Merknader frå komiteen
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Jan Bøhler, leiaren Lene Vågslid og Maria Aasen-Svensrud, frå Høgre,
Peter Frølich, Guro Angell Gimse og Frida Melvær, frå Framstegspartiet,
Himanshu Gulati og Solveig Horne, frå Senterpartiet, Jenny Klinge
og Emilie Enger Mehl, og frå Sosialistisk Venstreparti, Petter Eide,
viser til Dokument 8:156 S (2017–2018) om å avslutte arbeidet til
utvalet som skal vurdere endringar i beredskapslovgivinga.
Komiteen registrerer at forslagsstillarane
viser til at regjeringa har sett ned eit utval som skal vurdere endringar
i beredskapslovgivinga, og at dette utvalet skal ha som mandat å
sjå på om regjeringa bør ha mogelegheit til å supplere eller gjere
unntak frå lovgivinga og til midlertidig å suspendere eller modifisere
elles lovpålagte rettar i ekstraordinære situasjonar. Utvalet skal
avgje innstilling innan 15. mars 2019.
Komiteen registrerer vidare
at forslagsstillarane viser til at unntakslovene i beredskapslovgivinga
berre gjeld når riket er i krig, når krig trugar, eller når riket
sitt sjølvstende eller tryggleik er i fare. I forslaget ber forslagsstillarane
regjeringa om å avslutte arbeidet til utvalet med bakgrunn i at
ho ikkje i tilstrekkeleg grad har godgjort behovet for å utvide
mogelegheitene til å sette til side lovgiving og rettstryggleiksgarantiar. Komiteen registrerer
også at forslagsstillarane viser til at dei internasjonale menneskerettane
er under press, og at mandatet, og den politiske grunngjevinga til
utvalet, bidreg til ytterlegare å suspendere eller sette til side
lovverk og rettar.
Komiteen oppfattar i svarbrevet
frå Justis- og beredskapsdepartementet av 12. april 2018 (vedlagt)
at det blir lagt opp til ein prosess der utgreiinga vert send på
ei brei alminneleg høyring, og at regjeringa etter høyringa vil
ta standpunkt til om det bør fremjast lovforslag. Stortinget vil
avgjere om eventuelle lovforslag vert vedtekne.
Medlemene i komiteen
frå Høgre og Framstegspartiet ser at lovgivinga i ekstraordinære krisesituasjonar
kan by på utfordringar av ulik art. Situasjonen kan vere slik at
det innanfor gjeldande rett ikkje er tilgang til å treffe nødvendige
tiltak, med den konsekvensen at det ikkje i tide vil vere mogeleg
å handtere ein kritisk situasjon på ein tenleg måte. Alternativt kan
situasjonen medføre eit så stort og brått press på ressursane at
det ikkje let seg gjere å oppfylle dei forpliktingane som kviler
på myndigheitene. Myndigheitene vil då kunne vere i ein situasjon
der den einaste mogelegheita er å bryte reglane.
Desse medlemene viser vidare
til at regjeringa, med bakgrunn i dette utfordringsbiletet, har
sett ned eit offentleg utval som skal vurdere behovet for å innføre
ei sektorovergripande fullmaktsføresegn som gir den utøvande makta
mogelegheit til å supplere eller gjere unntak frå lovgiving, og
til midlertidig å suspendere eller modifisere elles lovpålagte rettar
i ekstraordinære situasjonar.
Desse medlemene vil minne om
at flyktningkrisa hausten 2015 synte oss at det også i fredstid
kan oppstå ekstraordinære situasjonar der det er behov for å handle
raskt, og der dagens lovgiving ikkje alltid gir tilstrekkeleg fleksibilitet.
Andre aktuelle situasjonar kan vere naturkatastrofar, ulykker, pandemiar
og samanbrot i infrastruktur. I slike situasjonar kan ressursmangel
og liknande gjere det umogeleg eller svært vanskeleg å oppfylle
rettane, eller det kan oppstå behov for å omprioritere ressursar
raskt.
Desse medlemene vil som døme
vise til at det under flyktningsituasjonen hausten 2015 var urealistisk å
forvente at kommunane alltid kunne vere i stand til å oppfylle barna
sin rett til grunnskuleopplæring alt frå dagen etter at dei kom
til Noreg. Dette førte til at opplæringslova vart endra, slik at
retten til opplæring skal oppfyllast snarast mogeleg og seinast
innan ein månad. Utvalet som regjeringa har sett ned, skal mellom
anna vurdere om det kan tenkjast liknande situasjonar der det kan
vere behov for ein heimel for å suspendere eller modifisere lovfesta
rettar.
Desse medlemene understrekar
at utvalet har som mandat å kartlegge og dokumentere behovet for
ei utvida regulering ut over den som finst i dag. I tillegg ligg det
også til mandatet å gjere ei vurdering av eventuelle innvendingar
mot ei slik utvida fullmakt og belyse eventuelle mekanismar som
må vere på plass for å forhindre misbruk. Det ligg ikkje til utvalet
å konkludere i ei bestemt retning. Den faglege utgreiinga skal gjennom
ordinære prosessar med offentleg ettersyn/høyring, fremjing av eventuelle
lovforslag og handsaming i Stortinget. Det er med andre ord lagt
opp til ein demokratisk prosess der Stortinget som lovgjevande organ
fattar endeleg vedtak.
Desse medlemene finn det prinsipielt
og konstitusjonelt betenkjeleg at forslagsstillarane fremjar forslag
om å hindre regjeringa i å gjennomføre ei fagleg vurdering av eit
behov som det openbert er grunn for å greie ut. Skulle konklusjonen
bli at det ikkje er behov for ei sektorovergripande fullmakt, så
meiner desse medlemene at
det i så fall vil vere gjort på eit fagleg fundamentert grunnlag.
Det er etter desse
medlemene sitt syn gunstig at ei slik utgreiing vert gjennomført
på eit tidspunkt med ro, og ikkje når ein står midt i ei krise.
Gjennom ein slik prosess vil ein få grundige og gjennomtenkte vurderingar,
og ein får belyst fleire sider ved saka.
Desse medlemene vil framheve
at innhaldet i utgreiinga og eventuelle konklusjonar og vedtak aldri kan
stride mot Grunnlova eller internasjonale konvensjonar om menneskerettar.
Dette er tydeleg understreka i mandatet til utvalet.
Desse medlemene støttar regjeringa
sitt initiativ om å setje ned eit utval som skal vurdere endringar
i beredskapslovgivinga.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet vil vise til Innst. 326 S (2016–2017),
jf. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn:
«Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet,
viser til meldingens punkt 13.9.3, hvor det står følgende om sektorovergripende
fullmaktsbestemmelser:
‘(…)Regjeringen vil
oppnevne et utvalg til å vurdere en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse
i beredskapslovgivningen med sikte på andre ekstraordinære situasjoner
enn der riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet
eller sikkerhet er i fare. Den kan gjelde for eksempel ved høye
asylankomster, naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd
i infrastruktur. En sektorovergripende fullmaktsbestemmelse vil
kunne gi adgang til å supplere og om nødvendig gi avvik fra gjeldende
lovgivning. Den kan også gi hjemmel for å gripe inn i tilfeller
hvor ressursmangel og lignende forhold gjør det umulig eller svært
vanskelig å oppfylle rettigheter for den enkelte. Bestemmelsen kan
videre gjøre det mulig å gripe inn der det er behov for særlig raskt
å kunne omprioritere ressurser, eller hvor det på grunn av situasjonen
er behov for å kunne sette til side regler om saksbehandling.’
Flertallet viser
til at beredskapslovgivningen er en konkretisering av konstitusjonell
nødrett. Den gir regjeringen hjemmel til å fravike gjeldende lovgivning,
eller gi bestemmelser med lovgivningsmessig innhold. Disse unntakslovene
gjelder kun når riket er i krig, når krig truer eller rikets selvstendighet
eller sikkerhet er i fare.
Flertallet merker
seg at regjeringen vil sette ned et utvalg for å utvide beredskapslovgivningens
virkeområde. Som eksempler på situasjoner som skal kunne omfattes
av beredskapslovgivningen, nevnes høye asylankomster, naturkatastrofer,
ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur. Videre trekkes
ressursmangel frem som et forhold som skal kunne begrunne
å sette til side rettssikkerhetsgarantier.
Flertalletviser til
at regjeringen ikke har godgjort behovet for å utvide muligheten
til å sette til side lovgivning og rettssikkerhetsgarantier. Disse
medlemmer mener at kun grunnleggende sikkerhetsinteresser for nasjonen
kan begrunne en utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde,
og vil advare mot å likestille de nevnte situasjoner med de nødstilstander
som begrunner beredskapslovgivningen.
Flertallet anmoder
regjeringen om ikke å oppnevne et utvalg som skal vurdere en slik
utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde.»
Disse medlemmer registrerer
at regjeringen, til tross for motstand fra Stortinget, har valgt
å sette ned et utvalg som skal vurdere endringer i beredskapslovgivingen
med sikte på andre ekstraordinære situasjoner enn der riket er i
krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet
er i fare. Disse
medlemmer konstaterer at regjeringen selv velger hvilket utvalg
man ønsker å sette ned. Disse
medlemmer vil likevel tydelig signalisere at det er uaktuelt
for disse medlemmer og
for Arbeiderpartiet å senke terskelen for fullmakter til regjeringen
i beredskapslovningen.
Disse medlemmer kommer ikke
til å støtte et forslag som gir en generell og sektorovergripende
fullmakt «som gir hjemmel for midlertidig å supplere, og om nødvendig
gjøre unntak fra, gjeldende lovgiving». Disse medlemmer vil vise til
at man har sett eksempler fra andre land hvor man har trukket slike
fullmaktslover svært langt. Disse medlemmer vil for eksempel
vise til at man i Frankrike hadde unntakslover gjeldende i lang
tid etter terrorangrepene som fant sted i landet.
Disse medlemmer mener flyktningsituasjonen i
2015, der folk ble stående uten mat og helsetilsyn, ikke skyldtes
mangel på fullmakter, men snarere at regjeringen nølte for lenge
før de tok tak i den situasjonen.
Disse medlemmer vil vise til
at Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Sosialistisk
Venstreparti i forrige stortingsperiode anmodet regjeringen i merknader
fra komiteen under behandling av Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko
i et trygt samfunn om at et utvalg som skulle se nærmere på beredskapslovgivningen,
slik det er beskrevet i innstilling Innst. 326 S (2016–2017), ikke
skulle settes ned. Disse
medlemmer vil vise til at den parlamentariske sammensetningen
er annerledes i inneværende stortingsperiode, og vil vise til at
så lenge de samme partiene går imot en slik endring regjeringen
nå utreder, vil et slikt forslag ikke ha flertall i Stortinget i
inneværende periode.
Disse medlemmer anerkjenner
regjeringens rett til å sette ned utvalg, og siden merknaden fra
justiskomiteens flertall i stortingsperioden 2013–2017 om ikke å
sette ned et utvalg som skulle se nærmere på beredskapslovgivningen,
ikke hadde flertall i Stortinget i forrige stortingsperiode, vil
ikke Arbeiderpartiet støtte forslaget fra Sosialistisk Venstreparti
om å stanse utvalget som er satt ned og har begynt sitt arbeid. Disse medlemmer konstaterer
likevel at det ikke er flertall i Stortinget for å gjøre endringene
regjeringen har bedt utvalget se på. Disse medlemmer er imot en
forskyvning av makt fra Stortinget til regjeringen, og mener regjeringen
heller ikke har klart å begrunne behovet for slike eventuelle endringer
godt nok.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
fremholder, til tross for at utvalget er satt ned, sitt standpunkt
og fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen ikke fremme forslag om endringer i beredskapslovgivingen
som vil gi en sektorovergripende fullmaktsbestemmelse i beredskapslovgivningen
med sikte på andre ekstraordinære situasjoner enn der riket er i
krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet
er i fare.»
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke at det
er Stortinget som er den lovgivende makt. Disse medlemmer viser til at
§ 3 i lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende
forhold er en konkretisering av konstitusjonell nødrett som kun
gjelder ved svært alvorlige hendelser. Det er kun når riket er i
krig, er truet av krig eller det er alvorlige trusler mot rikets
sikkerhet eller selvstendighet at regjeringen kan avvike fra loven
eller selv gi bestemmelser med lovgivningsinnhold. Regjeringen ønsker
nå å vurdere en utvidelse av både virkeområdet og terskelen for
denne loven. Disse
medlemmer mener regjeringen ikke har godtgjort behovet for
at den skal kunne gi bestemmelser med lovgivningsinnhold eller avvike
fra loven i de tilfellene de har nevnt.
Disse medlemmer merker seg
at regjeringspartiene viser til asylsituasjonen i 2015 og det presset
som oppsto på forvaltningen og velferdstjenestene den gang. Disse medlemmer vil
understreke at det ikke var mangler i lovverket som var mest påfallende
i denne situasjonen, men at regjeringen forsto alvoret for sent
og ikke satte i gang tiltak tidlig nok. Stortinget, på sin side, fattet
hastevedtak slik at nødvendige endringer kom på plass så fort som
mulig. Disse medlemmer mener det
er vanskelig å forstå at dette skal være en god begrunnelse for
å endre den delen av lovverket som i dag bare kan brukes i krig,
om krig truer eller det er alvorlige trusler mot rikets sikkerhet
etter selvstendighet.
Disse medlemmer vil peke på
justiskomiteens flertallsmerknad til Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko
i et trygt samfunn, der regjeringen først omtalte planene om å sette
ned et utvalg for å vurdere en utvidelse av beredskapslovgivningen:
«Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet
(…) viser til at beredskapslovgivningen er en konkretisering av
konstitusjonell nødrett. Den gir regjeringen hjemmel til å fravike
gjeldende lovgivning, eller gi bestemmelser med lovgivningsmessig
innhold. Disse unntakslovene gjelder kun når riket er i krig, når
krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.
Flertallet merker
seg at regjeringen vil sette ned et utvalg for å utvide beredskapslovgivningens
virkeområde. Som eksempler på situasjoner som skal kunne omfattes
av beredskapslovgivningen, nevnes høye asylankomster,
naturkatastrofer, ulykker, pandemier og sammenbrudd i infrastruktur.
Videre trekkes ressursmangel frem som et forhold som skal
kunne begrunne å sette til side rettssikkerhetsgarantier.
Flertallet viser
til at regjeringen ikke har godgjort behovet for å utvide muligheten
til å sette til side lovgivning og rettssikkerhetsgarantier. Disse
medlemmer mener at kun grunnleggende sikkerhetsinteresser for nasjonen
kan begrunne en utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde,
og vil advare mot å likestille de nevnte situasjoner med de nødstilstander
som begrunner beredskapslovgivningen.
Flertallet anmoder
regjeringen om ikke å oppnevne et utvalg som skal vurdere en slik
utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde.»
Disse medlemmer registrerer
at regjeringen har valgt å se bort fra denne tydelige meldingen
fra justiskomiteens flertall, og er i likhet med forslagsstillerne sterkt
kritiske til at regjeringen har valgt en slik fremgangsmåte. Disse medlemmer mener
imidlertid det må være høy terskel for at Stortinget avbryter arbeidet
til et utvalg som allerede har påbegynt sitt arbeid. I dette tilfellet
er det regjeringen selv som må ta ansvar for at de har satt ned
et slikt utvalg til tross for en tydelig anmodning fra justiskomiteens
flertall om å ikke gjøre dette. Regjeringen har valgt å bære risikoen
for at stortingsflertallet avviser et eventuelt lovforslag i tråd
med den utvidelsen av beredskapsloven som skisseres i Meld. St.
10 (2016–2017), og det er regjeringen som må ta følgene av dette.
Komiteens medlem
fra Sosialistisk Venstreparti viser til viktigheten av å ha
en beredskapslovgivning. Det er avgjørende at regjeringen gis hjemmel
til å fravike gjeldende lovgivning, eller gi bestemmelser med lovgivningsmessig
innhold, ved ekstraordinære situasjoner. Slik unntaksbestemmelse
er en konstitusjonell nødrett og kan i dag kun benyttes når riket
er i krig, når krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet
er i fare. Dette er også hjemlet i EMK artikkel 15.
Dette medlem viser til at dette
forhold ble behandlet av justiskomiteen i Innst. 326 S (2016–2017)
om Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn – Samfunnssikkerhet,
som ble avgitt 23. mai 2017. Her anmoder justiskomiteens flertall
regjeringen om ikke å oppnevne et utvalg som skal vurdere en slik
utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde. Flertallet i komiteen
viste den gang til at regjeringen ikke hadde godgjort behovet for
å utvide muligheten til å sette til side lovgivning og rettssikkerhetsgarantier.
Flertallet mente videre at kun grunnleggende sikkerhetsinteresser
for nasjonen kan begrunne en utvidelse av beredskapslovgivningens
virkeområde, og vil advare mot å likestille de nevnte situasjoner
med de nødstilstander som begrunner beredskapslovgivningen. Flertallet
anmodet derfor regjeringen den gang om ikke å oppnevne et utvalg
som skal vurdere en slik utvidelse av beredskapslovgivningens virkeområde.
Dette medlem viser også til
vedtak i Europarådets parlamentarikerforsamling PACE den 24. april 2018,
hvor PACE i resolusjon 2209 vedtok å understreke at medlemsland
ikke skal derogere fra noen rettigheter ut over det som nevnes i
artikkel 15. I resolusjonen heter det videre at normale tiltak for
å opprettholde trygghet, helse og orden må være tydelig utilstrekkelig
før unntakstilstand kan tillates.
Dette medlem vil minne om
at Norge ikke siden 2. verdenskrig har opplevd en situasjon hvor
det kunne være nødvendig å gjøre lovmessige unntak fra nasjonale og
internasjonale bestemmelser. Hverken under terrorangrepet 22. juli
2011 eller under de store flyktningankomster sommeren 2015 var det
situasjoner som hadde blitt løst bedre hvis Norge hadde hatt en
annen unntakslov som hadde gitt regjeringen videre fullmakter.
Dette medlem viser til at
regjeringen heller ikke har klart å forklare hva slags situasjoner
det er snakk om hvor det skal gjøres unntak fra dagligdagse plikter,
og hvor dette ikke er noe Stortinget kan avgjøre dersom situasjonen
oppstår. I spørsmål besvart 1. mars 2018 trekker daværende justis-,
beredskaps- og innvandringsminister frem eksempler på retten til
å bytte fastlege to ganger i året, og plikt til å sende inn årsregnskap. Dette medlem kan
ikke se at dette ikke er noe Stortinget kan hastebehandle i de konkrete
tilfellene.
Dette medlem mener at regjeringens
oppnevning av et utvalg som skal vurdere endringer i beredskapslovgivningen,
er i strid med flertallet i justiskomiteens anbefalinger fra Innst.
326 S (2016–2017) om Meld. St. 10 (2016–2017). Dette medlem mener videre
at utvalgets mandat er i strid med intensjonen i EMKs artikkel 15,
samt i strid med PACE-resolusjon av 24. april 2018.
Dette medlem mener at dersom
det blir en ny flyktningkrise eller lignende, kan en kreve noen
praktiske tilpasninger, for eksempel av hensyn til kapasitet. Som
under situasjonen i 2015, da det raskt ble gitt midlertidige unntaksbestemmelser
i Stortinget når regjeringen først begynte å reagere. Dette medlem mener derimot
at en lovfestet derogering og suspensjon av lovpålagte rettigheter
er å tøye strikken for unntaksbestemmelser for langt, fordi det
bidrar til å formalisere unntakstilstander på flere områder. Risikoen
da er at unntakstilstanden vil vare lenger i tid, og at unntak aksepteres
som normaltilstand. Det er derfor ikke behov for et slikt utvalg.
Dette medlem viser
til at det likevel ikke er støtte for det opprinnelige forslaget,
og vil i stedet for å fremme det støtte forslag fra Arbeiderpartiet
om at regjeringen ikke skal fremme forslag som vil gi en sektorovergripende
fullmaktsbestemmelse.