Bakgrunn

I dokumentet ble følgende forslag fremmet 4. april 2017:

1. Stortinget ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering slik at den sikrer at der det skal gis utvidede opplysninger, skal dette gis i tråd med årsregnskap og uavhengig av materialitetsgrense.

2. Stortinget ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering slik at det presiseres at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen skal inntas i note til finansregnskapet.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse og begrunnelse for forslaget.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lisbeth Berg-Hansen, Tore Hagebakken, Irene Johansen, Marianne Marthinsen, Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Hans Andreas Limi, Roy Steffensen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre, Terje Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen, viser til at finansministeren har uttalt seg om forslaget i brev av 5. april 2017 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen understreker betydningen av å arbeide aktivt både nasjonalt og internasjonalt for å motvirke svart økonomi og uønsket skattetilpasning. Land-for-land-rapportering (LLR) er et viktig virkemiddel for å sikre at nærmere bestemte foretak som driver virksomhet innen utvinningsindustrien og/eller skogdrift innen ikke-beplantet skog (urskog), skal utarbeide og offentliggjøre en årlig rapport om sin virksomhet på land- og prosjektnivå. De utvidede opplysningskravene i LLR-forskriften § 4 tredje ledd har til hensikt å gjøre det enklere å vurdere foretakenes betalinger til myndigheter opp mot foretakenes uttak av naturressurser.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at opplysningskravene i § 4 tredje ledd derfor er koblet sammen med foretakenes betaling til myndigheter. Flertallet viser til at for å redusere administrative kostnader for de rapporteringspliktige, har LLR-regelverket i EU og i Norge en nedre grense for hvilke betalinger som må rapporteres.

Flertallet vil videre vise til at spørsmålet om å innta LLR i noter til årsregnskapet ble vurdert i forbindelse med vedtakelsen av LLR-regelverket i 2013, jf. Prop. 1 LS (2013–2014) kapittel 20.9. Det ble vist til at notene knytter seg til enkeltposter i årsregnskapet, og at det ville gjøre LLR mindre oversiktlig dersom disse presentasjonsmessig ble skilt fra opplysningene om foretakets utbetalinger til myndighetene. Videre vil en integrering av LLR i årsregnskapet, enten i balansen/resultatregnskapet eller i noter til regnskapet også innebære at opplysningene i LLR-rapporten underlegges krav om full revisjon.

Flertallet viser for øvrig til at LLR-regelverket vil bli evaluert våren 2017.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til at land-for-land-rapportering er et viktig virkemiddel i kampen mot skatteomgåelse, urimelig forretningsførsel og ulike former for korrupsjon. Disse medlemmer mener norske myndigheter bør være en pådriver for å etablere et mest mulig effektivt LLR-regelverk internasjonalt. Det er først og fremst når et slikt regelverk praktiseres internasjonalt, at det vil ha ønsket effekt. Samtidig er det rom for at Norge kan ha et noe strengere regelverk enn internasjonale standarder og derved gå foran med et godt eksempel.

Disse medlemmer ønsker å påpeke at det i dag eksisterer to ulike LLR-regelverk i norsk rett. Det ene, «LLR for skatteformål», som ble vedtatt gjennom Stortingets behandling av Prop. 120 L (2015–2016), jf. Innst 42 L (2016–2017), gjelder store selskaper og innebærer rapportering til skattemyndighetene og ikke til offentligheten. Dette regelverket er den norske implementeringen av BEPS-pakken («base erosion and profit shifting» – tap av skattegrunnlag og overskuddsflytting) fra OECD.

Det andre, «LLR for utvinningsindustrien», ble vedtatt gjennom Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2014, jf. Innst. 4 L (2013–2014). «LLR for utvinningsindustrien» representerer norsk oppfølging av EU-regelverk (direktiv 2013/34/EU), og alle tall offentliggjøres. Regelverket gjelder store og mellomstore selskaper som utvinner nærmere spesifiserte naturressurser i andre land. Formålet med dette lovverket var opprinnelig å synliggjøre skatteinntekter til land med utvinningsindustri og slik ansvarliggjøre myndighetene i disse landene for bruken av disse inntektene. Fra og med 1. januar 2017 er det imidlertid inntatt en ny formålsparagraf i «LLR for utvinningsindustrien» som også inkluderer å «synliggjøre selskapenes skattetilpasning».

Disse medlemmer påpeker at Sosialistisk Venstrepartis representantforslag angår dette andre LLR-regelverket – «LLR for utvinningsindustrien». Gjennom forslaget prøver man langt på vei å tilpasse forskriften den nye formålsbestemmelsen fra 2017 (del 1a av forslaget) og i tillegg gjøre rapporteringskravene mer rigide (del 1b og 2 av forslaget).

Disse medlemmer anfører at forslagets del 1 med fordel kan brytes ned i henholdsvis del 1a og del 1b, der del 1a innebærer at det skal gis utvidede opplysninger uavhengig av materialitetsgrensen og del 1b innebærer at bestemmelsen om at de utvidede opplysningene skal hentes fra årsregnskapet, skal gjøres mer rigid. Del 2 innebærer at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen skal tas inn som note i finansregnskapet. Del 1b og 2 deler altså den egenskapen at de gjør rapporteringsregimet mer rigid og tettere knyttet opp mot regnskapet.

Disse medlemmer ønsker først å knytte noen kommentarer til del 1a av forslaget, som har en lang historie i finanskomiteen i likhet med den nye formålsparagrafen som altså ble inntatt med virkning fra 1. januar 2017.

Allerede da regelverket ble innført, ba det borgerlige flertallet i komiteen regjeringen «sikre at det i regelverket om land-for-land rapportering innarbeides mål om å synliggjøre uønsket skattetilpasning» (Innst. 4 L (2013–2014), s. 34). Senterpartiet, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmet i den samme innstillingen et forslag med en annen ordlyd, men med tilsvarende meningsinnhold:

«Stortinget ber regjeringen utrede om formålet med loven om land-for-land rapportering skal utvides til også å omfatte skatteunndragelse, og legge fram forslag for Stortinget senest i forbindelse med fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett for 2014.» (Forslag 2 i Innst. 4 L (2013–2014))

I praksis var det allerede da konsensus i komiteen om å innta den nye formålsparagrafen i regelverket. Gitt denne enigheten og senere anmodninger fra Stortinget i samme anledning (bl.a. vedtak nr. 792, 19. juni 2015) mener disse medlemmer det er uheldig at regjeringen ventet helt til 1. januar 2017 med å endre formålsparagrafen i forskriften i tråd med et samlet stortings ønske.

Disse medlemmer mener også det er uheldig at regjeringen ikke samtidig valgte å tilpasse forskriften slik at det rent faktisk vil være mulig å oppnå det den nye formålsbestemmelsen krever.

Disse medlemmer er av den oppfatning at når nye formålsparagrafer inntas i et regelverk, bør det også legges til rette for at disse kan realiseres. All den tid innbetalinger av skatt til skatteparadiser ofte vil være i begrenset størrelsesorden, synes «LLR for utvinningsindustrien» ikke å kunne «bidra til økt åpenhet om foretakenes skatteposisjonering» (sitat fra den nye formålsparagrafen) dersom det fortsatt ikke skal rapporteres fra land der samlet skatteinnbetaling er mindre enn 800 000 kroner i løpet av et kalenderår (den såkalte materialitetsgrensen).

Disse medlemmer peker på at materialitetsgrensen svarer på forskriftens opprinnelige formål: å ansvarliggjøre myndigheter i land der det utvinnes naturressurser, for de inntekter disse mottar. Da er det fornuftig at rapportering ikke skal gjøres fra land der skatteinnbetalingene er små. Imidlertid er forskriftens formål nå utvidet til også å skulle bidra til økt åpenhet om selskapenes skatteposisjonering. Ut fra et slikt formål er materialitetsgrensen meget uhensiktsmessig. Materialitetsgrensen hindrer rapportering fra kanskje nettopp de land og prosjekter der rapportering er mest nødvendig, nemlig der det betales lite eller ingenting til myndighetene.

Disse medlemmer vil i den anledning trekke frem at Senterpartiet, Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti allerede i Innst. 4 L (2013–2014) fremmet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede utvidelse av loven om land-for-land rapportering slik at de berørte selskapene også må rapportere på sin virksomhet i land hvor de har støttefunksjoner, herunder skatteparadis, og legge fram et forslag om dette senest i forbindelse med fremleggelsen av revidert nasjonalbudsjett for 2014.» (Forslag 1 i Innst. 4 L (2013–2014))

Dette er et forslag som for alle praktiske formål tilsvarer del 1a av Sosialistisk Venstrepartis foreliggende representantforslag.

Disse medlemmer støtter på denne bakgrunn del 1a av representantforslaget og fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering slik at den sikrer at der det skal gis utvidede opplysninger, skal dette gis uavhengig av materialitetsgrense.»

Disse medlemmer presiserer at dette forslaget er identisk med forslag 1 i representantforslaget foruten at del 1b er tatt ut («i tråd med årsregnskap»).

I det videre ønsker disse medlemmer å knytte noen kommentarer til del 1b og 2 av representantforslaget.

De norske LLR-reglene for utvinningsindustrien er i dag en del strengere og mer omfattende enn EUs regler. Isolert sett gir dette norske selskaper en konkurranseulempe jevnført med andre. Samtidig sender det et signal om at Norge ønsker strengere LLR-regler for utvinningsindustrien også internasjonalt.

Slik disse medlemmer ser det, må man prinsipielt sett finne en balanse mellom å gå foran med et godt eksempel og å sikre rimelige konkurransevilkår for norske bedrifter. Det er også på det rene at de norske LLR-reglene ikke vil ha en forbildeeffekt dersom norske selskaper blir skadelidende som følge av dem – man kan da risikere det motsatte. Ut fra et slikt resonnement vil det være fornuftig å ha en balansert tilnærming til særnorske innstramminger i dette regelverket.

Det er på denne bakgrunn man må vurdere Senterpartiets og andre partiers vekslende støtte til Sosialistisk Venstrepartis ulike forslag om å gjøre regelverket strengere og mer rigid. For eksempel fikk ikke Sosialistisk Venstreparti støtte for sine innstrammingsforslag i behandlingen av revidert nasjonalbudsjett i 2014 til tross for at partiene altså gikk sammen om alle merknader høsten i forveien. Disse medlemmer ønsker å presisere at dette ikke reflekterer en lavere ambisjon for LLR som en internasjonal ordning hos Senterpartiet enn hos Sosialistisk Venstreparti, men at det i stedet beror på en avveining opp mot andre hensyn når man ønsker å gi norske bedrifter særlig strenge vilkår, som omtalt i forrige avsnitt.

Disse medlemmer presiserer at del 1b og 2 av Sosialistisk Venstrepartis forslag innebærer kostnader for norske selskaper, og at størrelsen på disse kostnadene er svært omstridt og muligens meget høy slik det for eksempel fremgår av Prop. 1 LS (2013–2014). Samtidig er det også stor uenighet rundt hvilke fordeler og ulemper forslagene innebærer. Blant annet er det fremdeles usikkert hvor godt dagens ordning med verifisering fra styre og administrasjon fungerer, noe som etter disse medlemmers vurdering bør avklares før bedriftene pålegges nye verifiseringsmekanismer. Det er ellers en kjensgjerning at regelverket er relativt nytt, og da synes det fornuftig at man tillater seg å vinne noe erfaring før man eventuelt fjerner fleksibilitet i regelverket og gjør det mer rigid. Det er også på det rene at Finansdepartementet har varslet en snarlig evaluering av LLR-regelverket. I lys av dette fremstår det ikke som hensiktsmessig å anmode om endringer på usikkert grunnlag nå.

Disse medlemmer støtter på denne bakgrunn ikke del 1b og 2 av representantforslaget i denne omgang og fremmer i stedet følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede kostnader, fordeler og ulemper ved (1) å stramme inn formuleringen om at tallene skal hentes fra årsregnskapet i LLR-forskriftens § 4, og (2) ved å kreve at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen skal inntas som note i finansregnskapet.»

Disse medlemmer viser ellers til Stortingets vedtak nr. 792 (2014–2015) og ber regjeringen snarest komme tilbake til Stortinget med en vurdering av «hvordan det kan etableres et tilsyn med rapporteringspliktige etter LLR-regelverket». Et slikt tilsyn bør innrettes på en måte som innebærer minst mulig byråkrati.

Komiteens medlemmer fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil understreke at arbeidet mot skatteomgåelse og svart økonomi er helt sentralt for å bekjempe kriminalitet, sikre skatteinntekter og bevare tilliten i samfunnet, både i Norge og internasjonalt. En rekke avsløringer de siste årene viser hvordan kriminalitet og korrupsjon har et betydelig omfang og kan gripe dypt inn i samfunnsstrukturene i enkeltland. Land-for-land-rapportering har som formål å sikre åpenhet om virksomheten til foretak som driver med uttak av ikke-fornybare ressurser, og å bidra til åpenhet om foretakenes skatteposisjonering.

Disse medlemmer viser til at formålet med representantforslaget er å sikre at forskriften om land-for-land-rapportering (LLR) for foretak som driver med utvinning av naturressurser, blir endret slik at selskaper må rapportere allerede reviderte regnskapstall. Slik forskriften er utformet nå, åpnes det opp for tilpasninger hos foretakene ved at enkelte land ikke behøver å rapporteres for. Dette kan løses med små endringer i forskriften og uten at det øker den administrative belastningen eller kostnader for selskapene.

Disse medlemmer peker på at hensikten med rapporteringsregelen i LLR er å dokumentere skatteinngangen og hindre uønsket skattetilpasning fordi (1) det er svært skadelig at samfunn taper skatteinntekter som skal finansiere fellesgoder, (2) det er en konkurranseulempe for selskaper som ikke ønsker å benytte seg av slike teknikker, og (3) oppbygging av finansielle muskler i skatteparadiser utenfor det åpne markedet ofte konverteres til politisk innflytelse der særinteresser beskyttes på bekostning av fellesskapets interesser.

Disse medlemmer viser til at Finansdepartementet 22. desember 2016 fastsatte de hittil siste endringer i forskrift om land-for-land-rapportering. Disse medlemmer er fornøyd med den uttalte intensjonen i endringen, men vil peke på at detaljer i nåværende forskrift gjør at den fremdeles ikke er egnet til å synliggjøre uønsket skattetilpasning. Nåværende forskrift har låst plikten til å gi opplysninger til kun å gjelde land der selskaper har betalinger til myndighetene på over 800 000 kroner. Konsekvensen er at man kun får se enkelte deler av investeringer, inntekter og kostnader, ikke de fulle tallene i tråd med årsregnskapet. Når bare deler må rapporteres, undergraver dette formålet med å opplyse om investeringer, inntekter og kostnader. Det betyr videre at relevante opplysninger knyttet til LLR-rapporteringen fra datterselskaper og støttefunksjoner i tredjeland ikke fremkommer i regnskapet. Disse medlemmer vil understreke at det ikke er selve materialitetsgrensen på 800 000 kroner som er problemet, men at denne materialitetsgrensen knyttes opp til hvilke land rapporteringsplikten skal gjelde for. Videre må hovedtallene i LLR inntas i note til finansregnskapet for å sikre at det benyttes allerede reviderte tall, og ikke fiktive tall. Siden dette er informasjon som allerede finnes, og er revidert, i regnskapet, vil det ikke medføre ekstra kostnader for bedriftene.

Disse medlemmer viser til høringssvar fra Publish What You Pay (PWYP) i høring om endringer i forskrift om land-for-land-rapportering, datert 14. november 2016, hvor PWYP ber om at de følgende endringene gjøres i forskriften:

1. Reviderte regnskapstall for investeringer, produksjon, inntekter, kostnader og skatt opplyses for alle land.

2. Reviderte regnskapstall oppgis i noter til årsregnskapet.»

Disse forslagene er nærmere begrunnet i PWYPs høringssvar. Disse medlemmer viser videre til at Finans Norge gir sin tilslutning til PWYPs synspunkter i sitt høringsbrev datert samme dag, 14. november 2016. Finans Norge skriver:

«Finans Norge mener at finansiell åpenhet er et viktig virkemiddel for å motvirke kapitalflukt, skatteunndragelse og aggressiv skatteplanlegging. Vi er enig i kritikken som har vært rettet mot gjeldende regelverk for land-for-land-rapportering etter regnskaps- og verdipapirhandelloven og at kravene i LLR-forskriften bør utvides og styrkes. Gjennom en forbedret land-for-rapportering vil myndigheter og allmennheten få økt innsyn i hvordan selskapene forvalter ressursene, hvor pengestrømmene tar veien og om landene hvor de driver med uttak av ikke-fornybare naturressurser får sine rettmessige inntekter. Spesielt er det viktig at ressursrike utviklingsland får tilgang til tilstrekkelig informasjon fra utvinningsselskaper siden det er de fattige landene som rammes hardest av kapitalflukt, skatteunndragelse og uønsket skatteplanlegging. Departementets forslag til endringer i LLR-forskriften innebærer flere forbedringer i rapporteringen, men på noen viktige områder bør forslaget justeres. Vi vil i denne forbindelse slutte oss til synspunktene som er fremmet i høringsuttalelsen fra Publish What You Pay Norge av 14.11.2016.»

Disse medlemmer viser til brev fra finansministeren til finanskomiteen datert 5. mai 2017, hvor det argumenteres mot de forslagene som fremmes her. Disse medlemmer vil derfor i det følgende argumentere for at finansministeren tar feil på en rekke punkter. Finansministeren skriver at for «å redusere administrative kostnader for de rapporteringspliktige har LLR-regelverket i EU og i Norge en nedre grense for hvilke betalinger som må rapporteres. […] Etter min vurdering er gjeldende LLR-regelverk godt egnet til å oppfylle sine formål». Disse medlemmer stiller seg undrende til denne begrunnelsen, siden det her er snakk om å oppgi tall som allerede foreligger i konsernregnskapet for alle land. Det kommer da heller ikke fram noen begrunnelse i brevet for hvorfor dette skulle medføre økte kostnader. Disse medlemmer viser til at det eneste forslaget innebærer på dette punktet, er å endre forskriften slik at de tallene som rapporteres i finansregnskapet, splittes i alle de landene som inngår i konsernrapporteringen, og at rapporteringen dermed blir komplett. Det kan argumenteres for at det faktisk er mer administrativt kostnadskrevende dersom noen skal ta stilling til hva som skal rapporteres eller ikke, framfor at det rapporteres uten unntak for alle land. At gjeldende LLR-regelverk er «godt egnet til å oppfylle sine formål» er heller ikke riktig. Som det er redegjort for i forslaget, vil selskaper enkelt kunne tilpasse seg regelverket som det nå står.

Disse medlemmer viser til at finansministeren videre skriver:

«Spørsmålet om å innta LLR i noter til årsregnskapet ble vurdert i forbindelse med vedtakelsen av LLR-regelverket i 2013, jf. Prop. 1 LS (2013-2014) kapittel 20.9. Ut fra formålet med LLR ble det ikke vurdert hensiktsmessig å innta LLR som noteopplysning i foretakenes årsregnskap. Det ble i proposisjonen vist til at notene knytter seg til enkeltposter i årsregnskapet, og at det ikke ville være hensiktsmessig å skille de utvidede opplysningskravene som arbeidsgruppen hadde foreslått, presentasjonsmessig fra opplysningene om foretakets betalinger til myndigheter. Dette ville gjøre LLR mindre oversiktlig.»

Disse medlemmer peker på at det at noter er knyttet til enkeltposter i årsregnskapet, ikke kan være et argument for å ikke innta en ny noteopplysning. Det er flere eksisterende noter som har noteopplysninger fra flere regnskapslinjer. Den utvidede informasjonen kan enkelt presenteres i en note, og bør presenteres i en note fordi samtlige deler av denne informasjonen må kunne relateres til de relevante tallene i finansregnskapet. Disse medlemmer viser til at selve opplysningene om betalinger til myndigheter fortsatt kan rapporteres separat, fordi dette gjør at den norske LLR er lik den i EU og USA. Dette vil gjøre LLR mer, ikke mindre, oversiktlig.

Disse medlemmer viser i denne forbindelse til Økokrims høringssvar, omtalt i Prop. 1 LS (2013–2014), hvor fordelene ved å inkludere LLR som notekrav til konsernregnskapet oppsummeres på følgende måte:

«På den måten ville man kunne oppnå en mer ensartet og tilgjengelig rapportering. En slik løsning fremstår også som naturlig siden den informasjon som skal rapporteres/synliggjøres har nær tilknytning til regnskapet og på mange måter ikke skiller seg vesentlig fra andre opplysninger som allerede i dag skal gis i noter.»

Disse medlemmer viser videre til at finansministeren skriver:

«Departementet viser videre til at slik revisjonsplikten er utformet vil en løsning der LLR integreres i årsregnskapet, enten i balansen/resultatregnskapet eller i noter til regnskapet også innebære at opplysningene i LLR-rapporten underlegges krav til full revisjon. Departementet mener det er viktig å holde fast ved prinsippet om at hele årsregnskapet skal være revidert. Departementet mener derfor det ikke er hensiktsmessig å vurdere endringer i revisjonspliktens utforming som følge av innføring av nye LLR-regler. Spørsmålet om LLR skal tas inn som en del av årsregnskapet må derfor ses i sammenheng med spørsmålet om LLR skal underlegges en form for ekstern verifikasjon. Som drøftet nedenfor under punkt 20.9.3 er departementet av den oppfatning at LLR ikke bør underlegges noen form for ekstern verifikasjon. Dette tilsier at LLR ikke integreres som en del av årsregnskapet.»

Disse medlemmer viser til at det er allerede reviderte tall som kreves rapportert med dette representantforslaget. Alle tall som bes inntatt i noteopplysninger i dette forslaget, er allerede omfattet av full revisjon. Det er derfor vanskelig å se hvordan dette skal medføre økte kostnader for foretakene gjennom ytterligere revisjon. Disse medlemmer viser til at det eneste som notekravet innebærer, er at selskapene må rapportere de allerede reviderte tallene, land for land. Disse tallene finnes allerede i konsernregnskapet, da selskapene ellers ikke ville kunne presentert investeringer, inntekter og kostnader. Disse medlemmer peker videre på at det ikke foreligger noe forslag om å endre revisjonsplikten, slik finansministeren hevder, kun rapporteringsplikten. Å inkludere LLR i notene utløser dermed ikke noe krav om ytterligere verifikasjon.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering slik at den sikrer at der det skal gis utvidede opplysninger, skal dette gis i tråd med årsregnskap og uavhengig av materialitetsgrense.»

«Stortinget ber regjeringen endre forskriften om land-for-land-rapportering slik at det presiseres at hovedtallene i land-for-land-rapporteringen skal inntas i note til finansregnskapet.»