Innledning

Jeg viser til brev av 17. januar 2017 hvor kommunal- og forvaltningskomiteen ber om min vurdering av representantforslag dokument 8:33 S (2016-2017).

Forslagsstillerne ønsker å endre statsborgerloven slik at myndighet til å tilbakekalle statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd fratas utlendingsforvaltningen, slik at tilbakekallelse bare skal skje ved dom. Det foreslås også at Stortinget ber regjeringen avvente saksbehandling av tilbakekallelser av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd frem til regelverket er endret.

Skillet mellom tilbakekall av ugyldige vedtak om statsborgerskap og tap av statsborgerskap i andre tilfeller

Det går et viktig skille mellom tilbakekall av statsborgerskap som en person har fått ved å gi uriktige opplysninger, og det å ta fra noen et statsborgerskap som i sin tid ble gitt på riktig grunnlag. Norge har ulike internasjonale forpliktelser i de to tilfellene.

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 og FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet av 1961 tillater tilbakekall av statsborgerskap som en person har fått ved å gi uriktige opplysninger eller fortie forhold av vesentlig betydning for vedtaket, selv om personen blir statsløs. Tilbakekall i slike tilfeller er ikke straff i Grunnlovens eller EMKs forstand, men omgjøring av et ugyldig vedtak. Når statsborgerskapet derimot er gitt på riktig grunnlag, er det ikke adgang til å ta fra noen statsborgerskapet dersom den det gjelder blir statsløs.

Etter gjeldende regler er det ikke adgang til å ta fra noen et statsborgerskap som i sin tid ble gitt på riktig grunnlag. Regjeringen ønsker imidlertid en slik mulighet ved visse straffbare forhold, for eksempel terrorhandlinger, eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Jeg sendte et slikt forslag på høring før jul, med høringsfrist 7. februar i år. Tap av statsborgerskap er her å anse som straff eller et fremtidig sikkerhetstiltak. Forslaget bygger delvis på NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap.

Representantforslaget viser til NOU 2015:4 Tap av norsk statsborgerskap. Denne utredningen handler imidlertid om tap av statsborgerskap det ikke hefter feil ved, og hvor tapet er å anse som straff. Det blir derfor feil å vise til denne NOU-en i forbindelse med tilbakekall av statsborgerskap som bygger på uriktige opplysninger. Blant annet er det flere land som har hjemmel for tilbakekall av statsborgerskap som er oppnådd ved å gi uriktige opplysninger, enn det som fremgår av representantforslaget.

Dagens ordning

Et vedtak om statsborgerskap kan tilbakekalles dersom det bygger på uriktige eller ufullstendige opplysninger, når søkeren mot bedre vitende har gitt de uriktige opplysningene eller fortiet forhold av vesentlig betydning, jf. statsborgerloven § 26 annet ledd. Hjemmelen for tilbakekall ble enstemmig vedtatt av Stortinget i 2005. Tilbakekall av statsborgerskap i slike tilfeller er ikke i strid med våre internasjonale forpliktelser, heller ikke når den det gjelder blir statsløs.

Saker om tilbakekall behandles først av UDI og kan påklages til UNE. Verken UDI eller UNE kan instrueres om utfallet av enkeltsaker, jf. statsborgerloven § 28. Vedtakene bygger på grundig utredning. Det gis forhåndsvarsel om at tilbakekall vurderes, og den det gjelder får anledning til å uttale seg. I UDI er flere saksbehandlere involvert i hver enkelt sak. I UNE forbereder UNEs sekretariat alle saker. Det er alltid flere personer involvert i saksbehandlingen også der. Saksbehandlerne i UDI og UNE har taushetsplikt og saksbehandlingen er unntatt offentlighet av hensyn til partens personvern da sakene kan omfatte sensitive personopplysninger.

I alle saker vurderer UDI om vedtaket er forholdsmessig. Sentralt i denne vurderingen er blant annet hvorvidt personen har familie i Norge, og da særlig mindreårige barn. Når et statsborgerskap er bygget på uriktige opplysninger skal det etter lovens forarbeider svært mye til for at tilbakekall av norsk statsborgerskap er uforholdsmessig. Tilknytning til Norge som er opparbeidet på grunn av uriktige opplysninger tillegges liten vekt i forholdsmessighetsvurderingen. Dette har fått tilslutning i rettspraksis.

UDI og UNEs vedtak kan bringes inn for domstolene. Fra 2012 og frem til 16. januar 2017 har totalt 138 personer fått tilbakekalt sine norske statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger. I perioden 2011-2017 har domstolene behandlet 19 saker om tilbakekall av norsk statsborgerskap etter § 26 annet ledd. UNEs vedtak om tilbakekall opprettholdes i det store flertallet av sakene. I fire av de 19 sakene som domstolene har behandlet er det avsagt dom om ugyldig forvaltningsvedtak. Alle de fire sakene hvor forvaltningsvedtaket ble kjent ugyldig av domstolene gjaldt bevisvurderingen i saker som gjaldt omgåelsesekteskap.

Når vilkårene for tilbakekall er oppfylt, er det opp til forvaltningens frie skjønn å vurdere om adgangen skal benyttes. Domstolene har begrenset mulighet til å overprøve UDIs og UNEs vurdering av om tilbakekallsadgangen skal benyttes.

Et tilbakekall av norsk statsborgerskap innebærer at personen igjen er å anse som utlending. I praksis vurderer UDI og UNE i dag om det er grunnlag for tilbakekall og utvisning på samme tidspunkt. Det foretas alltid en vurdering av om utvisning vil være forholdsmessig.

Det gis i utgangspunktet ikke fri sakførsel ved domstolsbehandling i saker om tilbakekall av norsk statsborgerskap eller fritt rettsråd under saksbehandling på forvaltningsnivå.

Nærmere om enkeltvedtak etter forvaltningsloven og særlig om UNEs vedtak

UDI og UNE tilbakekaller statsborgerskap gjennom enkeltvedtak. Forvaltningsloven fastsetter en rekke krav til enkeltvedtak som har som formål å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. For eksempel er hensynet til kontradiksjon ivaretatt gjennom regler om forhåndsvarsling (§ 16), forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt (§ 17) og partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter (§ 18). Ifølge utredningsplikten skal forvaltningen påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Herunder skal både forhold som går i utlendingens favør og disfavør utredes. Det stilles også krav til begrunnelsen av enkeltvedtak (§§ 24 og 25), og det foreligger klagerett (§§ 28 til 34).

Klageordningen på utlendingsområdet er grundigere enn det som ellers gjelder i forvaltningssaker. UNE er et domstolslignende organ, og kan heller ikke instrueres om lovtolking eller skjønnsutøvelse, jf. statsborgerloven § 28. Nemnda er uavhengig både av UDI og departementet. UNEs nemndledere må fylle vilkårene for å være dommere, jf. utlendingsloven § 77. I tillegg har UNE et betydelig innslag av legfolk. I motsetning til forvaltningsklage ellers, kan UNE legge opp til muntlige nemndsmøter, som kan gi bedre grunnlag for å vurdere bevisene i saken. Formålet med å opprette UNE var nettopp å styrke rettssikkerheten på dette viktige forvaltningsområdet.

UNEs vedtak kan bringes inn for domstolene. Det gjelder ingen spesiell frist eller andre begrensninger i adgangen til å bringe saken inn for domstolen.

Vurdering av representantforslaget

Det fremstår noe uklart hva som anses å ikke være godt nok med dagens ordning. I forslaget står det at en så viktig rettighet som statsborgerskap kun skal kunne tilbakekalles i en prosess som stiller strenge krav til uavhengighet og kontradiksjon. Det kan se ut som om forslagsstillerne mener et enkeltvedtak ikke ivaretar slike hensyn. Det er jeg i så fall uenig i. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak er nettopp ment som rettssikkerhetsgarantier for borgerne, og rettssikkerheten er etter min vurdering god. UDIs og UNEs uavhengighet er sikret gjennom at departementet ikke kan instruere om utfallet av enkeltsaker og klagebehandlingen for UNE er enda mer betryggende lagt opp enn for forvaltningsklage på andre områder.

Etter en grundig saksbehandling på forvaltningsnivå i to instanser er det adgang til å bringe saker om tilbakekall av statsborgerskap inn for domstolene på ordinær måte.

Representantforslaget rokker ved et grunnleggende trekk ved oppgave- og ansvarsfordelingen mellom den utøvende og dømmende makt. Forslaget utfordrer dermed både det maktfordelingsprinsippet som Grunnloven bygger på og det tradisjonelle synet på hva som skal være domstolenes oppgaver. Domstolene bør ikke få ansvar for å utøve statsborgerpolitikk, noe som øker risikoen for at domstolene blir trukket inn i politiske spørsmål, noe som igjen svekker deres legitimitet og troverdighet som politisk nøytrale instanser for rettslig kontroll av de øvrige statsmaktene. Dette vil i realiteten bli konsekvensen dersom domstolene skal fatte beslutninger om tilbakekall av statsborgerskap i første instans.

Forslaget svekker det parlamentariske og konstitusjonelle styrings- og ansvarssystemet: Ved at visse forvaltningsavgjørelser fjernes fra den utøvende makt, reduseres muligheten for parlamentarisk og konstitusjonell kontroll tilsvarende. Ulike typer forvaltningsvirksomhet utgjør dessuten et hele: Det er betenkelig og virker vilkårlig at ett element – saker om tilbakekall av statsborgerskap – tas ut av utlendingsforvaltningen og legges til domstolene direkte. En øker dermed også risikoen for at det oppstår uklare ansvarsforhold mellom domstolene og den utøvende makt.

Det er derfor avgjørende at det er et forvaltningsorgan som fatter vedtak om tilbakekall av statsborgerskap i første instans. Etter forslaget blir domstolene utøvende myndighet i stedet for å føre kontroll med forvaltningens vedtak. Det kan stilles spørsmål om det vil innebære noen styrking av rettssikkerheten dersom domstolene skulle fatte vedtak i første instans, idet man da ville miste dagens grundige saksbehandling på forvaltningsnivå. Det fremgår heller ikke av forslaget om det er meningen at domstolene også skal utrede disse sakene, eller om saksutredningen skal bli værende hos UDI. Dette er prinsipielt viktige spørsmål som fortjener en nærmere gjennomgang før Stortinget eventuelt bestemmer seg for hvordan sakene skal behandles.

Dersom motivet bak forslaget er at vurderingene i tilbakekallssaker er for strenge, løses ikke dette ved å overføre sakene til domstolene. Det er det samme regelverket som gjelder. I de fleste sakene som har blitt prøvd av domstolene, har vedtaket om tilbakekall blitt opprettholdt. Det er heller ikke gitt at domstolene er bedre egnet enn forvaltningen til å foreta skjønnsmessige vurderinger.

Det fremgår heller ikke av representantforslaget hva som blir effekten av å fjerne forvaltningens behandling av saker om tilbakekall og ta sakene direkte inn for domstolene. Min vurdering er at domstolsbehandling trolig vil føre til at saksbehandlingstiden blir lengre enn i dag, på grunn av manglende kapasitet hos domstolene. Det vil også kunne føre til lengre saksbehandlingstid på andre områder, også i saker hvor det er viktig med raske avgjørelser, for eksempel straffesaker.

Det er også et viktig poeng å se statsborgerloven og utlendingsloven i sammenheng. Selv om tilbakekall av statsborgerskap overføres til domstolene, vil det fortsatt være forvaltningen som avgjør om den det gjelder får bli i Norge, eventuelt utvises etter utlendingsloven. Dersom et statsborgerskap blir tilbakekalt, må spørsmålet om utvisning i ettertid behandles av UDI og UNE, noe som forlenger saksbehandlingstiden. I to av utlendingssakene hvor Norge har blitt dømt i EMD, ble det blant annet lagt vekt på at sakene ikke har vært håndtert med tilstrekkelig hurtighet og effektivitet.

Den offentlige forvaltning treffer vedtak på en rekke områder, og mange av disse områdene er meget inngripende for dem det gjelder eller har grunnleggende betydning for den enkeltes velferd. Dette gjelder for eksempel saker om tvungent psykisk helsevern, saker om ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller vedtak om sosialhjelp mv. Også på utlendingsområdet treffes det mange typer vedtak med inngripende virkninger, for eksempel avslag på asyl eller vedtak om utvisning. Ikke for noen av disse sakstypene, som kan være langt mer dramatiske og inngripende for den det gjelder enn tilbakekall av statsborgerskap, er det regler om at vedtak må treffes av domstolen. I alle disse eksemplene treffes vedtak av forvaltningen, med klagemulighet og mulighet for å bringe vedtaket inn for domstolen. Regjeringen oppnevnte 7. mai 2015 et utvalg (særdomstolsutvalget) som blant annet utreder om UNEs oppgaver bør overtas av en forvaltningsdomstol. Utvalget avgir sin utredning i starten av mars 2017. Det er foreløpig ikke kjent hva utvalget kommer til å foreslå.

Alternative måter å styrke rettssikkerheten på

Alternative måter å styrke rettssikkerheten på er ikke vurdert i representantforslaget. Dersom man er av den oppfatning at rettssikkerheten bør styrkes, mener jeg dette bør gjøres på andre måter enn at sakene går direkte til domstolene. Det kan for eksempel vurderes å innføre en regel om at dersom saken bringes inn for domstolene så beholder man sitt statsborgerskap inntil saken er avgjort av tingretten. Det kan også klargjøres i statsborgerloven at domstolene fullt ut skal prøve om vilkårene for å tilbakekalle statsborgerskap er til stede, herunder om tilbakekall er uforholdsmessig. Det er også en mulighet med en lovendring slik at alle saker som gjelder tilbakekall av statsborgerskap behandles i nemndsmøte i UNE. I dag er det slik at saker uten vesentlige tvilsspørsmål kan avgjøres av en nemndleder uten nemndsmøte eller av UNEs sekretariat basert på sakens skriftlige dokumenter. Det kan også vurderes om det skal gis fritt rettsråd ved behandlingen hos UNE i alle statsborgerskapssakene.

Jeg mener det ikke bør innføres noen absolutt frist for tilbakekall i disse sakene, slik enkelte har gitt uttrykk for gjennom mediene. Vi er helt avhengig av at søkerne forklarer seg riktig for norske myndigheter. Vi kan ikke gi et signal om at uriktige opplysninger blir akseptert bare det går en viss tid. UDIs direktør har også vist til at det er saker der politiet i forbindelse med etterforskningen av et alvorlig kriminelt forhold avdekker at en person har fått opphold og senere statsborgerskap, ved å gi uriktige opplysninger om sin identitet. I slike tilfeller bør det være mulig å tilbakekalle statsborgerskapet og vurdere utvisning.

Konklusjon

Min konklusjon er at rettssikkerheten i dag er god i saker som gjelder tilbakekall av statsborgerskap. Sakene behandles grundig av UDI og UNE, i tråd med reglene i forvaltningsloven, og kan deretter bringes inn for domstolene. Samlet sett gir dette god rettssikkerhet. Jeg kan ikke se at det i seg selv vil styrke rettssikkerheten at forvaltningens grundige saksbehandling og vedtak blir fjernet og at saken bringes direkte inn for domstolene. Det er uvisst hva effekten av representantforslaget vil være, og jeg mener også det er uheldig å forskuttere spørsmål som kan berøres av særdomstolsutvalgets kommende utredning. Alternative måter å styrke rettssikkerheten på bør vurderes.

UDI og UNE har myndighet til å avgjøre mange saker av stor betydning for den enkelte. Mange vil nok oppleve vedtak om utvisning og avslag på søknad om asyl som mer inngripende enn vedtak om tilbakekall av statsborgerskap. Det kan også tenkes andre samfunnsområder der forvaltningen – etter en grundig saksbehandling – fatter vedtak som kan oppleves inngripende for den enkelte. Vår rettsorden bygger imidlertid på at det er forvaltningen som fatter vedtak, og retten som eventuelt overprøver dem. Jeg mener forslaget slik det foreligger nå bryter med grunnleggende konstitusjonelle prinsipper ved at det tillegger den dømmende makt en utøvende funksjon. En slik løsning harmonerer ikke med det maktfordelingsprinsippet som Grunnloven § 88 er et utslag av.