innføres slike bestemmelser.

Departementet legger i proposisjonen til grunn til at det er mulig å utarbeide sakslisten og møteboken på en slik måte at den ikke røper taushetsbelagte opplysninger eller andre opplysninger unntatt offentlighet.

Selv om det gjelder saker hvor dørene trolig vil lukkes og dokumentene vil være unntatt offentlighet, er det en verdi i seg selv at offentligheten får kjennskap til hvilke saker som skal behandles.

Det framgår ikke eksplisitt av verken dagens bestemmelser eller utvalgets forslag, men det er klart at den offentlige versjonen av sakslisten og møteboken ikke vil gi et fullstendig bilde av alle sakene et folkevalgt organ skal behandle eller har behandlet.

Dette henger sammen med at møteboken også skal være en protokoll for intern bruk i kommunen og grunnlaget for oppfølging fra administrasjonen. Det vises i proposisjonen til at det i den sammenhengen er viktig at protokollen er så fullstendig og detaljert som nødvendig uten at opplysninger blir offentlige når det foreligger hjemmel for unntak. Tilsvarende gjelder for sakslisten og innkallingen som sendes til organets medlemmer.

1.17.2.7 Lyd- og billedopptak

Utvalgets forslag er en videreføring av gjeldende rett, men med enkelte språklige endringer. Det framgår av proposisjonen at departementet mener forslagets ordlyd er en forbedring. Siden det nå vil stå at møtelederen skal gi tillatelse, er meningen å synliggjøre at det ikke er opp til møtelederens skjønn å tillate opptak eller overføring dersom det er noen som ber om det. Som i dag vil det avgjørende være hvorvidt opptakene er forstyrrende på gjennomføringen av møtet, og ikke hva den enkelte synes er ubehagelig.

Bestemmelsen er ikke til hinder for at møtelederen, organet eller kommunen i et reglement vedtar at lyd og bilde fra alle åpne møter i kommunestyret og andre folkevalgte organer skal sendes på kommunens hjemmeside eller ligge som opptak. Bestemmelsen i § 11-6 vil derfor kun gjelde hvor andre ber om lyd- og billedopptak, og det er kun i de tilfellene at møtelederen skal måtte gi tillatelse.

Departementet kan ikke se at Datatilsynets uttalelser gir grunn til å endre på reglene om lyd- og billedopptak. Hensynet til at noen ønsker å være anonyme, kan ikke være avgjørende. Kommunene selv har et ansvar for å skjerme den enkelte fra unødvendig filming, og departementet antar at det i liten grad vil være filming av publikum i slike møter.

1.17.2.8 Fjernmøter

Det går fram av proposisjonen at i likhet med utvalget og en rekke høringsinstanser mener departementet det er gode grunner for at folkevalgte organer i større grad enn i dag vil ha fjernmøter. Dagens teknologi gir gode og sikre løsninger for å gjennomføre møter hvor alle kan se og høre hverandre. Å åpne for fjernmøter innebærer også at enkelte folkevalgte som har lang reisevei, eller av ulike årsaker ikke har anledning til reise til møtelokalet, likevel kan delta på møtet. Forslaget vil derfor kunne bidra til å redusere forfallet blant de faste medlemmene.

Utvalget viser til at det er en grunnleggende forutsetning for å avholde et fjernmøte at møtet avholdes på en god og effektiv måte, og at saksbehandlingsreglene overholdes. Medlemmene bør kunne se, høre og kommunisere med hverandre. At de hører og kan kommunisere i sanntid, er helt nødvendig. Utvalget mener hovedregelen bør være at medlemmene må kunne se hverandre, men her må det kunne åpnes for unntak i særlige tilfeller. Dette kan for eksempel være hvis et medlem ikke har mulighet for bilde, eller teknikken svikter i løpet av møtet. Åpne møter må også gjennomføres på en tilfredsstillende måte som sikrer allmennheten tilgang til møtet gjennom for eksempel skjermoverføring eller overføring av møtet på internett. Nærmere regler om krav til fjernmøte kan også fastsettes i forskrift.

Utvalget foreslår at også kommunestyret skal kunne avholde fjernmøter, hvilket det ikke er adgang til i dag. I tillegg foreslår utvalget at fjernmøter skal kunne avholdes uavhengig om det gjelder en hastesak eller ikke. Det avgjørende for om et møte skal være fjernmøte, bør være at kommunen og det aktuelle organet ønsker det, og i tillegg oppfyller lovens krav. Kommunen må videre kunne sikre at møtene fungerer slik at saker kan behandles og beslutninger fattes. Det betyr blant annet å avgi stemmer på en tilfredsstillende måte og sikre at kravene til møteoffentlighet praktiseres.

Det framgår av proposisjonen at departementet har vurdert om det er for strengt å skjerpe reglene slik at ingen lukkete møter skal kunne behandles som fjernmøter, slik utvalget foreslår. Hensynene bak forslaget om å hindre spredning av opplysninger, som utvalget synes å ha lagt vekt på, gjør seg mest gjeldende når opplysninger er taushetsbelagte eller gjelder en arbeidstakers tjenstlige forhold. Derfor skal slike møter, hvor det er plikt til å lukke møtet, ikke kunne avholdes som fjernmøter.

Skadepotensialet må imidlertid anses lavere for dokumenter knyttet til det offentliges forhandlingsposisjon eller om andre ikke-taushetsbelagte opplysninger mot formodning skulle komme ut, enn om uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger om en persons helsetilstand. Departementet mener at faren for at uvedkommende får tilgang til slike opplysninger fordi de behandles i et lukket fjernmøte, sammenholdt med konsekvensene dersom de kommer til offentligheten, ikke veier opp for ulempene det kan medføre at man ikke kan ha fjernmøter om slike saker. Dette taler for at saker som lukkes etter § 11-5 tredje ledd bokstav b, på grunn av tungtveiende offentlige interesser og hjemmel i offentlighetsloven, bør kunne holdes som fjernmøter.

Fjernmøter i lukkete møter etter § 11-5 tredje ledd bokstav b bør unngås, men departementet vil ikke lovfeste et forbud mot denne typen saksbehandling så lenge kommunene sørger for tiltak som sikrer at ikke uvedkommende har tilgang til forhandlingene.

I tråd med utvalgets generelle forslag og høringsinstansenes støtte til økt mulighet for fjernmøte, mener departementet i proposisjonen at også styremøtene i kommunale og fylkeskommunale foretak bør kunne gjennomføres som fjernmøter. Departementet vil derfor føye til § 11-7 til listen i § 11-1 andre ledd. Dette innebærer at kommunestyret kan vedta at styret i det kommunale foretaket kan avholde fjernmøter.

1.17.2.9 Hastesaker

Det framgår av proposisjonen at departementet mener at utvalgets vurderinger og forslag til videreføring av adgangen til å gi andre organer myndighet til å treffe vedtak i hastesaker er gode. Videre gir lovforslaget gode vurderingskriterier og prosessuelle regler for når en sak kan behandles skriftlig eller ved hastefjernmøte. Se proposisjonen pkt. 17.2.6.

Utvidet myndighet i hastesaker skal også kunne benyttes der hvor lovgivningen gir kompetansen til for eksempel kommunestyret eller fylkestinget selv. Det er særlig i denne typen saker at det vil være behov for at for eksempel formannskapet gis hastefullmakt til å kunne avgjøre visse saker raskt. Det framgår av proposisjonen at departementet vil understreke at det skal noe til før en hastefullmakt kan benyttes. Adgangen må sees i sammenheng med bestemmelsen om fjernmøte i det organet som i utgangspunktet har fullmakt til å treffe den aktuelle avgjørelsen. Kommunene bør i størst mulig grad vurdere om det er mulig å treffe en avgjørelse i et fjernmøte framfor at saken behandles etter bestemmelsen om hastesaker.

Det følger av lovforslaget § 6-1 fjerde ledd bokstav b, som handler om ordførernes myndighet og oppgaver, at ordføreren også kan gis en slik hastekompetanse. Departementet mener det er en fordel at denne delegeringsadgangen også framgår av § 11-8, selv om den står et annet sted i loven.

Det framgår av proposisjonen at departementet ikke ønsker å foreslå en adgang til å gi kommunedirektøren en hastekompetanse slik Fylkesmannen i Rogaland foreslår.

1.17.2.10 Reglementer og arkiv

Det vises i proposisjonen til at departementet er enig med utvalget i at det er positivt med reglement som gir nærmere bestemmelser om saksbehandlingen i folkevalgte organer. Departementet foreslår i proposisjonen å videreføre dagens § 39 nr. 1 i forslaget § 11-12. Det er også riktig at kompetansen til å vedta reglementene ligger hos kommunestyret selv.

Med hjemmel i arkivloven er det gitt en forholdsvis detaljert forskrift som regulerer kommunale arkiver. Ettersom gjeldende kommunelov § 39 nr. 3 i tillegg var ment å være midlertidig fram til en eventuell arkivlov ble vedtatt, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 139, anser departementet at det ikke er behov for å videreføre denne bestemmelsen.

1.18 Særlige regler om inhabilitet for folkevalgte og ansatte i kommunen

1.18.1 Gjeldende rett

1.18.1.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven §§ 6 til 10 inneholder bestemmelser om inhabilitet som gjelder for både ansatte og folkevalgte i kommunen. I forvaltningsloven § 6 første ledd oppstilles det en rekke situasjoner som alltid gjør en folkevalgt eller ansatt inhabil. Videre vil en folkevalgt eller ansatt i kommunen være inhabil når «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet», jf. § 6 andre ledd. Hvordan habilitetsavgjørelsene skal avgjøres følger av loven § 8, og særlig viktig for folkevalgte organer er § 8 andre ledd som fastslår at det er organet som avgjør om et av medlemmene er inhabil eller ikke.

1.18.1.2 Kommuneloven

Det følger av kommuneloven § 40 nr. 3 at forvaltningsloven kapittel II kommer til anvendelse både for folkevalgte og for ansatte. I tillegg har kommuneloven egne bestemmelser om habilitet.

En folkevalgt kan delta i behandlingen av saker som gjelder valg til offentlige tillitsverv og fastsetting av godtgjøring og liknende for slike verv, jf. § 40 nr. 3 bokstav a. Dette gjelder selv om den folkevalgte blir berørt av avgjørelsen som tas.

Derimot kan ikke en folkevalgt, som i kraft av å være ansatt har medvirket i forberedelsen eller selve avgjørelsen av en sak, etter § 40 nr. 3 bokstav b delta ved behandlingen av samme sak som en folkevalgt. Her er kommuneloven strengere enn forvaltningsloven. Hensynet bak bestemmelsen er å hindre at ansatte skal kunne overprøve egen og eventuelt overordnetes saksforberedelse og avgjørelse ved å behandle saken som folkevalgt. Et slikt klart skille mellom administrasjon og folkevalgte er satt for å unngå rolleblanding, og bidrar til å sikre tilliten til kommunens saksbehandling og avgjørelser.

Den absolutte inhabilitetsregelen i § 40 nr. 3 bokstav b gjelder ikke ved et folkevalgt organs behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan eller regional plan. Slike saker er mer overordnete, og hver enkelt ansatt har gjerne bare bidratt med litt arbeid.

Ved intern klagebehandling i kommunen, følger det av § 40 nr. 3 bokstav c at ansatte eller folkevalgte som har deltatt i saksforberedelsen eller avgjørelsen av et vedtak, er inhabile til å delta i saksforberedelsen eller avgjørelsen av klagesaken. Man vil ikke være inhabil til å behandle klagen som underinstans før videresending til endelig klagebehandling, jf. forvaltningsloven § 33. En ansatt som er direkte underordnet en som er inhabil etter denne bestemmelsen, vil heller ikke kunne delta ved saksforberedelsen av klagesaken for klageinstansen.

Det finnes også et forhold som ikke direkte gjelder inhabilitet i § 40 nr. 4. Dersom en folkevalgt ikke er inhabil, eller det foreligger vanskelige grensetilfeller, kan personlige grunner likevel tilsi at det er belastende å delta i behandlingen av en sak. Organet kan da etter søknad frita medlemmet fra behandlingen av saken dersom det finner at det foreligger vektige personlige grunner til dette.

1.18.2 Departementets vurdering

1.18.2.1 Inhabilitet for folkevalgte

Departementet støtter i proposisjonen forslaget om å splitte dagens bestemmelse og lage en egen bestemmelse om inhabilitet for folkevalgte som plasseres i kapitlet om saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Departementet er enig med utvalget i at dagens regulering av inhabilitet i kommunesektoren i stor grad fungerer godt, og kan i hovedsak slutte seg til utvalgets vurderinger og forslag.

Departementet ønsker å opprettholde reglene om at inhabilitet ikke skal komme til anvendelse ved valg av personer til offentlige tillitsverv eller når det fastsettes godtgjøring og liknende for slike verv. Dette gjelder også ved fastsettingen av godtgjøring for vervet som ordfører, varaordfører og så videre. Det vil føre til praktiske vanskeligheter med for eksempel å vedta reglement for møtegodtgjørelse dersom alle som kan få godtgjørelse, vil være inhabile. Dersom det gjelder godtgjøring eller lønn for et konkret arbeid eller en annen form for individuell fastsetting for en enkelt folkevalgt, mener departementet man er utenfor bestemmelsen. Den folkevalgte vil i disse tilfellene være inhabil.

Bestemmelsen om at en folkevalgt som har vært med på å avgjøre eller forberede en sak som ansatt i kommunen, ikke kan behandle samme saken som folkevalgt, bør også videreføres slik utvalget foreslår. Det er bare hvis den folkevalgte har behandlet saken som ansatt at vedkommende blir inhabil, og det er altså mulig å behandle samme sak som folkevalgt i flere ulike organer, som f.eks. formannskapet og kommunestyret. Hva som kreves for at vedkommende har vært med på å avgjøre eller forberede vedtaket i en sak som ansatt, vil bero på en konkret vurdering, og vil i stor grad være de samme vurderingene som etter § 13-3 for hva som skal til for at ansatte kan bli inhabile. Praksis etter den bestemmelsen vil derfor være relevant her. Det er ikke enhver befatning med saken som medfører inhabilitet, men det skal nokså lite til før den folkevalgte blir inhabil dersom man har bidratt til saken og den endelige avgjørelsen skal behandles av det folkevalgte organet. Som i dag bør denne regelen ikke gjelde ved folkevalgte organers behandling av årsbudsjett, økonomiplan, kommuneplan, regional planstrategi eller regional plan.

Utvalget synes ikke eksplisitt å ha vurdert hvilke inhabilitetsbestemmelser som skal gjelde for medlemmer av styret i et kommunalt foretak. Departementet anser at gjeldende rett om habilitet for disse bør videreføres, og at kommunelovens spesielle habilitetsregler bør gjelde for medlemmene av dette folkevalgte organet. Departementet vil derfor i § 11-1 andre ledd føye til §§ 11-10 og 11-11 til listen over hvilke bestemmelser i kapittel 11 som skal gjelde for styrene i kommunale foretak. Ansatte i kommunale foretak er ansatte i kommunen og vil derfor automatisk være omfattet av § 13-3.

Dagens kommunelov § 40 nr. 3 er i lov om interkommunale selskaper § 15 gjort gjeldende for selskapets ansatte og medlemmer av selskapets styrende organer. Det framgår av proposisjonen at departementet ikke ser at det er behov for å endre på dette, og derfor vil foreslå endringer i lov om interkommunale selskaper for å videreføre gjeldende rett.

1.18.2.2 Ansattes inhabilitet

Departementet foreslår også i proposisjonen en hjemmel om inhabilitet for folkevalgte ved intern klagebehandling i kommunen.

Departementet mener at utvalgets forslag om å flytte bestemmelsen om inhabilitet for folkevalgte til kapitlet om saksbehandlingsregler for folkevalgte organer framstår som et hensiktsmessig grep og synliggjør på en bedre måte at det det er egne bestemmelser for ansatte som kommer i tillegg til bestemmelsene i forvaltningsloven.

Som Sivilombudsmannen og enkelte andre høringsinstanser har pekt på, har det vært enkelte utfordringer knyttet til praktiseringen av kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c om inhabilitet for ansatte ved intern klagebehandling. Etter departementets vurdering vil utvalgets forslag om henholdsvis én paragraf for folkevalgte og én for ansatte i tillegg til klargjørende språk bidra til at bestemmelsene om inhabilitet ved intern klagebehandling blir bedre kjent og etterlevd i kommunene. Det er også en fordel at regelen som gjelder for ansatte i administrasjonen, nå kommer i kapitlet om kommunens administrasjon og ikke i en bestemmelse om folkevalgtes rettigheter og plikter.

Noen høringsinstanser har også pekt på at det kan være vanskelig å vurdere hva som skal til av medvirkning i et vedtak for at man er inhabil til å delta i klagebehandlingen av samme vedtak. Departementet er enig med utvalget i at det må være en reell medvirkning for at man blir inhabil. Likevel skal det ikke mye til før man blir inhabil. Dette er også i tråd med tidligere uttalelser fra departementet.

I forslagets § 13-3 andre ledd står det klart at en ansatt ikke kan delta i klageinstansens behandling av saken eller i forberedelsen av saken for klageinstansen.

Den ansatte kan etter loven behandle klagen som underinstans, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd, og dermed forberede og avgjøre saken når underinstansen skal ta stilling til om vedtaket skal oppheves, endres eller opprettholdes og videresendes til klageinstansen.

1.18.2.3 Fritak i en enkeltsak av personlige grunner

Departementet er i proposisjonen videre enig med utvalget i å videreføre adgangen til å gi fritak av personlige grunner i en enkeltsak og skille ut dette som en egen bestemmelse. For å kunne få fritak i en enkeltsak etter § 11-11 kreves det at det foreligger vektige personlige grunner for fritak i den enkelte saken, og at vedkommende selv ber om fritak. Det er det folkevalgte organet selv som avgjør om en folkevalgt skal få fritak. Departementet mener dette er en beslutning som skal behandles på samme måte som inhabilitet. Det vil si at den aktuelle folkevalgte ikke selv kan delta i organets behandling av søknaden.

Bestemmelsen skal ikke benyttes av bekvemmelighetshensyn for den enkelte folkevalgte som ikke ønsker å ta stilling til en sak, eller av motstandere for å «inhabilisere» en folkevalgt i situasjoner hvor det ikke foreligger inhabilitet etter loven. Det skal derfor foreligge gode grunner for å fravike denne retten og plikten i en enkeltsak.

Avgjørelsen om å gi fritak skal ikke anses som en prosessledende avgjørelse.

Dersom en folkevalgt gis fritak av personlige grunner etter denne bestemmelsen, mener departementet hensynet til notoritet og tillit til avgjørelsen taler for at dette også skal føres inn i møteboken. Dette er i proposisjonen presisert i bestemmelsen om krav til innholdet i møteboken.

1.19 Interkommunalt samarbeid

1.19.1 Innledning

Samarbeid mellom kommuner opptrer i mange ulike former. Disse kan deles inn i to hovedtyper: For det første samarbeid uten noen lovregulert organisatorisk overbygning. For det andre samarbeid hvor virksomheten er organisert etter regelverket for en lovfestet samarbeidsform.

Kommuneloven regulerer tre ulike samarbeidsordninger. Det er interkommunalt styre etter § 27, vertskommunesamarbeid etter kapittel 5 A og samkommunesamarbeid etter kapittel 5 B.

Kommuner kan samarbeide med andre kommuner innenfor alle deler av sin virksomhet. For de oppgavene kommunene påtar seg frivillig (ofte forretningsdrift), er det stor organisasjonsfrihet.

For lovpålagte oppgaver som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, har ikke kommunene samme grad av frihet til å velge hvilken organisasjonsform de kan benytte. Kommunene må da i praksis benytte vertskommunemodellen.

I proposisjonen gis en omtale av utvalgets overordnete vurdering av interkommunalt samarbeid.

1.19.1.1 Departementets overordnete vurdering

Basert på de kartleggingene som har vært gjort, legger departementet til grunn at omfanget av interkommunalt samarbeid er stort, og at det har vært økende de seneste tiårene.

Interkommunalt samarbeid har både positive og negative sider. Interkommunalt samarbeid vil blant annet kunne bidra til bedre ressursutnyttelse gjennom stordriftsfordeler og bedre tilgang til nødvendig kompetanse for å sikre gode tjenester. Interkommunalt samarbeid reiser imidlertid også noen problemstillinger. Dette er blant annet praktiske utfordringer knyttet til å kunne sette ressursbruken i samarbeidene opp mot ressursbruken i den kommunale virksomheten for øvrig. Det er også utfordringer med å koordinere tjenestene som blir produsert i det interkommunale samarbeidet, med andre kommunale tjenester. Det er også mer prinsipielle innvendinger knyttet til lengre og mer indirekte styringslinjer fra kommunestyrene til samarbeidene samt økt avstand fra velgerne til samarbeidene.

Disse svakhetene innebærer etter departementets vurdering at kommunesammenslåing i mange tilfeller vil være et bedre alternativ enn et omfattende interkommunalt samarbeid på mange ulike områder. Departementet mener at interkommunalt samarbeid, til tross for de utfordringene som knytter seg til det, likevel kan være en aktuell ordning.

Kommunene bør derfor tilbys gode organisasjonsformer som gjør det mulig å samarbeide og ta ut de fordelene som knytter seg til interkommunalt samarbeid. Det er imidlertid viktig at kommunene er bevisst de ulempene som tross alt knytter seg til interkommunalt samarbeid. Et grep er å ha en aktiv og bevisst styring av samarbeidene. Kommunene bør sørge for å få regelmessig informasjon fra samarbeidene om virksomheten i samarbeidene, og kommunestyrene bør behandle sentrale saker som skal behandles i det øverste organet i samarbeidene.

1.19.2 Overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid

1.19.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven inneholder i dag ingen overordnet bestemmelse som angir hvilke typer interkommunalt samarbeid kommunene kan delta i.

1.19.2.2 Departementets vurdering

Departementet viderefører utvalgets forslag om en overordnet bestemmelse om interkommunalt samarbeid i kommuneloven. En slik bestemmelse vil fastslå prinsippet om at kommunene har anledning til å samarbeide om utførelsen av felles oppgaver. Å ta inn en oversikt over de vanligste formene for samarbeid i loven vil dessuten bidra til oversikt og klarhet om hvilke samarbeidsformer kommunene kan benytte dersom de ønsker å samarbeide med andre kommuner.

1.19.3 Interkommunalt samarbeid med en enkel reguleringsform

1.19.3.1 Gjeldende rett

I dagens kommunelov har § 27 en enkel regulering om samarbeid i form av et interkommunalt styre.

Samarbeidsformen er lite regulert i loven, all reguleringen er samlet i én paragraf. To eller flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver.

Det skal fastsettes vedtekter om blant annet området for styrets virksomhet. Verken staten eller private kan delta i et slikt samarbeid. Et interkommunalt styre kan i utgangspunktet ikke tildeles myndighet til å treffe vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, med mindre dette knytter seg direkte til driften og organiseringen av samarbeidet, for eksempel å ansette folk eller treffe andre avgjørelser i personalsaker. Hvis det er aktuelt å tildele styret slik myndighet utover dette, må det reguleres i særlov, jf. NOU 1990:13 sidene 203 og 415. Loven regulerer ikke spørsmålet om styret er et eget rettssubjekt eller ikke. Dette må avgjøres helt konkret for den enkelte virksomheten.

1.19.3.2 Departementets vurdering

1.19.3.2.1 Behov for en enkel organisasjonsform

Det vises i proposisjonen til at kommunene bør tilbys gode organisasjonsformer som gjør det mulig å samarbeide og ta ut de fordelene som knytter seg til interkommunalt samarbeid. Departementet mener på denne bakgrunnen som utvalget at det bør lovfestes samarbeidsmodeller for både produksjonssamarbeid og politiske samarbeid.

1.19.3.2.2 Kommunalt oppgavefellesskap

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets vurdering av at det er behov for en enkel samarbeidsform for kommuner som ønsker å løse oppgaver i fellesskap. Det er samtidig viktig at reguleringen av samarbeidsformen gir en forutsigbar ramme for samarbeidet.

Departementet er enig med Hammerfest kommune som uttaler at et kommunalt oppgavefellesskap er en «enkel og fleksibel organisasjonsform hvor kommunene vil ha stor frihet til å velge egne lokale løsninger». Det vises i proposisjonen til at departementet dessuten vil understreke at regelverket for oppgavefellesskap i stor grad er en videreføring av regelverket for § 27-samarbeid, selv om reguleringen er noe utvidet. Departementet foreslår på denne bakgrunnen å lovfeste kommunale oppgavefellesskap.

Utvalget foreslår et krav om at deltakerkommunene må ta stilling til om samarbeidet er et eget rettssubjekt når samarbeidet blir opprettet.

1.19.3.2.3 Interkommunalt politisk råd (regionråd)

Det vises i proposisjonen til at regionråd er en svært utbredt samarbeidsform hvor mange saker som har betydning for både kommunene, innbyggerne og næringslivet i regionen, blir behandlet. Departementet er enig med utvalget i at det derfor bør gjelde klare rammer for slikt samarbeid, blant annet regler om saksbehandling og møteoffentlighet. Dette er viktig av hensyn til åpenhet og demokratisk deltakelse og kontroll.

Begrepet regionråd har i dag ikke noe fast juridisk innhold. I sin alminnelighet dreier det seg om politiske samarbeid som deltakerkommunene har opprettet av eget tiltak, og som behandler generelle samfunnsspørsmål som går på tvers av kommunegrensene i det området regionrådet representerer. De fleste regionråd har ikke ansvar for å produsere tjenester til innbyggerne, selv om enkelte regionrådssamarbeid også er involvert i slike oppgaver. Regionråd er også i liten grad tildelt direkte avgjørelsesmyndighet.

Departementet støtter i proposisjonen utvalget i at regionråd ikke bør kunne produsere tjenester for innbyggerne eller kommunene i regionen. Dersom kommunene ønsker å samarbeide om å yte tjenester, må de derfor benytte en annen samarbeidsmodell. Dette innebærer en viss innstramming i hva regionråd kan drive med. Departementet er videre enig med utvalget i at deltakerkommunene ikke skal kunne gi et slikt interkommunalt politisk samarbeidsorgan myndighet til å utøve offentlig myndighet, med mindre det er knyttet til interne forhold i samarbeidet eller tilskuddsforvaltning av midler som deltakerkommunene stiller til rådighet.

Utvalget foreslår å benytte begrepet regionråd om den nye politiske samarbeidsmodellen. Departementet mener det vil være uheldig. Etter departementets vurdering bør navnet på samarbeidsmodellen ta opp i seg det sentrale innholdet i modellen, nemlig at det er snakk om et interkommunalt politisk samarbeidsorgan. Dette vil blant annet kunne være av verdi for innbyggernes forståelse av hva slags samarbeid det er snakk om. Departementet mener videre at det vil være uheldig å benytte regionråd på den foreslåtte modellen, da en del av de samarbeidene som i dag kaller seg regionråd, har oppgaver utover det å være interkommunale politiske samarbeidsorganer. Det forekommer i dag blant annet at regionråd har en rolle i tjenesteproduksjonen for deltakerkommunene. Departementet mener på denne bakgrunn at den foreslåtte samarbeidsmodellen ikke bør kalles regionråd, men interkommunalt politisk råd.

Forslaget om å lovregulere regionrådsmodellen samt innholdet i dette regelverket fikk svært stor oppslutning blant høringsinstansene som uttalte seg om dette. Departementet foreslår derfor i hovedsak for øvrig å lovregulere denne modellen i tråd med utvalgets forslag.

Departementet er imidlertid enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at det øverste organet i regionrådet ikke bør kalles «rådet». Departementet mener det øverste organet i samarbeidet bør kalles «representantskapet» slik det høyeste organet også blir kalt i kommunale oppgavefellesskap og i interkommunale selskaper.

Departementet foreslår i proposisjonen også å videreføre utvalgets forslag til innhold i samarbeidsavtalen.

1.19.3.2.4 Overgangsbestemmelse

Det framgår av proposisjonen at departementet er enig med utvalget i at det er behov for å lage overgangsbestemmelser for omdanning av eksisterende § 27-samarbeid til andre samarbeidsformer ved innføringen av en ny kommunelov.

Departementet ser at omdanningen fra § 27-samarbeid til interkommunalt politisk råd eller kommunalt oppgavefellesskap og fastsettelse av samarbeidsavtalen vil være mindre byråkratisk dersom et flertall i styret i § 27-samarbeidet kan vedta dette framfor at dette må vedtas av det enkelte kommunestyret i samtlige deltakerkommuner. Kravene til innhold i samarbeidsavtalen for et kommunalt oppgavefellesskap og et interkommunalt politisk råd er imidlertid mer omfattende enn kravene til vedtekter for et § 27-samarbeid. Departementet er derfor enig med de høringsinstansene som mener at det er kommunestyrene som må treffe slike vedtak, ikke flertallet i styret, og fremmer forslag til overgangsbestemmelse i tråd med dette.

1.19.4 Vertskommunesamarbeid med felles, folkevalgt nemnd – valgbarhet

1.19.4.1 Gjeldende rett

Kommuneloven kapittel 5 A inneholder regler om vertskommunesamarbeid. Etter disse reglene kan en kommune overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver, blant annet å treffe vedtak som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, til en vertskommune. Dersom partene ønsker det, kan de velge å oppnevne en felles, folkevalgt nemnd i vertskommunen. Deltakerkommunene kan delegere myndighet til nemnda til å treffe vedtak i saker av både prinsipiell og ikke-prinsipiell betydning. Hver deltakerkommune skal være representert med minst to representanter i nemnda, jf. § 28-1 c nr. 4.

1.19.4.2 Departementets vurdering

Departementet foreslår i proposisjonen å videreføre vertskommunemodellen. Den er tatt i bruk av mange kommuner, og det er ingen høringsinstanser som mener at modellen ikke bør videreføres. Det er dessuten bare denne samarbeidsmodellen som er særskilt beregnet på samarbeid om offentlig myndighetsutøvelse.

Departementet er videre enig med utvalget og de høringsinstansene som mener at det ikke bare er medlemmer av de enkelte kommunestyrene som skal være valgbare til den felles, folkevalgte nemnda i et vertskommunesamarbeid.

1.19.5 Klageorgan ved intern klagebehandling

1.19.5.1 Gjeldende rett

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan et enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det organet som traff vedtaket. På de fleste saksområder er det likevel med hjemmel i særlovgivningen fastsatt at klager skal behandles av et statlig forvaltningsorgan.

I en del tilfeller skal likevel klage på enkeltvedtak som er truffet av kommunen, behandles internt i kommunen, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd. Det følger av denne bestemmelsen at for enkeltvedtak truffet av et forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven er utgangspunktet at klagen skal behandles av kommunestyret. Kommunestyret kan i stedet bestemme at formannskapet, eller én eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av kommunestyret, skal behandle klagen. Der kommunen unntaksvis overlater myndigheten til å treffe enkeltvedtak til et annet rettssubjekt, for eksempel et interkommunalt selskap, kan det være uklart hvem som skal behandle klagen på selskapets vedtak. Kommunene må ha hjemmel i lov eller forskrift for å kunne overlate til andre rettssubjekter å treffe enkeltvedtak. Slike hjemler er ikke vanlig. Verken kommuneloven, IKS-loven, aksjeloven eller forvaltningsloven inneholder noen regulering av hvem som er klageorgan når vedtaket er truffet av et § 27-samarbeid, et interkommunalt selskap eller et aksjeselskap.

Det vises i proposisjonen til at rettstilstanden må kunne sies å være noe uklar med hensyn til hvilket organ som skal stå for den interne klagebehandlingen når et annet rettssubjekt treffer enkeltvedtak på vegne av kommunen.

1.19.5.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig med utvalget i at det er uheldig at det er uklart hvilket organ som skal stå for den interne klagebehandlingen når et annet rettssubjekt treffer enkeltvedtak etter overført myndighet fra en kommune. Departementet mener derfor dette bør klargjøres i forvaltningsloven.

Utvalget vurderte tre alternativer: Klageorganet i kontorkommunene, i den enkelte deltakerkommune (flere klageorganer) eller en særskilt klagenemnd.

Departementet er enig med utvalget i at klagebehandlingen bør legges til én eller flere særskilte interkommunale klagenemder oppnevnt av det rettssubjektet som har truffet det påklagete vedtaket. En slik ordning vil samsvare best med hvordan den interne klagebehandlingen er regulert for vedtak som er fattet av kommunen selv. Det vil også sikre en enhetlig praksis samt bygge opp om samarbeidets forpliktende karakter.

1.19.6 Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser

Anskaffelsesreglene, gitt i lov 17. juni 2016 nr. 73 med tilhørende forskrifter, kommer til anvendelse ved tildeling av offentlige kontrakter om blant annet levering av varer og tjenester. Dersom en kommune selv produserer varer eller tjenester internt i kommuneorganisasjonen (egenregi), kommer anskaffelsesreglene ikke til anvendelse. Dersom noen andre enn kommunen produserer varer eller tjenester som kommunen benytter, må det tas stilling til om dette er en anskaffelse som omfattes av anskaffelsesregelverket.

Det vises i proposisjonen til at for å vurdere om de ulike formene for interkommunalt samarbeid oppfyller kravene til unntak etter anskaffelsesreglene, må den enkelte samarbeidsformen vurderes konkret.

Utvalget omtaler overordnete problemstillinger knyttet til forholdet mellom interkommunalt samarbeid og anskaffelsesreglene i punkt 18.9 i NOU 2016:4. Utvalget fikk under sitt arbeid beskjed om at departementet vurderte vertskommuneregelverket opp mot de nye anskaffelsesdirektivene til EU fra 2014, og at det derfor ikke var hensiktsmessig for utvalget å gå tungt inn i vurderingen av forholdet mellom vertskommunemodellen og anskaffelsesregelverket. Utvalget gikk på denne bakgrunnen ikke grundig inn i denne problemstillingen. Utvalget omtalte likevel reglene i de nye anskaffelsesdirektivene og deres forhold til de ulike formene for interkommunalt samarbeid, samtidig som det oppfordret departementet til å bringe klarhet i om noen av unntakene i anskaffelsesreglene vil kunne komme til anvendelse på vertskommunemodellen.

Utvalget peker på at reglene i det nye anskaffelsesdirektivet ikke legger noen begrensninger på muligheten for å opprette regionråd (interkommunalt politisk råd) for å behandle saker som går på tvers av kommunegrensene. Når det gjelder kommunalt oppgavefellesskap, mener utvalget at slike samarbeid vil kunne omfattes av unntaket for utvidet egenregi, gjennomført i norsk rett ved forskrift om offentlige anskaffelser § 3-1. Dersom det kommunale oppgavefellesskapet ikke er et eget rettssubjekt, vil unntaket for ikke-institusjonalisert samarbeid eller samarbeidsavtaler kunne anvendes, gjennomført i norsk rett ved forskrift om offentlige anskaffelser § 3-3.

Departementet støtter i proposisjonen utvalgets vurderinger om forholdet mellom anskaffelsesregelverket og samarbeidsformene interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgavefellesskap. Departementet er kommet til at det ikke nå vil foreslå justeringer i reglene om vertskommunesamarbeid, for å sikre at denne samarbeidsmodellen er i tråd med anskaffelsesreglene. Avgjørelsen av om et samarbeid er i tråd med reglene om offentlige anskaffelser, må tas etter en tolkning av anskaffelsesreglene og det enkelte samarbeidet. Når kommuner vurderer å inngå samarbeid om å løse ulike oppgaver, blir det dermed viktig at kommunene er bevisst at det kan være behov for å vurdere samarbeidet opp mot anskaffelsesreglene, dette for å avklare at samarbeidet ikke innebærer et kjøp i anskaffelsesrettslig forstand, som må ut på anbud dersom det ikke omfattes av et av unntakene i anskaffelsesreglene.

Når departementet mener at interkommunale samarbeids forhold til anskaffelsesreglene avgjøres gjennom en tolkning av anskaffelsesreglene, betyr det at kommunene ikke kan etablere et samarbeid etter formene for samarbeid som reguleres i kommuneloven, og dermed være sikret at samarbeidet ikke innebærer en anbudspliktig kontrakt etter anskaffelsesretten.

For omtale av anskaffelsesregelverket, og da særlig reglene om unntakene for samarbeid i offentlig sektor, viser departementet blant annet til veiledning om anskaffelsesregelverket utgitt av Nærings- og fiskeridepartementet. Noen prinsipper som vil være aktuelle i vurderingen av hvordan et interkommunalt samarbeid forholder seg til anskaffelsesreglene, oppstilles i proposisjonen. Se omtale i proposisjonen.

For å gjøre det klart at anskaffelsesreglene kan komme til anvendelse på interkommunalt samarbeid, inkludert samarbeid innenfor vertskommunemodellen, slik at samarbeidet kan bli vurdert som et kjøp som skal anbudsutsettes etter anskaffelsesreglene, foreslår departementet å sette inn en henvisning til reglene om offentlige anskaffelser i den overordnete bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i § 17-1.

1.20 Økonomiforvaltning

1.20.1 Sentrale hensyn bak økonomibestemmelsene

Kommunelovens regler om økonomiforvaltningen i kommunene skal ivareta flere hensyn. Utvalget framhever at et sentralt formål med økonomibestemmelsene er å støtte opp om det kommunale selvstyret. Departementet slutter seg i proposisjonen til dette. Departementets lovforslag bygger på at kommunestyret fortsatt skal ha ansvaret for styring og kontroll med kommunens økonomi, innenfor de rammene som loven setter. Samtidig skal reglene støtte opp om en økonomiforvaltning i kommunene som ivaretar den økonomiske handlefriheten lokalt.

Departementet legger videre til grunn at reglene om økonomiforvaltningen også må ha som formål å trygge det finansielle grunnlaget for kommunenes produksjon av velferdstjenester. Reglene i kommuneloven må derfor legge begrensninger på hvor store utgifter kommunene kan pådra seg. Balanse i de kommunale budsjettene har også betydning for å oppnå finansiell stabilitet og en positiv nasjonaløkonomisk utvikling. Reglene må videre legge til rette for effektiv ressursbruk og at kommunene innenfor rammefinansieringen har rom for å prioritere ressursbruken ut fra lokale behov. I tillegg er det nødvendig med regler som gir kreditorene trygghet for at kommunene alltid vil være i stand til å dekke sine betalingsforpliktelser.

1.20.2 Overordnete bestemmelser om økonomiforvaltningen

1.20.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven inneholder i dag ingen innledende eller overordnete bestemmelser med generelle krav til økonomiforvaltningen.

Gjeldende rett stiller enkelte generelle krav til kommunenes planlegging, jf. kommuneloven § 5.

1.20.2.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen i hovedsak til utvalgets forslag om en ny innledende bestemmelse med grunnleggende krav til kommunenes økonomiforvaltning.

Departementet deler utvalgets vurderinger og forslag om å lovfeste en generalbestemmelse som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Lovens bestemmelser om økonomiforvaltning bør få fram kommunenes eget ansvar for å ha en langsiktig økonomiforvaltning, hvor kommunene ikke bare oppfyller de minimumskravene som følger av lovens nærmere bestemmelser om økonomiforvaltningen.

Departementet er videre enig med utvalget i at en slik generalbestemmelse ikke egner seg som grunnlag for kontroll med om vedtak er i strid med bestemmelsen (lovlighetskontroll). Departementet vil peke på at generalbestemmelsen slik den er formulert åpner for et vidt skjønn fra kommunenes side. Bestemmelsen er heller ikke ment å legge ytterligere rettslige begrensninger på kommunenes frihet til å disponere kommunens ressurser.

Departementet er enig med DIFI i at kommunene må vurdere livssykluskostnadene ved investeringer. Departementet mener at generalbestemmelsen bør være av generell karakter. Departementet ser det som naturlig at kommunene i sine økonomireglementer selv stiller krav om vurderinger av livssykluskostnader der det er nødvendig.

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om at kommunene skal utarbeide samordnete og realistiske planer for egen virksomhet og økonomi og for lokalsamfunnets utvikling. Dette markerer at planlegging er et sentralt verktøy for kommunestyret. Bestemmelsen erstatter gjeldende kommunelov § 5.

Departementet slutter seg i proposisjonen også til utvalgets forslag om å løfte opp de grunnleggende kravene til finans- og gjeldsforvaltningen som en av de innledende bestemmelsene i lovens kapittel om økonomiforvaltning. Dette gjelder kommunenes plikt til å forvalte sine finansielle midler og sin gjeld uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og slik at kommunene kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Departementet foreslår imidlertid at kravet om at kommunene i finansforvaltningen skal oppnå «tilfredsstillende avkastning», ikke videreføres i ny lov.

1.20.3 Kommunestyrets verktøy for økonomistyring

1.20.3.1 Økonomireglement. Finansielle måltall

1.20.3.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven stiller i dag ikke krav om at kommunene skal ha et økonomireglement med nærmere regler for kommunens egen økonomiforvaltning. Loven stiller heller ikke krav om at kommunene skal benytte finansielle måltall som styringsverktøy.

1.20.3.1.2 Departementets vurdering

1.20.3.2 Innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet

1.20.3.2.1 Innledning

I hovedsak foreslår utvalget å videreføre dagens regler om økonomiplanen og årsbudsjettet. Dette gjelder blant annet kommunestyrets plikt til selv å vedta en fireårig økonomiplan og et årsbudsjett, formannskapets rett og plikt til å innstille til vedtak om økonomiplan og årsbudsjett og kravet om at innstillingen skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før kommunestyret skal behandle den. Disse reglene har fått ingen eller svært lite oppmerksomhet i høringen, og departementets lovforslag er i tråd med det utvalget foreslår. Det samme gjelder reglene om årsbudsjettets bindende virkning og reglene om budsjettstyring, som også i hovedsak videreføres.

Lovforslaget innebærer i store trekk en videreføring av dagens krav til innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet, i tråd med utvalgets forslag. Proposisjonen legger for øvrig opp til at enkelte regler om innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet skal fastsettes i forskrift.

Departementet legger som utvalget til grunn at det kommunale budsjett- og regnskapssystemet bør videreføres. Dette innebærer for eksempel at kommunenes budsjett og regnskap skal stilles opp i en driftsdel og en investeringsdel, med netto driftsresultat som det sentrale resultatbegrepet.

1.20.3.2.2 Gjeldende rett

Kommuneloven stiller i dag enkelte grunnleggende krav til innholdet i økonomiplanen og årsbudsjettet. Reglene gir samtidig kommunene frihet til å utforme økonomiplanen og årsbudsjettet ut fra lokale behov.

Økonomiplanen og årsbudsjettet skal være fullstendige, realistiske og oversiktlige. Dette følger av henholdsvis kommuneloven § 44 nr. 3 og § 46 nr. 2 til nr. 4. Kommuneloven § 44 nr. 3 stiller videre krav om at økonomiplanen skal gi oversikt over prioriterte oppgaver i planperioden. For årsbudsjettet stiller kommuneloven § 46 nr. 4 krav om at kommunestyrets prioriteringer, og de målsettinger og premisser som årsbudsjettet bygger på, skal komme tydelig fram.

Nærmere krav til innholdet i årsbudsjettet er gitt i forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner, heretter omtalt som budsjettforskriften. Budsjettforskriften stiller blant annet krav til at årsbudsjettet skal inneholde standardiserte økonomiske oversikter og bevilgningsoversikter.

1.20.3.2.3 Departementets vurdering

1.20.3.3 Økonomiplanen og handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel

1.20.3.3.1 Gjeldende rett

Etter plan- og bygningsloven § 11-1 skal kommunene ha en samlet kommuneplan som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel.

Plan- og bygningsloven § 11-4 andre ledd andre punktum fastslår at handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel skal ligge ute til offentlig ettersyn i minst 30 dager før kommunestyrebehandling. Økonomiplanen etter kommuneloven § 44 nr. 7 skal derimot ligge ute til ettersyn i minst 14 dager. Dersom økonomiplanen innarbeides i handlingsdelen, vil det være kravet i plan- og bygningsloven § 11-4 om minst 30 dagers offentlig ettersyn som gjelder.

1.20.3.3.2 Departementets vurdering

Departementet viser i proposisjonen til at handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel skal legge til rette for gjennomføring av langsiktige politiske mål og prioriteringer innenfor forventete inntektsrammer de neste fire årene. Dette er grunnleggende likt økonomiplanens formål. Departementet viser også til at økonomiplanen etter lovforslaget skal vise hvordan langsiktige utfordringer, strategier og mål skal følges opp. Økonomiplanen kan derfor handle om også ikke-økonomiske forhold og et bredt samfunnsperspektiv utover kommunens egen virksomhet, slik kommuneplanens handlingsdel skal. Når økonomiplanen i praksis kan utformes som en fullstendig handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel, bør lovverket legge til rette for at kommunene selv kan avgjøre hvordan de vil utarbeide en fireårig plan som oppfyller lovverkets krav til innholdet i planene. Det går fram av proposisjonen at departementet derfor er enig i utvalgets forslag om at økonomiplanen kan fungere som handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel. Regelen vil bare gjelde for kommunene, dette fordi plan- og bygningsloven kapittel 7 om planlegging på regionalt nivå er utformet på en annen måte og ikke stiller samme krav om én langsiktig plan for fylkeskommunene, slik som plan- og bygningsloven kapittel 11 gjør for kommunene.

Departementet er enig med utvalget i at plan- og bygningslovens regel om 30 dagers ettersyn av forslaget til handlingsdel reduseres til (minst) 14 dager. Denne harmoniseringen med kommuneloven legger til rette for at plan- og budsjettforslagene blir best mulig gjennomarbeidet ut fra premissene i statsbudsjettet og styrker realismen i planleggingen.

1.20.3.4 Regnskapsplikten

1.20.3.4.1 Innledning

I hovedsak foreslår utvalget å videreføre dagens regler om årsregnskap. Dette gjelder både regnskapsplikten, reglene for behandling av årsregnskapet og kravene til årsregnskapets innhold, herunder prinsippene for utarbeidelse av kommuneregnskapene og den rettslige standarden god kommunal regnskapsskikk. Disse reglene har fått ingen eller svært lite oppmerksomhet i høringen, og departementets lovforslag er i tråd med det utvalget foreslår. Proposisjonen legger videre opp til at nærmere regler om innholdet mv. i kommunenes årsregnskaper fortsatt skal fastsettes i forskrift, i tråd med utvalgets forslag.

1.20.3.4.2 Gjeldende rett

Kommuneloven § 48 nr. 1 fastsetter at kommunene skal utarbeide årsregnskaper. Plikten gjelder all virksomhet som er en del av kommunen som rettssubjekt.

1.20.3.4.3 Departementets vurdering

1.20.3.5 Årsberetningens innhold

1.20.3.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 48 nr. 5 fastsetter krav til innholdet i årsberetningen. Det skal gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme kommunens økonomiske stilling. Det skal også gis opplysninger om resultatet av virksomheten som ikke framgår av årsregnskapet, samt om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen. Bestemmelsen stiller også krav om at det skal redegjøres for kommunens tiltak for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard.

Forskrift av 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning (regnskapsforskriften) § 10 fjerde ledd fastslår at der det er vesentlige avvik mellom utgifter i årsregnskapet og bevilgning til formålet i regulert budsjett, skal det redegjøres for avviket i årsberetningen. Tilsvarende gjelder ved avvik mellom inntekter i årsregnskapet og regulert budsjett.

1.20.3.5.2 Departementets vurdering

Departementet viser i proposisjonen til at kommunenes årsberetning er den lovpålagte årsrapporteringen som skal redegjøre for kommunens virksomhet og økonomi for året som har gått. Departementets inntrykk er at flertallet av kommunene i dag utarbeider nokså brede og omfattende årsrapporter eller årsmeldinger som redegjør for de mange sidene av kommunens virksomhet. I disse rapportene inngår gjerne også opplysningene som kommunene er pålagt å gi i årsberetningen etter kommuneloven. Årsberetningen kan også være innarbeidet som en egen avgrenset del i årsrapporten eller årsmeldingen. I noen tilfeller kan kommunen både ha utarbeidet en egen årsberetning som har en kortere og overordnet form, og i tillegg en bredere årsrapport eller årsmelding. Departementets lovforslag legger til rette for at kommunene fortsatt har muligheten til å velge ulike rapporteringsløsninger ut fra hva de finner best.

Departementet legger til grunn at kommunelovens krav til innholdet i årsberetningen ikke bare skal gjelde økonomiske forhold og eventuelle regnskapsmessige avvik fra de beløpene som er bevilget i budsjettet. Også andre sentrale forhold ved kommunenes virksomhet enn de rent økonomiske vil være naturlig å redegjøre for i årsrapporteringen. Hva det skal rapporteres om ved årets slutt må ses i sammenheng med hvilke målsettinger, prioriteringer og tiltak mv. som ligger i kommunens styringsdokumenter (kommuneplanens samfunnsdel, økonomiplanen og årsbudsjettet). Dette kan også omfatte hvordan kommunen ivaretar ulike sider av sitt samfunnsansvar, som Rogaland Revisjon IKS er opptatt av i sin høringsuttalelse.

Kommunene bør ha stor frihet til å utforme innholdet i årsrapporteringen etter lokale behov. Det sentrale er at kommunene utformer årsrapporteringen slik at den fungerer som styrings- og kontrollverktøy for kommunestyret og samtidig gir god informasjon til allmenheten om kommunens virksomhet og utvikling.

På denne bakgrunn er departementets vurdering i proposisjonen at innholdet i den lovpålagte rapporteringen (årsberetningen), på samme måte som i dag, først og fremst skal gjelde kommunens økonomi og en overordnet beskrivelse av sentrale forhold ved kommunens virksomhet. Den lovpålagte årsberetningen kan dermed være mer overordnet og kortfattet enn en grundigere og lengre årsrapport.

Det går fram av proposisjonen at departementets vurdering er at det bør komme klarere fram av loven at årsberetningen også må redegjøre for andre sentrale forhold ved kommunens virksomhet enn de rent økonomiske. Departementet er enig med Hedmark fylkeskommune i at rapportering om kommunens tjenesteyting bør framgå tydeligere som et krav til innholdet i årsberetningen. Departementet viser til at det er lagt til grunn for gjeldende rett. Departementet foreslår derfor å presisere i lovteksten at det i årsberetningen skal gis informasjon om virksomhetens måloppnåelse og andre ikke-økonomiske forhold. Bestemmelsen gir kommunene stort rom for skjønn til å avgjøre hvilke opplysninger som skal gis i årsberetningen om kommunens tjenester mv.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om at årsberetningen skal redegjøre for om den økonomiske handleevnen ivaretas over tid. Vurderingen må gjøres i sammenheng med de finansielle måltallene.

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om å lovfeste at årsberetningen må redegjøre for vesentlige avvik mellom årsbudsjettet og årsregnskapet. Årsberetningen skal således gi kommunestyret informasjon om hvordan årsbudsjettet er fulgt opp. Forslaget viderefører dagens forskriftskrav om å redegjøre for beløpsmessige budsjettavvik, jf. gjeldende regnskapsforskrift § 10 fjerde ledd. Lovforslaget stiller i tillegg krav om å redegjøre for eventuelle vesentlige brudd med kommunestyrets premisser for hva bevilgningene skal kunne brukes til. Som Lørenskog kommune peker på i sin høringsuttalelse, må det være et vesentlighetskrav til hvilke budsjettavvik årsberetningen skal redegjøre for. Departementet viser til at årsregnskapet og årsberetningen skal utfylle hverandre. Det er sentralt at innholdet i årsberetningen gir et korrekt og fyllestgjørende bilde slik at kommunenes stilling og utvikling presenteres på en reell og forståelig måte for brukerne. Departementet viser for øvrig til at regnskapsrevisor skal vurdere om opplysningene i årsberetningen stemmer overens med opplysningene i årsregnskapet.

1.20.3.6 Tidsfrister for avleggelse av årsregnskap og årsberetning

1.20.3.6.1 Gjeldende rett

Forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning (regnskapsforskriften) § 10 fastsetter fristene for årsregnskapet og årsberetningen. Etter første ledd skal årsregnskapet og årsberetningen vedtas av kommunestyret senest seks måneder etter regnskapsårets slutt.

Forskriften § 10 andre ledd fastsetter at årsregnskapet skal være avlagt (av administrasjonen) innen 15. februar i året etter regnskapsåret, og etter § 11 første ledd er årsregnskapet offentlig fra det tidspunkt det er avlagt.

Forskriften § 10 tredje ledd andre punktum fastsetter at årsberetningen skal avgis senest innen 31. mars.

1.20.3.6.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om å videreføre og lovfeste at kommunestyret skal ha vedtatt årsregnskapene og årsberetningene senest 30. juni.

Departementet har merket seg at det er få høringsinstanser som har uttalt seg om fristene for avleggelse av årsregnskap og årsberetning, men at det er ulike syn blant disse.

Departementet foreslår i proposisjonen at fristen for å avlegge årsregnskapene skal være den samme, også for det konsoliderte regnskapet. Departementet ser på dette spørsmålet i sammenheng med rapporteringen av årsregnskapene til KOSTRA, som i dag er 15. februar. Det naturlige utgangspunktet er at fristen for regnskapsavleggelse er sammenfallende med fristen for å rapportere regnskapet til KOSTRA. Samtidig legger departementet til grunn at Statistisk sentralbyrås (SSBs) ordning med publisering av KOSTRA-tall den 15. mars i året etter regnskapsåret skal videreføres. Etter departementets vurdering vil en felles frist 1. mars, som enkelte høringsinstanser foreslår, medføre at SSB ikke får tilstrekkelig tid til å kvalitetssikre og produsere data fram mot KOSTRA-publiseringen 15. mars. På den andre siden vil kommunenes innrapportering av konsoliderte regnskaper til KOSTRA lette SSBs arbeid med å publisere såkalte konserntall i KOSTRA-publiseringen. Isolert sett tilsier dette at fristen for regnskapsavleggelse kan være noe senere enn dagens frist 15. februar. Departementet viser også til at Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Oslo kommune mener at fristen bør være senere enn dagens frist. Etter en samlet vurdering foreslår departementet at det lovfestes en felles frist for regnskapsavleggelse den 22. februar.

Departementet foreslår som utvalget at fristen 31. mars for å avlegge årsberetningen videreføres.

1.20.3.7 Budsjett og regnskap mv. for interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgavefellesskap

1.20.3.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven gir i dag ingen egne regler om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale samarbeid opprettet etter kommuneloven § 27.

Forskrift 15. desember 2000 nr. 1423 om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner (budsjettforskriften) § 13 gir enkelte særlige regler for budsjett for § 27-samarbeid.

Interkommunale samarbeid etter kommuneloven § 27 vil også ha regnskapsplikt og plikt til å avlegge årsberetning i henhold til § 13.

1.20.3.7.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets vurderinger og forslag om at alle interkommunale politiske råd (regionråd) og kommunale oppgavefellesskap skal utarbeide eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning. Dette gjelder uavhengig av om de er eget rettssubjekt eller ikke.

Departementets vurdering er at loven ikke bør stille et generelt krav om at alle interkommunale politiske råd og oppgavefellesskap skal utarbeide egen økonomiplan. Dette bygger på at slike samarbeid ofte vil kunne være mindre enheter, hvor det ikke alltid kan anses nødvendig at det utarbeides en fullstendig økonomiplan etter kommunelovens bestemmelser. Vurderingen av om det er nødvendig eller hensiktsmessig for slike virksomheter å utarbeide en økonomiplan må gjøres konkret for det enkelte samarbeid, ut fra virksomhetens art og økonomiske omfang. Lovforslaget innebærer at deltakerkommunene selv må avgjøre om det skal stilles krav om at virksomheten skal utarbeide økonomiplan.

Departementet er også enig i at det er det øverste organet i samarbeidet som skal fastsette årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen. Budsjettet krever dermed ikke godkjenning fra kommunestyret eller fylkestinget hos deltakerne i samarbeidet. Departementet bygger dette på at en enkelt deltaker ikke bør kunne forhindre gjennomføring av et budsjett som det er flertall for i representantskapet. Lovforslaget innebærer at de deltakende kommunene eller fylkeskommunene ikke kan bestemme i samarbeidsavtalen at budsjettet skal godkjennes av de respektive kommunestyrer eller fylkesting før budsjettet er endelig, slik budsjettforskriften § 13 nr. 2 tredje punktum åpner for. Dette svarer til løsningen etter lov om interkommunale selskaper § 18. Departementet vil presisere at samarbeidets budsjett må bygge på realistiske forutsetninger, blant annet de rammene som kommunestyrene i deltakerkommunene har vedtatt for samarbeidet. Departementet vil også presisere at representantskapets vedtak om budsjett for samarbeidet ikke kan binde deltakerkommunene, eksempelvis når det gjelder eventuelle tilskudd fra deltakerne til samarbeidet.

Departementets forslag i proposisjonen innebærer at regnskapet til interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt, ikke skal inngå i regnskapet til kontorkommunen (kommunekasseregnskapet). Årsregnskapet skal imidlertid inngå i det konsoliderte regnskapet til kontorkommunen.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at det tas inn en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetningen for interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap.

Departementet merker seg at enkelte høringsinstanser mener at kravet om eget budsjett og regnskap mv. ikke bør gjelde for interkommunale politiske råd (regionråd) og oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt. For samarbeid som er små og har begrenset økonomi, ser departementet at det kan stilles spørsmål ved om det er nødvendig at samarbeidene utarbeider eget regnskap. Praktiske grunner kan tilsi at det er enklere og tilstrekkelig at regnskapet til små samarbeid innarbeides i regnskapet til kontorkommunen. Det samme spørsmålet kan stilles når det gjelder et krav om eget årsbudsjett for små samarbeid. Departementet legger vekt på at et krav om eget budsjett og regnskap mv. klargjør at det er representantskapet som har ansvaret for økonomisk styring og kontroll med samarbeidets økonomi. Dette er av prinsipiell betydning også for små samarbeid. Departementet er imidlertid enig i det som blant annet Buskerud fylkeskommune peker på, at det også bør legges vekt på praktiske og administrative hensyn. Departementet foreslår derfor i proposisjonen at hjemmelen for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift om årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen for interkommunale politiske råd og oppgavefellesskap, også skal gi hjemmel til å fastsette unntak fra lovens regler om årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen.

Årsregnskapet til interkommunale politiske råd og kommunale oppgavefellesskap vil etter lovforslaget være underlagt regnskapsrevisjon samt forenklet etterlevelseskontroll med økonomiforvaltningen etter kommunelovens regler om dette. Departementet legger til grunn at myndigheten til å velge regnskapsrevisor ligger til representantskapet hvis ikke noe annet er bestemt i samarbeidsavtalen.

1.20.4 Balanse i årsbudsjettet og inndekning av merforbruk

1.20.4.1 Gjeldende rett

1.20.4.2 Departementets vurdering

1.20.5 Skillet mellom drift og investering

1.20.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 46 nr. 5 fastsetter at årsbudsjettet skal bestå av en driftsdel og en investeringsdel.

Nærmere bestemmelser om innholdet i driftsdelen og investeringsdelen er gitt i forskrift 15. desember 2000 nr. 1523 om årsbudsjett (omtalt som budsjettforskriften). Det følger av bestemmelsene i forskrift 15. desember 2000 nr. 1524 om årsregnskap og årsberetning (omtalt som regnskapsforskriften) at skillet gjelder tilsvarende for kommunenes regnskaper.

Skillet mellom drift og investering må praktiseres i samsvar med god kommunal regnskapsskikk, jf. kommuneloven § 48 nr. 2.

Budsjettforskriften § 5 og regnskapsforskriften § 3 gir i tillegg særskilte regler om føringen av inntekter fra salg av finansielle anleggsmidler. Reglene innebærer at en andel av inntektene fra salg av aksjer etter nærmere vilkår kan finansiere driften.

1.20.5.2 Departementets vurdering

1.20.6 Låneopptak og avdrag på lån

1.20.6.1 Innledning

De siste årene har det vært en markant vekst i kommunesektorens gjeld. Gjeldsveksten er et uttrykk for at kommunene har utviklet tjenestetilbudet og infrastrukturen, blant annet med bakgrunn i befolkningsvekst, vedlikeholdsetterslep og statlige satsinger. Gjeldsveksten gjenspeiler også lokalpolitiske prioriteringer, slik utvalget peker på.

Selv om gjeldsveksten har vært betydelig, framgår det av proposisjonen at departementet er enig med utvalget i at det ikke bør lovfestes et felles gjeldstak og en øvre grense for gjelden for sektoren. Dette er inngripende ordninger som ser bort fra at kommunene selv bør ha ansvaret for økonomiforvaltningen. Departementet viser også til at kommunesektoren ser ut til å håndtere gjeldsveksten. Statlig kontroll med kommunenes låneopptak bør derfor fortsatt rettes mot enkeltkommuner med økonomiske utfordringer. Departementet viser til at kommunenes samlete låneopptak over tid vil være begrenset av kommunenes inntektsvekst og lovens krav til budsjettbalanse.

Departementet mener at kommuneloven fortsatt må inneholde bestemmelser om hvilke formål det kan tas opp lån til, og foreslår enkelte endringer i reglene om dette. Departementet viderefører at loven fortsatt skal stille krav til årlige avdrag på lån, men foreslår endringer i reglene for hvordan minimumskravet til årlige avdrag skal beregnes.

1.20.6.2 Formål som kan finansieres med lån

1.20.6.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 50 angir formålene som kommunene kan ta opp lån til. Tiltak som ikke er positivt angitt i § 50, må kommunene finansiere med egne midler.

Etter § 50 nr. 1 kan det tas opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Se oversikt i proposisjonens pkt. 20.6.1.1.

1.20.6.2.2 Departementets vurdering

1.20.6.3 Avdrag på lån

1.20.6.3.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 50 nr. 7 bokstav a fastsetter et minimumskrav til kommunenes årlige låneavdrag. Kravet retter seg ikke mot avdragene på det enkelte lån, men mot kommunens samlete lånegjeld. Avdragene skal minst være så store at den gjenstående løpetiden på gjelden ikke overstiger den veide levetiden på anleggsmidlene.

Bestemmelsen i § 50 nr. 7 bokstav b innebærer at de avdragene som kommunene mottar på sine videreutlån (mottatte avdrag på formidlingslån), jf. kommuneloven § 50 nr. 6, uavkortet skal brukes til nedbetaling av innlån til kommunen.

1.20.6.3.2 Departementets vurdering

1.20.6.4 Finans- og gjeldsforvaltning

1.20.6.4.1 Gjeldende rett

Kommuneloven fastsetter rammene for hvordan kommunene skal forvalte sin gjeld og likviditet. Etter kommuneloven § 52 nr. 3 skal kommunene forvalte sine midler med tilfredsstillende avkastning, uten vesentlig finansiell risiko og slik at de kan dekke betalingsforpliktelser ved forfall (være likvid).

Innenfor disse rammene skal kommunestyret selv gi de nærmere reglene for finansforvaltningen ved å fastsette et finansreglement, jf. kommuneloven § 52 nr. 1.

Kommuneloven § 52 nr. 2 gir departementet hjemmel til å gi forskriftsregler om disposisjoner som innebærer finansiell risiko, se forskrift 9. juni 2009 nr. 635 om kommuners og fylkeskommuners finans- og gjeldsforvaltning (heretter omtalt som finansforskriften). Forskriften gir regler om hva finansreglementet skal inneholde og krav til kvalitetssikring av dette.

1.20.6.5 Departementets vurdering

1.20.7 Garantier

1.20.7.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 51 nr. 1 fastsetter at vedtak om å stille kausjoner og andre økonomiske garantier skal godkjennes av departementet.

Departementets godkjenning er en kontroll både av at garantien ikke kan skape økonomiske problemer for kommunen, og av at garantien ikke strider mot forbudet i § 51 nr. 2 mot å garantere for næringsvirksomhet som drives av andre enn kommunen selv. Garantier under 500 000 kroner er unntatt fra godkjenning, jf. forskrift 2. februar 2001 nr. 144 om kommunale og fylkeskommunale garantier (heretter omtalt som garantiforskriften) § 5.

Garantiforskriften § 6 åpner for at kommuner kan garantere for gjeld som de tidligere har hatt direkte eller indirekte ansvar for.

Kommunelovens forbud mot garantier til næring har paralleller til og overlapper i stor grad med EØS-reglenes forbud mot offentlig støtte. EØS-reglenes forbud mot offentlig støtte sammenfaller ikke fullt ut med kommunelovens forbud mot å stille garantier for næringsvirksomhet.

Lovligheten av en kommunal garanti må vurderes både opp mot kommuneloven og opp mot støttereglene i EØS-avtalen.

1.20.7.2 Departementets vurdering

1.20.8 Statlig kontroll med budsjett og låneopptak

1.20.8.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 60 pålegger departementet å føre kontroll med kommuner som er i økonomisk ubalanse.

Ordningen gjelder overfor kommuner som oppfyller et av kriteriene for økonomisk ubalanse i § 60 nr. 1. Kommuner som oppfyller et av kriteriene, skal registreres i ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll), jf. § 60 nr. 3. Kriteriene er at det enten vedtas et budsjett eller en økonomiplan uten dekning for utgiftene, eller at det vedtas at et merforbruk i regnskapet skal dekkes inn over flere enn to år, eller at vedtatt inndekningsplan ikke følges, jf. kommuneloven § 60 nr. 1 bokstav a til d. I tillegg gir inndelingslova § 16 a hjemmel for på visse vilkår å melde en ny kommune inn i ROBEK i forbindelse med kommunesammenslåinger, jf. også kommuneloven § 60 nr. 1 bokstav e.

For de kommunene som omfattes av kontrollordningen, skal departementet godkjenne vedtak om lån og vedtak om langsiktige leieavtaler, jf. § 60 nr. 1.

Departementet skal også føre kontroll med lovligheten av budsjettvedtaket, jf. § 60 nr. 2. Lovlighetskontrollen retter seg mot om kommunelovens krav til årsbudsjettet er oppfylt, spesielt kravene til budsjettbalanse og realisme.

Departementet forvalter selv ordningen overfor fylkeskommunene, men har delegert myndigheten til å utføre kontrollen med ROBEK-kommunene til fylkesmennene.

1.20.8.2 Departementets vurdering

1.20.9 KOSTRA og KOR

1.20.9.1 Rapportering fra kommunene til staten (KOSTRA)

1.20.9.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 49 nr. 1 fastsetter at kommuner plikter å gi departementet løpende informasjon om ressursbruk og tjenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystemer. Det siktes her til informasjon som skal inngå i informasjonssystemet KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering), som skal gi kommunene og staten styringsinformasjon om kommunal virksomhet.

Etter § 49 nr. 2 kan departementet gi forskrift med nærmere regler om hvordan slik informasjon skal frambringes, stilles opp og avgis, jf. forskrift 15. desember 2000 nr. 1425 om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner (rapporteringsforskriften).

Etter kommuneloven § 39b skal kommunene rapportere de opplysningene som departementet finner nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale folkeavstemninger.

1.20.9.1.2 Departementets vurdering

Departementet viser i proposisjonen til at KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir verdifull styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Kommunene rapporterer regnskapsinformasjon og informasjon om tjenester, myndighetsutøvelse og lokale folkeavstemminger til staten ved Statistisk sentralbyrå (SSB).

Nøkkeltallene og grunnlagsdataene som SSB publiserer årlig, gir kommunesektoren selv, staten, innbyggerne, media og andre informasjon om kommunenes virksomhet. Det er stor oppmerksomhet om tallene som blir publisert. Informasjonen bidrar til åpenhet om kommunal forvaltning og gir mulighet for analyser og forbedringsprosesser i sentrale deler av enkeltkommuners virksomhet. Staten benytter også KOSTRA-data i nasjonal statistikk.

Arbeidet med å videreutvikle KOSTRA involverer kommunene selv, fagmyndighetene og andre aktuelle interessenter innenfor de ulike sektorene.

KOSTRA har etter departementets vurdering stor legitimitet og er et svært nyttig informasjonssystem for kommunene, staten og andre. Departementet slutter seg derfor i proposisjonen til utvalgets forslag om at kommunene fortsatt skal ha plikt til å rapportere til KOSTRA, og til at departementet skal ha hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om hva som skal rapporteres, tidsfrister for rapporteringen og hvordan rapporteringen skal skje.

Departementet legger i proposisjonen opp til at innholdet i regnskapsrapporteringen fra kommunene fortsatt reguleres i forskrift, slik som i dagens rapporteringsforskrift.

Når det gjelder hvilke opplysninger om kommunenes tjenester som skal rapporteres, legger departementet opp til at dette med utgangspunkt i forskriften kan fastsettes i såkalte skjemaer om tjenesterapportering eller ved definisjon av såkalte filuttrekk fra fagsystem, og ikke i selve forskriften. Fagdepartementene skal fortsatt ha det formelle ansvaret for de respektive rapporteringskravene og innholdet i disse. Dette viderefører gjeldende praksis, jf. rapporteringsforskriften § 8 andre ledd.

Når det gjelder hvordan rapporteringen skal skje, vil det være hensiktsmessig at forskriften i stor grad gir SSB adgang til å fastsette nærmere krav til dette. Dette vil også videreføre gjeldende praksis, se også rapporteringsforskriften § 7.

1.20.9.2 Kommunalt rapporteringsregister (KOR)

1.20.9.2.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 49 a nr. 1 fastsetter at kommunalt rapporteringsregister skal gi en elektronisk oversikt over de samlete rapporteringsplikter rettet mot kommuner som følger av lov eller vedtak truffet av statlige organer.

1.20.9.2.2 Departementets vurdering

Kommunalt rapporteringsregister er et register som gir samlet oversikt over kommunesektorens rapporteringsplikter til staten. Registeret skal gi oppdatert informasjon om den enkelte rapporteringsplikten, for eksempel hjemmelen for rapporteringsplikten og kommunenes ressursbruk knyttet til rapporteringen.

Registeret skal være et verktøy for staten ved vurderinger av nye eller endrete rapporteringsplikter, eksempelvis for å unngå dobbeltrapportering. Det skal også være et verktøy for Samordningsrådet i KOSTRA og arbeidsgruppene i KOSTRA i deres vurdering av rapporteringen fra kommunene og arbeid med å forbedre innholdet i KOSTRA. Departementets vurdering er at et slikt verktøy fortsatt kan være nyttig i videreutviklingen av KOSTRA. Departementet slutter seg derfor i proposisjonen til utvalgets forslag om å videreføre reglene om kommunalt rapporteringsregister.

1.21 Privatrettslige virkninger av at disposisjoner er i strid med reglene om lån og garantier mv.

1.21.1 Gjeldende rett

Det vises i proposisjonen til at hvilke virkninger brudd på reglene i kommuneloven kapittel 9 om gjeldsforpliktelser har for gyldigheten av avtaler kommunen har inngått, er i liten grad regulert.

Kommuneloven § 51 nr. 4 slår fast at en kommune ikke gyldig kan pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser. Dette innebærer at avtaler med et innhold som er i strid med forbudet, alltid er privatrettslig ugyldige. Panthaver kan dermed ikke gjøre panteretten gjeldende overfor kommunen.

Virkningene av brudd på de andre bestemmelsene i kommuneloven kapittel 9 er ikke eksplisitt regulert i loven.

Det følger av kommuneloven § 51 nr. 1 at departementet skal godkjenne vedtak om å stille kausjon eller økonomisk garanti for andre. Etter kommuneloven av 1954 ble det lagt til grunn at et vedtak om garanti var privatrettslig ugyldig dersom det ikke var godkjent av departementet. Denne bestemmelsen ble ikke videreført i gjeldende kommunelov. Det framkommer ikke av forarbeidene om det var meningen å endre gjeldende rett på dette området.

Også kommuneloven § 53, som forbyr andre å motregne sin skatteskyld mv. mot sine fordringer på kommunen, må tolkes som en privatrettslig ugyldighetsregel. Det vil si at en motregningserklæring foretatt i strid med bestemmelsen er privatrettslig ugyldig. Det samme gjelder for brudd på kommuneloven § 54, som oppstiller et forbud mot å overdra en kommunes fordringer på skatter og avgifter til andre.

Det følger av kommuneloven § 52 nr. 3 at kommunene skal forvalte sine midler uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko. Det har vært usikkerhet knyttet til rettsvirkningene av brudd på reglene om kommunenes finansforvaltning. Ordlyden gir ikke direkte svar på om en finansiell plassering i strid med forbudet mot vesentlig finansiell risiko kan gi grunnlag for privatrettslig ugyldighet. I juridisk teori har enkelte tatt til orde for at brudd på denne bestemmelsen ikke skal ha slike konsekvenser, jf. Viggo Hagstrøm, Ulovlige kommunale låneopptak; restitusjonsoppgjøret når midlene er investert og tapt i Tidskrift utgiven av juridiska föreningen Finland (2009) side 254. Rettstilstanden er nå avklart av Høyesterett i dom 29. februar 2016 mellom Danske Bank og Bremanger kommune (Bremangerdommen). I dommen legger Høyesterett til grunn at kommuneloven § 52 nr. 3 inneholder et pålegg til kommunen, men ikke en materiell skranke for hvilke avtaler kommunen kan inngå. Høyesterett uttaler at det må likevel tas et forbehold:

«Dersom medkontrahenten forstår eller bør forstå at kommunen ved å inngå avtalen bryter plikten i kommuneloven til å unngå vesentlig finansiell risiko, kan det være i strid med redelighet og god tro å gjøre avtalen gjeldende, slik at avtalen av den grunn blir ugyldig, jf. avtaleloven § 33.»

Det er usikkert hvilke konsekvenser det skal ha om en kommune inngår låneavtaler i strid med kommuneloven § 50 om hvilke formål det kan tas opp lån til. Problemstillingen er lite drøftet i forarbeidene til gjeldende lov, og rettskildebildet er uklart. I juridisk teori er det ulike syn på spørsmålet.

Av § 60 nr. 1, jf. nr. 3 framgår det at vedtak om å ta opp lån eller inngå langsiktig leieavtale truffet av kommuner som oppfyller minst ett av vilkårene for å bli innført i ROBEK-registeret, ikke er gyldig før det er godkjent av departementet. ROBEK-registeret skal gi kommunenes medkontrahenter en fullstendig og oppdatert oversikt over hvilke kommuner som er underlagt dette kontrollregimet. § 60 nr. 4 andre punktum fastslår at forhold som er registrert i registeret, skal regnes å være kjent for kommunens kontraktsmotparter.

Etter gjeldende rett har ROBEK-registeret også den funksjonen at långivere kan legge til grunn at kommuner som ikke er registrert i registeret, heller ikke er underlagt lånegodkjenning (registerets negative troverdighet).

1.21.2 Departementets vurdering

1.21.2.1 Behov for å lovfeste rettsvirkninger av brudd på økonomireglene

Det går fram av proposisjonen at departementet mener at en klar regulering av hvilke rettsvirkninger brudd på økonomireglene skal ha for gyldigheten av en avtale, vil gi partene større forutsigbarhet med hensyn til gyldigheten av avtalen. Det kan også virke preventivt ved å stimulere partene til å forhindre at det blir inngått avtaler i strid med loven. Departementet fremmer derfor forslag om å lovfeste slike regler.

1.21.2.2 Privatrettslig ugyldighet som følge av brudd på økonomireglene

1.21.2.2.1 Lån til ulovlige låneformål

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig i utvalgets vurderinger om å lovfeste at brudd på kommunelovens regler om låneformål bare fører til at låneavtalen blir privatrettslig ugyldig hvis rettsbruddet var synlig for kommunens kontraktsmotpart. Forslaget gir en rimelig avveining mellom hensynet til kommunen og hensynet til långiveren, slik også Advokatforeningen gir uttrykk for. Utvalgets forslag har også fått stor støtte blant høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget. Bare én høringsinstans, Finans Norge, går mot utvalgets forslag. Departementet foreslår derfor i proposisjonen å lovfeste at en avtale om lån ikke skal være gyldig hvis långiveren forsto eller burde ha forstått at låneopptaket gikk utover de formålene som loven gir adgang til å låne til. Det vil si hvis långiveren ikke var i aktsom god tro. Etter departementets syn bør det likevel gjøres enkelte justeringer i utvalgets forslag.

Departementet foreslår at en avtale om lån også skal være ugyldig dersom långiveren forsto eller burde ha forstått at lånet er utenfor rammene av det kommunestyret har bestemt eller at lånetiltaket ikke har hjemmel i bevilgning i årsbudsjettet. Begrunnelsen for dette er at også disse forholdene er vilkår for at kommunen skal kunne ta opp lån, samtidig som dette er forhold som långiveren har mulighet til å kontrollere.

Departementet mener at det er grunn til å klargjøre at det i utgangspunktet er kommunens ansvar å følge kommunelovens regler om lovlige låneformål. Kommunen har også ansvaret for å ikke ta opp lån utover det kommunestyret har bestemt eller utover det som har hjemmel i bevilgning. Departementet foreslår derfor å tydeliggjøre dette ansvaret, ved å lovfeste at kommunen skal ha en dokumentasjonsplikt overfor långiveren. Departementets forslag innebærer at kommunen får plikt til å dokumentere overfor långiveren at lånet er til et lovlig formål, at lånet er innenfor rammene av det kommunestyret har bestemt, og at lånetiltaket har hjemmel i bevilgning i årsbudsjettet. Etter departementets vurdering er dette forhold som kommunen må ha kontroll over før den inngår en avtale om å ta opp lån. Det bør derfor ikke innebære noen vesentlig merbelastning for kommunen å dokumentere disse forholdene overfor långiveren.

Dette forslaget om dokumentasjonsplikt er, slik departementet vurderer det, en variant av Finans Norges forslag om en plikt for långiveren til å innhente opplysninger fra kommunen om at låneopptaket er i tråd med loven. Den viktigste forskjellen er at pliktsubjektet er forskjellig i de to tilfellene.

Departementet legger i proposisjonen til grunn at dersom kommunen dokumenterer overfor långiveren at vilkårene i loven er oppfylt, bør kommunens långiver i utgangspunktet kunne legge disse opplysningene til grunn uten å måtte foreta noen nærmere undersøkelser. Dersom opplysningene imidlertid framstår som mangelfulle eller feilaktige, for eksempel ikke viser hva låneopptaket skal benyttes til, må långiveren foreta nærmere undersøkelser av omstendighetene knyttet til låneopptaket for eventuelt å kunne komme i aktsom god tro med hensyn til lovligheten av låneopptaket. Hvordan kommunen faktisk benytter lånet etter at det er utbetalt, vil som hovedregel ikke påvirke vurderingen av om långiveren var i aktsom god tro eller ikke.

Departementet vil peke på at Kommunalbanken synes å legge til grunn at risikoen for at en låneavtale er privatrettslig ugyldig, øker som følge av forslaget. Departementet er ikke enig i dette. I utredningen sier utvalget at det er noe usikkert hvordan gjeldende rett er å forstå. Etter departementets vurdering kan det derfor ikke legges til grunn at forslaget fører til større risiko for långiveren enn etter gjeldende rett.

1.21.2.2.2 Lån og langsiktige leieavtaler som skal godkjennes av departementet (ROBEK)

Departementet foreslår i proposisjonen at kommuner som er registrert i ROBEK-registeret, skal orientere sine avtaleparter om at vedtak om lån og langsiktige leieavtaler skal godkjennes av departementet. Dette er en videreføring av gjeldende rett og i tråd med utvalgets forslag.

1.21.2.2.3 Brudd på kommunelovens krav til finansforvaltning

Departementet har merket seg at få høringsinstanser har konkrete merknader til utvalgets forslag om at en avtale, som innebærer vesentlig finansiell risiko, er ugyldig hvis kommunens avtalepart kjente eller burde ha kjent til dette. Det er imidlertid mange høringsinstanser som gir sin generelle støtte til forslagene i utredningen. Kun én høringsinstans, Finans Norge, går mot forslaget. Departementet er enig i utvalgets begrunnelse for lovforslaget og foreslår derfor i hovedtrekk å videreføre utvalgets forslag til ugyldighetsregel. Forslaget er, som Advokatforeningen påpeker i sin høringsuttalelse, ikke så langt fra den regelen Høyesterett oppstilte i Bremangerdommen (premiss 88), se punkt 21.1 og punkt 21.3.3.3 i proposisjonen.

Departementet understreker i proposisjonen at kommunene har et selvstendig ansvar for å følge lovens krav til finansforvaltning. Departementet mener dette ansvaret bør tydeliggjøres i loven og foreslår derfor å pålegge kommunene en dokumentasjonsplikt overfor finansinstitusjonen som de inngår en avtale med. I praksis vil kommunen oppfylle sin dokumentasjonsplikt ved å legge fram kommunens vurdering av at disposisjonen ikke innebærer vesentlig finansiell risiko sammen med et eventuelt vedtak i saken og kommunens sist vedtatte finansreglement.

Finansinstitusjonen må som en hovedregel kunne legge til grunn kommunens vurdering av den finansielle risikoen ved disposisjonen uten å måtte foreta noen nærmere undersøkelser.

Dersom kommunens dokumentasjon framstår som mangelfull eller feilaktig, kan ikke finansinstitusjonen uten videre legge denne dokumentasjonen til grunn. Dersom finansinstitusjonen er i tvil om disposisjonen innebærer vesentlig finansiell risiko eller ikke, har den et selvstendig ansvar for å foreta nærmere undersøkelser av omstendighetene knyttet til disposisjonen for eventuelt å komme i aktsom god tro med hensyn til lovligheten av disposisjonen.

Dersom finansinstitusjonen mener den påtenkte avtalen innebærer vesentlig finansiell risiko, vil finansinstitusjonen ha et selvstendig ansvar for ikke å inngå en slik avtale. Dersom finansinstitusjonen likevel inngår en avtale som den forsto eller burde ha forstått at innebærer vesentlig finansiell risiko, vil avtalen etter departementets forslag ikke være gyldig. Departementets forslag innebærer at kommunen skal dokumentere overfor finansinstitusjonen at disposisjonen er innenfor regelverket. Om denne informasjonen kommer fra kommunen eller via kommunens rådgiver, bør etter departementets mening ikke ha noen betydning for finansinstitusjonens aktsomhetsplikt.

1.21.2.2.4 Brudd på skrankene for kommunale garantier

Departementet foreslår i proposisjonen at en garanti må være godkjent av departementet for å være gyldig. Det vil være lett for den begunstigete etter garantien å kontrollere om statlig godkjenning foreligger, noe også Advokatforeningen peker på. En slik regel vil derfor ikke medføre usikkerhet om det foreligger en gyldig garanti eller ikke. Forslaget vil også sikre at kommunene ikke stiller garantier i strid med garantireglene. Departementet viser dessuten til at ingen av høringsinstansene går mot forslaget.

Departementet foreslår videre at en garanti som er godkjent av departementet, ikke faller bort selv om den er i strid med forbudet mot å stille en garanti som innebærer vesentlig økonomisk risiko eller mot å stille garanti for næringsvirksomhet. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette.

Departementet støtter utvalgets vurdering om at en garanti for små beløp skal være gyldig hvis ikke den begunstigete etter garantien forsto eller burde ha forstått at garantien er i strid med forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko eller forbudet mot garantier for næringsvirksomhet (ikke var i aktsom god tro). Departementet vil understreke at hva som kreves av den begunstigete etter garantien for at vedkommende skal anses å være i aktsom god tro, vil variere med hva slags virksomhet garantien stilles for.

1.21.2.2.5 Brudd på forbudet mot pantsetting for andres forpliktelser

Departementet foreslår i proposisjonen, i tråd med utvalgets forslag, å videreføre at en avtale som er i strid med forbudet mot å pantsette kommunens eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser, alltid skal være privatrettslig ugyldig. Det er ingen høringsinstanser som går mot forslaget, som innebærer å videreføre gjeldende rett.

1.21.2.2.6 Brudd på forbudet mot overdragelse av skatte- og avgiftskrav

Departementet foreslår i proposisjonen i tråd med utvalgets forslag å presisere at en avtale om å overdra skatter og avgifter skal være privatrettslig ugyldig. Departementet har merket seg at ingen av høringsinstansene går mot forslaget. Forslaget bidrar til å sikre at kommunen ikke bruker opp framtidige inntekter. Forslaget innebærer videre ikke noen inngripen i avtalepartens forutberegnelighet.

Etter gjeldende rett kan departementet dispensere fra overdragelsesforbudet. Det er etter departementets vurdering ikke behov for en slik bestemmelse. Den er heller ikke blitt benyttet. Departementet foreslår derfor ikke å videreføre denne dispensasjonsadgangen.

1.21.2.2.7 Brudd på motregningsforbudet

Departementet foreslår i proposisjonen som utvalget at brudd på motregningsforbudet skal være en privatrettslig ugyldighetsgrunn. Ingen av høringsinstansene går mot forslaget. Departementet legger som utvalget til grunn at dette innebærer en videreføring av gjeldende rett. Forslaget bidrar til å sikre at kommunen ikke blir stående uten likvide midler på grunn av motregning. Uten en slik ugyldighetsregel vil et motregningsforbud ikke kunne virke etter sin hensikt, slik også Advokatforeningen peker på.

1.21.2.3 Virkningen av privatrettslig ugyldighet – restitusjon

Utvalget mener at departementet bør utrede spørsmålet om å fastsette særlige regler om tilbakeføring av ytelser, for tilfeller hvor en inngått avtale ikke er gyldig fordi regelverket om lån, finansforvaltning, garantier mv. er brutt. Departementet har startet dette arbeidet. Dersom konklusjonen blir at det bør fastsettes slike regler, vil departementet legge fram lovforslag om dette for Stortinget så raskt det lar seg gjøre.

Et fåtall høringsinstanser mener at ikrafttredelsen av lovforslagene om at enkelte økonomiske disposisjoner på visse vilkår skal være ugyldige, bør utsettes inntil det også er på plass et forslag til restitusjonsregler. Departementet er ikke enig i dette. Departementet mener at det å få på plass ugyldighetsregler vil virke preventivt og skape større forutsigbarhet med hensyn til om disposisjonen er gyldig eller ikke, sammenliknet med dagens rettstilstand. Dette er viktig i seg selv.

1.22 Selvkost

1.22.1 Gjeldende rett

Kommunene krever brukerbetaling for en rekke ulike tjenester. Adgangen til å kreve brukerbetaling og hvor mye kommunen kan kreve, varierer mellom de ulike tjenestene. Kommuneloven inneholder ingen regler som begrenser kommunenes adgang til å ta betaling for tjenester. I den grad brukerbetalingen er nærmere regulert, skjer dette gjennom særlovene, som på ulikt vis begrenser kommunenes gebyrer og brukerbetalinger.

For vann-, avløps- og renovasjonstjenestene, byggesaksbehandlingen samt enkelte andre områder fastsetter særlov at gebyrene ikke skal være høyere enn kostnadene ved å produsere tjenesten (selvkost). Dette er tjenester som er knyttet til myndighetsutøvelse eller tjenester hvor kommunen har et rettslig monopol. På disse områdene vil kommunene i stor grad kunne dekke kostnadene gjennom brukerbetaling.

På andre områder er brukerbetaling i form av egenandeler underlagt særskilt statlig regulering, fastsatt ut fra andre hensyn enn kostnadsdekning. Dette gjelder typisk enkelte individrettede velferdstjenester.

For andre tjenester igjen har kommunene frihet til å fastsette nivået på brukerbetalingen.

1.22.2 Departementets vurdering

Departementet viser i proposisjonen til at for de tjenestene der det er lagt opp til at kommunene skal kunne dekke kostnadene ved brukerbetaling, kan det med dagens regler oppstå rettslig tvil om hvilke kostnader kommunen faktisk kan kreve dekket.

For å bidra til at nivået på brukerbetalingen kunne fastsettes ut fra like prinsipper mellom kommunene og mellom betalingstjenestene, utarbeidet daværende Kommunal- og administrasjonsdepartementet i 1996 nærmere retningslinjer for beregningen av selvkost. Retningslinjene har siden blitt oppdatert i flere omganger, sist i 2014.

Etter departementets vurdering er det behov for å fastsette grunnleggende regler for hvordan samlet selvkost skal beregnes. Dette vil gi et tydeligere og mer oversiktlig regelverk. Som utvalget påpeker vil dette kunne gjøre at kommunene vil få en likere forståelse av hva som ligger i selvkostbegrepet, og bidra til at selvkostbegrepet ikke utvides i praksis, med mindre dette har en klar rettslig forankring. Å lovfeste regler for hvordan gebyrgrunnlaget skal beregnes gir grunnlag for en bedre og mer effektiv kontroll med kommunenes gebyrinntekter. Mens retningslinjene i dag ikke kan sies å være bindende, vil lovfesting gi et sett med klarere kontrollkriterier å vurdere kommunenes praksis opp mot. Dette kan igjen bidra til økt legitimitet og tillit i befolkningen til at kommunenes gebyrer er i tråd med regelverket og selvkostprinsippet. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å lovfeste regler i kommuneloven for hvordan selvkost skal beregnes.

Departementet er også enig med utvalget i at det er de de etablerte prinsippene for beregning av selvkost, slik de framgår av departementets retningslinjer i dag, som skal lovfestes. Prinsippene sier at kommunen skal kunne få tilbake de utleggene den har hatt til å drifte tjenesten og til anskaffelser. Kostnadene skal derfor beregnes ut fra gjennomførte transaksjoner og anskaffelseskost. Kommunen skal også kunne bli kompensert for den kapitalen som har blitt bundet opp ved anskaffelsene til tjenestene. Det innebærer at det er kalkulatoriske rentekostnader, det vil si den avkastningen kommunen alternativt kunne ha oppnådd ved å plassere kapitalen i markedet, som skal legges inn i gebyrgrunnlaget. Videre skal kostnadene ved tjenestene dekkes av de brukerne som drar nytte av tjenesten. Investeringskostnadene skal derfor fordeles over den tiden investeringene forventes å være i bruk og beregnes ut fra avskrivningene på investeringene. Lovforslaget stadfester disse prinsippene.

Hensikten med bestemmelsen er å regulere metoden for hvordan samlet selvkost skal beregnes. Departementet mener derfor at å ta inn en anbudsplikt eller å stille et lovmessig krav til effektiv drift, slik NHO tar til orde for i sin høringsuttalelse, ikke bør være en del av selvkostbestemmelsen i kommuneloven.

Rettsgrunnlaget for brukerbetaling der selvkost er satt som en øvre ramme, vil med dette bli todelt. Hjemmelen for selvkost og hvilke tiltak og tjenester som kan finansieres gjennom gebyrer fra innbyggerne, framgår av særlov. Hvilket kostnadsbegrep, hvilke prinsipper og hvilken metode som skal legges til grunn når det øvre taket for de samlete gebyrinntektene (samlet selvkost) på et selvkostområde beregnes, skal skje etter kommunelovens regler, hvis ikke særlov sier noe annet.

Departementet presiserer at lovforslaget kun gjelder regler for beregning av selvkost for et tjenesteområde samlet, og dermed det øvre taket på de samlete gebyrinntektene på området. Dette vil støtte opp om tilliten til at gebyrnivået generelt sett ikke er høyere enn det selvkostprinsippet tilsier. Departementet legger til grunn at kommunene må kunne dokumentere beregningene av samlet selvkost og påvise at selvkostprinsippet har blitt anvendt i tråd med regelverket.

Disse reglene vil derfor ikke sikre at gebyrene i den enkelte sak er fastsatt slik at det er rimelig samsvar mellom gebyret og kostnadene ved å yte tjenesten til den enkelte bruker. Dersom det skal stilles nærmere krav til dokumentasjon eller gebyrutmåling i den enkelte sak, til fordelingen av samlet selvkost mellom de ulike brukerne eller liknende, mener departementet at dette er forhold som hører hjemme i særlov.

Departementet foreslår i proposisjonen også en hjemmel til å gi forskrift. Denne forskriften skal kunne gi nærmere regler om beregningen av selvkost i forskrift. Etter departementets vurdering kan det tenkes enkelte tilfeller hvor det kan være hensiktsmessig å avvike fra de overordnete bestemmelsene, noe også blant andre Norsk Vann og Narvik kommune tar opp i sine høringsuttalelser. For eksempel kan en streng forståelse av de ovennevnte prinsippene i enkelte tilfeller tenkes å støte mot den grunnleggende regelen om at selvkost for en tjeneste skal tilsvare merkostnaden som er knyttet til å yte tjenesten. Hjemmelen vil kun gjelde unntak fra prinsippene som er nevnt i § 15-1 tredje ledd. Eventuelle unntak skal ikke kunne stride mot den grunnleggende bestemmelsen om at samlet selvkost for en tjeneste skal tilsvare merkostnaden som er knyttet til å yte tjenesten, jf. forslag til § 15-1 annet ledd.

1.23 Internkontroll

1.23.1 Gjeldende rett

1.23.1.1 Internkontroll

1.23.1.1.1 Kommuneloven

Det vises til i proposisjonen til at internkontroll er en sentral del av kommunens egenkontroll, det vil si den kontrollen kommunen fører med egen virksomhet. Dagens kommunelov har overordnete bestemmelser om internkontroll både for kommuner med formannskap og for kommuner med parlamentarisk styringsform. Internkontrollen er styrt av øverste leder av administrasjonen i kommunen, og dekker hele kommunens administrasjon, det vil si all virksomhet som ikke er en del av de folkevalgtes oppgaver og roller.

For kommuner med formannskap følger det av kommuneloven § 23 nr. 2 at «administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll». Bestemmelsen kom inn i loven i 2003, og målet var å tydeliggjøre i at administrasjonssjefen, har et selvstendig ansvar for å føre tilsyn og kontroll med administrasjonens virksomhet, se Ot.prp. nr. 70 (2002–2003).

Forarbeidene omtaler denne kontrollen som «internkontroll», og sier at internkontroll i videste forstand kan defineres som en prosess iverksatt og gjennomført av virksomhetens ledere og ansatte, med formål å sikre målrettet og effektiv drift, pålitelig ekstern informasjon og overholdelse av gjeldende lover og regelverk (Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) side 50 punkt 4.3).

For parlamentarisk styrte kommuner finnes en tilsvarende bestemmelse om internkontroll i kommuneloven § 20 nr. 2. Denne sier at «kommunerådet og fylkesrådet skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll».

Dagens kommunelov slår således fast at det skal være internkontroll, uten å si noe mer om omfang og innhold på internkontrollen. Det er imidlertid utgitt flere rapporter og annet veiledningsmateriell som omtaler og sier noe om hvordan internkontrollen bør være.

1.23.1.1.2 Særlovgivning

Reguleringen av internkontroll i særlovgivningen er i dag utbredt, og det finnes en rekke ulike bestemmelser om internkontroll.

Noen internkontrollbestemmelser i særlovgivningen gjelder generelt for alle som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Mange internkontrollbestemmelser er imidlertid knyttet til oppgaver der ansvaret for oppgavene etter lov er lagt til kommunene (kommuneplikter). Regelverk om internkontroll i særlovgivningen med forskrifter vil etter alminnelige rettsprinsipper gå foran kommunelovens bestemmelser om internkontroll.

Innholdet i bestemmelsene i særlovene varierer, og begrepet internkontroll er ikke alltid brukt direkte. Slike bestemmelser fastslår at kommunen (eller annen formulering som også inkluderer private tjenesteytere) skal ha en form for internkontroll for å sikre at de utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Noen lover har ytterligere bestemmelser om dokumentasjonskrav og liknende, og mange lover har også en forskriftshjemmel.

Forskriftene om internkontroll inneholder ofte detaljerte bestemmelser om formål, virkeområde, definisjon av internkontroll, innholdet i internkontrollen og dokumentasjonskrav. Én definisjon av internkontroll som er brukt i flere forskrifter, er at internkontroll er «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om ….», jf. for eksempel forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen § 3 og forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4.

Mange av forskriftene er relativt like. I proposisjonen gjengis som eksempel forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester gitt med hjemmel i barnevernloven § 2-1 andre ledd.

1.23.1.2 Statlig tilsyn med internkontroll

Staten kan føre tilsyn med internkontroll i kommunen der det er lovhjemmel for det. Kommuneloven inneholder ingen hjemmel for statlig tilsyn med de generelle bestemmelsene om internkontroll i kommuneloven.

Sektorlovgivningen inneholder imidlertid ofte hjemler for statlig tilsyn med plikter.

Hjemler for statlig tilsyn i særlovene er utformet etter samme mal, forankret i Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene kapittel 8. Tilsynshjemlene angir hvem som er tilsynsmyndighet, og at tilsynsvirksomheten skal utføres i tråd med kommuneloven kapittel 10 A. Enkelte lover har unntak fra kapittel 10 A eller andre særbestemmelser om prosess.

Kommuneloven kapittel 10 A inneholder felles regler om rammer, saksbehandling og virkemidler for statlig tilsyn med kommunesektoren. Dette innebærer blant annet at det statlige tilsynet med internkontroll skal være et lovlighetstilsyn, og er avgrenset til å gjelde kontroll av om kommunene oppfyller pliktene de er pålagt i eller i medhold av loven, jf. kommuneloven § 60 b. Det vil si at tilsynet med internkontroll kun kan kontrollere at lovens krav til internkontroll faktisk er fulgt opp, og ikke hvordan kommunene velger å gjennomføre dette innenfor lovens rammer.

1.23.1.3 Rapportering til kommunestyret om internkontroll

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen og har det overordnete tilsynsansvaret med kommunen, jf. kommuneloven §§ 6 og 76. Dette innebærer blant annet at kommunestyret må sørge for at kommunen er organisert og drives slik at lover og forskrifter blir overholdt, samt at målene for virksomheten blir oppfylt. For å kunne ivareta dette ansvaret må kommunestyret skaffe seg informasjon om hvordan virksomheten i kommunen foregår, og hvorvidt målene nås.

I bestemmelsen om årsberetning i kommuneloven § 48 nr. 5 er det sagt at årsberetningen også skal redegjøre «for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å sikre betryggende kontroll og en høy etisk standard i virksomheten».

1.23.2 Departementets vurdering

1.23.2.1 Internkontroll

1.23.2.1.1 Behov for ny regulering av internkontroll

Det går fram av proposisjonen at departementet mener det er behov for et mer samordnet og forenklet regelverk for å forenkle arbeidet med internkontroll og for å styrke internkontrollen. Dette betyr ikke nødvendigvis at det skal bli mer internkontroll, men at den skal bli bedre, det vil si mer målrettet og mer effektiv. Gode rutiner og systematisk arbeid for å styre den kommunale virksomheten, vil kunne gjøre tjenesteytingen og driften mer effektiv, med bedre kvalitet og med større sikkerhet for at lover og forskrifter blir fulgt.

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at det er behov for en ny bestemmelse om internkontroll i kommuneloven, som er mer utfyllende enn dagens og som i hovedsak kan erstatte internkontrollbestemmelser knyttet til kommuneplikter i særlovgivningen. Departementet viser også til at forslaget har fått bred støtte i høringen. Det vises også til Riksrevisjonens anbefaling om et enklere og mer samordnet regelverk om internkontroll for kommunene, og til Riksrevisjonens høringssvar, som bekrefter at utvalgets forslag er i tråd med anbefalingen.

Departementet er enig med utvalget og mange av høringsinstansene i at forutsetningen for å innføre en ny og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven er at de internkontrollbestemmelsene i særlovgivningen det ikke lenger vil være bruk for, oppheves når den nye bestemmelsen i kommuneloven er på plass. Bestemmelsen i kommuneloven skal være den sentrale bestemmelsen for internkontroll med kommunepliktene. Dette både fordi kommuneloven er det sentrale og naturlige stedet for en slik samlet bestemmelse om internkontroll og fordi dobbeltregulering er uheldig og bør unngås.

1.23.2.1.2 Overordnete vurderinger om innretningen på en internkontrollbestemmelse i kommuneloven

Det går fram av proposisjonen at etter departementets vurdering bør en ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven være mer omfattende enn dagens bestemmelse i kommuneloven, men samtidig mindre detaljert enn en del av reguleringen i særlovgivningen. Dette er i tråd med utvalgets vurderinger og med vurderingene til de fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om dette.

Bestemmelsen om internkontroll bør kun inneholde det som er nødvendig i et lovkrav om internkontroll. En ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven bør ikke være en uttømmende regulering av all internkontroll som faktisk gjøres. Lovkrav overfor kommunene skal generelt ikke være mer omfattende enn nødvendig eller mer omfattende enn det nasjonale hensyn tilsier de bør være. (H-2382 B).

Departementet mener at for detaljerte krav om internkontroll vil være uheldig. Krav som gjør kommunens handlingsrom og mulighetene for konkrete og lokale vurderinger mindre, vil kunne resultere i internkontroll som ikke er like godt tilpasset de konkrete og lokale forhold.

Et annet moment er at en for detaljert regulering av internkontrollen på grunn av regler om statlig tilsyn med internkontrollen, kan medføre en sterkere statlig styring av kommunen enn ønskelig. Statlig tilsyn med internkontrollen er allerede en etablert ordning. Etter departementets vurdering er det imidlertid viktig at denne ordningen ikke utvides på en indirekte måte gjennom en for vid og detaljert internkontrollbestemmelse. Departementet mener at utvalgets forslag til internkontrollbestemmelse er balansert, og at det er viktig at bestemmelsen ikke utvides slik at denne balansen forrykkes.

1.23.2.1.3 Innholdet i ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven

1.23.2.2 Private aktører og interkommunale selskaper og samarbeid

Flere høringsinstanser, blant andre Barne- og likestillingsdepartementet, peker i sitt høringssvar på at mange kommuner benytter private aktører for å utføre sine oppgaver. Dette kan reise flere problemstillinger.

Ett spørsmål er om kommunens plikt til å ha internkontroll også omfatter plikt til å ha internkontroll overfor private aktører. Etter departementets vurdering må det klare utgangspunktet være at en kommune og en privat aktør er to ulike rettssubjekter som har hver sin ledelse som må stå ansvarlig for internkontrollen i hver sin virksomhet. Å gi kommunen rett eller plikt til å ha ansvar for internkontrollen hos en privat aktør, vil skape uklare ansvarslinjer og være vanskelig å gjennomføre i praksis. Kommunedirektørens internkontrollansvar foreslås således ikke å gjelde for aktiviteter som utføres av private aktører. I kommunedirektørens ordinære internkontrollansvar med kommunen vil det imidlertid uansett ligge en plikt til å følge opp private aktører som har som oppdrag å utføre oppgaver som er pålagt kommunene i lov. Kommunen må således finne en måte å sikre og følge med på at innbyggerne får det de har krav på. Dette kan gjøres på ulike måter. Uansett vil det måtte inngå i kommunens internkontroll, etter ordinær risikovurdering osv., å ha rutiner, prosedyrer osv. for å sikre kommunens kontroll med at innbyggerne får det de har krav på selv om en privat aktører utfører oppgaven.

Et annet spørsmål knyttet til private aktører er om en privat aktør som utfører oppgaver på vegne av en kommune, skal ha samme internkontrollkrav som kommunen selv har. Å innføre et generelt krav om dette, slik at alle private aktører som utfører en hvilken som helst oppgave for en kommune skal ha et særskilt internkontrollkrav slik det er skissert i kommuneloven, er etter departementets oppfatning verken nødvendig, hensiktsmessig eller riktig av hensyn til den private aktøren. Departementet vil derfor ikke foreslå noen slik bestemmelse. Dersom det for enkelte, konkrete situasjoner er behov for slikt krav, bør det reguleres for det avgrensete området i den aktuelle særloven.

Enkelte høringsinstanser har videre stilt spørsmål ved om kravet om internkontroll skal komme til anvendelse for interkommunale selskaper og andre interkommunale samarbeid.

For interkommunale samarbeid organisert som aksjeselskaper etter aksjeloven er det kravene i aksjeloven som gjelder. Kommuneloven regulerer ikke hva slags internkontroll det skal være i slike selskaper. Departementet kan ikke se at det er aktuelt å foreslå noen endringer i aksjeloven for å inkludere en tilsvarende internkontrollbestemmelse som foreslås i kommuneloven. For kommuner som har inngått interkommunalt samarbeid som er organisert som aksjeselskap, vil kommunen selv fortsatt ha et ansvar for at lovpålagte tjenester ytes i samsvar med loven selv om det skjer gjennom et annet selskap. Å ha rutiner som sikrer kommunens oppfølging overfor selskapet, vil således kunne inngå i kommunens egen internkontroll.

Interkommunale samarbeid organisert etter lov om interkommunale selskaper er litt annerledes enn aksjeselskap da interkommunale selskaper kun har kommuner, fylkeskommuner eller andre interkommunale selskaper som eiere. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til at internkontrollansvaret skal være annerledes om flere kommuner velger å samarbeide om en oppgave på denne måten, enn om de gjorde oppgaven hver for seg. Departementet foreslår derfor at det lovfestes i lov om interkommunale selskaper at daglig leder er ansvarlig for internkontroll med lovpålagte oppgaver som utføres på vegne av kommuner. Hvilke oppgaver selskapet skal gjøre på vegne av kommunene, beror på avtale. For de delene av det interkommunale selskapet som utfører slike lovpålagte oppgaver, foreslås altså at det skal gjelde et krav om internkontroll. Det vil således inngå i kommunens internkontroll å ha rutiner, prosedyrer osv. for å sikre kommunens kontroll med at innbyggerne får det de har krav på selv om det er et interkommunalt selskap som utfører oppgaven.

For interkommunale samarbeid som er organisert etter reglene i kommuneloven, sier bestemmelsene om kommunale oppgavefellesskap og interkommunale politiske råd (lovforslagets kapittel 19 og 18) at øvrige kapitler i loven «gjelder på tilsvarende måte så langt de passer». Etter departementets vurdering vil det «passe» at kapitlet om internkontroll får anvendelse for disse samarbeidsformene der slike samarbeid utfører lovpålagte oppgaver på vegne av kommunene. Der slike samarbeid ikke utfører lovpålagte oppgaver på vegne av kommunene, «passer» ikke lenger reglene, og det gjelder således ikke noe krav om internkontroll. For de tilfellene at internkontrollbestemmelsen gjelder, er det leder av virksomheten eller enheten som har internkontrollansvaret.

I et vertskommunesamarbeid etter kommuneloven vil vertskommunen, det vil si den kommunen som utfører oppgaven, ha et internkontrollansvar for oppgaver som utføres i dette samarbeidet, på samme måte som for andre oppgaver kommunen gjør.

På samme måte som for private aktører kan det også for interkommunalt samarbeid av ulik art være spesielle reguleringsbehov på enkelte sektorer. Dette vil særlig være der det i dag finnes sektorkrav om internkontroll for interkommunale samarbeid. Det vil da kunne være aktuelt å lage bestemmelser i sektorlovgivningen som sikrer fortsatt tilsvarende krav for disse.

For kommunale foretak som er en del av kommunen og reguleres særskilt i kapittel 9 i forslaget til ny kommunelov foreslås det egne, uttrykkelige bestemmelser om internkontroll, inklusiv rapporteringskrav som er parallelle med de generelle bestemmelsene. Ansvaret for internkontrollen ligger på den daglige lederen i foretaket, se forslaget til § 9-13.

1.23.2.3 Forholdet til særlovgivning

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig med utvalget og mange av høringsinstansene som er tydelige på at et forslag om å innføre en ny internkontrollbestemmelse i kommuneloven må inkludere en oppheving av de fleste internkontrollbestemmelser med kommuneplikter i særlovgivningen.

Statens helsetilsyn støtter ikke forslaget om å gjennomgå særlovgivningen i den hensikt å fjerne bestemmelser om internkontroll og mener det er behov for både en bestemmelse i kommuneloven og i særlovgivningen.

Departementet er klar over at det er enkelte av bestemmelsene i særlovgivningen som avviker noe fra forslaget her, men de fleste har store likheter. Å beholde særlovgivningen som den er i dag i tillegg til en ny bestemmelse i kommuneloven, vil innebære stor grad av dobbeltregulering. Dette er etter departementets vurdering unødvendig og uheldig.

Det er nødvendig at det foretas en slik gjennomgang av internkontrollbestemmelser i særlovgivningen som utvalget beskriver. Arbeidet bør ledes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet slik at det kan leveres en samlet lovproposisjon om gjennomgangen til Stortinget. Målsetting med arbeidet må være å oppheve mesteparten av særlovgivningens internkontrollbestemmelser for kommuneplikter. Bare der det foreligger et særskilt og begrunnet behov for det, bør det være aktuelt å beholde regulering om internkontroll i særlovgivningen. Eksempler på dette kan være regulering knyttet til private aktører som yter tjenester på vegne av kommunen eller særskilte krav knyttet til EU-direktiver eller andre internasjonale forpliktelser. Reguleringen bør i så fall begrenses til bestemmelser som kommer i tillegg til det som er regulert i kommuneloven slik at dobbeltregulering unngås.

I proposisjonen vises det til at departementet ikke vil foregripe særlovgjennomgangen eller andre vurderinger av internkontrollen i sektorene i proposisjonen, slik enkelte høringsinstanser har bedt om.

Unntak fra dette gjøres imidlertid for forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, samt lovbestemmelsene som hjemler forskriften – nemlig internkontrollbestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd og helsetilsynsloven § 3 (ny § 5) og bestemmelsen om krav til systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Dette skal holdes utenfor særlovgjennomgangen. Det vises til at bestemmelsene er nødvendige for å opprettholde en helhetlig og felles regulering av hele helse- og omsorgstjenesten uavhengig av om tjenesten ytes av kommuner, helseforetak eller private tjenesteytere i kommunene og spesialisthelsetjenesten. Behovet for en egen internkontrollforskrift for helse- og omsorgstjenesten i kommunen vil imidlertid vurderes på nytt etter at ny kommunelov er vedtatt og har virket i noe tid.

Som det framgår av drøftelsen av ulike punkter foran, har departementet likevel tatt hensyn til innspill som berører ulike sektorer ved endelig utforming av forslag til internkontrollbestemmelse i kommuneloven.

For å unngå dobbeltregulering i en overgangsperiode før særlovgjennomgangen er gjennomført, foreslår departementet i proposisjonen en overgangsordning. Dette vil innebære at den nye internkontrollbestemmelse i kommuneloven ikke settes i kraft før særlovgivningen er opphevet. I mellomtiden vil det gjelde en annen midlertidig internkontrollbestemmelse som beholder dagens krav om «betryggende kontroll».

1.23.2.4 Statlig tilsyn med internkontroll

Det vises i proposisjonen til at departementet er enig med utvalgets intensjon om at det fortsatt skal være hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll med kommuneplikter, selv om internkontrollbestemmelsen står i kommuneloven og ikke i særlovgivningen.

Departementet har vurdert om en hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll bør stå i kommuneloven eller i særlovgivningen. På den ene siden kan det være gode grunner for å ha dette i kommuneloven. Blant annet gir dette en samlet og oversiktlig regulering av internkontroll og tilsyn med internkontroll. På den andre siden er det gode grunner som tilsier at hjemmelen for statlig tilsyn med internkontroll står i særlovgivningen slik som i dag, og ikke i kommuneloven. Departementet viser til at hvis det tas inn en generell hjemmel for statlig tilsyn med internkontroll i kommuneloven, vil det innebære en utvidet tilsynsadgang overfor kommunene.

Departementet kan ikke se at utvalget har begrunnet en slik utvidelse, og høringsinstansene har heller ikke vært opptatt av dette. Hensikten til utvalget var i hovedsak å videreføre dagens ordning. En regulering av tilsyn med internkontroll i kommuneloven, med en avgrensning av tilsynet til internkontroll med kommunepliktene, kunne i noe større grad åpne for tolkningsspørsmål om grensene for tilsynshjemmelen. Etter departementets vurdering er det mer oversiktlig og pedagogisk om tilsynshjemlene for de ulike sektorene (tilsyn med internkontroll og tilsyn med andre plikter) framgår i den enkelte særlov.

Det foreslås i proposisjonen etter dette ingen bestemmelse om tilsyn med internkontroll i kommuneloven. Særlovgivningen må imidlertid, i forbindelse med særlovgjennomgangen, gjennomgås og tilpasses.

Når det føres tilsyn med kommunens internkontroll, vil de alminnelige reglene om tilsyn i lovforslagets kapittel 30 gjelde på tilsvarende måte som for tilsyn med øvrige kommuneplikter i sektorlovgivningen. Dette er ikke noe nytt fra det som gjelder i dag.

Det betyr at det må foreligge en klar hjemmel for å kunne føre tilsyn med kommunens internkontroll etter kommuneloven.

At de alminnelige reglene om tilsyn gjelder, betyr også at tilsynet med internkontrollkravet i kommuneloven skal være et lovlighetstilsyn. Lovlighetstilsyn vil si at tilsynsmyndighetens kompetanse til å kontrollere kommunene er underlagt de samme avgrensingene som domstolene, og at tilsynsmyndigheten ikke kan overprøve kommunenes forvaltningsskjønn («det frie skjønnet»). Det betyr blant annet at staten kun kan føre tilsyn med at lovens minstekrav til internkontroll er fulgt. Hvilke valg kommunen gjør innenfor lovens krav om metoder og framgangsmåter, ligger utenfor det som det kan føres tilsyn med.

Videre kan det være en del av tilsynet å sjekke at kommunen tilpasser internkontrollen til risikoforhold. Tilsynsmyndigheten vil kunne sjekke om kommunen har gjort en risikovurdering, og om kommunen har innhentet relevante og tilstrekkelige opplysninger for å kunne gjøre konkrete og reelle vurderinger av risiko. Der risiko er avdekket, vil tilsynsmyndigheten eventuelt også kunne peke på at kommunen ikke har fulgt opp risikoen tilstrekkelig, ved for eksempel å etablere nødvendige rutiner og prosedyrer. Departementet understreker at tilsynsmyndighetene generelt bør være varsomme med å prøve de konkrete risikovurderingene kommunen har gjort.

Det vises for øvrig i proposisjonen til utvalgets omtale av hva det kan føres tilsyn med og hva det ikke kan føres tilsyn med, som departementet slutter seg til.

1.23.2.5 Rapportering til kommunestyret om internkontroll og tilsyn

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag, som gir kommunedirektøren plikt til minst én gang i året å rapportere til kommunestyret om arbeidet med internkontroll.

Departementet slutter seg også til forslaget om rapportering om resultater fra statlig tilsyn.

Departementet er enig i at det er gode grunner til å ha en egen bestemmelse i kommuneloven som oppstiller et slikt rapporteringskrav til kommunestyret om både internkontroll og resultater fra statlig tilsyn. Slike særlige saksbehandlingskrav for kommunene bør normalt unngås, men her er det flere spesielle forhold som tilsier at et slikt krav innføres. Ved å ha et generelt krav i kommuneloven vil dette komme alle sektorer til gode, og det vil kunne gjøre reguleringer om lokalpolitisk behandling i sektorloven unødvendig. Rapporteringskravet vil bidra til å styrke og legitimere kommunenes egenkontroll. Ved at kommunestyret får tilstrekkelig informasjon om det som skjer i kommunen, vil de folkevalgte i kommunestyret kunne ta det ansvaret de har som øverste organ i kommunen. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Departementet viser også til at kommunene ikke har vært imot forslaget i høringen, og at rapporteringskravet heller ikke synes særlig byrdefullt for kommunene. Departementet viser i tillegg til at Stortinget i anmodningsvedtak nr. 189 (2007–2008) har bedt om følgende: «Stortinget ber Regjeringen endre kvalitetsforskriften slik at lokalpolitisk behandling av kvalitetskravene til omsorgstjenesten sikres.» Anmodningen vil langt på vei kunne være ivaretatt ved den foreslåtte bestemmelsen i kommuneloven.

Det vises i proposisjonen til at departementet mener at det ikke bør stilles noe lovkrav til rapporteringsmåte, eller omfang og innhold i rapporteringen. Kommunestyret bør kunne fastsette dette ut fra lokale forhold. Departementet mener imidlertid at ved en rapportering om internkontroll må både innretningen på systemet for internkontroll og resultat av konkrete kontroller nevnes. Målet om læring av kontroll og tilsyn bør også gjenspeiles i den rapporteringsformen og det rapporteringsomfanget som besluttes.

1.24 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet

1.24.1 Antall medlemmer i kontrollutvalget

1.24.1.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 77 nr. 1 at kontrollutvalget skal ha minst tre medlemmer.

1.24.1.2 Departementets vurdering

Departementet mener at forslaget om å øke minimumstallet i kontrollutvalget er godt, og slutter seg til begrunnelsen for dette. Det er viktig at kontrollutvalget har legitimitet, og antallet medlemmer av utvalget har betydning i så måte. Slik også utvalget peker på, vil en økning i minimumstallet i noen tilfeller kunne gjøre det vanskeligere å finne et tilstrekkelig antall kandidater. Departementet mener likevel at det ikke bør ha avgjørende betydning. Å finne fem egnete og valgbare kandidater bør være overkommelig i alle kommuner. Av denne grunnen ser departementet heller ikke behov for en regel som knyttet kravet til størrelsen på antall innbyggere i kommunen, slik for eksempel Træna kommune tar til orde for.

I høringsrunden er det et klart flertall som støtter forslaget. Departementet kan ikke se at det har kommet avgjørende innvendinger mot forslaget.

På denne bakgrunnen vil departementet i proposisjonen videreføre utvalgets forslag om å øke minimumstallet i kontrollutvalget til fem medlemmer.

1.24.2 Kontrollutvalgets leder

1.24.2.1 Gjeldende rett

Dagens kommunelov har ingen regler om hvilket parti lederen av kontrollutvalget skal komme fra. I 74 prosent av kommunene er lederen av kontrollutvalget valgt fra det som blir ansett som opposisjonen i kommunen.

1.24.2.2 Departementets vurdering

Departementet viser i proposisjonen til at utvalget ikke har sett behov for særskilt regulering av hvem som skal være leder av kontrollutvalget. Utvalgets begrunnelse er at det ikke er behov for lovgivning på dette området, siden de aller fleste kommuner allerede praktiserer en ordning med at lederen kommer fra et opposisjonsparti. Etter departementets vurdering er ikke denne begrunnelsen fullt ut treffende. Selv om mange kommuner praktiserer en slik ordning, er det ikke alle som gjør det. Utvalget har også vist til at det vil styrke tilliten og legitimiteten til kontrollutvalget, at lederen av utvalget kommer fra et opposisjonsparti. Departementet er enig i dette, og mener dette hensynet trekker i retning av å lovfeste denne ordningen. Departementet legger også en viss vekt på at flere høringsinstanser har tatt til orde for en slik regel. Å pålegge kommunene en slik valgregel vil heller ikke være særlig inngripende i det kommunale selvstyret.

Det vises i proposisjonen til at det er viktig at regelen er rettsteknisk enkel, slik også flere høringsinstanser peker på. Ved ikke å knytte kravet til «opposisjonen» slipper man tolkningsproblemer som kunne ha oppstått når det uttrykket skal defineres. Departementet viser videre til at det ikke er krav om at medlemmene skal være medlem av et parti. Ved å knytte kravet til at lederen ikke skal være medlem av samme parti som ordføreren, understrekes det at også personer som ikke er medlem av et parti kan være ledere av kontrollutvalget.

På denne bakgrunnen foreslår departementet i proposisjonen at lederen av kontrollutvalget ikke kan være medlem av samme parti som ordføreren.

1.24.3 Valgbarhetsregler

1.24.3.1 Gjeldende rett

I kommuneloven § 77 nr. 2 er det stilt strenge krav til hvem som kan velges til kontrollutvalget. Følgende personer er ikke valgbare til kontrollutvalget:

• ordfører og varaordfører

• medlem og varamedlem av formannskapet

• medlem og varamedlem av kommunal nemnd med beslutningsmyndighet

• medlem av kommuneråd

• medlem og varamedlem av kommunestyrekomite

• ansatte i kommunen

Reglene innebærer at så å si alle sentrale folkevalgte i kommunen og alle ansatte i kommunen ikke kan velges til kontrollutvalget. Det må likevel presiseres at kommunestyremedlemmer som sådan er valgbare.

Et annet vilkår for å være valgbar, er at man må være bosatt i vedkommende kommune når valget finner sted, jf. kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav a.

I dag gjelder det ingen begrensninger i valgbarheten til kontrollutvalget for personer som har ledende stillinger eller verv i kommunale selskaper mv.

1.24.3.2 Departementets vurdering

1.24.4 Høring i regi av kontrollutvalget

1.24.4.1 Gjeldende rett

Verken kommuneloven eller forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 15. juni 2004 nr. 905 (kontrollutvalgsforskriften) inneholder noen uttrykkelig regulering av høringsinstituttet. Det finnes heller ingen legaldefinisjon i kommuneloven av hva en slik høring er. Høring blir gjerne anvendt der det er behov for å få belyst komplekse saker ved å la ulike personer avgi muntlige forklaringer til kontrollutvalget. Ordinære orienteringer og svar på spørsmål fra administrasjonen faller imidlertid utenfor.

Kommuneloven § 77 nr. 7 inneholder en bestemmelse om at

«[k]ontrollutvalget kan hos kommunen eller fylkeskommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene».

Bestemmelsen åpner for at kontrollutvalget kan be om at det blir redegjort muntlig for et forhold. Selv om ikke kommuneloven eksplisitt omtaler høringsinstituttet, legger § 77 nr. 7 til rette for innhenting av muntlig informasjon i form av høring. Loven regulerer imidlertid ikke noe nærmere hvordan en eventuell høring skal eller kan gjennomføres.

1.24.4.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets vurdering og konklusjon om at det ikke er behov for nasjonale regler om eventuelle høringer i regi av kontrollutvalget. Utvalget har oppfordret kommuner som ønsker å gjennomføre høringer, om å fastsette lokale reglementer etter forslagets § 11-12. Departementet støtter denne oppfordringen.

1.24.5 Kontrollutvalgssekretariatets oppgaver

1.24.5.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 77 nr. 9 pålegger kommunestyret å sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. Sekretariatets oppgaver er nærmere regulert i kontrollutvalgsforskriften § 20 første og andre ledd.

Første ledd innebærer at kommunestyret skal sikre at utvalgets behov for sekretariatsbistand blir tilfredsstilt.

Andre ledd angir to konkrete oppgaver som ligger til sekretariatet. Sekretariatet skal for det første påse at sakene som skal behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet. For det andre pålegger forskriftsbestemmelsen sekretariatet å påse at kontrollutvalgets vedtak blir iverksatt.

Relevante oppgaver vil også kunne være arkivering og journalføring, å sørge for møteinnkalling og møtereferat og annen korrespondanse.

Sekretariatet kan etter gjeldende rett ikke utføre revisjonsoppgaver. Dette følger av kontrollutvalgsforskriften § 20 tredje ledd tredje punktum.

1.24.5.2 Departementets vurdering

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i kontrollutvalgsforskriften § 20 andre ledd, men slik at den tas inn i loven. Utvalget foreslår ingen endringer i ordlyden.

Når det gjelder selve lovforslaget fra utvalget, mener departementet i proposisjonen at det gir dekkende uttrykk for hva sekretariatets oppgaver bør være. Departementet viser videre til at ingen høringsinstanser har innvendinger mot forslaget til lovtekst.

Departementet mener videre at sekretariatets oppgaver ikke kan vurderes løsrevet fra spørsmålene knyttet til sekretariatets kompetanse og størrelse.

Kontrollutvalgssekretariatet skal ikke kunne utføre revisjonsoppgaver. Departementet oppfatter at det er bred enighet om dette. I høringsrunden er det kommet mange motforestillinger mot utvalgets beskrivelse av hva som ligger i «revisjon». Det er derfor mye som tyder på at utvalget legger til grunn en for utvidende beskrivelse av hva som er å regne som «revisjon». Departementet tar ikke mål av seg å gi en heldekkende og fullstendig beskrivelse av de rammene lovforslaget gir for kontrollutvalgssekretariatets oppgaver. Det synes likevel hensiktsmessig å ta utgangspunkt i den internasjonale definisjonen på revisjon i NS-EN ISO 9000:2000, slik noen høringsinstanser foreslår. Under enhver omstendighet mener departementet at lovforslaget, som er en videreføring av gjeldende rett, ikke forbyr sekretariatet å innhente informasjon og vurdere denne opp mot et regelverk, vedtak og liknende. Det vil tvert imot kunne være saker eller sakstyper hvor dette er en naturlig arbeidsoppgave for sekretariatet. Som noen høringsinstanser har pekt på, er habilitetsvurderinger et eksempel på dette.

Ifølge både gjeldende rett og lovforslaget har sekretariatet plikt til å påse at saker som skal behandles i kontrollutvalget, er forsvarlig utredet. Det kan være grunn til å dele disse sakene inn i to: saker som kommer fra revisjonen og andre saker. Det er særlig saker som kommer fra revisjonen som er blitt omtalt i høringen. Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) sier i sin høringsuttalelse at det ikke kan være riktig av utvalget å hevde at sekretariatet ikke skal vurdere om revisorens leveranser holder faglig kvalitet. NKRF viser blant annet til at disse vurderingene er et ledd i kontrollutvalgets tilsyn med revisor. Departementet slutter seg til at sekretariatets ansvar må ses i lys av at kontrollutvalget, med bistand fra sekretariatet, skal påse at revisjonen er betryggende. Det går fram av proposisjonen at departementet med dette vil presisere at forsvarlighetskravet knytter seg til den saksforberedelsen eller det saksframlegget som sekretariatet legger fram for kontrollutvalget, inkludert det som bygger på rapporter fra revisor.

Når den endelige revisjonsrapporten er sendt fra revisjonen til kontrollutvalget via sekretariatet, gjelder altså kravet til forsvarlig utredning. Det vil i prinsippet tilsi at sekretariatet må gjøre seg opp en formening om revisors rapport holder tilfredsstillende kvalitet. Nøyaktig hvilke vurderinger sekretariatet må gjøre for å tilfredsstille lovkravet om forsvarlighet, må baseres på en konkret vurdering. Departementet vil understreke at det ikke kan forventes at sekretariatet har den samme revisjonskompetansen som revisjonen har. I tillegg må det legges til grunn at revisor har et selvstendig ansvar for det faglige innholdet i egne rapporter. Sekretariatet skal heller ikke utføre revisjon. Dette har betydning for hvor inngående og omfattende sekretariatets vurdering kan bli. Det må forventes at sekretariatet undersøker om revisors rapport er basert på de krav som gjelder for revisors arbeid, blant annet god kommunal revisjonsskikk. Utgangpunktet må her være at sekretariatet kan legge revisors opplysninger til grunn.

Det vil på den andre siden føre for langt å kreve at sekretariatet skal kontrollere om for eksempel alle relevante punkter i en revisjonsstandard er fulgt opp av revisor.

Det kan også være slik at revisjonen for eksempel har gjort en regnefeil eller lovtolkningsfeil i rapporten. I slike tilfeller vil det være naturlig at sekretariatet gjør revisjonen oppmerksom på dette og gir revisjonen mulighet til å rette opp i feilen. Dersom revisjonen ikke retter opp i dette, vil det følge av lovens forsvarlighetskrav at sekretariatet gjør kontrollutvalget oppmerksom på dette i saksframlegget til kontrollutvalget. Departementet understreker at sekretariatet ikke kan foreta endringer i de dokumentene det får fra revisjonen. Dersom sekretariatet ønsker å komme med tilleggsopplysninger, må det framkomme klart av saksframlegget hva som er sekretariatets egne vurderinger og hva som er revisjonens framstilling av saken.

I tillegg til oppgavene som loven direkte legger til kontrollutvalgssekretariatet, vil kontrollutvalget fortsatt kunne beslutte hvilke andre oppgaver sekretariatet i praksis skal ivareta.

Det går fram av proposisjonen at departementet på denne bakgrunnen vil følge opp utvalgets forslag, men foreslår en språklig endring ved å fjerne presiseringen om at sekretariatsbistanden skal tilfredsstille utvalgets behov «til enhver tid». Endringen har ingen betydning for realiteten i forslaget.

1.24.6 Hvem som kan være sekretariat for kontrollutvalget

1.24.6.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 77 nr. 9 at kommunestyret skal sørge for sekretærbistand til kontrollutvalget. Loven inneholder ingen nærmere regulering av hvem som kan, og ikke kan, utføre denne sekretærbistanden. I kontrollutvalgsforskriften § 20 tredje ledd er imidlertid følgende bestemt:

«Sekretariatet skal være uavhengig av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon og av den eller de som utfører revisjon for kommunen eller fylkeskommunen. Sekretariatsfunksjonen kan ikke legges til kommunens eller fylkeskommunens administrasjon. Den som utfører revisjonsoppgaver for den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen, kan ikke utøve sekretariatsfunksjoner for kontrollutvalget. Det samme gjelder medlemmer av kontrollutvalget eller kommunestyret eller fylkestinget i den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen.»

1.24.6.2 Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at det er av svært stor betydning at kontrollutvalgets sekretariat er uavhengig av kommunens administrasjon.

Departementet mener utvalgets forslag til lovtekst tydeliggjør hvilke krav som ligger i denne uavhengigheten. Etter utvalgets forslag er det ikke forbud mot at de som skal utføre arbeid for sekretariatet, er ansatt i kommunen, men de kan ikke ha andre arbeidsoppgaver enn å være sekretær for kontrollutvalget.

Departementet er enig med utvalgets flertall i at den eller de som utfører revisjon for kommunen, ikke bør kunne være sekretariat for kontrollutvalget. Hvis revisjonen også skal være sekretariatet blir dette en kontroll av eget arbeid. Dette vil svekke sekretariatets uavhengighet. Departementet mener dette ville være uheldig, og viser for øvrig til at det ikke har kommet argumenter av betydning mot å videreføre dette forbudet.

Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) tar i sin høringsuttalelse opp om også revisorer for andre kommuner bør være forhindret fra å kunne være sekretariat for kontrollutvalg. Departementet ser ikke behov for å innføre et slikt forbud. Den viktigste grunnen til at den som utfører revisjon for kommunen ikke kan være sekretariat for kontrollutvalget i den samme kommunen, er at man ikke skal kontrollere eget arbeid. Dette argumentet treffer ikke når det gjelder revisorer eller revisjonsenheter som ikke utfører revisjon for den aktuelle kommunen.

FKT tar videre opp i sin høringsuttalelse om også administrasjonen i andre kommuner bør være forhindret fra å kunne være sekretariat. Departementet ser ikke behov for å innføre et slikt forbud, og viser til begrunnelsen ovenfor når det gjelder revisorer i andre kommuner.

Det går fram av proposisjonen at departementet etter dette vil følge opp utvalgets forslag.

1.24.7 Kompetansekrav til kontrollutvalgssekretariatet

1.24.7.1 Gjeldende rett

Regelverket inneholder ingen krav til verken den samlete kompetansen i sekretariatet eller den enkelte person.

1.24.7.2 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet i utgangspunktet er skeptisk til å innføre kompetansekrav til kontrollutvalgssekretariatet. På generelt grunnlag mener departementet at kommunene og kommunale organer selv er nærmest til å vurdere hvilken kompetanse som skal til for å utføre de enkelte oppgavene.

Departementet vil slå fast at det er viktig at sekretariatene har den kompetansen som er nødvendig for å kunne utføre oppgavene sine og være den støtten for kontrollutvalgene som de er ment å være. Det er likevel tvilsomt om å stille lovkrav til kompetansen er veien å gå for at sekretariatene skal tilfredsstille dette. Departementet registrerer at en del høringsinstanser sier at minst én ansatt bør ha tre års høyere utdanning. Et slikt generelt krav ville være lite treffsikkert hvis formålet er å sikre kompetente sekretariater. Departementet legger derimot til grunn at det viktigste arbeidet med å sikre riktig kompetanse i de enkelte kontrollutvalgssekretariatene foregår i rekrutterings- og ansettelsesprosessene. Departementet legger noe mindre vekt på det generelle hensynet til det kommunale selvstyret enn det utvalget gjør, selv om også dette hensynet taler mot å innføre slike krav.

Departementet er etter dette enig med konklusjonen til utvalget om at det ikke bør fremmes forslag som stiller formelle krav til kontrollutvalgssekretariatets kompetanse.

1.24.8 Størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet

1.24.8.1 Gjeldende rett

Regelverket stiller i dag ingen krav til størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet.

1.24.8.2 Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at departementet i utgangspunktet er skeptisk til å innføre krav til størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet. På generelt grunnlag mener departementet at kommunene og kommunale organer selv er nærmest til å vurdere hvor mange personer som skal til for å utføre de enkelte oppgavene.

Utvalget sier at det ikke er påvist noen sammenheng mellom størrelsen på sekretariatet og kvaliteten på sekretariatets arbeid. Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT) mener at det ikke kan legges vekt på dette, siden problemstillingen ikke er undersøkt i tilstrekkelig grad. Om det er påvist en slik sammenheng eller ikke, mener departementet ikke er avgjørende. Slik også utvalget peker på, er det uansett en lite treffsikker metode å øke kompetansen og kvaliteten ved å innføre krav til størrelsen på sekretariatet. Departementet mener dette må tillegges stor vekt. I tillegg vil departementet nevne, selv om det tillegges mindre vekt, at det det ville være krevende å lage enkle og praktikable regler for å regulere størrelsen på kontrollutvalgssekretariatene. For øvrig er departementet enig med FKT i at de aller fleste sekretariater allerede er organisert som interkommunale samarbeid. Derfor veier ikke argumentet om at krav til størrelsen vil tvinge mange kommuner over i interkommunalt samarbeid, særlig tungt.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør fremmes forslag som stiller krav til størrelsen på kontrollutvalgssekretariatet.

1.25 Revisjon

1.25.1 Valg av revisjonsordning. Revisors plikter og myndighet mv.

1.25.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven § 78 nr. 1 slår fast at revisjon i kommunal virksomhet skal skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk. Revisjonsarbeidet skal omfatte regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, jf. § 78 nr. 2.

Etter § 78 nr. 3 avgjør kommunestyret selv om kommunen skal ansette egne revisorer, delta i interkommunalt samarbeid om revisjon eller inngå avtale med annen revisor. Dette innebærer at kommunestyret avgjør om revisjonen skal konkurranseutsettes. Kommuneloven § 78 nr. 4 slår fast at kommunestyret selv velger revisor etter innstilling fra kontrollutvalget.

Revisor skal rapportere resultatene av sin revisjon til kontrollutvalget, jf. § 78 nr. 5.

Revisor kan hos kommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som revisor finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene, jf. § 78 nr. 6. Etter § 78 nr. 7 har revisor taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e.

Etter kommuneloven § 80 har kommunens revisor rett til å kreve opplysninger og foreta undersøkelse i enkelte selskaper. Bestemmelsen gjelder kun for opplysninger som finnes påkrevd for revisors kontroll.

Etter kommuneloven § 77 nr. 8 har revisor møte- og talerett i kontrollutvalgets møter.

Kommuneloven § 79 gir regler om revisors uavhengighet. Forskrift 15.6.2004 nr. 904 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. (heretter omtalt som revisjonsforskriften) gir nærmere krav til revisors uavhengighet og objektivitet og møteplikt, møterett, opplysningsplikt og begrensninger i taushetsplikten mv., samt krav til revisors utdannelse og praksis.

1.25.1.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om at kommuneloven fortsatt skal dele revisjon i henholdsvis regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. Dette viderefører i hovedsak gjeldende rett.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at adgangen til å konkurranseutsette kommunal revisjon videreføres. Departementets vurdering er at kommunene fortsatt bør ha friheten til selv å velge revisjonsordning. I denne friheten ligger også en videreføring av kommunenes adgang til å ansette egne revisorer eller delta i interkommunalt samarbeid om revisjon. Departementet peker også på at de fleste høringsinstansene som uttalte seg om dette, er for adgang til konkurranseutsetting. Departementet kan heller ikke se at høringen avdekket avgjørende argumenter mot en slik ordning.

Departementet viser i proposisjonen til at Den norske Revisorforening (DnR) mener at betegnelsen god revisjonsskikk bør brukes framfor god kommunal revisjonsskikk, da revisjonen må tilpasses til spesielle forhold uavhengig av bransje eller sektor. De fleste høringsinstansene har ikke gått imot å videreføre god kommunal revisjonsskikk. Departementet viser til at regnskapsrevisjon i kommunal sektor i praksis bygger på de samme revisjonsstandardene som i privat sektor, og at regnskapsrevisjonen i hovedsak vil være den samme. Departementet vil peke på at innholdet i den rettslige standarden god kommunal revisjonsskikk ikke begrenser seg kun til revisjonsstandardene som bransjen legger til grunn for sitt arbeid. Innholdet kan også omfatte en plikt til å foreta revisjonshandlinger utover det revisjonsstandardene foreskriver. Departementets vurdering er at kravet om å tilpasse revisjonen til kommunespesifikke forhold fortsatt bør komme fram av loven som en plikt for revisor til å utføre revisjonen i samsvar med god kommunal revisjonsskikk.

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets øvrige forslag til regler om revisjonens ansvar og myndighet og revisors møterett og opplysningsplikt mv.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å videreføre at nærmere krav til revisors kompetanse og praksis mv. skal fastsettes i forskrift.

Departementet er enig i utvalgets forslag om at kommuneloven skal stille et generelt krav om at revisor skal være uavhengig og ha god vandel. Departementet foreslår i proposisjonen som utvalget at nærmere regler om revisors uavhengighet og vandel gis i forskrift.

Revisor- og regnskapsførerlovutvalget har i NOU 2017:15 foreslått endringer i revisorloven. Det kan være hensiktsmessig at enkelte av disse endringene i revisorloven også medfører tilsvarende endringer i kommunelovens regler om revisjon. Departementet mener at en nærmere vurdering av dette bør gjøres i forbindelse med endringene i revisorloven. Departementet mener at forslaget til regler om revisjon slik det framkommer av kommunelovutvalgets forslag og denne proposisjonen, likevel kan gjennomføres i påvente av det nærmere arbeidet med endringer i revisorloven.

1.25.2 Regnskapsrevisjon

1.25.2.1 Gjeldende rett

Etter kommuneloven § 76 siste punktum og § 77 nr. 4 første punktum skal henholdsvis kommunestyret og kontrollutvalget påse at kommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte.

Etter § 78 nr. 1 skal regnskapsrevisjonen skje i henhold til god kommunal revisjonsskikk, se omtalen i punkt 25.1.

De nærmere reglene om regnskapsrevisjonens innhold og regnskapsrevisors plikter er fastsatt i revisjonsforskriften, som er hjemlet i kommuneloven § 78.

1.25.2.2 Departementets vurdering

1.25.2.2.1 Finansiell revisjon

1.25.2.3 Revisjonsberetning og skriftlige påpekninger

1.25.2.3.1 Revisjonsberetningen

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om krav til revisjonsberetningen. Som enkelte høringsinstanser peker på, må revisjonsberetningen utformes slik at brukerne av revisjonsberetningen får en best mulig forståelse av revisors arbeid og konklusjoner. Departementet legger til grunn at dette må utvikles innenfor rammen av god kommunal revisjonsskikk.

NKRF stiller spørsmål om revisor kan avgi en egen uttalelse om bevilgningskontroll i stedet for i revisjonsberetningen. Bakgrunnen er at det kan være utfordrende for brukerne å forstå forskjellene på revisors ulike uttalelser i revisjonsberetningen, hvor enkelte uttalelser er gitt på grunnlag av betryggende sikkerhet, mens andre uttalelser er gitt på grunnlag av moderat sikkerhet. Departementet mener at det er mest hensiktsmessig at alle uttalelser som revisor gir om årsberetningen, avgis i revisjonsberetningen. Utover kravene i loven utformes revisjonsberetningen i samsvar med god kommunal regnskapsskikk.

1.25.2.3.2 Skriftlige påpekninger (nummererte brev)

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om at revisor fortsatt skal ha en lovfestet plikt til å påpeke feil og mangler av vesentlig art skriftlig i nummererte brev. Rapportering av feil og mangler utover lovens krav om rapportering, må skje i samsvar med god kommunal revisjonsskikk.

Hovedparten av høringsinstansene går imot utvalgets forslag om at nummererte brev i visse tilfeller skal adresseres til kommunedirektøren, og mener at nummererte brev skal adresseres til kontrollutvalget. Som utvalget peker på, vil det i enkelte tilfeller kunne være hensiktsmessig at nummererte brev adresseres til den i kommunen (kommunedirektøren) som har ansvaret for å rette opp forholdene som revisor har påpekt. Departementet legger imidlertid vekt på kontrollutvalgets overordnete tilsynsansvar og at det med utgangspunkt i ansvars- og styringslinjene i kommunene er mest riktig at alle nummererte brev, som i dag, adresseres til kontrollutvalget med kopi til kommunedirektøren. Begge instanser vil få den samme informasjonen til samme tid. Departementet slutter seg derfor ikke til utvalgets forslag.

Departementet mener videre at en årlig oppsummering til kontrollutvalget over alle nummererte brev gjennom året, slik utvalget foreslår, ikke er nødvendig når alle nummererte brev skal adresseres til kontrollutvalget. For å kunne ivareta sitt tilsynsansvar mener departementet at kontrollutvalget bør bli kjent med alle forhold tatt opp i nummererte brev som ikke er tilstrekkelig fulgt opp av kommunedirektøren. Departementet foreslår at revisor årlig skal ha en lovfestet plikt til å gi kontrollutvalget en skriftlig oppsummering av alle forhold i nummererte brev som ikke er fulgt opp av kommunedirektøren.

1.25.2.3.3 Kontroll med økonomiforvaltningen

Departementet viser i proposisjonen til at den finansielle revisjonen ikke omfatter en gjennomgående kontroll med kommunens økonomiforvaltning. Departementets vurdering er at det også bør foretas en jevnlig kontroll med økonomiforvaltningen som går bredere enn det regnskapsrevisor vil legge opp til i revisjonen av årsregnskapet og årsberetningen. Departementet er enig i utvalgets forslag om å utvide regnskapsrevisors mandat med en fast kontroll på økonomiområdet.

Oppgaven skal innebære at revisor skal se etter om kommunens økonomiforvaltning i hovedsak foregår i samsvar med lover og forskrifter og vedtak (forenklet etterlevelseskontroll). For det første må dette forstås slik at kontrollen rettes mot sentrale deler av økonomiforvaltningen. For det andre må dette forstås slik at kontrollen som utgangspunkt rettes mot om grunnleggende og overordnete krav til økonomiforvaltningen etterleves. Departementet er enig med utvalget i at utvidelsen av revisors oppgave må foretas med utgangspunkt i blant annet begrensete økonomiske rammer, og slutter seg til at kontrollen skal være forenklet og utføres ved hjelp av enkle kontrollhandlinger. Kontrollen må baseres på en risiko- og vesentlighetsvurdering som dekker de sentrale områdene innenfor økonomiforvaltningen, og rettes mot områder der risikoen for vesentlige feil og mangler er størst.

Et fåtall av høringsinstansene uttrykker behov for at departementet foretar en nærmere avklaring av revisors oppgaver og ansvar knyttet til etterlevelseskontroll av økonomiforvaltningen.

Departementets lovforslag fastsetter revisjonens innhold og revisors plikter på et overordnet nivå, på linje med de øvrige forslagene om regnskapsrevisors oppgaver. Det må ligge til god kommunal revisjonsskikk å utvikle de nærmere avgrensningene av kontrollens innhold og revisors plikter, innenfor de rammene som følger av loven. Det samme gjelder eventuelle avklaringer av hvor grensen mellom etterlevelsesrevisjonen og forvaltningsrevisjonen går.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at revisor skal legge fram sin risiko- og vesentlighetsvurdering for kontrollutvalget til orientering. Departementets vurdering er at tidspunktet for rapporteringen av risiko- og vesentlighetsanalysen, og hvor ofte revisor skal rapportere dette til kontrollutvalget, må avtales nærmere mellom kontrollutvalget og revisor.

Utvalget har foreslått at fristen for rapporteringen om resultatet av kontrollen til kontrollutvalget skal være 30. juni. Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag.

1.25.3 Forvaltningsrevisjon

1.25.3.1 Gjeldende rett

Kontrollutvalget har etter kommuneloven § 77 nr. 4 ansvaret for å påse at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon. Nærmere regler om forvaltningsrevisjon er fastsatt i revisjonsforskriften. Forvaltningsrevisjon skal utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk, jf. kommuneloven § 78 nr. 1. Revisjonsforskriften § 11 stiller krav om at oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor skal ha minimum tre års utdannelse fra universitet eller høyskole.

Etter kontrollutvalgsforskriften § 9 første ledd skal kontrollutvalget påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Etter § 10 skal kontrollutvalget minst én gang i valgperioden utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon.

1.25.3.2 Departementets vurdering

1.25.3.2.1 Forvaltningsrevisjon

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets forslag om i hovedsak å videreføre gjeldende rett om forvaltningsrevisjon. Videre slutter departementet seg til at etterlevelse av regler skal være en del av forvaltningsrevisjonen. Departementet er enig med utvalget i at kontroll med om regler er fulgt, er sentralt for kommunestyret og kommunens innbyggere.

1.25.3.2.2 Regelmessig forvaltningsrevisjon

For at forvaltningsrevisjon skal være et virkemiddel som kan bidra til læring og gjøre kommunens forvaltning bedre, må forvaltningsrevisjonen være mest mulig målrettet. Det må være rom for at omfanget av forvaltningsrevisjon kan tilpasses til den enkelte kommunen, ut ifra kommunens størrelse, kompleksitet og risikoforhold.

Det er etter departementets vurdering viktig at kommunene gjennomfører forvaltningsrevisjon regelmessig. Et krav om å gjennomføre minst én forvaltningsrevisjon årlig gir i seg selv ingen trygghet for at forvaltningsrevisjonen blir målrettet og tilpasset den enkelte kommunen. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om ikke å videreføre dagens forskriftsbestemmelse om at kommunens virksomhet årlig skal være gjenstand for forvaltningsrevisjon.

Departementets vurdering er at en plan for forvaltningsrevisjon for hver valgperiode, basert på en risiko- og vesentlighetsvurdering, er det beste utgangspunktet for å få gjennomført nødvendige og regelmessige forvaltningsrevisjoner i den enkelte kommunen.

Departementet slutter seg i proposisjonen etter dette til utvalgets forslag. Departementet vil understreke at lovforslaget innebærer at planen for forvaltningsrevisjon må gjenspeile behovet som framkommer av risiko- og vesentlighetsanalysen. Departementet vil videre presisere at kravet om en plan for forvaltningsrevisjon også må forstås som et krav om å gjennomføre forvaltningsrevisjoner. Etter departementets vurdering vil lovforslaget i større grad enn gjeldende rett bidra til at det blir gjennomført forvaltningsrevisjoner på områder hvor det er behov for det.

1.25.3.2.3 Kvaliteten på forvaltningsrevisjon – krav til kompetanse

Det går fram av proposisjonen at departementet er enig i utvalgets vurdering om at kompetansekravet for oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor ikke bør økes. Det vil være uheldig om kompetansekravene blir så strenge at personer med gode kvalifikasjoner ikke kan utføre forvaltningsrevisjon. Departementet er usikker på om utvalgets forslag om å videreføre det gjeldende kompetansekravet om minimum tre års utdanning fra universitet eller høyskole for oppdragsansvarlig revisor for forvaltningsrevisjon, medfører at revisor har riktig kompetanse.

1.25.4 Sertifisering av revisor. Nasjonal kvalitetskontroll

1.25.4.1 Gjeldende rett

Kompetansekravene til henholdsvis oppdragsansvarlig regnskapsrevisor og forvaltningsrevisor følger av revisjonsforskriften § 11. Kommuneloven § 79 stiller krav til revisors uavhengighet. I tillegg er det krav til hederlig vandel i revisjonsforskriften § 12. Kommuneloven og tilhørende forskrifter har ikke regler om kvalitetskontroll for kommunal revisjon. Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) har etablert en foreningsbasert kontrollordning for sine medlemmer som reviderer i kommunal sektor. Også Den norske Revisorforening (DnR) har etablert en kvalitetskontrollordning for kommunal revisjon for sine medlemmer.

1.25.4.2 Departementets vurdering

1.25.4.2.1 Sertifisering og tilsynsordning

Departementet slutter seg i proposisjonen i hovedsak til utvalgets vurderinger om ikke å innføre lovbestemt sertifisering av kommunale revisorer og en statlig tilsynsordning.

En sertifiseringsordning innebærer i hovedsak å bekrefte at revisor har nødvendig kompetanse og praksis. En slik ordning gir ikke noen bekreftelse på, eller sikring for, at revisor vil utføre et godt revisjonsarbeid.

Tilsyn er et sterkt statlig virkemiddel som må ha en særskilt begrunnelse som er forankret i sentrale samfunnsverdier og hensyn. Kommunens revisjon er en viktig del av kommunens egenkontroll som kommunestyret har ansvar for. Det er en del av det kommunale selvstyret at kommunestyret og kontrollutvalget påser at kommunens revisjon er tilfredsstillende. Kommunestyret og kontrollutvalget må derfor gjøre egne vurderinger av revisors kvalifikasjoner og kvaliteten på revisors arbeid, uavhengig av om det etableres en statlig sertifiserings- eller tilsynsordning. De har selv interesse i å ha en uavhengig revisjon med god kvalitet for å kunne ha tillit til kommunens revisjon ved sin kontroll av administrasjonens virksomhet og når de tar beslutninger på grunnlag av revisors arbeid. Departementet viser til at det ikke har framkommet tungtveiende argumenter for å innføre en statlig tilsynsordning med kommunal revisjon. Høringsrunden viser også at høringsinstansene ikke mener at det er nødvendig å innføre en tilsynsordning. Departementet slutter seg på denne bakgrunnen til utvalgets forslag om ikke å innføre en statlig ordning med sertifisering og tilsyn for kommunal revisjon.

1.25.4.2.2 Ekstern kvalitetskontroll

Departementet viser i proposisjonen til at utvalget ikke fremmer lovforslag om en nasjonal ekstern kvalitetskontroll med kommunal revisjon, da utvalget ikke har utredet innholdet samt de administrative og økonomiske konsekvensene av en slik kontrollordning. Departementet mener således at det er for tidlig å ta stilling til om en slik ordning bør innføres.

1.26 Kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet

1.26.1 Eierskapsmelding

1.26.1.1 Gjeldende rett

Kommuneloven regulerer ikke innholdet i kommunenes eierstyring.

Den formaliserte delen av eierstyringen reguleres av den generelle lovgivningen som gjelder for selskapsformen. Den delen av kommunens eierstyring som kommer i tillegg til dette, kan for eksempel være direkte kontakt med selskapet gjennom eiermøter mellom kommunen og selskapets ledelse. Det kan også være ved utarbeidelse av styringsdokumenter som prinsipper for eierstyring, eierstrategi for det enkelte selskapet og eierskapsmelding. Hvordan dette skal skje, er ikke lovregulert.

1.26.1.2 Departementets vurdering

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets vurdering av behovet for lovfesting av et krav om eierskapsmelding. Det vises til utvalgets nærmere begrunnelser, NIBR-rapporten og at et klart flertall av høringsinstansene er positive til forslaget. Se proposisjonens pkt. 26.1.2.

Departementet er enig med utvalget i at eierskapsmeldingen bør omfatte alle enheter uavhengig av eierandel og organisasjonsforhold. Meldingen skal derfor inneholde en oversikt over alle kommunens aksjeselskaper, interkommunale samarbeid etter IKS-loven, samvirkeforetak, kommunale oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid og kommunale foretak. Selv om det er visse forskjeller i eierstyringen av de forskjellige eksterne virksomhetene, kan ikke departementet se at det foreligger noen vektige argumenter for at kommunale foretak skal holdes utenfor eierskapsmeldingen. Utvalget foreslo at også stiftelser som kommunen har en spesiell interesse i, burde inngå i eierskapsmeldingen. Departementet mener imidlertid at stiftelser ikke bør omfattes av eierskapsmeldingen, da stiftelser er selvstendige og ikke kan underlegges noen form for eierstyring.

Eierskapsmeldingen bør videre inneholde kommunens overordnete prinsipper for eierstyring og prinsippene for eierstyringen av den enkelte enhet, formålet med den enkelte enhet samt en omtale av virksomheten i hver enhet.

Når det gjelder spørsmålet om hvor ofte kommunestyret skal behandle eierskapsmeldingen, understreker departementet at den enkelte kommunen bør ha stort handlingsrom. På denne bakgrunnen slutter departementet seg til at det i loven ikke bør stilles krav om at eiermeldingen må behandles flere ganger enn én gang per valgperiode.

1.26.2 Innsynsrett i selskaper og liknende som utfører oppgaver for kommunen

1.26.2.1 Gjeldende rett

1.26.2.1.1 Kommuneloven

Kommuneloven gir ikke kommunen innsynsrett i selskaper som utfører kommunale oppgaver dersom selskapene ikke er kommunalt heleide. Kommuneloven § 80 gir imidlertid kontrollutvalg og revisor innsynsrett i:

• interkommunale selskaper etter IKS-loven,

• interkommunale styrer etter kommuneloven § 27, og

• aksjeselskaper hvor kommunen alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjene.

Dersom private eller staten deltar i selskapet, gir ikke § 80 rett til innsyn.

1.26.2.2 Aksjeloven

Aksjeloven inneholder bestemmelser som gir kommunen innsyn i kraft av å være aksjeeier.

1.26.2.3 Offentlighetsloven

Kommunen, kontrollutvalget eller revisor kan be om alminnelig innsyn etter offentlighetsloven i den utstrekning loven gjelder for slike selskaper og i de gitte situasjoner.

Offentlighetsloven § 2 første ledd bokstav b slår fast at loven gjelder for andre rettssubjekter når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter. Videre gjelder loven for selvstendige rettssubjekter der stat, fylkeskommune eller kommunen direkte eller indirekte har en eierandel som gir mer enn halvparten av stemmene i det øverste organet, jf. § 2 første ledd bokstav c, eller der stat, fylkeskommune eller kommunen har rett til å velge mer enn halvparten av medlemmene med stemmerett i det øverste organet, jf. § 2 første ledd bokstav d.

Offentlighetslovutvalget (NOU 2003:30) fremmet forslag om at loven også burde omfatte selvstendige rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver uavhengig av om det er offentlig eierskap eller det offentlige har styringsmuligheter i rettssubjektet. Utvalget mente at offentlige oppgaver hvor innbyggerne har rett til en tjeneste, burde være omfattet av loven uavhengig av hvem som utfører tjenesten. Justisdepartementet fulgte imidlertid ikke opp noen av forslagene fordi det ble ansett å være for byrdefullt for små virksomheter. Det ble videre vist til at det som oftest vil foreligge en avtale eller tillatelse om hvordan oppgavene skal utføres, som vil være åpen for innsyn for allmennheten. Kommunenes eller andres mulighet for ytterligere innsyn i virksomhetene utover dette omtales ikke nærmere i proposisjonen.

1.26.2.4 Statlige tilsynsmyndigheters rett til innsyn

Når Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen, er innsynsretten regulert i kommuneloven § 60 c. Det følger av § 60 c andre ledd at bestemmelsen gjelder tilsvarende overfor andre egne rettssubjekter som utfører kommunale oppgaver for kommunene. Innsynsretten gjelder bare kommuneplikter.

For aktørplikter (plikter som gjelder alle aktører av en bestemt type virksomhet) framgår statlige tilsynsmyndigheters hjemmel for innsyn av særlovgivningen.

1.26.2.5 Departementets vurdering

Det vises i proposisjonen til at departementet mener det er behov for å styrke kommunens kontroll med ekstern virksomhet som utfører kommunale oppgaver. Departementet viser for øvrig til at et klart flertall av høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter forslaget om å utvide innsynsretten.

Innsynsretten omfatter i dag interkommunale selskap, § 27-samarbeid og aksjeselskap der en kommune eller fylkeskommune alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskap direkte eller indirekte eier alle aksjer. Sammenliknet med gjeldende rett utvides innsynsretten til også å omfatte andre virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen eller fylkeskommunen.

Departementet slutter seg i proposisjonen til utvalgets vurdering av at selskapets behov for å kunne hemmeligholde taushetsbelagte opplysninger tilsier at innsynsretten bør begrenses til kommunens kontrollutvalg og revisor. Dette samsvarer med flere andre innsynsbestemmelser i kommuneloven. Når det gjelder allmennhetens innsynsrett, slutter departementet seg til utvalgets vurdering i punkt 26.2.2.6 i proposisjonen.

Innsynsretten skal omfatte all informasjon som er nødvendig for at kommunen skal kunne kontrollere at selskapets forpliktelser etter kontrakten blir oppfylt. Dette vil omfatte selskapets overholdelse av både kommuneplikter og aktørplikter. Departementet er enig med utvalget i at den lovfestete innsynsretten bør begrenses til det som er nødvendig for å undersøke om kontrakten er oppfylt. Dersom det er ønske om eller behov for innsyn i andre forhold, må det derfor spesifiseres i avtalen.

Departementet er videre enig med utvalget i at innsynsretten må begrenses til kun å omfatte de delene av virksomheten som utfører et oppdrag for kommunen.

Også når det gjelder spørsmålet om kommunens rett til å foreta inspeksjoner, slutter departementet seg til utvalgets vurdering om å åpne opp for inspeksjoner som er nødvendige for å kontrollere at kontrakten blir oppfylt, og at kommuneplikter og aktørplikter i lovverket blir oppfylt.

1.26.3 Kontrollutvalgets selskapskontroll

1.26.3.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 77 nr. 5 at

«[k]ontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens og fylkeskommunens interesser i selskaper m.m.».

Nærmere regler om kontrollutvalgets oppgaver og saksbehandling er regulert i forskrift om kontrollutvalg (kontrollutvalgsforskriften). Av forskriften § 14 framgår det at begrepet selskapskontroll omfatter to elementer, eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon.

Det framgår av merknadene til kontrollutvalgsforskriften § 13 at sekretariatet for kontrollutvalget kan utføre eierskapskontroll, siden dette ikke anses som forvaltningsrevisjon. Kontrollutvalgets plikt til å gjennomføre selskapskontroll etter § 77 nr. 5 gjelder for alle selskaper m.m. som kommunen har interesser i. Kontrollutvalget og revisor har etter kommuneloven § 80 en særskilt innsynsrett i interkommunale selskaper, i § 27-styrer og i aksjeselskaper der kommunen enten alene eller sammen med andre kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper direkte eller indirekte eier alle aksjer. Dersom selskapet ikke omfattes av § 80, vil forvaltningsrevisjonen måtte basere seg på åpne kilder eller avtale med de andre eierne om utvidet innsynsrett i selskapet. I praksis vil derfor muligheten kommunen har til å gjennomføre selskapskontroll, og da særlig forvaltningsrevisjon, påvirkes av om selskapet omfattes av den utvidete innsynsretten etter § 80.

Kontrollutvalget skal etter kontrollutvalgsforskriften § 13 minst én gang i valgperioden utarbeide en plan for selskapskontroll basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger. Det er ikke noe krav om at kontrollen skal omfatte alle selskaper i løpet av planperioden.

1.26.3.2 Departementets vurdering

1.26.3.2.1 Revisjonen får ansvar for å utføre eierskapskontroll

Departementet viser i proposisjonen til at utvalgets forslag om å definere eierskapskontroll som en revisjonsoppgave innebærer at revisjonen både får ansvar for gjennomføringen av forvaltningsrevisjonen og eierskapskontrollen.

Det går fram av proposisjonen at departementet mener forslaget bidrar til å styrke kvaliteten på eierskapskontrollen samtidig som den gir en klarere rollefordeling. Det vises til at kontrollutvalgssekretariatet etter gjeldende rett både bestiller, gjennomfører og avgir innstilling om eierskapskontrollen. Departementet mener denne dobbeltrollen i seg selv er problematisk, og er derfor ikke enig med Forum for tilsyn og kontroll i at det ikke foreligger tilstrekkelig grunnlag for en lovendring. Departementet opprettholder derfor i proposisjonen utvalgets forslag om at eierskapskontroll skal utføres av revisjonen i tråd med god kommunal revisjonsskikk.

1.26.3.2.2 Kontrollutvalgets plan for eierskapskontroll og forvaltningsrevisjon

Etter utvalgets forslag skal kontrollutvalget fortsatt ha ansvar for å planlegge kommunens selskapskontroll. Departementet slutter seg i proposisjonen til dette. Departementet slutter seg videre til at kontrollutvalget minst én gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av eierskapskontroller.

Departementet slutter seg videre i proposisjonen til utvalgets forslag om at kontrollutvalgets plan for selskapskontroll skal inneholde en samlet plan for forvaltningsrevisjon av kommunens egen virksomhet og virksomhet som foregår i kommunalt eide selskaper. Dette gjør det enklere for kommunene å vurdere oppgaveløsningen samlet.

Selv om det skal utarbeides en samlet plan, skal det gjøres en særskilt risiko- og vesentlighetsvurdering av hver enhet. For øvrig slutter departementet seg til utvalgets forslag og vurderinger.

1.27 Statlig kontroll og tilsyn mv.

1.27.1 Lovlighetskontroll

1.27.1.1 Gjeldende rett

Reglene for lovlighetskontroll finnes i kommuneloven § 59. Lovlighetskontroll innebærer å bringe avgjørelser truffet av et folkevalgt organ eller av administrasjonen inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Myndigheten til å behandle denne typen saker er på de fleste rettsområder delegert til Fylkesmannen, mens fylkeskommunale avgjørelser behandles av det aktuelle fagdepartementet. Fylkesmannen eller departementet kan også ta opp saker på eget initiativ. I det følgende vil departementet benytte begrepet Fylkesmannen for den som foretar lovlighetskontroll.

1.27.1.1.1 Hvem som kan kreve lovlighetskontroll

Tre eller flere av kommunestyrets medlemmer kan etter kommuneloven § 59 nr. 1 kreve lovlighetskontroll.

I et vertskommunesamarbeid er det medlemmene i samarbeidskommunens kommunestyre, altså den kommunen som har delegert myndighet til vertskommunen, som kan kreve lovlighetskontroll av beslutninger truffet etter delegert myndighet i vertskommunen, jf. kommuneloven § 28-1 h nr. 1. Medlemmene i kommunestyret i vertskommunen har ikke slik adgang, jf. nr. 2.

Lovlighetskontroll kan også iverksettes av Fylkesmannen uten at det foreligger noe krav om dette, jf. kommuneloven § 59 nr. 5.

Administrasjonssjefen, kommunerådet i en parlamentarisk modell, medlemmer av faste utvalg, kommunedelsutvalg og liknende, parter i saken, innbyggere i kommunen eller pressen kan ikke kreve lovlighetskontroll.

1.27.1.1.2 Hvilke avgjørelser som kan kontrolleres

Etter § 59 kan både avgjørelser truffet av folkevalgte organer og avgjørelser truffet av administrasjonen i kommunen bringes inn for lovlighetskontroll.

Det er bare endelige avgjørelser som kan bringes inn for lovlighetskontroll. Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse og avskjed, samt avgjørelser av om det foreligger brudd på reglene om offentlige anskaffelser, er uttrykkelig unntatt fra bestemmelsen. Ifølge forarbeidene gjelder dette unntaket kun for lovlighetskontroll etter krav fra kommunestyremedlemmer. Fylkesmannen kan foreta lovlighetskontroll med slike saker etter eget tiltak.

Andre prosessledende avgjørelser enn møteoffentlighet og inhabilitet kan ikke lovlighetskontrolleres. Det er kun de offentligrettslige sidene av en avgjørelse som er gjenstand for lovlighetskontroll.

1.27.1.1.3 Innhold og omfang av kontrollen. Rettsvirkninger

Etter § 59 er det kun lovligheten av en kommunal avgjørelse som skal prøves. Med kontroll av avgjørelsens lovlighet menes kontroll med om den er innholdsmessig lovlig (materielt korrekt), om den er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (som har personell kompetanse), og om den er blitt til på lovlig måte (om saksbehandlingsreglene – de prosessuelle reglene – for avgjørelsen som er truffet, er fulgt). Alle de tre elementene skal prøves.

I en lovlighetskontroll må Fylkesmannen prøve om kommunen har tolket loven riktig. Fylkesmannen kan ikke prøve kommunens avveining innenfor det frie skjønnet. Fylkesmannen vil likevel kunne prøve om det foreligger myndighetsmisbruk.

Vedtaket i lovlighetskontrollen har kun direkte rettslig betydning i den aktuelle saken hvor lovlighetskontrollen utøves. Fylkesmannens lovforståelse vil imidlertid inngå i det ordinære rettskildebildet som relevant ved lovtolkning. Hensynet til tilliten til forvaltningen tilsier likevel at kommunen normalt følger Fylkesmannens lovforståelse.

Hvis Fylkesmannen kommer til at avgjørelsen er ugyldig, skal avgjørelsen oppheves. Fylkesmannen skal i sin lovlighetskontroll ikke vurdere hvilke konsekvenser et vedtak om å finne en kommunal avgjørelse ugyldig har for en eventuell etterfølgende privatrettslig disposisjon. Det vil være et spørsmål for domstolene.

Dersom Fylkesmannen opphever et vedtak etter en lovlighetskontroll, har kommunen fra 1. januar 2018 hatt anledning til å reise søksmål mot staten om gyldigheten av Fylkesmannens avgjørelse, jf. tvisteloven § 1-4 a første ledd bokstav c.

1.27.1.1.4 Saksbehandlingsregler

Det er uttrykkelig sagt i forarbeidene til kommuneloven at klagereglene i forvaltningsloven kapittel 6 ikke gjelder. Avgjørelsen i en sak om lovlighetskontroll kan således ikke påklages.

Krav om lovlighetskontroll må framsettes innen tre uker fra det tidspunktet avgjørelsen ble truffet. Dersom avgjørelsen kommunestyremedlemmene krever lovlighetskontroll av er et enkeltvedtak, vil den også kunne bli påklaget av en part etter forvaltningslovens klageregler.

Krav om lovlighetskontroll må settes fram for organet som traff avgjørelsen, jf. kommuneloven § 59 nr. 2. Det har imidlertid vært tvil om det er et lovbestemt krav om at saken må være gjenstand for ny realitetsbehandling og votering i vedtaksorganet før den sendes til Fylkesmannen. Det er ingen øvrige regler for saksbehandlingen i kommunene før oversendelse til Fylkesmannen.

Fremmes det krav om lovlighetskontroll av en avgjørelse, kan det treffes vedtak om utsatt iverksettelse. Slikt vedtak kan treffes både av kommunen selv og av Fylkesmannen.

1.27.1.1.5 Særlig om Fylkesmannens adgang til å ta opp saker på eget initiativ

Fylkesmannen har hjemmel til på eget initiativ å ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. Det bør hefte usikkerhet ved avgjørelsens gyldighet før kompetansen til lovlighetskontroll av eget tiltak brukes. De fleste tilfeller av lovlighetskontroll etter § 59 nr. 5 skjer på bakgrunn av at Fylkesmannen blir gjort oppmerksom på en omtvistet avgjørelse.

1.27.1.2 Departementets vurdering

Departementet foreslår i proposisjonen at utvalgets forslag til regulering av lovlighetskontroll videreføres. Ordningen er en billig og effektiv måte å fremme tillit til forvaltningen på, og er en hensiktsmessig måte for mindretallet til å få prøvd om et vedtak er lovlig. Det er ingen i høringen som har gått mot ordningen, og den synes å ha bred støtte og legitimitet hos kommunene. Videre kan ordningen bidra til økt rettssikkerhet og faglig kvalitet på vedtak.

Departementet mener presiseringene og den nye strukturen utvalget foreslår, vil gjøre bestemmelsene lettere tilgjengelig, og kan i all hovedsak slutte seg til utvalgets vurderinger og forslag. Dette gjelder særlig at enkelte av bestemmelsene fra forskriften tas med i lovteksten og at ulovfestet rett og praksis nå blir lovfestet.

1.27.1.2.1 Hvilke avgjørelser kan kontrolleres

Utvalget foreslår å erstatte begrepet «avgjørelse» med «vedtak» i bestemmelsene om lovlighetskontroll og benytte dette gjennomgående i loven. Flere høringsinstanser har gått mot dette forslaget. Likevel mener departementet i proposisjonen, i likhet med utvalget, at hensynene ikke er tilstrekkelig tungtveiende, og vil foreslå å endre begrepet. Uansett valg av begrep vil det være spørsmål om den konkrete avgjørelsen kan lovlighetskontrolleres eller ikke. Det å benytte «vedtak» vil være mer i samsvar med hva som er den faktiske bruken i kommunene og hva som gjennomgående benyttes i loven. Departementet er enig med utvalgets vurderinger og forslag til hvilke vedtak som kan være gjenstand for lovlighetskontroll og hvilket omfang kontrollen skal ha. Med tanke på hva selve ordningen med lovlighetskontroll er, bør det i utgangspunktet kun være endelige vedtak som kan kontrolleres. I tillegg er det enkelte typer mer prosessledende avgjørelser som er av en slik art at de fremdeles bør kunne kontrolleres.

1.27.1.2.2 Hvem som kan kreve lovlighetskontroll

Departementet foreslår i proposisjonen ingen endringer i reglene om hvem som kan kreve at et vedtak skal lovlighetskontrolleres, og slutter seg til utvalgets vurderinger om å begrense til tre kommunestyremedlemmer.

Presseorganisasjonene har i høringsrunden tatt opp spørsmålet om å gi alle en klagerett på vedtak om å lukke møter, og blant annet Norsk Journalistlag mener klageretten må lovfestes i kommuneloven. Selv om et vedtak om å holde et møte for åpne eller lukkete dører er betydningsfullt, og reglene om åpne møter ivaretar viktige hensyn, har ikke departementet funnet grunn til å utvide reglene om hvem som kan kreve lovlighetskontroll. Departementet vil derfor ikke foreslå å innføre en rett for allmennheten til å kunne kreve lovlighetskontroll i slike saker. Det er heller ikke aktuelt å innføre en annen form for klagerett over slike vedtak. Det følger av forslaget til § 27-2 at vedtak truffet av et folkevalgt organ eller den kommunale administrasjonen kan lovlighetskontrolleres.

Etter forslaget til ny lov er det åpnet for lovlighetskontroll av vedtak truffet av representantskapet og andre styringsorganer i interkommunale politiske råd eller kommunale oppgavefellesskap. Det reiser spørsmålet om hvem som kan kreve lovlighetskontroll, og hva som ligger i at tre kommunestyremedlemmer kan kreve lovlighetskontroll. En mulig løsning er å kreve at det må være tre kommunestyremedlemmer i samme kommune eller at det er tilstrekkelig med tre kommunestyremedlemmer fra ulike kommuner som alle deltar i samarbeidet. I tillegg kan det reises spørsmål ved om de kommunestyremedlemmene som fremmer kravet må komme fra en kommune som er direkte berørt av det aktuelle vedtaket. Når det gjelder representantskapet i de interkommunale politiske rådene, så består dette kun av kommunestyremedlemmer. Departementet mener derfor at dersom tre representantskapsmedlemmer fremmer krav om lovlighetskontroll av en avgjørelse truffet av det interkommunale politiske rådet, kan kravet i § 27-2 første ledd sies å være oppfylt. I tillegg anser departementet at kravet om hvem som kan kreve lovlighetskontroll bør være oppfylt dersom tre medlemmer fra den samme kommunen fremmer krav om lovlighetskontroll av et vedtak. Vedtaket må imidlertid ha en viss tilknytning til den aktuelle kommunen for at kravet skal være oppfylt.

Ettersom medlemmene i representantskapet muligens ikke er kommunestyremedlemmer, legger departementet opp til at tre medlemmer av representantskapet i oppgavefellesskapene ikke selv kan kreve lovlighetskontroll etter § 27-1 første ledd. Dersom én kommune har tre medlemmer i representantskapet, og alle er kommunestyremedlemmer, kan disse kreve lovlighetskontroll. Dette vil da være i tråd med hovedregelen i § 27-1. Et vedtak fra representantskapet kan kreves lovlighetskontrollert av tre kommunestyremedlemmer fra en og samme deltakerkommune, og Fylkesmannen kan på anmodning fra representantskapsmedlemmer foreta lovlighetskontroll av eget tiltak dersom vilkårene for dette er oppfylt.

1.27.1.2.3 Særlig om Fylkesmannens lovlighetskontroll av eget tiltak

Det vises i proposisjonen til at departementet også vil følge opp forslaget om at fylkesmennene bare skal kunne gjennomføre lovlighetskontroll av eget tiltak der det foreligger «særlige grunner». Flere kommuner har i sine høringssvar uttalt at endringen vil innebære at terskelen for lovlighetskontroll av eget tiltak blir hevet, sammenliknet med dagens regler. Utvalget omtaler imidlertid ikke endringen slik, og etter departementets vurdering er dette heller ikke hensikten. Departementet foreslår i proposisjonen å ta inn krav om «særlig grunner» i lovteksten som en form for kodifisering og tydeliggjøring av gjeldende rett.

1.27.2 Statlig tilsyn med kommunesektoren

1.27.2.1 Gjeldende rett

1.27.2.1.1 Regulering av statlig tilsyn med kommunesektoren

Kommuneloven kapittel 10 A regulerer statlig tilsyn med kommunene. Bestemmelsene gjelder for tilsyn med plikter som bare er pålagt kommuner (kommuneplikter). Tilsyn med plikter som gjelder for kommuner på lik linje med andre aktører (aktørplikter), omfattes ikke av bestemmelsene i kommuneloven, med unntak av § 60 e om Fylkesmannens samordning av tilsyn. Reglene gir rammer, prosedyrer og virkemidler for tilsyn med kommunepliktene, og har som formål å gjøre statlig tilsyn med kommunesektoren mer oversiktlig, ensartet og forutsigbart.

Kommuneloven slår fast at det bare kan føres tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av lovpålagte plikter, jf. kommuneloven § 60 b.

Det følger av § 60 b at den enkelte særloven gir konkret hjemmel til å føre tilsyn, og angir hvilke lovkrav det kan føres tilsyn med.

1.27.2.1.2 Saksbehandlingsregler og partsrettigheter

I tilsynssaker fører Fylkesmannen eller andre tilsynsmyndigheter tilsyn med kommunens etterlevelse av lovpålagte plikter. Hvilken rettslig stilling kommunen har som part i en tilsynssak, avhenger av om det føres tilsyn med kommuneplikter eller med aktørplikter.

Dersom forvaltningsloven skal gjelde for tilsyn med kommunepliktene, må det framgå av den enkelte særlov. Ved tilsyn med aktørplikter har kommunen samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha. Her har kommunen partsrettigheter etter forvaltningsloven.

At forvaltningsloven kapittel IV, V og VI, samt §§ 41 og 42, gjelder for saker om pålegg, innebærer at kommunen får partsrettigheter etter forvaltningsloven i siste fase av en tilsynsprosess.

Kommuneloven kapittel 10 A har også spesielle saksbehandlingsregler. Tilsynsmyndigheten kan etter § 60 c kreve innsyn i opplysninger og saksdokumenter som er nødvendige for at Fylkesmannen kan føre tilsyn uten hinder av taushetsplikt. Fylkesmannen kan også kreve adgang til kommunale institusjoner, lokaler og anlegg der det er nødvendig.

Det følger av kommuneloven § 60 d andre ledd at kommunen skal gis en rimelig frist for å rette forholdet før pålegg om retting kan benyttes (rettefrist). Kravet om rettefrist framstår i loven som et prosessuelt trinn (et vilkår) i saksbehandlingsprosessen, som må være oppfylt før Fylkesmannen kan gi eventuelt pålegg. Sammenliknet med de ordinære saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, kan rettefrist beskrives som en mellomting mellom et forhåndsvarsel og et enkeltvedtak.

Det er i praksis stilt spørsmål ved om rettefristen skal anses som et enkeltvedtak som gir klagerett. Den alminnelige tolkningen som ser ut til å legges til grunn av fylkesmennene, er at rettefrist ikke anses som enkeltvedtak og at det dermed ikke er klagerett.

1.27.2.1.3 Samordning av tilsyn

Kommuneloven § 60 e gir Fylkesmannen i oppgave å samordne statlig tilsyn rettet mot kommunen. Til forskjell fra de øvrige bestemmelsene om tilsyn i kapittel 10 A, omfatter § 60 e alt statlig tilsyn som er rettet mot kommuner, det vil si tilsyn med både kommuneplikter og aktørplikter, jf. § 60 a. Fylkesmannens samordning omfatter både det tilsynet som føres av Fylkesmannen selv og andre statlige tilsynsmyndigheter. Bestemmelsen fastsetter også en plikt for de øvrige statlige tilsynsmyndighetene til å samarbeide med Fylkesmannen og kommunene for å bidra til samordning.

Plikten til å samordne gjelder praktiske sider og bruk av reaksjoner ved tilsynet. Samordningsplikten omfatter prosessuelle forhold, og berører ikke den enkelte tilsynsmyndighetens materielle vedtakskompetanse.

I henhold til § 60 e andre ledd skal alle tilsynsmyndigheter underrette Fylkesmannen om tilsynsplaner og om varsel om pålegg eller andre sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Tilsynsetater som er utpekt som koordinerende myndighet for tilsyn, skal underrette Fylkesmannen om koordinert tilsynsplan. Tilsynsmyndighetene har plikt til å underrette Fylkesmannen i forkant av eventuell bruk av sanksjoner overfor kommunene.

Videre følger det av § 60 e tredje ledd at tilsynsmyndigheten skal ha en dialog med kommunen om sanksjoner og om kommunens oppfølging. Kommunen plikter å delta i dialogen.

1.27.2.2 Departementets vurdering

1.27.2.2.1 Regulering av statlig tilsyn med kommunesektoren

Departementet foreslår i proposisjonen i likhet med utvalget at hovedtrekkene i gjeldende regulering av statlig tilsyn med kommunene videreføres. Det betyr at ny kommunelov fortsatt skal regulere hvordan statlig tilsyn med kommunepliktene skal skje. Når det kan føres tilsyn vil fortsatt følge av den enkelte særlov. Dersom det er aktuelt å gi nye hjemler for tilsyn med kommuneplikter i lovverket, skal det gjøres en vurdering av risiko og vesentlighet som viser behovet for å føre statlig tilsyn. Valg av statlig tilsyn som kontroll- og styringsvirkemiddel skal også kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse. Med denne proposisjonen videreføres disse rammene for når det skal kunne gis lovhjemler for å føre statlig tilsyn med kommunene.

Departementet foreslår i proposisjonen at virkeområdet for bestemmelsene om tilsyn i kommuneloven videreføres. Dette er i samsvar med utvalgets lovforslag, og innebærer at reglene i lovforslaget kapittel 30 gjelder for tilsyn med kommunepliktene, med unntak av bestemmelsene om Fylkesmannens samordning av tilsyn. Samordningsbestemmelsene i lovforslaget §§ 30-6 og 30-7 vil også gjelde for tilsyn med aktørplikter.

Departementet foreslår i proposisjonen å videreføre kravet om at tilsyn med kommunepliktene skal være lovlighetstilsyn. At tilsynet skal være lovlighetstilsyn, betyr at tilsynsmyndighetenes kompetanse til å kontrollere kommunene er underlagt de samme avgrensingene som domstolene, og at tilsynsorganene ikke kan overprøve kommunenes forvaltningsskjønn («det frie skjønnet»). Denne avgrensingen er begrunnet i hensynet til den kommunale handlefriheten og legalitetsprinsippet, og er et uttrykk for rammestyringsprinsippet.

Hvem som er tilsynsmyndighet, følger av tilsynshjemmelen i den enkelte særlov. I de fleste tilfeller er det Fylkesmannen som fører tilsyn med kommuneplikter. Det er likevel noen få eksempler på at andre statlige tilsynsmyndigheter fører tilsyn med kommunene direkte. Departementet foreslår at tilsynsmyndigheten omtales som «Fylkesmannen» i lovforslaget.

Flere høringsinstanser framhever i sine høringssvar at tilsyn med kommunene fortsatt skal være et lovlighetstilsyn. Enkelte mener samtidig det er svært positivt med mer dialog i forkant av tilsyn og at en mer dialogbasert tilnærming vil fremme motivasjon til å løse oppgaver. Departementet viser til Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018, som gir en redegjørelse for regjeringens politikk for statlig tilsyn med kommunesektoren. Blant de tiltakene som skal bidra til å nå målet om målrettet og effektivt statlig tilsyn, er at det skal legges til rette for læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn. Departementet mener det ikke er en motsetning mellom lovlighetstilsyn og læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn, så lenge tilsynsmyndigheten er tydelig på sine roller.

De særlovene som gir hjemmel for statlig tilsyn med kommuneplikter, har i sine tilsynsbestemmelser henvisning til kommuneloven kapittel 10 A. Disse lovene må endres slik at de viser til ny kommunelov kapittel 30. Departementet viser i proposisjonen til lovforslaget § 31-5 om endringer i andre lover.

1.27.2.2.2 Saksbehandlingsregler og partsrettigheter

1.27.2.2.3 Samordning av tilsyn

Formålet med samordning av statlig tilsyn med kommunene er å sørge for at enkeltkommuner ikke får for stor belastning med flere tilsyn i samme tidsrom. Det kan gå utover andre kommunale tjenesteområder eller det generelle utviklingsarbeidet i kommunen. Det er også et mål å legge til rette for riktig utnyttelse av offentlige ressurser. Samordningen omfatter tilsynet med både kommuneplikter og aktørplikter. Dette følger av lovforslaget § 30-1 andre ledd og er en videreføring av gjeldende rett.

Departementet foreslår i proposisjonen at det presiseres i lovforslaget at det er planlagt tilsyn som faller inn under Fylkesmannens samordningsoppgave. Samordningsoppgaven omfatter ikke hendelsesbaserte tilsyn. Det er tilsynets karakter som er avgjørende for om tilsynet anses å være planlagt eller ikke.

Regjeringen har i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 lagt fram for Stortinget en redegjørelse for status, mål og tiltak for statlig tilsyn med kommunesektoren. Der vises det til Difi-rapport 2016:05 Statens tilsyn med kommunene, som blant annet ser nærmere på samordning av tilsyn med kommunene. Rapporten viser at Fylkesmannen internt har fått til en god samordning i tid, men at det er behov for bedre samordning med de øvrige tilsynsmyndighetene. Spesielt fra fylkesmennene er det etterlyst en bedre samordning mellom nasjonale tilsynsmyndigheter. Stortinget har i behandlingen av kommuneproposisjonen gitt sin tilslutning til målet om at tilsyn med kommunene skal være koordinert og effektivt. Blant tiltakene som skal bidra til at disse målene nås, er at det skal legges til rette for å utnytte synergier mellom den kommunale egenkontrollen og statlig tilsyn. Videre skal det legges til rette for Fylkesmannens samordning av tilsyn, og at nasjonale tilsynsmyndigheter samordner seg i sitt møte med regional stat og kommunene.

Utvalget foreslår flere endringer og presiseringer av samordningsoppgaven til Fylkesmannen. Departementet følger i proposisjonen i hovedsak opp forslagene, men ikke de elementene som innebærer at Fylkesmannen får beslutningsmyndighet overfor andre tilsynsmyndigheter. Det foreslås også noen språklige endringer i forhold til utvalgets forslag.

1.27.3 Kommunen som tilsynsmyndighet

1.27.3.1 Gjeldende rett

På enkelte områder fører kommunen i dag tilsyn med lovpålagte plikter (aktørplikter) der kommunen selv er en av aktørene det føres tilsyn med. Kommunens rolle som tilsynsmyndighet er ikke regulert i kommuneloven. Enkelte av særlovene har bestemmelser som stiller krav til organisering.

1.27.3.2 Departementets vurdering

Departementet foreslår i proposisjonen at det ikke innføres regler om kommunen som tilsynsmyndighet i kommuneloven. Departementet følger med det mindretallets forslag.

Departementet legger i proposisjonen til grunn at der kommunen har fått i oppgave å føre tilsyn, skal denne oppgaven gjennomføres med en objektivitet og nøytralitet som gir tillit til at kommunale virksomheter blir vurdert etter de samme kravene som private virksomheter. At den kommunale tilsynsmyndigheten er uavhengig av sine tilsynsobjekter, ligger som en forutsetning for likebehandling.

Departementet mener flertallets forslag til regulering av kommunen som tilsynsmyndighet allerede følger av gjeldende rett, og at det ikke er nødvendig å regulere krav til kommunal tilsynsmyndighet nærmere. Departementet mener at på de områdene der det er behov for en nærmere regulering av kommunens tilsynsrolle, kan dette tas inn i den enkelte særlov.

1.28 Kommunene som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregelverket

1.28.1 Gjeldende rett

Kommuneloven inneholder ingen bestemmelser om hvordan kommunens næringsvirksomhet skal organiseres. EØS-avtalen innebærer at offentlig eid næringsvirksomhet verken kan diskrimineres eller gis konkurransefordeler i forhold til privat eid virksomhet.

Økonomisk støtte fra det offentlige vil kunne bedre en virksomhets konkurransedyktighet og dermed medføre en konkurransevridning på det aktuelle markedet. EØS-avtalen artikkel 61 (1) inneholder bestemmelser som forbyr slik støtte.

Se proposisjonens pkt. 28.1.2 for nærmere omtale av bestemmelsen og de ulike vilkårene.

1.28.2 Ulike statsstøtterettslige problemstillinger

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har de siste årene tatt opp flere saker med Norge som reiser statsstøtterettslige problemstillinger knyttet til at offentlige instanser utøver økonomisk aktivitet i markedet. Det gjelder det generelle skattefritaket, kryssubsidiering og kommunale garantier.

Se proposisjonens pkt. 28.2 for nærmere omtale.

1.28.3 Departementets vurdering

Det framgår av proposisjonen at departementet deler utvalgets syn på at det er grunn til å endre det norske regelverket i lys av statsstøttereglene. Flere ESA-saker de siste årene har vist at statsstøtteproblemstillinger kan oppstå på ulike aktivitetsområder (undervisning, analysetjenester, avfall, treningssenter), og det kan framstå som hensiktsmessig å regulere dette mer generelt, enn å ha reguleringer på enkeltområder på bakgrunn av enkeltsaker.

Regjeringen nedsatte sommeren 2016 en ekstern arbeidsgruppe som skulle vurdere konkurranse på like vilkår. Gruppen leverte sin rapport til Nærings- og fiskeridepartementet i januar 2018.

På bakgrunn av dette foreslår ikke departementet noen regler i loven om dette temaet. Dette gjelder også NHOs innspill om begrensninger i konsern- og/foretaksorganisering for kommunene for å hindre risiko for ulovlig støtte. Dette er en problemstilling departementet mener må sees i sammenheng med øvrige statsstøtterettslige problemstillinger, og som dermed bør vurderes fulgt opp etter den eksterne arbeidsgruppens rapport. I arbeidet med å følge opp den eksterne arbeidsgruppen vil det også være naturlig å vurdere informasjons- og veiledningstiltak, slik Buskerud fylkeskommune etterlyser.

1.29 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at store deler av det materielle innholdet i dagens lov blir videreført i departementets forslag til ny kommunelov. I proposisjonen gis en omtale av en rekke endringsforslag og økonomiske og administrative konsekvenser av disse.

Departementet mener etter en helhetlig vurdering at de samlete virkningene av lovforslaget ikke innebærer vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, verken for kommunesektoren eller for staten. Det er neppe mulig å gi et konkret anslag for de merutgiftene som forslaget medfører.