2.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen og Eirin Sund, fra Høyre, Frode Helgerud, Frank J. Jenssen, Bjørn Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn Toskedal, fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Prop. 94 L (2016–2017) Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven).

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at offentlig forvaltning ivaretar viktige verdier som demokrati, rettssikkerhet, faglighet integritet, åpenhet og effektivitet. Flertallet deler departementets vurdering om at offentlig sektor i Norge er svært velfungerende i internasjonal målestokk, samtidig som det også her finnes muligheter for forbedring.

Flertallet mener både myndighetsutøvelse, kunnskapsproduksjon, velferdstjenester og tilliten til offentlig sektor styrkes gjennom et løpende arbeid med fornying, forenkling og forbedring, hvor også samarbeid mellom partene står sentralt. Dette kan for eksempel handle om å fjerne unødvendige regler og rutiner som stjeler tid fra innbyggere, næringsliv og medarbeidere i offentlig sektor. Flertallet viser til at omlegginger er nødvendig for å møte nye krav og endrede økonomiske utsikter.

Flertallet viser til at det overordnede målet for statens arbeidsgiverpolitikk er at den skal bygge på forvaltningsverdiene og bidra til å utvikle moderne og attraktive arbeidsplasser, slik at virksomhetene lykkes med å rekruttere, utvikle og beholde kompetente medarbeidere og kan løse sine samfunnsoppdrag. Av dette følger at staten skal være en moderne og attraktiv arbeidsgiver. Flertallet mener dette tilsier at lover og regler som gjelder for ansatte i staten, er tilpasset tiden vi lever i. Flertallet viser til at statlige virksomheter er ulike og møter ulike utfordringer, og at disse som andre virksomheter må gis tillit og handlingsrom til å finne gode løsninger i samarbeid med lokale tillitsvalgte.

Flertallet har merket seg at forslaget til ny lov om statens ansatte har blitt til etter et grundig forarbeid, hvor et eget utvalg med bred representasjon også fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden i staten var representert. Utvalget – tjenestemannslovutvalget – fremla et omforent forslag som skulle ivareta og forene viktige hensyn som tilliten til forvaltningen og statsansatte, god og effektiv virksomhetsstyring og et godt stillingsvern for statlig ansatte. Utvalget foreslo også innstramminger i adgangen til midlertidige ansettelser.

Flertallet viser til at departementets høringsforslag i hovedsak var en oppfølging av tjenestemannslovutvalgets enstemmige forslag. Flertallet registrerer at regjeringen har vært lydhør for innspill og innarbeidet endringer i tråd med høringsinstansenes forslag på flere områder.

Flertallet mener departementets endelige forslag innebærer forenklinger og forbedringer sammenlignet med gjeldende tjenestemannslov fra 1983. Flertallet viser blant annet til at kvalifikasjonsprinsippet foreslås lovfestet, det innføres enklere prosedyre for ansettelser, flere stillinger skal kunngjøres offentlig, reglementer skal forhandles og avtales lokalt, og foreldet språkbruk oppdateres med enklere og mer moderne språk.

Flertallet merker seg videre at forslaget innebærer en innstramming av dagens adgang til midlertidige ansettelser i staten, og at bestemmelsene om dette harmoniseres med arbeidsmiljøloven, som gjelder i arbeidslivet ellers. Flertallet registrerer også at vilkårene for oppsigelse harmoniseres med reglene i arbeidsmiljøloven, slik utvalget foreslo.

Flertallet viser til at regjeringen i lovproposisjonen fremmer reelle endringer når det gjelder plikten til å kunngjøre stillinger offentlig. Flertallet viser til at det, med unntak for enkelte korttidsansettelser, ikke lenger vil være anledning til å bestemme i reglement at visse stillinger skal kunngjøres bare internt i virksomheten. Denne innstrammingen vil dermed føre til at det blir flere stillinger som kunngjøres offentlig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til regjeringens Prop. 94 L (2016–2017) Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven). Disse medlemmer viser til at proposisjonen inneholder forslag til lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven). Loven erstatter tjenestemannsloven og skal regulere ansettelses- og oppsigelsesregler for statens ansatte. Loven gjelder også for innleie.

Disse medlemmer viser til at forslaget er begrunnet med den generelle utviklingen som har funnet sted i arbeidslivet og i statsforvaltningen siden tjenestemannsloven trådte i kraft 1. desember 1983, samt et behov for en lov på dette området som er tilpasset en moderne statsforvaltning og en lov som kan stå seg over tid. Det vises til at departementet understreker at det bærende rettspolitiske hensynet som ligger bak lovforslaget, er å sikre ivaretagelse av tilliten til statsforvaltningen.

Disse medlemmer mener at forslaget svekker arbeidstakerrettighetene. Disse medlemmer mener også at det er problematisk fra et demokratisk perspektiv ved at det flytter makt fra storting til regjering og øker arbeidsgivers styringsrett på bekostning av arbeidstaker. Disse medlemmer mener at forslaget bidrar til mer vilkårlighet og dårligere rettssikkerhet for de ansatte.

Disse medlemmer viser til at departementet innhentet en rapport utarbeidet av AFI, Prinsipper og praksis – Erfaringen med tjenestemannsloven, i forbindelse med utvalgsarbeidet (AFI Rapport 2015:11). Rapporten undersøkte hvordan bestemmelsene ble praktisert i virksomhetene. Disse medlemmer viser til at rapporten viste at lokale arbeidsgivere i staten ikke ser behov for omfattende endringer i dagens regelverk. Både tjenestemannslovutvalgets rapport og AFI-rapporten belyser tjenestemannsrettens betydning for statens funksjon og særpreg og som arbeidsgiver. Disse medlemmer viser til at arbeidstakersiden har påpekt at det er behov for å begrense den høye andelen midlertidig tilsatte i staten. Disse medlemmer understreker at tjenestemannslovutvalgets forslag bygger på et skjørt kompromiss, og at høringsforslaget fra departementet avvek fra utvalgets anbefalinger og er endret ytterligere i proposisjonen.

Disse medlemmer viser til at de foreslåtte forenklede ansettelsesprosessene utgjør en reell fare for at kvalifikasjonsprinsippet ikke vil overholdes. Disse medlemmer mener at forslaget ikke vil føre til at flere stillinger utlyses offentlig, og viser til at reglementene forhandles lokalt allerede i dag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er opptatt av å få en moderne og oppdatert lov om statens ansatte og deler regjeringens oppfatning om at det er behov for å regulere rettsstillingen til statens ansatte i egen lov. Disse medlemmer viser til at statlig sektor har vært og vil fortsette å være gjenstand for omfattende omstillinger. Det kan være behov for å gjøre endringer og oppdatere, men da må det være et lovarbeid som står seg over tid.

Disse medlemmer går imot denne proposisjonen i sin helhet, først og fremst fordi lovprosessen ikke har vært god nok. Disse medlemmer er også særlig kritiske til at lovforslaget vil videreføre regjeringens politikk for å svekke arbeidstakernes rettigheter. Disse medlemmer er svært opptatt av å arbeide for at vi har en fungerende og moderne lov for statsansatte, og vil ønske nye forslag velkommen. Disse medlemmer forutsetter imidlertid at prosessen da blir en annen og bedre enn tilfelle har vært i angjeldende sak.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at det ikke er korrekt når det hevdes at lovforslaget er en ren oppfølging av tjenestemannslovutvalget, i og med at premissene for lovtekstene er endret og tolkningen av lovbestemmelsene dermed ikke er sammenfallende med tilsvarende i utvalgets innstilling. Sammenligningen med arbeidsmiljølovens bestemmelser og virkningen av dem blir derfor heller ikke korrekt.

2.2 Embedsmannsordningen

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at embetsmenn utgjør en liten, men sentral gruppe av statens ansatte, og at tjenestemannslovutvalget ikke hadde som del av sitt mandat å vurdere embetsmannsordningen. Flertallet viser til at departementet i den nye loven i all hovedsak viderefører reglene om embetsmenn som i dag finnes i tjenestemannsloven, og dermed den rettstilstand for embetsmenn som gjelder i dag, med noen klargjørende presiseringer. Departementet har imidlertid iverksatt en gjennomgang av embetsmannsordningen for å vurdere behovet for endringer.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at dersom det skal gjøres klargjørende presiseringer i embetsmannsordningen, burde det vært en del av samme behandling som dette lovforslaget, slik at en kunne se alt under ett.

2.3 Virkeområde og terminologi

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at lovens virkeområde i all hovedsak foreslås videreført, slik at den omfatter både statsansatte og embedsmenn. Dagens lov omfatter ikke statsråder og statssekretærer, og dette unntaket foreslås utvidet til også å gjelde politiske rådgivere. Flertallet merker seg at loven med visse unntak også omfatter ansatte i Stortinget, organer under Stortinget, Stortingets ombudsmenn og Sametinget, samt at det i forskrift både kan gis helt eller delvis unntak fra loven og fastsettes hvem loven i tvilstilfeller gjelder for. Flertallet er enig i departementets konklusjon hva angår lovens navn.

2.4 Kvalifikasjonsprinsippet og krav om offentlig kunngjøring

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil understreke betydningen av at staten rekrutterer og ansetter den best kvalifiserte søkeren til en stilling. Flertallet viser til at kvalifikasjonsprinsippet anses som en ulovfestet rett, og støtter at prinsippet nå fastsettes i loven. Flertallet har merket seg at det i høringen var bred støtte til dette, samt at departementet ivaretok konkrete innspill til ordlyden i loven om å legge vekt på «erfaring» fremfor «yrkeserfaring» i tillegg til utdanning og personlig egnethet.

Flertallet viser til at hovedregelen fortsatt skal være at alle ledige stillinger i staten skal lyses ut offentlig. Flertallet har merket seg at lovforslaget innebærer en videreføring av gjeldende rett slik at det kan gjøres unntak fra kravet til kunngjøring for stillinger med varighet inntil 6 måneder, og videre at det foreslås tilsvarende unntak for stillinger med varighet inntil 12 måneder dersom dette er fastsatt i virksomhetens reglement.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det ulovfestede kvalifikasjonskravet er omtalt i uttalelser fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen. Der heter det:

«Siktemålet i en tilsettingssak er i alminnelighet å finne frem til den av søkerne som etter en skjønnsmessig vurdering fremstår som best kvalifisert for stillingen. Ved vurderingen må det tas utgangspunkt i kvalifikasjonskrav som måtte være fastsatt i utlysningen. For øvrig vil de sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig skikkethet.»

Disse medlemmer mener det hadde vært fordelaktig om lovforslaget la seg enda tettere opp til ombudsmannens definisjon, som fortsatt vil være gjeldende for kommunal og fylkeskommunal sektor.

2.5 Personalreglement

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at de statlige virksomhetene er ulike, noe som medfører behov for egne personalreglement i den enkelte virksomhet. Flertallet viser til at personalreglement i dag fremforhandles i den enkelte virksomhet, hvorpå reglementet må stadfestes av departementet før det er gyldig. Flertallet registrerer at departementet følger opp forslaget fra tjenestemannslovutvalget om at personalreglement ikke lenger skal stadfestes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Flertallet er enig i at det innebærer en betydelig effektivisering at de statlige virksomhetene selv får ansvaret for å inngå avtale om personalreglement tilpasset lokale behov. Flertallet merker seg at forenklingen er ønsket av de fleste høringsinstansene, samt at prosessen med å inngå avtalene vil forenkles som følge av at det er færre regler som foreslås fastsatt i reglementene.

Flertallet mener at dagens regler med stadfestelse av personalreglement i Kommunal- og moderniseringsdepartementet bidrar til å svekke ansvaret som bør ligge hos den enkelte arbeidsgiver, departementene og virksomhetene, og støtter endringen i lovproposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har forvaltningsansvar for tjenestemannsloven. Reglementet utfyller lovgivningen og er hjemlet i loven. Disse medlemmer viser til at stadfestelsesordningen innebærer en rutinemessig kontroll av om de lokale tilpasningene har vært i henhold til loven. Disse medlemmer mener at det er gode grunner til å videreføre en slik ordning. Disse medlemmer viser til at det har blitt fremforhandlet reglementer i strid med loven, og at stadfestelsesordningen bidrar til å minimere faren for at det inngås lovstridige reglement. Disse medlemmer viser til allmenn enighet om at det er behov for lokale tilpasninger, og at reglementsbestemmelsene skal ivareta de nødvendige tilpasningene.

2.6 Ansettelsesordningen i staten

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg at departementet foreslår at ansettelse i stillinger i staten fortsatt skal skje gjennom behandling i to trinn. Dette er begrunnet med at en ansettelsesprosess i to trinn styrker muligheten for å finne den best kvalifiserte søkeren og sikrer en åpen, betryggende og tillitsskapende prosess. Forslaget viderefører i all hovedsak dagens ordning, med noen forenklinger.

Flertallet viser til at ansettelse i to trinn innebærer at det først skal foretas en skriftlig innstilling med forslag til hvem som bør ansettes. Deretter skal ansettelsesmyndigheten avgjøre hvem som skal ansettes.

Flertallet merker seg at lovforslaget innebærer at retten til å fremme innstilling i ansettelsessaker legges til nærmeste leder, med unntak av virksomheter der ansettelsesretten ikke er lagt til et kollegialt organ. En ordning hvor hovedregelen vil være at nærmeste leder foretar en innstilling, ivaretar etter flertallets vurdering hensynene til en åpen, betryggende og god saksbehandling i innstillingsfasen, det er allerede praksis i mange av statens virksomheter, og det er i tråd med anbefalingen fra tjenestemannslovutvalget.

Flertallet har også merket seg at unntak fra hovedregelen om at nærmeste leder innstiller, vil være i virksomheter der ansettelsesretten ikke er lagt til et kollegialt organ. I slike tilfeller skal innstilling gis av et innstillingsråd, noe som vil være tilfelle ved ansettelse i departementene og ved Statsministerens kontor.

Flertallet viser til at dagens lovgivning har en bestemmelse som omtales som «mindretallsanke». Av dette følger at hvert enkelt medlem av et styre eller tilsettingsråd ved uenighet om en tilsetting kan kreve saken avgjort av fagdepartement eller annet organ bestemt i personalreglementet. Det vil være virksomhetens ansettelsesråd som har best kompetanse til å vurdere de aktuelle kandidatene. Flertallet støtter således at departementet følger opp forslaget fra tjenestemannslovutvalget om at denne ankebestemmelsen fjernes.

Flertallet peker på at selv om lov om statens ansatte på en rekke punkter harmoniseres med arbeidsmiljøloven, innebærer den også en tilpasning til statens særpreg i form av strengere prosedyrekrav og sterkere rettigheter for ansatte enn i arbeidslivet forøvrig. Flertallet påpeker at lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet, kollegiale organ både ved ansettelse og oppsigelse samt klageadgang og fortrinnsrett til ny ansettelse i hele statsforvaltningen innebærer at ansatte i staten fortsatt vil ha en sterkere rettslig stilling enn ansatte i privat sektor. Det vises til at tjenestemannslovutvalget, med representanter for alle statens hovedsammenslutninger, enstemmig gikk inn for å avvikle deltakelse fra to kollegiale organer ved rekruttering (i praksis innebærer det avvikling av innstillingsråd, bortsett fra i departementene), mindretallsanke og det sentrale rådet for overtallige i staten.

En tilpasning til statens særpreg må imidlertid også innebære at loven gir rom for at staten kan styres i samsvar med demokratiske, politiske beslutninger. Dette påpekes også av tjenestemannslovutvalget, som uttaler at

«virksomhetene må drives slik at politiske beslutninger om endringer i tjenestetilbud og bevilgningsnivå blir gjennomført innenfor de rammer lovgivningen fastsetter».

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti registrerer at regjeringen foreslår å fjerne ordningen med mindretallsanke. Disse medlemmer viser til at dette i dag gir mulighet til å løfte en uenighet om hvem som er best kvalifisert for en stilling, til et overordnet organ for avgjørelse. Disse medlemmer viser til at ordningen i dag fungerer som en sikkerhetsventil og en rettssikkerhetsmekanisme som har stor reell betydning for at de rette menneskene blir tilsatt i staten. Disse medlemmer viser til at muligheten til å benytte seg av mindretallsanke har sikret en forvaltningsmessig forsvarlig saksbehandling ved uenighet. Videre bidrar ordningen til at tilsettingsrådets forhandlinger blir reelle. Disse medlemmer understreker at ordningen bidrar til at kvalifikasjonsprinsippet etterleves i praksis. Disse medlemmer viser til at det har en reell verdi for samfunnet at den best kvalifiserte søkeren tilsettes. Disse medlemmer understeker at det er fare for at virksomhetens tilsettingsråd kan la seg styre av utenforliggende hensyn. Et mindretall som mener at det ikke er den best kvalifiserte som tilsettes, eller at saksbehandlingen har vært så vidt mangelfull at vedtak om tilsetting ikke er gyldig, vil ikke lenger ha anledning til å få saken vurdert av et høyere organ. Disse medlemmer viser i så måte til at alternativet for medlemmer av et tilsettingsråd i stedet vil kunne innebære å varsle eksternt.

Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår å redusere virksomhetenes valgfrihet ved muligheten til å velge innstillingsråd. Dette er modellen som gir de tilsattes representanter mest innflytelse. Disse medlemmer viser til at denne modellen gjelder i dag i mange statlige virksomheter etter enighet mellom arbeidsgiver og organisasjonene og bidrar til å gi legitimitet og effektiv håndtering av tilsettingssaker. Disse medlemmer understreker at AFI-rapporten viser at om lag halvparten av statens virksomheter i dag har valgt ordningen med innstillingsråd. Det registreres også at det ikke ser ut til å være en sammenheng mellom ordningen med innstillingsråd og opplevd utilfredshet. Disse medlemmer mener at innstillingsråd fortsatt er et egnet redskap for å oppnå målene med konkurranse og kvalifikasjonsprinsippet. Disse medlemmer er av den oppfatning at dette forslaget vil svekke de ansattes innflytelse.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at tjenestemannslovutvalget gikk inn for å avvikle ankeordningen. Flertallet mener at en ankemulighet i ansettelsessaker ikke nødvendigvis vil bidra til å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. Flertallet mener også at en ankemulighet øker risikoen for at ansettelser tar lang tid, med risiko for at søkere trekker seg, noe som dermed vil bidra til å svekke kvalifikasjonsprinsippet. Flertallet viser for øvrig til at søkere til stillinger i staten har en viss innsynsrett i saken, jf. forskriftene til forvaltningsloven.

2.7 Endringer i arbeidsforhold

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at departementet foreslår i hovedsak å videreføre regelen om at embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor og alle statsansatte er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten.

Når det gjelder hvor langt en arbeidstaker utenfor statsforvaltningen kan pålegges å flytte, viser flertallet til at arbeidsgivers styringsrett i slike saker reguleres med utgangspunkt i den inngåtte arbeidsavtalen. Arbeidsmiljøloven har ingen bestemmelser som regulerer arbeidsgivers adgang til å pålegge arbeidstakeren å flytte dersom virksomheten flytter. Flertallet er enig i at dette også må gjelde i staten, og at lov om statsansatte harmoniseres med arbeidsmiljøloven på dette punktet. Dette innebærer at vurderingen av om staten ensidig kan pålegge en statsansatt å flytte med virksomheten, må bero på om endringene er så vesentlige eller omfattende at de faller utenfor den kompetanse arbeidsgiver har i kraft av styringsretten. Hvorvidt endringene er for omfattende, må avgjøres etter en konkret vurdering med utgangspunkt i den statsansattes arbeidsavtale.

Flertallet viser til departementets vurdering av at en geografisk flytting av virksomheten innenfor en kommune alltid vil ligge innenfor arbeidsgivers styringsrett. En flytting av virksomheten som medfører at den statsansatte må skifte bosted eller ukependle, vil derimot ligge utenfor styringsretten dersom ikke arbeidstakeren kan beordres eller har flytteplikt hjemlet i for eksempel lov eller arbeidsavtalen. Flertallet er enig i at en harmonisering med arbeidsmiljøloven på dette punktet vil bidra til en klargjøring av rettstilstanden. Endringen i rettstilstanden innebærer at arbeidsgiver, ved geografisk flytting over lengre avstand enn det som kan pålegges i kraft av styringsretten, må vurdere om flyttingen kan gi grunnlag for oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold. Slik oppsigelse vil gi fortrinnsrett til ny passende stilling i annen statlig virksomhet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til lovforslagets §§ 24 og 19 (oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold), der det fremgår at arbeidstakeren har rett til fortrinnsrett til annen statlig stilling dersom arbeidsgiver går til oppsigelse av arbeidstakere som ikke vil flytte med.

Flertallet viser til at det fremgår av proposisjonen at staten har lagt til grunn at det ikke eksisterer reservasjons- og valgrett ved omorganisering internt i staten, noe det er gitt uttrykk for i en personalmelding i 2006, i retningslinjer for personalpolitikk i staten og ellers i den generelle veiledningen som er gitt av departementet i konkrete omstillingsprosesser. Flertallet viser til at det således var praksis også i de rød-grønnes regjeringstid at staten la til grunn at det ikke eksisterer reservasjons- og valgrett ved omorganisering internt i staten.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er uklart om endringen vil innebære en forenkling. Disse medlemmer viser til at stadig flere arbeidstakere i staten tilsettes i en stor geografisk region, og at en geografisk innskrenking i flytteplikten fortsatt vil bety at arbeidstakere som ikke ønsker å følge med i de tilfeller virksomheten flytter, mister sitt arbeidsforhold. Etter forslaget vil de heller ikke lenger være omfattet av den eksterne fortrinnsretten. Disse medlemmer viser til at flytteplikten i dag danner grunnlag for tariffavtalte, økonomiske kompensasjonsordninger som gjør det praktisk mulig for arbeidstakere å flytte med dersom de ønsker det. Disse medlemmer viser til at dersom disse ordningene på sikt svekkes, ettersom flytteplikten innskrenkes, vil dette gjøre det praktisk vanskelig for arbeidstakere som ønsker å flytte med.

Disse medlemmer viser for øvrig til at det foreslås i proposisjonen at arbeidstakere i staten ikke lenger skal ha reservasjons- og valgrett som andre arbeidstakere ved virksomhetsoverdragelser internt i staten. Disse medlemmer mener det ikke er behov for denne begrensningen.

2.8 Midlertidig ansettelse

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at lovforslaget har som utgangspunkt at den klare hovedregelen i staten fortsatt skal være fast ansettelse. Flertallet deler departementets vurdering av at adgangen til midlertidig ansettelse må begrenses sammenlignet med gjeldende lov. Det er et mål at midlertidig ansettelse ikke skal benyttes mer enn det som er helt nødvendig, samtidig som andelen midlertidig ansatte skal reduseres.

Flertallet viser til at det foreslås en bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse der hvor arbeidet er av midlertidig karakter, hvilket er samme begrepsbruk som i arbeidsmiljøloven og i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag. Flertallet registrerer at selv om departementet mener midlertidig karakter er et dekkende begrep, kan begrepets innhold slik det forstås i arbeidsmiljøloven, likevel ikke fullt ut overføres til statlig sektor. Flertallet viser i den forbindelse til redegjørelse om dette i proposisjonen.

Flertallet har merket seg at forslaget innebærer en årlig drøftingsplikt om bruk av midlertidig ansatte, hvilket også er en harmonisering med arbeidsmiljøloven.

Flertallet registrerer at departementet foreslår en begrensning på seks måneders midlertidig tilsetting, noe som er kortere enn i arbeidsmiljøloven.

Flertallet viser også til at gjeldende bestemmelse om adgang til midlertidig ansettelse i utdanningsstillinger videreføres i ny lov.

Flertallet viser til at forslaget innebærer at dagens grense på fire års fast tjenestetid for å oppnå oppsigelsesvern foreslås endret til tre år. Slikt stillingsvern vil være aktuelt for dem som er ansatt midlertidig når arbeidets karakter tilsier det, for vikarer og for dem som er ansatt med hjemmel i bestemmelsen om kortvarig ansettelse når det har oppstått et uforutsett behov.

Flertallet merker seg at også adgangen til å ansette på åremål presiseres. Adgangen til ansettelse av statsansatte på åremål skilles ut i en egen paragraf, og hovedreglene fastslås i loven.

Flertallet understreker at henvisningen til at statens særpreg ikke skal innebære en videre adgang til midlertidige ansettelser eller oppsigelse i staten enn i arbeidslivet forøvrig. Det legges imidlertid til grunn at staten i likhet med andre virksomheter kan ha et legitimt behov for midlertidige ansettelser, samt å gå til oppsigelse, og at dette også skal tas hensyn til i avveiningen av interesser mellom virksomhetens behov og den enkelte ansattes interesser. Statens sterke stilling kan ikke brukes som et generelt argument mot midlertidige ansettelser og oppsigelse, men må vurderes konkret i lys av lovens vilkår.

Dette flertallet mener det vil være rimelig at lov om statens ansatte i større grad harmoniseres med arbeidsmiljøloven når det gjelder beregning av tjenestetid, og at det strammes inn på adgangen til å gjøre fratrekk for fravær. Dette flertallet ber regjeringen om å følge opp dette i fastsettelse av forskrift.

Dette flertallet viser til at lovforslaget innebærer en innstramming av adgangen til midlertidighet i staten, ved at fast ansettelse vil oppnås etter tre år, og ikke etter fire år som i dag. Det innføres også en plikt til årlig drøfting av bruken av midlertidighet i virksomhetene, noe som skal bidra til en forsterket innsats for å redusere omfanget av midlertidige stillinger. I tillegg videreføres ikke adgangen for Kongen til å gi særregler i forskrift om midlertidige ansettelser. Lovhjemmelen for å ansette midlertidig der hvor arbeidet ennå ikke er fast organisert, og det derfor er usikkert hvilke tjenestemenn som trengs, videreføres heller ikke. Også lovlig adgang til bruk av åremålsstillinger begrenses noe. Dette flertallet legger til grunn at disse tiltakene vil bidra til redusert midlertidighet, og forutsetter at dette følges opp av regjeringen og statens virksomheter. Det vises til brev fra hovedsammenslutningene YS, UNIO og Akademikerne av 4. mai 2017, der det reises spørsmål om innstrammingene i bestemmelsene om midlertidighet i staten vil ha ønsket effekt. Slik dette flertallet ser det, er det nødvendig at effekten av innstrammingen følges opp, og at det foretas en evaluering av om loven har hatt tilsiktet effekt.

På bakgrunn av dette fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen evaluere effekten av nye regler for midlertidige ansettelser i staten etter to års virketid. Resultatene skal drøftes med hovedsammenslutningene i staten og legges frem for Stortinget på egnet måte.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti registrerer at departementet viser til at lovforslaget tar sikte på både å redusere midlertidige ansettelser i staten og å ivareta statlige virksomheters behov ut fra arbeidsoppgaver, arbeidsform, forholdet til Stortingets bevilgningsmyndighet og statsansattes behov for trygghet i arbeidsforholdet. Departementet mener at lovforslaget er balansert, og at det dekker flere forskjellige behov ut fra forholdene i samfunnet og arbeidslivet slik de er i dag og må antas å bli i årene fremover.

Disse medlemmer understreker at lovreguleringen på området er av stor betydning for situasjonen med omfattende bruk av midlertidige stillinger i universitets- og høgskolesektoren, og at fast arbeid er helt avgjørende for å gi ansatte i vitenskapelige stillinger trygge og forutsigbare rammevilkår. Disse medlemmer viser til at andelen midlertidig ansatte også er betydelig høyere i den statlige UH-sektoren enn i arbeidslivet for øvrig.

Disse medlemmer er kritiske til at regjeringen gir inntrykk av at lovforslaget skal bekjempe midlertidigheten ved at man tar inn samme ordlyd som i arbeidsmiljøloven, men samtidig presiserer at dette ikke skal tolkes som i arbeidsmiljøloven. Disse medlemmer viser til at det presiseres at vilkåret ikke kan tolkes fullt ut på samme måte som i arbeidsmiljøloven, men skal tilpasses statens særpreg. Disse medlemmer understreker at AFI-rapporten tyder på at statlige virksomheter benytter midlertidig tilsetting ut over rammene for dagens lov. Disse medlemmer mener at forslaget verken bidrar til en harmonisering med arbeidsmiljøloven eller til å bekjempe ledigheten.

Disse medlemmer mener at forslaget om adgang til å tilsette midlertidig i seks måneder ved uforutsette forhold er en utvidelse av dagens adgang til midlertidig tilsetting i staten. Disse medlemmer mener at dette står i motstrid til det uttrykte ønsket om å begrense midlertidig tilsetting i staten.

2.9 Prøvetid

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det foreslås videreført en hovedregel med seks måneders prøvetid for ansettelser i staten, med en mulighet for at ansettelsesmyndigheten kan fastsette kortere eller ingen prøvetid for eksempel når den ansatte går til en ny stilling i samme virksomhet. Dersom den nye stillingen ikke er av vesentlig annen karakter enn den tidligere stillingen, vil det som regel ikke være behov for ny prøvetid. Ved sykdom eller lengre permisjonsfravær foreslås det å gi adgang til å forlenge prøvetiden, og flertallet merker seg at loven på dette punkt harmoniseres med det som gjelder for det øvrige arbeidsliv gjennom arbeidsmiljøloven.

Flertallet viser til at det i virksomheter med etatsutdanning reglementsfestes hva som skal til for at opplæringen anses som tilfredsstillende.

2.10 Oppsigelse og intern fortrinnsrett

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg at departementet følger opp tjenestemannslovutvalgets forslag om å harmonisere reglene om oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold med arbeidsmiljøloven. Bestemmelsen er tilpasset statens særpreg. Flertallet merker seg også at en oppsigelse ikke er gyldig hvis virksomheten har en annen passende stilling, og at nærmere regler for dette fastsettes i forskrift. Flertallet registrerer også at det det foreslås samme oppsigelsesgrunnlag for fast og midlertidig ansatte. Dette innebærer en forenkling og styrker stillingsvernet for ansatte med kort ansiennitet sammenlignet med gjeldende lov. Flertallet merker seg videre at det foreslås adgang til oppsigelse også når en arbeidstaker gjentatte ganger krenker sine tjenesteplikter. Flertallet støtter denne vurderingen og mener dette vil være viktig både av hensyn til arbeidsmiljøet og tilliten til forvaltningen.

Flertallet understreker at ansatte i staten er i en særstilling fordi man utfører oppgaver på vegne av felleskapet. For å sikre tillit til forvaltningen er det avgjørende å sikre betryggende prosesser både for rekruttering og oppsigelse av ansatte. Flertallet viser til at Grunnlovens vern av ytringsfrihet er en grunnleggende demokratisk rettighet også for statens ansatte. Det er nødvendig at offentlig sektor har en kultur for kontinuerlig forbedring, der det også er rom for kritisk diskusjon av virksomheten.

Videre er det etter flertallets syn avgjørende at varsling om kritikkverdige forhold kan fremmes uten frykt for sanksjoner. Regjeringen har i Prop. 72 L (2016–2017) om endringer i arbeidsmiljøloven foreslått å utvide kravet til varslingsrutiner for mindre virksomheter og å utvide varslervernet til å også gjelde for innleid personell. Videre foreslås det en taushetsplikt om hvem som har varslet myndighetene om kritikkverdige forhold. Regjeringen har nedsatt et bredt sammensatt utvalg som skal gjennomgå og foreslå forbedringer i dagens varslervern. Flertallet mener dette er nødvendige tiltak for å styrke vernet for varslere både i offentlig og privat sektor og peker på at selv om lov om statens ansatte på en rekke punkter harmoniseres med arbeidsmiljøloven, innebærer den også en tilpasning til statens særpreg i form av strengere prosedyrekrav og sterkere rettigheter for ansatte enn i arbeidslivet forøvrig. Flertallet påpeker at lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet, kollegiale organ både ved ansettelse og oppsigelse samt klageadgang og fortrinnsrett til ny ansettelse i hele statsforvaltningen innebærer at ansatte i staten fortsatt vil ha en sterkere rettslig stilling enn ansatte i privat sektor.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen foreslår å innføre oppsigelsesadgang for saker som hittil har vært grunnlag for ordensstraff. Disse medlemmer understreker at dette vil åpne for at arbeidsgivere kan kvitte seg med arbeidstakere som oppfattes som brysomme. Dette kan blant annet ramme kritiske røster og varslere på arbeidsplassen. Disse medlemmer mener at forslaget vil kunne motvirke uavhengige, faglig sterke tjenestemenn. Ikke minst vil den kunne legge begrensninger på ytringsfriheten og varsling av kritiske forhold.

Disse medlemmer viser til at det foreslås å gi arbeidsgivere mulighet til å si opp ansatte begrunnet med «virksomhetens forhold». Arbeidstaker som blir oppsagt på grunn av virksomhetens forhold, gis da heller ikke adgang til å prøve oppsigelsesvedtaket for domstolene.

Disse medlemmer er bekymret over den vide adgangen som arbeidsgiver vil kunne få til å si opp ansatte som dette forslaget medfører. Med dette forslaget går regjeringen inn for å svekke oppsigelsesvernet. Disse medlemmer understreker også at dette vil kunne gjøre nyansettelser sårbare for vilkårlighet og utenforliggende hensyn.

Disse medlemmer understreker at forslaget vil svekke arbeidstakers posisjon vis-à-vis arbeidsgiver på en uheldig måte som er uhensiktsmessig og lite egnet til å styrke trygghet for jobb og trygghet i jobb. Det vises til at arbeidsgiver i dag har gode og tilstrekkelige former for reaksjoner overfor arbeidstakere som krenker sine tjenesteplikter. Disse medlemmer mener at dette forslaget vil svekke tjenestemennenes faglige uavhengighet og bidra til et politisert byråkrati. Disse medlemmer viser også til at omstillingstakten i staten er svært høy, og at budsjettkutt kan motivere til å unngå kompetanseheving.

Disse medlemmer viser til at det foreslås å benytte arbeidsmiljølovens begrep, men å gi begrepet et nytt innhold ved at det skal være tilpasset «statens særpreg». Det vises til at departementet i proposisjonen gir inntrykk av at det i dag ikke gjelder en arbeidsrettslig saklighetsnorm i oppsigelser etter tjenestemannsloven § 10. Disse medlemmer mener at dette må bero på en misforståelse. Disse medlemmer understreker også at det er tvilsomt om det å erstatte dagens objektive vilkår og den kjente arbeidsrettslige saklighetsvurderingen med en ny og ukjent saklighetsvurdering vil bety en forenkling. Disse medlemmer mener det ikke er ønskelig at den nye standarden senker terskelen for oppsigelse i virksomhetens forhold.

Disse medlemmer mener det er uheldig å oppheve den prøvingsadgangen domstolene har i dag, slik den kommer til uttrykk i nyere rettspraksis. Disse medlemmer viser til at departementet har en vekslende argumentasjon for å innføre en ny oppsigelsesadgang når en arbeidstaker gjentatte ganger krenker sine tjenesteplikter. Det vises til at arbeidstakere som i dag blir utsatt for sak om avskjed, i stedet skal bli oppsagt. Disse medlemmer understreker samtidig at vilkårene for avskjed er uendret, og at oppsigelse vil kunne komme i stedet for ordensstraff.

Disse medlemmer viser også til at det fremmes forslag om oppsigelsesgrunnlag ved «manglende arbeidsutførelse». Disse medlemmer viser til at de aktuelle tilfellene i dag er omfattet av gjeldende lov. Disse medlemmer viser til at vilkåret «manglende arbeidsutførelse» er et svakere vilkår enn det som er utviklet i rettspraksis på arbeidsmiljølovens område, der arbeidsutførelsen må være betydelig under det arbeidsgiver kan forvente. Disse medlemmer mener at det ikke er noen grunn til at det skal stilles andre krav til dem som arbeider i statens tjeneste.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at lovforslaget legger opp til at statsansatte som tidligere måtte avskjediges som følge av at de krenket sine tjenesteplikter, skal kunne sies opp. Oppsigelse er en mildere reaksjonsform enn avskjed. Flertallet viser til at det derfor innføres et nytt grunnlag for oppsigelse av statsansatte knyttet til gjentatte krenkelser av tjenesteplikter.

Flertallet mener at det ikke er grunnlag for å hevde at terskelen for oppsigelse er lavere etter det fremlagte lovforslaget enn det som følger av arbeidsmiljøloven. Særlig må det vises til de strenge dokumentasjonskrav og krav til forsvarlig saksbehandling som gjelder ved oppsigelsessaker, i tillegg til at saken kan påklages, og at den også kan behandles i domstolene.

2.11 Ekstern fortrinnsrett, Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten og fortrinnsrett for deltidsansatte

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det foreslås videreført at statsansatte skal ha fortrinnsrett til annen passende stilling i staten etter oppsigelse som følge av omorganisering eller andre forhold i virksomheten. Flertallet merker seg at det også foreslås at reglene om fortrinnsrett for deltidsansatte klargjøres i egen forskrift. Flertallet merker seg at det i tråd med tjenestemannslovutvalget foreslås at Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten ikke videreføres.

Flertallet viser til at ansvaret for rekruttering skal og må ligge i virksomheten, og dette vil også bety at virksomheten skal ivareta overtallige arbeidssøkere.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Tilsettingsrådet for overtallige etter det opplyste har fungert godt og bidrar til at arbeidstakerne i realiteten får oppfylt sine rettigheter etter dagens lov. Disse medlemmer mener derfor at ordningen ikke bør avvikles.

2.12 Ordensstraff

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg at det foreslås videreført en ordning med ordensstraff, men at det gjøres visse forenklinger og tilpasninger. Flertallet viser videre til at det foreslås en tidsavgrenset lagring av ordensstraff i den ansattes personalmappe på fem år.

Flertallet viser til at tjenstlig tilrettevisning i dag ikke er en ordensstraff, jf. tjenestemannsloven § 14. I proposisjonen vises det til at en skriftlig advarsel, som gis innenfor rammen av arbeidsgivers styringsrett, ikke vil være en ordensstraff.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at den mest brukte formen for ordensstraff, tjenstlig tilrettevisning, er foreslått opphevet. Disse medlemmer viser til at dette er en praktisk og mye brukt form for ordensstraff. Disse medlemmer mener det er vanskelig å se gode grunner til å oppheve muligheten for å benytte denne reaksjonsformen.

2.13 Avskjed

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at departementet foreslår å videreføre de materielle vilkårene for avskjed, men med noen strukturelle endringer som vil bidra til lettere tilgjengelighet.

2.14 Suspensjon

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at reglene om suspensjon foreslås videreført, men med noen forenklinger og presiseringer som ikke endrer gjeldende rettstilstand.

2.15 Saksbehandlingsregler og vedtaksmyndighet

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at departementet foreslår å videreføre regelen om at ansettelsesorganet kan treffe vedtak om oppsigelse, ordensstraff, avskjed og suspensjon. Flertallet viser til at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven fortsatt vil gjelde, og at den statsansatte har rett til å forklare seg før vedtak fattes, og til å la seg bistå av rådgiver eller tillitsvalgt. Flertallet er enig med departementet i at det er ansettelsesorganet som er best skikket til å vurdere eventuell oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, og at det derfor er en fornuftig forenkling å oppheve adgangen til å kunne kreve saken avgjort av overordnet departement eller myndighet når en reaksjon ikke får flertall i organet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at tilsettingsorganet har status som et forvaltningsorgan. Disse medlemmer understreker at det må være adgang til å påklage et forvaltningsorgans avgjørelser til et overordnet forvaltningsorgan, i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

2.16 Klage og søksmål

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at departementet foreslår å videreføre reglene om at klage på vedtak om ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed skal behandles av nærmeste overordnede organ.

Flertallet merker seg at departementet legger til grunn at en statsansatt har adgang til å få overprøvd vedtak truffet av klageorganet. Dagens rettstilstand om at domstolenes prøvingsrett er begrenset til «lovligheten av klageinstansens vedtak», foreslås videreført.

Flertallet viser til brev fra kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner 19. mai 2017, der det foreslås en justering i lovforslagets § 36 femte ledd på grunn av en henvisningsfeil. I proposisjonen vises det til en frist på 8 uker i tredje ledd, mens riktig henvisning skal være fjerde ledd.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Statsansatteloven § 36 femte ledd skal lyde:

(5) Et vedtak om avskjed av embetsmann i medhold av § 27 første ledd bokstav a eller b kan ikke iverksettes før to uker etter at underretning om vedtaket er kommet frem til embetsmannen. Dersom embetsmannen i løpet av disse to ukene reiser søksmål, eller skriftlig varsler arbeidsgiver om at søksmål vil bli reist innen fristen på åtte uker som er nevnt i fjerde ledd, kan vedtaket ikke iverksettes før saken er rettskraftig avgjort, eller før søksmålsfristen er utløpt.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til nyere rettspraksis, der det framgår eksplisitt at domstolene i oppsigelsessaker skal prøve interesseavveiningen. Disse medlemmer mener at prøvingsadgangen slik den framgår av rettspraksis, må videreføres.

2.17 Virkninger av usaklig oppsigelse, suspensjon eller avskjed

Komiteen viser til at det foreslås å regulere virkningene av ulovlig oppsigelse og avskjed i loven. I tillegg lovfestes retten til å kreve erstatning dersom vedtakene er ugyldige, også ved ugyldig suspensjon.

2.18 Forbud mot gaver i tjenesten

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg at departementet foreslår å videreføre gjeldende rett ved at det foreslås et forbud mot at statsansatte og embetsmenn mottar gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som er egnet til eller ment å påvirke tjenstlige handlinger.

2.19 Strafforfølgning etter ordensstraff eller avskjed

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det foreslås ikke å videreføre bestemmelsen om at det ikke er til hinder for straffeforfølgning at en embets- eller tjenestemann er ilagt ordensstraff eller er gitt avskjed for et straffbart forhold. Bestemmelsen har ingen selvstendig betydning, da domstolene har selvstendig plikt til å vurdere vilkår for og eventuell utmåling av straff.