Hovedfunn

• Oppfølgingen av tilsynet med departementene er styrket, men kravgrunnlaget er fortsatt uklart på viktige områder.

• Balansen mellom fylkesmennenes oppgaver og ressurser er bedre enn tidligere, men det er store forskjeller i utøvelsen av beredskapsarbeidet mellom fylkene og fortsatt utfordringer ved styringen.

• Det gjennomføres mer systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser, men det er utfordringer med å følge opp tiltak på tvers av sektorer.

• Både etats- og virksomhetsstyringen er bedret.

Riksrevisjonens merknader

Oppfølgingen av tilsynet med departementene er styrket, men kravgrunnlaget er fortsatt uklart på viktige områder

Formålet med å føre tilsyn med departementene er å sikre god kvalitet i hvert enkelt departements beredskapsarbeid, samordne beredskapsarbeidet på tvers av departementene og skaffe oversikt over det sivile samfunnssikkerhetsarbeidet. Tilsyn med departementene er et viktig virkemiddel for samordning av det sivile beredskapsarbeidet, jf. kgl.res. 15. juni 2012.

Riksrevisjonens tidligere undersøkelse viste at flere departementer ikke fulgte opp anbefalinger i tilsynsrapportene. Det er i mellomtiden innført flere nye tiltak for å styrke oppfølgingen av departementstilsynene, herunder krav til tydeligere konklusjoner, tettere oppfølging av tilsynene og regjeringsbehandling av tilsynsrapporter. Selv om tilsynene avdekker svakheter på samme måte som tidligere, blir tilsynene nå ikke avsluttet før «brudd på krav» er utbedret eller «vesentlige forbedringspunkter» er fulgt opp. DSB er også i større grad enn tidligere involvert i oppfølgingen av tilsynene. Etter Riksrevisjonens vurdering vil dette bidra til å styrke kvaliteten på beredskapsarbeidet i departementene.

I Riksrevisjonens tidligere undersøkelse ble det pekt på at kravgrunnlaget for tilsynene framstod som uklart. Kravene som er nedfelt i kgl.res. 15. juni 2012, er ikke endret i perioden etter den forrige undersøkelsen. Justis- og beredskapsdepartementet, DSB og flere intervjuede departementer peker på at kravgrunnlaget for tilsynene fortsatt er uklart på flere områder. Det er for eksempel ulike oppfatninger om hvorvidt departementene har et selvstendig ansvar for å ha oversikt over risiko og sårbarhet for hele sin sektor, eller om de kan basere seg på underliggende virksomheters egne analyser. Svakheter ved departementenes oversikt over risiko og sårbarhet har gått igjen i tilsynsrapporter både i andre og tredje tilsynsrunde. Fire av de åtte departementene det er ført tilsyn med i perioden 2014–2016, har brudd på krav på området oversikt over risiko og sårbarhet. Oversikt over risiko og sårbarhet er ifølge DSB avgjørende for kvaliteten på beredskapsarbeidet i enhver virksomhet, også i et departement. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at kravene på dette viktige området ikke er klargjort tilstrekkelig.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at DSB har utarbeidet en veileder for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap som klargjør kravgrunnlaget. Etter at veilederen ble utgitt i 2015, er det ført tilsyn med Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Finansdepartementet. Disse departementene opplever at veilederen tydeliggjør krav og forventninger til systematikk i beredskapsarbeidet, men understreker samtidig at de først og fremst forholder seg til kravene i kgl.res. 15. juni 2012. Riksrevisjonen konstaterer derfor at veilederen ikke i vesentlig grad har endret måten departementene utøver beredskapsarbeidet på.

Balansen mellom fylkesmennenes oppgaver og ressurser er bedre enn tidligere, men det er store forskjeller i utøvelsen av beredskapsarbeidet mellom fylkene og fortsatt utfordringer ved styringen

Fylkesmennene har en viktig rolle i å sette i verk nasjonal politikk for samfunnssikkerhet og beredskap, samordne samfunnssikkerhetsarbeidet regionalt og å følge opp og veilede kommunene.

Det er i 2015 innført en ny instruks for fylkesmennene som skal bidra til å tydeliggjøre fylkesmannsembetenes samordningsansvar i alle faser av samfunnssikkerhetsarbeidet og sikre en mer enhetlig praksis over hele landet. Instruksen har bidratt til å gi en klarere framstilling av hvilke oppgaver embetene skal ivareta på området samfunnssikkerhet og beredskap, og den tydeliggjør hvilken rolle embetene har når uønskede hendelser inntreffer. Det er etter Riksrevisjonens vurdering for tidlig å fastslå om embetenes samordningsrolle i praksis er bedret, og om de har en mer enhetlig praksis overfor kommuner, nødetater og andre regionale beredskapsaktører.

Riksrevisjonens tidligere undersøkelse viste at det var manglende samsvar mellom de styringssignalene fylkesmennene fikk på beredskapsområdet, og de ressursmessige rammene Justis- og beredskapsdepartementet stilte til disposisjon. Fylkesmennenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap er styrket med 10. mill. kroner både i 2016 og 2017. Tilleggsbevilgningen har ført til opprettelse av ni nye stillinger (per 31. desember 2016) til oppfølging av kommunenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Etter Riksrevisjonens syn gir dette totalt sett en noe bedre balanse mellom oppgaver og ressurser – selv om midlene ble likt fordelt mellom fylkesmennene uavhengig av kommunestruktur og andre beredskapsmessige utfordringer i det enkelte fylke.

Tilsyn med og øvelser for kommunene er en høyt prioritert oppgave for fylkesmennene. Antallet tilsyn og øvelser som gjennomføres for kommunene, varierer likevel ganske mye mellom embetene. Fylkesmennene i Nordland, Oppland og Agder, fylker som alle har mange kommuner, har gjennomført relativt færre tilsyn enn andre embeter. Når det gjelder øvelser har fylkesmennene i Nordland, Rogaland, Oppland og Oslo og Akershus gjennomført relativt færre enn andre embeter. I 2015 er det seks fylker med til sammen 169 kommuner der det ikke er gjennomført øvelser for kommunene i løpet av året. Det er også store forskjeller i hvordan tilsyn og øvelser gjennomføres og følges opp. Etter Riksrevisjonens vurdering varierer fylkesmennenes arbeid for å styrke og veilede kommunene på beredskapsområdet i stor grad fra et fylke til et annet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har innført en ny styringsmodell for fylkesmennene fra og med 2016. Dette har ført til at styrings- og rapporteringskrav på beredskapsområdet er betydelig endret og forenklet. Det gis i større grad enn tidligere føringer om hvilke oppgaver som skal prioriteres, og antallet rapporteringskrav er redusert. Styringen inneholder imidlertid fortsatt resultatkrav om for eksempel antall tilsyn med kommunal beredskap som skal gjennomføres. Årsrapporteringen fra embetene inneholder lite informasjon om hvilke resultater tilsynet gir. DSB har noe informasjon om tilsynets effekt på kommunene fra brukerundersøkelser, innrapporterte tilsyn og en årlig kommuneundersøkelse. Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig å sikre at styringen av fylkesmennene utvikles og innrettes på en slik måte at det framgår av embetenes årsrapportering hvilke resultater og effekter tilsyn og andre aktiviteter bidrar til for samfunnssikkerhet og beredskap.

Det gjennomføres mer systematisk evaluering og oppfølging etter øvelser og hendelser, men det er utfordringer med å følge opp tiltak på tvers av sektorer

Læring etter øvelser og hendelser er viktig for å bedre evnen til å håndtere framtidige hendelser.

Riksrevisjonens tidligere undersøkelse viste at Justis- og beredskapsdepartementet i for liten grad la til rette for systematisk læring fra hendelser og øvelser. DSB har i dag gjennomgått evalueringer fra hendelser og øvelser ti år tilbake i tid:

• Gjennomgangen av hendelsesevalueringer viser at det er svakheter i beredskapsarbeidet både før og under håndteringen av større hendelser.

• Gjennomgangen av øvelsesevalueringer viser at tidligere evalueringer av store øvelser ikke har vært grundige nok. Blant annet har det vært vanskelig å se hva som gikk galt, og hva som må forbedres.

• Begge gjennomgangene viser at noen av læringspunktene går igjen i flere av hendelsene og øvelsene, og noen av disse finner vi også igjen i evalueringen av HarbourEx15 og i den foreløpige oppsummeringen etter øvelse IKT16. Det gjelder for eksempel etablering av felles situasjonsforståelse, informasjonsflyt mellom aktørene, formidling av gradert informasjon og kommunikasjon til befolkningen.

Det er positivt at DSB har arbeidet med å systematisere erfaringer fra øvelser og hendelser, men det er fortsatt behov for å videreutvikle dette arbeidet. Riksrevisjonen mener det er viktig å sikre oppfølgingen av læringspunktene fra dette arbeidet slik at man får redusert antallet problemer som gjentas fra gang til gang.

Erfaringer fra øvelser og hendelser viser at det er behov for å styrke samvirket mellom beredskapsaktørene. De største utfordringene knyttet til oppfølging av øvelser og hendelser gjelder tiltak på tvers av sektorer. I dag planlegger, gjennomfører og følger DSB opp sivile tverrsektorielle øvelser på nasjonalt nivå hvor formålet er å forbedre krisehåndteringsevnen nasjonalt og avdekke utfordringer som krever samordning på tvers av sektorer. Det er i tillegg etablert et nasjonalt øvelses- og evalueringsforum (NØEF) som skal bidra til å løfte fram sektorovergripende forbedringspunkter ved evalueringer etter øvelser og hendelser. Riksrevisjonen mener det er positivt at det er etablert en arena hvor aktørene på tvers av sektorer kan bli enige om hvem som er ansvarlige for å rette opp forbedringspunktene. Etter Riksrevisjonens vurdering gjenstår det fortsatt utfordringer med hensyn til oppfølging av øvelser og hendelser på tvers av sektorer blant annet knyttet til fordeling av oppgaver og ansvar, og konkretisering av læringspunkter.

DSBs arbeid med planlegging, gjennomføring og oppfølging av de nasjonale øvelsene går over flere år. Temaet for øvelsene baseres på risikovurderinger og er forankret i blant annet erfaringer fra tidligere øvelser og hendelser. Dette bidrar til at det er sentrale utfordringer det blir øvd på, og at erfaringer fra tidligere øvelser og hendelser blir ivaretatt. Metodikk for evaluering og oppfølging av øvelsene er endret. DSB benytter blant annet førsteinntrykkssamlinger med ledere. Dette kan gi større ledelsesforankring av oppfølgingspunktene og bidra til å sikre at det som ikke fungerte under øvelsene, raskere blir tatt tak i. Videre lages det nå alltid en oppfølgingsplan etter øvelsene, og dette sikrer en mer planmessig oppfølging av læringspunktene. Etter Riksrevisjonens vurdering vil disse tiltakene på sikt kunne bidra til å styrke læringen fra øvelser og hendelser, og i større grad enn tidligere sikre samfunnets evne til å håndtere framtidige hendelser.

Både etats- og virksomhetsstyringen er bedret

Justis- og beredskapsdepartementet skal gjennom etatsstyringen sikre at DSB ivaretar sitt samfunnsoppdrag effektivt og målrettet. Riksrevisjonens tidligere undersøkelse viste at etats- og virksomhetsstyringen var detaljorientert med liten oppmerksomhet på ressursbruk og resultatoppnåelse. Det var i tillegg klare tegn på at styringsdialogen mellom departement og direktorat ikke fungerte tilfredsstillende.

Undersøkelsen viser at det er etablert en tydeligere rolle- og ansvarsavklaring mellom departement og direktorat. Styringsdialogen ser nå ut til å være bedre, og det er hyppigere fag- og styringsmøter. Tildelingsbrevene til DSB er tydeligere og mer overordnede. Målene er forenklet, og antall styringsparametere er redusert.

DSB opplever at endringene som er gjort i tildelingsbrevene og i dialogen med departementet, er positive, og at det rettes større oppmerksomhet mot resultater, ressursbruk og effekter av direktoratets arbeid. Riksrevisjonen merker seg bedringene i styringsdialogen, men mener det fortsatt er rom for å sikre bedre sammenheng mellom nasjonale beredskapsmål og DSBs årsrapportering.

DSB har igangsatt en rekke tiltak for å forbedre virksomhetsstyringen. Dokumentasjon som er mottatt fra DSB, viser at direktoratet har igangsatt tiltak for å forbedre og videreutvikle internkontroll, risikostyring og intern samhandling.

Etter Riksrevisjonens vurdering har både Justis- og beredskapsdepartementet og DSB igangsatt en rekke tiltak for å løse utfordringer som ble påpekt i den forrige undersøkelsen. På den annen side viser omdømmeundersøkelsen som DSB gjennomførte i 2015, at DSB kan forbedre seg når det gjelder intern samhandling.

Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet

• klargjør kravgrunnlaget for tilsyn med beredskapsarbeidet i departementene

• tar initiativ til at fylkesmennenes oppfølging av det kommunale beredskapsarbeidet blir mer ensartet, og at det legges vekt på resultater av embetenes beredskapsarbeid i styringen

• styrker den tverrsektorielle oppfølgingen av øvelser og hendelser

• forsterker arbeidet med etats- og virksomhetsstyringen av DSB

Departementets oppfølging

Statsråden er tilfreds med at Riksrevisjonen peker på at samfunnssikkerhetsarbeidet nå går i riktig retning, og at Riksrevisjonens analyser gir viktige bidrag til Justis- og beredskapsdepartementets videre arbeid på samfunnssikkerhetsområdet. Arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er en kontinuerlig prosess.

Kravgrunnlag for tilsyn med departementene

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at kravgrunnlaget for tilsynene er viktig, og at kravene bør tydeliggjøres. Endring av kravene i løpet av den tredje tilsynsrunden som har pågått i perioden 2011–2016, har imidlertid ikke vært formålstjenlig av hensyn til likebehandling av departementene og for å kunne sammenligne tilsynsfunn på tvers, blant annet når det gjelder brudd på krav. Statsråden ønsker å se på behovet for endringer i kravgrunnlaget i nær sammenheng med evalueringen av tredje tilsynsrunde. På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet utfører Direktoratet for forvaltning og IKT og Forsvarets forskningsinstitutt en evaluering som vil foreligge innen utgangen av mars 2017. Behov for endringer i kravgrunnlaget og om ressursbruken står i forhold til effekten av tilsynene, er forhold som blir vurdert i evalueringen. Arbeidet med endringer i kravgrunnlaget vil derfor bygge på resultater fra evalueringen og vil bli ferdigstilt i løpet av 2017.

En ny kongelig resolusjon om ansvarsplassering av samfunnssikkerhetsarbeidet ble vedtatt 9. mars 2017. Justis- og beredskapsdepartementet er i resolusjonen gitt fullmakt til å fastsette kravgrunnlaget for tilsyn. Arbeidet med endringer av kravgrunnlaget for tilsynet med departementene som følger av kongelig resolusjon 15. juni 2012 vil være en operasjonalisering av dette ansvaret.

Fylkesmennenes oppgaver på beredskapsområdet

Statsråden merker seg at Riksrevisjonen deler oppfatningen om at ny instruks for fylkesmannens samfunnssikkerhetsarbeid har bidratt til å gi en klarere fremstilling av hvilke oppgaver embetene skal ivareta på området, og at den tydeliggjør hvilken rolle embetene skal ha når en uønsket hendelse inntreffer. Statsråden mener embetene er bedre rustet til å ivareta rollen som samordningsmyndighet på regionalt nivå blant annet på bakgrunn av erfaringer med flyktningsituasjonen høsten 2015.

Statsråden ser det som naturlig at fylkesmennenes beredskapsarbeid overfor kommunene varierer, ettersom fylkene er ulike med hensyn til geografi, befolkning, risikodrivere med videre. Fylkesmennenes årsrapportering for 2016 viser en klar forbedring fra 2015 til 2016. Embetene er stort sett à jour med tilsynet med kommunene, det gjelder også de embetene som har gjennomført færre tilsyn enn andre embeter. DSB har igangsatt en rekke tiltak for å følge opp arbeidet med samfunnssikkerhet i embetene, blant annet styringsdialogmøter, utvikling av veiledningsmateriell og tilsynsseminar. Dette arbeidet vil bli videreført.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at det er viktig å sikre at styringen av fylkesmennene innrettes slik at det framgår av embetenes årsrapportering hvilke resultater og effekter tilsyn og andre aktiviteter bidrar til. Statsråden viser videre til at DSB har skaffet seg oversikt over tilstanden i kommunene og bruker dette aktivt i styring og oppfølging av Fylkesmannen og kommuner. Resultater og effekter av tilsyn og andre virkemidler er viktig, og dette skal gjenspeiles i styringen av fylkesmannsembetene.

Oppfølging av øvelser og hendelser

Statsråden viser til at de funn Riksrevisjonen rapporterer innenfor øvelser og hendelser, i stor grad samsvarer med statsrådens egen oppfatning av utfordringene. Statsråden mener imidlertid at Riksrevisjonens beskrivelse av status i arbeidet med metodikk for evaluering og oppfølging av øvelser bør suppleres med de nye kravene regjeringen foreslår å innføre i Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn. Regjeringen foreslår blant annet krav til oppfølging av funn fra hendelser og øvelser på beredskapsområdet i sivil sektor i den statlige forvaltningen.

Statsråden er enig i Riksrevisjonens anbefaling om å vektlegge tverrsektoriell oppfølging av øvelser og hendelser. Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn omtaler dette, og statsråden vil be DSB om å følge opp dette arbeidet blant annet gjennom Nasjonalt øvings- og evalueringsforum og øvingsforum for departementene.

I samfunnssikkerhetsmeldingen pekes det ifølge statsråden på gjentagende læringspunkter etter øvelser og hendelser. Enkelte læringspunkter vil ofte gjenta seg i øvelsene som følge av endringer i personell og krav til øvelsene. Det er derfor viktig å ha en risikobasert tilnærming til øvelser hvor man øver der det nettopp er sannsynlighet for utfordringer under en reell hendelse, ifølge statsråden.

Ifølge statsråden er det en svakhet ved tidligere evalueringer av store øvelser at det er mangel på konkrete beskrivelser av hva som gikk galt og hva som må forbedres.

Det betyr at funn som går igjen etter en rekke øvelser, ikke nødvendigvis er de samme, men at funnene finnes innenfor de samme temaene (etablering av felles situasjonsforståelse, informasjonsflyt mellom aktørene, formidling av gradert informasjon og kommunikasjon til befolkningen). Ifølge statsråden vil videre utvikling av evalueringsarbeidet bidra til at antallet gjentagende funn blir redusert og krisehåndteringsevnen sammen med evnene til endring og forbedring vil bli styrket.

Etatsstyring og virksomhetsstyring

Statsråden er glad for Riksrevisjonens vurdering av at etats- og virksomhetsstyringen er forbedret. Statsråden er opptatt av at DSB synliggjør sammenhengen mellom direktoratets aktiviteter/virkemidler og nasjonale beredskapsmål. DSBs årsrapporter formidler sammenhengene mellom virkemidler direktoratet har til rådighet, opp mot status og utvikling innenfor ansvarsområdene. Bruker- og samfunnseffekter i lys av de overordnede beredskapsmålene beskrives gjennom vurderinger av styringsindikatorer, måleindikatorer og oppgaver fra departementets tildelingsbrev.

Det pågår ifølge statsråden kontinuerlig arbeid med å utvikle etats- og virksomhetsstyringen. Det er igangsatt et omstillingsprogram i DSB som skal gjøre direktoratet mer tydelig, synlig og relevant. Programmet vil også bidra til bedre intern samhandling. Dette vil bidra til prioriteringer på tvers av fagavdelinger.

Riksrevisjonens sluttmerknad

Etter Riksrevisjonens oppfatning er det viktig å vektlegge den tverrsektorielle oppfølgingen av øvelser og hendelser slik statsråden også vektlegger i sitt svar. Det vises i denne sammenheng til Dokument 1 (2016–2017), hvor Riksrevisjonen ser svært alvorlig på at Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet ikke har sørget for å styrke samarbeidet mellom politi og Forsvaret når det gjelder objektsikring.