Jeg viser til brev av 10. mai d.å. fra Stortingets helse- og omsorgskomité, hvor det bes om min uttalelse til Dokument 8:90 S (2015-2016) Representantforslag fra stortingsrepresentantene Ketil Kjenseth, Trine Skei Grande og Sveinung Rotevatn om utredning av tvangsbruk i helse- og omsorgssektoren.

Representantforslaget lyder som følger:

1. Stortinget ber regjeringen nedsette et bredt sammensatt offentlig utvalg som skal utrede bruken av tvang i hele helse- og omsorgssektoren, herunder psykisk helse, rusomsorg, demensomsorg og barnevern.

2. Stortinget ber regjeringen etablere et mer effektivt system for registrering og innrapportering av bruk av tvang i alle deler av helse- og omsorgssektoren.

Jeg er enig med representantene i at det er behov for en bred og grundig utredning av grunnlaget for og bruken av tvang i hele helse- og omsorgssektoren. Videre er jeg også enig med representantene i at det er uløste problemer i systemet for registrering og innrapportering av bruk av tvang, som må utbedres for at kvaliteten på tvangsdata skal bli tilfredsstillende.

Reglene om bruk av tvang i helse- og omsorgssektoren er i hovedsak samlet i fire regelsett. I tillegg til reglene som gjelder for bruk av tvang i tjenesteytingen til psykisk utviklingshemmede, er det gitt regler om tvang i psykisk helsevernloven, pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A (tvungen somatisk helsehjelp til bl.a. demente) og helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 (tvangstiltak overfor rusavhengige).

I dag er det registrert store geografiske forskjeller i tvangsbruken innen psykisk helsevern. Ethvert menneske har rett til frihet, personlig sikkerhet og respekt for sin fysiske og psykiske integritet. Det er et høyt prioritert mål å redusere bruk av tvang til fordel for alternative frivillige tiltak. Tvungen omsorg og behandling skal bare brukes når omstendighetene gjør det nødvendig som en siste utvei, og såfremt tiltakene er undergitt rettssikkerhetsgarantier. Regjeringen mener det er nødvendig å undersøke om dagens tvangsregler støtter opp under disse målsettingene og prinsippene på en tilstrekkelig måte.

Erfaringer med regelverkene, gråsoner og utviklingen i helse- og omsorgstjenestene gjør at det er behov for å gå igjennom de fire regelsettene i sammenheng og utrede behov for revisjon og modernisering. Regjeringen vil derfor, som kjent, nedsette et lovutvalg før sommeren. Utvalget vil få i oppdrag å foreslå nødvendige endringer for å møte behovene i dagens og fremtidens helse- og omsorgstjenester. Reglene bør støtte opp under regjeringens målsetning om pasient- og brukerens helse- og omsorgstjeneste og legge til rette for god samhandling på tvers av ulike institusjonstyper og mellom kommunal helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten. Utvalget bør vurdere behov for endringer for å tilpasse reguleringen til ulike gruppers behov, bl.a. barn og unge. Forholdet til våre internasjonale forpliktelser, blant annet FNs konvensjon om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD), vil inngå i utredningen.

Jeg vil også nevne to tilstøtende utredninger som er igangsatt. Barnevernlovutvalget skal gjennomgå barnevernloven for å bedre rettsikkerheten for barna og for å gjøre loven enklere, mer forståelig og tidsriktig. Barnevernlovutvalget skal levere sin innstilling senest 15. august 2016. Det andre utvalget - Rettighetsutvalget - skal analysere og vurdere hvilke endringer som er nødvendige for å sikre oppfyllelsen av grunnleggende rettigheter til mennesker med utviklingshemming. Rettighetsutvalget skal levere sin innstilling innen 30. september 2016.

Når det gjelder tvang i helse- og omsorgstjenesten i kommunene, ble det i 2013/ 2014 gjennomført en evaluering av pasient- og brukerrettighetsloven kap. 4A. Evalueringen er foretatt av Oxford Research AS. Det fremgår av rapporten at regelverket oppleves som legitimt og i hovedsak hensiktsmessig. Reglene har bidratt til rettsklarhet, samt til økt bevissthet og refleksjon. Det er utarbeidet en rekke gode hjelpemidler for forståelsen og den konkrete praktiseringen av regelverket. Likevel viser rapporten at det blant helsepersonell er varierende kunnskap om og ferdigheter i å anvende reglene. Antall registrerte tvangsvedtak har økt etter at bestemmelsene ble innført. Det antas at dette skyldes økt oppmerksomhet rundt og kjennskap til regelverket og ikke nødvendigvis økning i den faktiske tvangsbruken. Det antas at det fortsatt er en underrapportering av tvang. Manglende kunnskap om dette er fremholdt som en utfordring. Det er registrert stor variasjon i antall vedtak fra de ulike kommunene og i ulike deler av helsetjenesten. En tredjedel av kommunene hadde i 2012 ikke truffet vedtak med hjemmel i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4A.

På oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utarbeidet Helsedirektoratet i 2014 rapporten "Kompetansesituasjonen ved bruk av tvang etter helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9". Rapporten viser blant annet at verktøyet som brukes for å registrere tvang i den kommunale helse-og omsorgstjenesten – NESTOR - ikke alltid gir tilstrekkelig informasjon om situasjonen som ligger bak tvangsbruken. Med bakgrunn i at NESTOR forvaltes av Helsetilsynet, har Helse- og omsorgsdepartementet bedt Helsedirektoratet i samarbeid med Helsetilsynet om å vurdere tilpasninger i NESTOR, for å bidra til god informasjon om tvangsbruk, kompetanse og enhetlig registreringspraksis.

Når det gjelder kvaliteten på tvangsdata fra psykisk helsevern deler jeg representantenes vurdering av alvoret i situasjonen og behovet for bedring i registrerings- og rapporteringspraksisen. Jeg er lite tilfreds med at dette området i så liten grad har utviklet seg positivt gjennom de ti siste årene, til tross for at kvaliteten på tvangsdata har vært kontinuerlig på helsemyndighetenes dagsorden. Parallelt med nasjonale tiltak for bedre dokumentasjon av tvang, både under den første tiltaksplanen (2006) og den mer omfattende nasjonale strategien for økt frivillighet i psykiske helsetjenester (2010/2012-2015), er det altså fremdeles store avvik mange steder mellom faktisk bruk og det som innrapporteres til Norsk pasientregister (NPR).

Mens vi jevnlig får pålitelige statistikker over ventetider, forløpstider, fristbrudd og andre aktivitetsdata fra spesialisthelsetjenesten, vet vi ikke hvor mange mennesker som til enhver tid behandles mot sin vilje og som dermed får sin integritet og autonomi krenket på ulike måter i det psykiske helsevernet. Det er et alvorlig tankekors at den mest inngripende og etisk mest problematiske håndteringen av pasienter i spesialisthelsetjenesten er den som blir dårligst dokumentert og som vi har minst kunnskap om omfanget av. I likhet med representantene er jeg bekymret for bruken av tvang overfor barn og for den mulige underrapporteringen av omfanget her, slik det har vist seg å være på voksenområdet.

Jeg oppfatter at de regionale helseforetakene også ser alvoret i dette. Når det imidlertid ikke har lyktes å oppnå vesentlige bedringer etter så mange års oppmerksomhet rundt problemet, er det viktig at vi starter med å gå nøye igjennom hva som er de konkrete barrierene for endring.

Som representantene selv nevner må helsepersonell registrere og rapportere tvangsvedtak i flere systemer (i pasientjournal, til kontrollkommisjon, i pasientadministrativt system - noen steder i papirbaserte protokoller). Departementet kjenner også til at det i Helse Sør-Øst er blitt avdekket at det er ikke er sammenfall mellom tallene i det lokale elektroniske systemet i sykehusene og tallene som kan hentes ut i NPR. Dette skal ha medført lavere antall registrerte vedtak i NPR enn antallet som er registrert lokalt. Årsaken er av registreringsteknisk karakter. Systemleverandøren (DIPS) er oppmerksom på avviket og det opplyses om at feilretting vil bli gjort i juni. Eksempelet illustrerer at problemet bak de usikre og feilaktige tvangstallene er sammensatt, og at det trolig både har tekniske og organisatoriske årsaker. Andre faktorer kan dreie seg om ulik vedtakspraksis fra sted til sted, knyttet til usikker og/eller varierende lovforståelse, og i hvilken grad institusjonene følger rapporteringsmalen til NPR.

Departementet har løftet problemstillingen inn i styringsdialogen med de regionale helseforetak og med Helsedirektoratet. Direktoratet/Norsk pasientregister vurderer muligheten for en mer korrekt datafangst gjennom oppfølgingen av helseforetakene. Departementet har ellers gått igjennom problemstillingen med de regionale helseforetakene og utfordret dem på å synliggjøre egne tvangstall. Alle foretakene gir prioritet til arbeidet og har igangsatt tiltak for å styrke rapporteringen. I Helse Sør-Øst har bl.a. styret enstemmig vedtatt at datakvalitet i tilknytning til bruk av tvang innen psykisk helsevern skal ha et særskilt fokus i regionen. I Helse Vest er det opprettet et eget regionalt prosjekt med tiltak på ulike nivåer som ledd i foretakets oppfølging. Jeg kan også nevne at det planlegges ny versjon av DIPS Arena som innebærer at alle tvangsvedtak registreres i én felles tvangsmodul. En pilot skal utprøves i 2016 og full implementering er planlagt i 2017. Den nye løsningen ventes å gi betydelig forenkling og forbedring av registreringsarbeidet.

Før jeg kan ta stilling til hva som bør gjøres med selve systemet for registrering og rapportering av tvangsdata ber jeg om forståelse for at departementet i samråd med Helsedirektoratet må vurdere i hvilken grad de grepene som nå tas i regionale helseforetak kan bidra til å løse identifiserte hindringer og innenfor hvilken tidshorisont. Generelt er det viktig å få fullført analysen av hele problemkomplekset før det eventuelt besluttes større endringer i systemene. Rutiner og praksis for registrering er selvsagt mulig å endre parallelt med at vi gjør nødvendige undersøkelser av de strukturelle forutsetningene.

Jeg forventer derfor nå at helsepersonell får nødvendig veiledning og støtte i å registrere tvang riktig i de eksisterende systemer. Videre forutsetter jeg at alle aktører som er involvert i dataregistrering, -rapportering og -oppfølging gjør nødvendige interne prioriteringer og tar medansvar for at vi raskest mulig får gjennomført en komplett og korrekt nasjonal registrering av bruk av alle former for tvang i psykisk helsevern. Tiden er overmoden for at pasienter, pårørende, klinikere, helseledere, politikere og samfunnet får vite hvor mye tvang som brukes i norsk helsetjeneste.

Til slutt vil jeg nevne at det 6. juni skal avholdes møte i departementet hvor representanter fra fag-, bruker- og pårørendemiljøene er invitert til å drøfte hva det er behov for av videre innsats for å få ned bruken av tvang i det psykiske helsevernet. Jeg vil der benytte anledningen til å utfordre forsamlingen på også å komme med forslag til hvordan kvaliteten på tvangsdata kan bli bedre.