1.1 Sammendrag

Nasjonal transportplan 2018–2029 er en plan for hvordan man de neste tolv årene skal arbeide i retning av det overordnede og langsiktige målet i transportpolitikken, som er:

«Et transportsystem som er sikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstilling til lavutslippssamfunnet.»

Dette målet peker ut retningen for utviklingen av transportsystemet frem mot 2050 og gir rammen for innsatsen i denne transportplanen.

Transportsystemet har stor betydning for både folk og næringsliv. God mobilitet gir mennesker en enklere hverdag og frihet til å bosette seg der man ønsker, med tilgang til varer og tjenester, mulighet til ta utdanning, skaffe seg jobb og delta i fritidsaktiviteter. For næringslivet er transportsystemets kvalitet avgjørende for konkurransekraften.

Vi lever i, og må planlegge for, en verden i endring. Befolkningsutvikling, bosettingsmønster, nærings- og handelsmønstre har alltid vært viktige forutsetninger for utforming av transportsystemet. Statistisk sentralbyrås fremskrivinger viser at folketallet i Norge vil øke til seks millioner like etter 2030 og passere sju millioner i 2060. Ifølge fremskrivinger vil veksten i transportarbeidet for både personer og gods fortsette frem mot 2050, jf. omtale i kapittel 3, men fordeles ulikt på de ulike transportmidlene. Transportmidlene har forskjellige kvaliteter. Hvordan man best kan utnytte de ulike transporttilbudenes styrker og svakheter vil følgelig avhenge av hvor transportbehovet er og hvilke typer reiser og frakt som etterspørres.

Samtidig blir vår hverdag stadig mer digitalisert. Den teknologiske utviklingen skjer i stor fart, og nye løsninger vil prege transportsystemet vårt i nær fremtid. Vi ser også at klimaendringer setter transportinfrastrukturen på større prøver, og at vi er avhengige av at infrastrukturen blir mer robust. Transportsystemet er sårbart for et klima i endring.

I arbeidet med transportplanen er det lagt stor vekt på å analysere hva som kan oppnås med de økonomiske rammene som er lagt til grunn. Samfunnsøkonomiske analyser gir en systematisk oversikt over prissatte og ikke prissatte effekter og utgjør en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Analysene gir også informasjon om kostnadene ved å gjøre andre prioriteringer. De transportpolitiske målene har vært et viktig grunnlag for regjeringens prioriteringer i transportplanen.

Regjeringen har lagt vekt på en balansert måloppnåelse. Dette innebærer å gjøre prioriteringer slik at ressursbruken bidrar i retning av de tre hovedmålene:

• Bedre framkommelighet for personer og gods i hele landet

• Redusere transportulykkene i tråd med nullvisjonen

• Redusere klimagassutslippene i tråd med en omstilling mot et lavutslippssamfunn og redusere andre negative miljøkonsekvenser

Denne regjeringen har gjennom hele perioden prioritert samferdsel høyt, og det har vært en stor vekst i samferdselsinvesteringene. De store behov og utfordringer vi står overfor gjør at regjeringen vil styrke satsingen i sektoren utover det som er bevilget de siste årene. For å få et mer moderne transportsystem som håndterer fremtidens transportbehov i lys av de tre hovedmålene legger regjeringen til grunn en statlig ramme på 933 mrd. kroner for hele perioden. I tillegg er det lagt til grunn om lag 131 mrd. kroner i bompenger. Samlet utgjør dette om lag 1 064 mrd. kroner i planperioden. Det gjennomsnittlige årlige nivået i statlig ramme blir på 77,7 mrd. kroner, som er 37 pst. høyere enn saldert budsjett for 2017, jf. tabell 1.1. Det innebærer et svært høyt bevilgningsnivå til samferdselssektoren.

De økonomiske rammene regjeringen legger opp til i denne meldingen ligger på et betydelig høyere nivå enn inneværende transportplan, jf. kapittel 5. Regjeringen legger til grunn en økt ramme til veg, bane, sjø og særskilte transporttiltak med 253 mrd. kroner sammenliknet med en videreføring av nivået i 2017. Endringer i handlingsrommet, i prosjektenes kostnader eller utgifter på andre samfunnsområder vil kunne påvirke innfasing og gjennomføring av planen. Ressursbruken i de enkelte budsjettår vil bli tilpasset det årlige handlingsrommet i budsjettene.

Regjeringen vil utvikle effektive transportkorridorer som binder landet sammen. Det legges opp til over 400 mrd. kroner til investeringer på veg, jernbane, kyst og luftfart i perioden 2018–2029. Investeringene bidrar til å løse dagens utfordringer, men er også med på å bygge fremtidens transportsystem. I og mellom de største byene vil det bli store løft i jernbanetilbudet, særlig i InterCityområdet på Østlandet, men også omkring Bergen, Trondheim og Stavanger. Indre InterCity omfatter strekningene mellom Oslo og Hamar, Sarpsborg og Tønsberg, mens ytre InterCity omfatter strekningene mellom Oslo og Skien, Halden og Lillehammer. Ringeriksbanen inngår i InterCityområdet. Gjennom godspakken prioriteres det også betydelige investeringer i infrastruktur for å styrke godstransporten på jernbane. Framkommeligheten bedres betydelig, og avstanden mellom landsdelene vil reduseres betraktelig gjennom ferjeavløsningsprosjekter og andre store vegtiltak som korter ned reisetiden. Det vil gjennomføres nye store grep for sjøtransport og luftfart. Av de store tiltakene inngår:

• To fellesprosjekter for veg og bane:

  • E16 Skaret–Hønefoss og bygging av Ringeriksbanen (byggestart i første seksårsperiode)

  • E16 og dobbeltspor på jernbanen på stekningen Stanghelle–Arna (byggestart i siste seksårsperiode)

• På bane:

  • Indre InterCity: Dobbeltspor på jernbanen til Hamar (Åkersvika), Fredrikstad (Seut) og Tønsberg i 2024. Videre til Sarpsborg i 2026.

  • Ytre InterCity: Dobbeltspor på jernbanen til Porsgrunn (Eidanger) i 2032 og til Halden og Lillehammer i 2034

  • Tilbudsforbedringer i Oslo-området, på Vossebanen, Jærbanen og Trønderbanen med mindre tiltak (Ruteplan 2027)

  • Oppstart av ny jernbanetunnel gjennom Oslo

  • Oppstart av Grenlandsbanen

  • Elektrifisering av Trønder- og Meråkerbanen

• På veg:

  • E39 Rogfast (byggestart i første seksårsperiode)

  • E39 Ådland–Svegatjørn (Hordfast) – (byggestart i siste seksårsperiode)

  • E39 Ålesund–Molde (Møreaksen) – (byggestart i siste seksårsperiode)

  • E18 Vestkorridoren – strekningen Lysaker– Slependen (fullfinansiert i perioden)

• På sjø:

  • Stad skipstunnel (byggestart i første seksårsperiode)

  • Borg Havn (byggestart i første seksårsperiode)

  • Havne- og farledsprosjektet Longyearbyen (byggestart i første seksårsperiode)

  • Andenes fiskerihavn (byggestart i første seksårsperiode)

• Til luftfart:

  • Flytting av Bodø lufthavn (bidrag til byggestart i første seksårsperiode)

  • Ny lufthavn i Mo i Rana (bidrag til byggestart i siste seksårsperiode)

For å kunne realisere store kollektivtiltak i de fire største byene («50/50-ordningen»), er det lagt til grunn 24 mrd. kroner som statlige bidrag. Totalt legger regjeringen til grunn 155,9 mrd. kroner til investeringsprosjekter i regi av Statens vegvesen. Videre er det forutsatt 61,7 mrd. kroner til Nye Veier AS i planperioden til utbygging av porteføljen. På jernbane er det lagt til grunn en økonomisk ramme på 183,2 mrd. kroner til investeringsprosjekter. Av dette er det lagt opp til 18 mrd. kroner til godstiltak på jernbane. Det legges opp til å starte 43 store veg- og baneprosjekter med kostnadsramme over 3 mrd. kroner, og det er lagt opp til at 23 av disse prosjektene vil bli fullfinansiert i perioden.

I tillegg til satsingen på store investeringsprosjekter er det også en betydelig satsing på programområdetiltak på veg, knutepunkt- og stasjonstiltak og farledstiltak. På vegbudsjettet er det lagt til grunn en økning i det årlige rammenivået til programområdetiltak med 1,5 mrd. kroner, som er nær en dobling sammenliknet med nivået i 2017. For midler avsatt til bymiljøavtaler legges det opp til en tidobling i planperioden. Til jernbane er det forutsatt over 1 mrd. kroner årlig til tekniske tiltak, sikkerhet og miljø samt stasjoner og knutepunkt. Til kystformål er det forutsatt 240 mill. kroner årlig.

I denne transportplanen inviterer vi til nytenkning og utprøving. Det handler om å følge utviklingen nøye og å legge til rette for at vi kan ta de riktige valgene til riktig tid når store samferdselsinvesteringer fremover skal gjøres under endrede teknologiske forutsetninger. Å gripe mulighetene som ligger i ny teknologi er derfor sentralt for å nå målene for transportsektoren. Regjeringen vil ta et nytt grep og legger til grunn om lag 1 mrd. kroner til utprøving og uttesting av ny teknologi som skal øke effektiviteten og redusere klimagassutslippene fra transportsektoren. Videre legger regjeringen opp til midler til et pilotprogram for alternativt kjernenett for å sikre robuste elektroniske kommunikasjonstjenester (ekom) i fremtiden. Ekom er en sentral forutsetning for fremtidens transportsystem.

1.1.1 Mot en moderne og effektiv transportsektor

Konkurransekraft, verdiskaping og et fortsatt høyt velferdsnivå krever et moderne og effektivt transportsystem. Regjeringen har derfor gjennomført en rekke reformer i transportsektoren. Dette skal bidra til å nå de transportpolitiske målsettingene mer effektivt. Behovet for reformer og mer effektiv ressursutnyttelse forsterkes av at handlingsrommet i den norske økonomien i de neste årene vil være mindre enn det har vært de siste årene. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utvikle og effektivisere transportsystemet.

Reformene kommer i tillegg til innovasjon og modernisering i alle deler av sektoren. Mye av denne moderniseringen har bakgrunn i digitaliseringen som gir helt nye muligheter for å tilby bedre og mer effektive tjenester. Samferdselsdepartementet vil også følge opp underliggende virksomheter for å sikre god ressursutnyttelse og effektive organisasjoner. Regjeringen vil også effektivisere planprosessene ytterligere og få bedre kontroll med prosjektkostnadene.

1.1.2 Bedre framkommelighet for personer og gods i hele landet

God mobilitet er en forutsetning for et moderne samfunn. Tilrettelegging for at transport kan gjennomføres på en effektiv og forutsigbar måte er viktig for et velfungerende samfunn hvor verdier kan skapes. Dette gjenspeiles i et av hovedmålene for transportpolitikken, som er bedre framkommelighet for personer og gods i hele landet.

1.1.3 Transportsikkerheten bedres

Regjeringens hovedmål for transportsikkerhet er å redusere transportulykkene i tråd med nullvisjonen. I planperioden vil regjeringen øke transportsikkerheten innen vegtrafikk, jernbanetransport, sjøtransport og luftfart. Hovedmålet innebærer en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren. Innen 2030 skal antall drepte og hardt skadde i vegtrafikken reduseres til maksimalt 350, mens det høye sikkerhetsnivået innen øvrige transportformer skal opprettholdes og styrkes. Samfunnsutviklingen og teknologiske fremskritt vil i planperioden og utover 2030 ha stor innvirkning på transportsikkerheten.

Regjeringens innsats på området skal baseres på risikovurderinger. Selv om det over tid har vært en klar reduksjon i antall alvorlige ulykker, er det fortsatt et høyt antall drepte og hardt skadde i vegtrafikkulykker sammenliknet med ulykkesbildet for fly, tog og sjøtransport. Utfordringene knyttet til sikkerhet er derfor størst for vegtrafikken. For de øvrige transportformene er det nødvendig å opprettholde og styrke dagens høye sikkerhetsnivå. Når det gjelder fritidsfartøy, innlands helikopteroperasjoner og allmennflygning (luftsport mv.) er det imidlertid større sikkerhetsutfordringer. I sjøtransporten er sikkerhetsutfordringer også knyttet til ulykker med akutt forurensning.

For å nå etappemålet om maksimalt 350 drepte og hardt skadde i vegtrafikken innen 2030, vil regjeringen rette innsatsen mot fem hovedsatsingsområder: sikre veger, risikoatferd i trafikken, spesielt utsatte grupper i trafikken, teknologi og tunge kjøretøy. I tillegg vil Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering, bli fulgt opp i planperioden.

Innen jernbanesektoren vil regjeringen følge opp gjeldende risikoforhold, tidlig identifisere nye risikoforhold og prioritere tiltak ut fra risikovurderinger, investere i ny og vedlikeholde eksisterende jernbane, samt delta aktivt i utviklingen av EØS-regelverket på området med betydning for sikkerheten.

For å opprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivået innen sjøtransporten, håndtere forventet økning i skipstrafikken og unngå akutt forurensning, vil regjeringen spesielt prioritere å utvide tjenesteområdet til sjøtrafikksentralene, bygge ut den maritime trafikkovervåkingen rundt Svalbard, modernisere maritim infrastruktur, utvikle intelligente transportsystemer (ITS) for økt sjøsikkerhet og styrke det forebyggende arbeidet rettet mot fritidsflåten.

Innen luftfartssektoren vil regjeringen særlig satse på forebygging av rusmiddelmisbruk hos flygende personell, hensiktsmessige tiltak for sikker bruk av droner, innlands og offshore helikopteroperasjoner og forebygge terrortrusselen generelt. Regjeringen legger også vekt på at det i arbeidet med flysikkerheten tas høyde for utviklingen når det gjelder globalisering og økt konkurranse.

1.1.4 Bedre klima og miljø

Regjeringens hovedmål for klima og miljø i transportsektoren er å redusere klimagassutslippene i tråd med en omstilling mot et lavutslippssamfunn og redusere andre negative miljøkonsekvenser. Både transportaktiviteten og bygging, drift og vedlikehold av infrastrukturen medfører klima- og miljøutfordringer.

Norge har en betinget forpliktelse om minst 40 pst. reduksjon i klimagassutslippene i 2030 sammenliknet med 1990. Omfanget av de nasjonale utslippskuttene vil avhenge av avtalen med EU om et mål for ikke-kvotepliktig sektor, samt fleksible mekanismer og prisen på disse. Regjeringen vil sørge for at transportsektoren bidrar til å oppfylle Norges klimamål.

Transportsektoren står for om lag 60 pst. av de ikke-kvotepliktige utslippene i Norge, og store deler av de innenlandske utslippsreduksjonene i ikke-kvotepliktig sektor må dermed tas i transportsektoren. Etatene og Avinor viser i grunnlagsdokumentet til at potensialet for utslippsreduksjoner er størst innen teknologi og drivstoff (9 mill. tonn CO2), mens potensialet for andre typer tiltak, herunder godstiltak, kollektivtiltak og gang- og sykkeltiltak, samlet er på om lag 1 mill. tonn. Denne transportplanen vil legge til rette for kutt i klimagassutslippene fra sektoren.

Det teknologiske skiftet vi er i gang med gir muligheter til å motvirke mange av de negative effektene fra transportsektoren, og teknologiutviklingen har allerede bidratt til å redusere utslippene innen alle deler av sektoren. Sterke virkemidler har f.eks. bidratt til at Norge har en høy andel lav- og nullutslippsbiler. En økende andel slike biler har bidratt til at gjennomsnittlig CO2-utslipp for førstegangsregistrerte personbiler har blitt betydelig redusert. Regjeringen forventer at teknologiutviklingen både innen energibruk, nye energibærere og ny motorteknologi vil kunne redusere kostnadene ved utslippsreduksjoner betraktelig i årene fremover. Enova er et viktig virkemiddel for å fremskynde overgangen til ny teknologi.

Fremskrivinger av utslipp til luft er oppdatert i Perspektivmeldingen 2017, og viser utslipp fra vegtrafikk på 8,4 millioner tonn CO2 i 2030, basert på dagens virkemidler og antakelser om teknologisk utvikling. Teknologiutviklingen fremover er usikker, og historisk har utviklingen innen nullutslippsteknologi gått raskere enn mange forventet. For å illustrere hva betydningen av et fremtidig teknologiskifte kan bli for klimagassutslippene fra vegtransport, har Samferdselsdepartementet utarbeidet et «disruptivt» scenario, altså et scenario hvor teknologien introduseres langt raskere enn i referansebanen. I dette scenarioet er utslippene på 3,8 millioner tonn CO2 i 2030, dvs. under halvparten av referansescenarioet.

Regjeringen gjør en rekke grep for å bidra til en vesentlig reduksjon i utslippene fra transport. Regjeringen vil bl.a. legge til rette for at det skal lønne seg å velge nullutslipp ved kjøp av bil og legger til grunn at nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025. Nye bybusser skal være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2025. Innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 pst. av nye langdistansebusser og 50 pst. av nye lastebiler være nullutslippskjøretøy. Videre skal varedistribusjonen i de største bysentra være tilnærmet nullutslipp innen 2030. Forbedringer av teknologisk modenhet i kjøretøysegmentene slik at nullutslippskjøretøy blir konkurransedyktige med fossile løsninger ligger til grunn for måltallene. Regjeringen vil innføre et omsetningskrav på 1 pst. bærekraftig biodrivstoff i luftfart fra 2019 med mål om 30 pst. i 2030. I jernbanen vil regjeringen legge til grunn nullutslippsløsninger i alle fremtidige offentlige materiellanskaffelser. Ved kjøp av nytt rullende materiell skal dette skje i den grad teknologiutviklingen tillater det. Det vil også bli utarbeidet en handlingsplan for fossilfrie byggeplasser/anleggsplasser innen transportsektoren. Samferdselssektoren påvirker naturmangfold gjennom å være utbygger og forvalter av infrastruktur med tilhørende aktivitet. Etatene og underliggende virksomheter skal arbeide for å redusere påvirkningen på naturmangfold og vannmiljø, samt for å redusere bruken av miljøskadelige kjemikalier fra sektoren. Det skal tas hensyn til naturmangfold og økologisk og kjemisk vannkvalitet gjennom planleggingsfasen, byggefasen og ved drift og vedlikehold. Det skal jobbes for å unngå at plast fra sektoren spres til vannforekomster. Regjeringen vil bidra til at norske økosystemer holder en god tilstand over tid. Dette omfatter også å sikre at skade så langt som mulig unngås før det vurderes avbøtende tiltak, restaureringstiltak eller økologisk kompensasjon.

Utbygging av veger og annen infrastruktur fører til endret arealbruk. En mer bilbasert bolig-, nærings- og handelsvirksomhet kan utsette flere for støy og lokal luftforurensning. Støy og redusert luftkvalitet er lokale miljøproblemer som påfører befolkningen helseproblemer. Regjeringen vil bidra til at forurensningsforskriftens grenseverdier overholdes og at kommunene har tilstrekkelige virkemidler for å overholde nasjonale mål for lokal luftkvalitet og støy. Regjeringen har bl.a. laget lovhjemmel for lavutslippssoner, og har bedt Vegdirektoratet om å tilrettelegge for at bompenger kan miljødifferensieres innenfor Autopass. For å redusere støyplagen prioriteres kilderettede tiltak som for eksempel skinnesliping, mer stillegående togmateriell og støysvake vegdekker.

1.1.5 Status ved inngangen til en ny transportplanperiode

I den første fireårsperioden av Nasjonal transportplan 2014–2023 har regjeringen bevilget mer midler til transportsektoren enn det som var lagt til grunn i forrige transportplan, og resultatet ved inngangen til den nye planperioden er at:

• Klimagassutslippene fra vegtrafikken har økt, men mindre enn veksten i antall kjøretøykilometer.

• Framkommeligheten har blitt bedre, både reisetider på veg og kapasitet og punktlighet på jernbane er forbedret.

• Transportsikkerheten er forbedret, antall drepte i vegtrafikken har gått ned, mens antallet hardt skadde endres lite.

• Den universelle utformingen blir bedre, både som følge av satsing og av økt kunnskap om god tilrettelegging.

Regjeringen har utvidet planperioden til tolv år og har delt perioden inn i to seksårsperioder. En naturlig følge av dette er at transportetatene skal utarbeide et handlingsprogram for seksårsperioden 2018–2023. Det legges med dette til rette for mer forutsigbarhet i planleggingen og at tiltakene kan være klare for gjennomføring i rett tid.

1.2 Innledning

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kjell-Idar Juvik, Anne Odenmarck, Magne Rommetveit, Eirik Sivertsen og Karianne O. Tung, fra Høyre, lederen Nikolai Astrup, Torill Eidsheim, Nils Aage Jegstad og Helge Orten, fra Fremskrittspartiet, Tor André Johnsen, Åse Michaelsen og Morten Stordalen, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Janne Sjelmo Nordås, og fra Venstre, Abid Q. Raja, viser til Meld. St. 33 (2016–2017) Nasjonal transportplan 2018–2029.