Arbeidstilsynet bruker i liten grad reaksjoner som virker avskrekkende

Arbeidsmiljøkriminalitet er et alvorlig samfunnsproblem, og reaksjonene og konsekvensene for lovbrytere må avspeile dette. Det er viktig at reaksjonene for brudd på arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven reflekterer hvor alvorlig brudd på dette regelverket er, og at reaksjonene virker avskrekkende, jf. Meld. St. 29 (2010–2011).

I 2015 ga Arbeidstilsynet reaksjoner i 65 pst. av de 17 939 tilsyn som ble gjennomført. Varsel om pålegg og utstedelse av pålegg er de reaksjonsmidlene som Arbeidstilsynet brukte flest ganger. De strengere reaksjonsmidlene tvangsmulkt, stans, overtredelsesgebyr og anmeldelse er lite brukt. For eksempel brukte Arbeidstilsynet stans som pressmiddel i 2,2 pst. av tilsynene og overtredelsesgebyr i 0,1 pst. av tilsynene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det mulig å øke bruken av reaksjoner som vil virke mer avskrekkende mot arbeidsmiljøkriminalitet.

Arbeidstilsynet følger ikke opp vedtak om stans godt nok

Arbeidsmiljøloven gir Arbeidstilsynet hjemmel til å stanse aktiviteter i en virksomhet. Stans brukes i to forskjellige typer situasjoner: Det kan brukes som et pressmiddel for å få virksomheten til å etterleve pålegg fra Arbeidstilsynet. Det kan også brukes til å stanse arbeid der det foreligger overhengende fare for liv og helse.

Riksrevisjonen har gjennomgått et utvalg saker for å belyse hvordan vedtak om stans er fulgt opp. Arbeidstilsynet har i hovedsak fulgt opp vedtakene om stans ved overhengende fare for liv og helse på en god måte. Vedtakene om stans som pressmiddel er derimot ikke fulgt opp godt nok. I nesten halvparten av sakene var det ikke noen form for oppfølging fra Arbeidstilsynets side etter at vedtak om stans ble fattet. Dette viser at Arbeidstilsynets egne retningslinjer om månedlig oppfølging av virksomheten og stedlig kontroll seks måneder etter at vedtaket om stans ble fattet, ikke etterleves godt nok.

Mange av virksomhetene som får vedtak om stans som pressmiddel, viser liten vilje eller evne til å rette seg etter pålegg. Gjennomgangen av de utvalgte sakene viser at Arbeidstilsynet ikke følger opp slike virksomheter mer enn de virksomhetene som har gitt tilbakemelding om at de har rettet opp. I en spørreundersøkelse til Arbeidstilsynet svarer ca. tre firedeler av inspektørene at tilsynet har middels eller små muligheter til å oppdage at virksomheter ikke overholder vedtak om stans.

Lite oppfølging av vedtak om stans fører til at det er lite sannsynlig at det vil bli oppdaget om en virksomhet ikke etterlever vedtaket. Riksrevisjonen vil peke på at lite oppfølging kan føre til at stans som pressmiddel får liten avskrekkende effekt, og svekke respekten for Arbeidstilsynet som tilsynsmyndighet.

Arbeidstilsynet bruker overtredelsesgebyr lite som virkemiddel

I juni 2013 vedtok Stortinget at Arbeidstilsynet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på arbeidsmiljøregelverket. Det ble ved innføringen av dette virkemiddelet forutsatt at det ville gi en mer effektiv håndhevelse av og respekt for regelverket, og at virksomheter som gjør seg skyldig i brudd på regelverket, skulle få en merkbar økonomisk reaksjon. Flertallet i arbeids- og sosialkomiteen framhevet det økte omfanget av sosial dumping som en begrunnelse for å utvide Arbeidstilsynets sanksjonsmuligheter, jf. Innst. 333 S (2011–2012).

Riksrevisjonen registrerer at overtredelsesgebyr har blitt svært lite brukt etter at dette virkemiddelet ble innført 1. januar 2014. Det er i perioden 2014–2015 ilagt 33 overtredelsesgebyrer. Spørreundersøkelsen til Arbeidstilsynet viser at en viktig årsak er at det er ressurskrevende og komplisert å vurdere om det er grunnlag for å ilegge gebyr.

Gebyrene er i all hovedsak ilagt for forhold som gjelder sikkerhet, for eksempel farlig arbeid i høyden. Riksrevisjonen ser det som uheldig at Arbeidstilsynet ikke har innfridd forutsetningene om å bruke overtredelsesgebyr som et virkemiddel mot sosial dumping – noe som var en viktig begrunnelse fra Stortingets side. Riksrevisjonen mener at Arbeidstilsynet i større grad burde ha tatt i bruk overtredelsesgebyr for å sikre mer effektiv håndhevelse av og respekt for arbeidsmiljøregelverket.

Arbeidstilsynet bruker anmeldelse lite som virkemiddel

Brudd på arbeidsmiljøloven er straffbart. Arbeidstilsynet skal ved vurdering av anmeldelse legge vekt på hvor alvorlig lovbruddet er, og om det dreier seg om gjentatte lovbrudd, jf. Meld. St. 29 (2010–2011).

Riksrevisjonen registrerer at Arbeidstilsynet i perioden 2012–2015 har levert ca. 140–150 anmeldelser i året. En analyse av alle anmeldelser fra andre halvår 2014 viser at et klart flertall av disse omhandler arbeidsulykker eller fare for arbeidsulykke eller helseskade. Bare 17 av de 66 anmeldte sakene i andre halvår 2014 gjelder direkte eller indirekte sosial dumping. Konsekvensen av Arbeidstilsynets anmeldelsespraksis er at anmeldelse brukes lite som virkemiddel for å sikre et arbeidsliv uten sosial dumping og organisert kriminalitet.

En betydelig andel av Arbeidstilsynets inspektører, jurister og tilsynsledere oppgir i spørreundersøkelsen at de har vært involvert i tilsyn der det har vært aktuelt å anmelde, men der det likevel ikke ble anmeldt. I spørreundersøkelsen og i intervjuene med regionene blir det trukket fram som viktige årsaker at det er ressurskrevende å anmelde, og at politiet henlegger mange av anmeldelsene. Det foreligger samarbeidsavtaler mellom Arbeidstilsynets regioner og politidistriktene, men det varierer om samarbeidet innebærer jevnlig dialog om saker som er aktuelle for anmeldelse. Politiets prioritering av anmeldelser påvirker Arbeidstilsynets tilbøyelighet til å anmelde straffbare forhold.

Riksrevisjonen mener derfor det er uheldig at Arbeidstilsynet og politidistriktene ikke har mer jevnlig dialog, fordi dette kunne gjøre anmeldelse mer egnet som virkemiddel mot arbeidsmiljøkriminalitet og redusere risikoen for sosial dumping.

Tilsyn mot sosial dumping gjennomføres ofte som enklere formalkontroller

Arbeidstilsynet skal prioritere arbeidet med å sikre at alle arbeidstakere har lovlig arbeidsmiljø og lønns- og arbeidsvilkår, jf. Prop. 1 S (2014–2015) for Arbeids- og sosialdepartementet. For utenlandske arbeidstakere er det ifølge proposisjonen særlig viktig å føre kontroll med arbeidstid og krav til bostandard. Videre er det viktig å kontrollere at arbeidstakere ikke tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenlignet med det norske arbeidstakere normalt har, eller som ikke er i tråd med gjeldende forskrifter om allmenngjøring.

Arbeidstilsynet har økt antallet tilsyn mot sosial dumping de siste årene, og slike tilsyn utgjør en økende andel av tilsynsvirksomheten. Riksrevisjonen registrerer imidlertid at de forholdene som blir hyppigst kontrollert, er identitetskort og skriftlig arbeidsavtale. Dette er relativt enkle kontroller. Allmenngjort lønn ble kontrollert i 18 pst. av tilsynene mot sosial dumping som Arbeidstilsynet gjennomførte i 2014. Fra 2014 til 2015 har det vært en dobling i andelen lønnskontroller, men et klart flertall av kontrollene mot sosial dumping omfattet fortsatt ikke lønn. Kontroll av lønn er ressurskrevende, og mangel på tid kan være en årsak til at lønn i mange tilfeller ikke blir kontrollert. 30 pst. av inspektørene som har gjennomført tilsyn mot sosial dumping, sier at de som regel har for lite tid til å sikre god kvalitet på tilsynet. I tilsyn mot sosial dumping er det ofte tidkrevende og vanskelig å få inn all dokumentasjonen som Arbeidstilsynet ber om, eller dokumentasjonen foreligger på et annet språk og må oversettes.

Arbeidstilsynet står overfor et arbeidsmarked der kriminelle aktører tilpasser seg og bruker utspekulerte metoder for å omgå lover og regler. Riksrevisjonen mener det er risiko for at Arbeidstilsynets valg av hva som skal kontrolleres, gjør at tilsynene ikke blir grundige nok til å avdekke arbeidsmiljøkriminalitet, og mener dette er alvorlig.

Arbeidstilsynet har store utfordringer med kompetanse i å føre tilsyn mot sosial dumping

God kompetanse blant de ansatte i Arbeidstilsynet om hvordan de bør føre tilsyn mot sosial dumping, er en viktig forutsetning for å kunne motarbeide sosial dumping i norsk arbeidsliv. Tilsyn mot sosial dumping er komplisert. Blant annet må inspektørene forholde seg til stadige endringer i eierforhold og organisering av virksomhetene, og innhentet dokumentasjon kan være falsk eller misvisende.

Arbeidstilsynet har i 2015 iverksatt flere nye opplæringstiltak. 89 pst. av alle inspektører, jurister og tilsynsledere har deltatt på opplæringstiltak om sosial dumping. Det er imidlertid – til tross for opplæring – behov for mer kompetansebygging på de fleste områdene som berører sosial dumping. I spørreundersøkelsen svarer for eksempel to tredeler av inspektørene at de har behov for mer kompetanse i hvordan tilsynet skal avdekke fiktiv dokumentasjon og fiktive enkeltpersonforetak. Arbeids- og sosialdepartementet viser til at Arbeidstilsynet har brukt store ressurser på å bygge opp inspektørenes kompetanse innen sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Dette er likevel områder som er i stadig utvikling, noe som tilsier at det vil være et konstant behov for faglig oppdatering.

Sosial dumping er i økende grad relevant for alle Arbeidstilsynets satsingsområder og tilsyn. Ifølge Arbeidstilsynet vil de aller fleste inspektørene derfor etter hvert måtte tilegne seg nødvendig kunnskap for å kunne gjennomføre tilsyn mot sosial dumping.

Gjeldende status er imidlertid at en betydelig andel av Arbeidstilsynets inspektører har lite erfaring på dette området. 40 pst. av de inspektørene som har erfaring med tilsyn mot sosial dumping, har gjennomført fem eller færre slike tilsyn de siste tolv månedene. 20 pst. av inspektørene har ikke gjennomført tilsyn mot sosial dumping i det hele tatt.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det usikkert om Arbeidstilsynet klarer å ha god nok kvalitet på arbeidet mot sosial dumping. Risikoen forsterkes av at Arbeidstilsynets inspektører må forholde seg til et kriminalitetsbilde i stadig endring. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Arbeidstilsynet ikke har nødvendig og oppdatert kompetanse i å bekjempe arbeidsmiljøkriminalitet.

Det er lang saksbehandlingstid og ugrunnet opphold i politiets etterforskning av arbeidsmiljøkriminalitet

Riksadvokaten har i rundskriv lagt til grunn at politiet skal etterforske alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet grundig og med høyt tempo. Sakene skal oppklares så langt råd er, og unødig liggetid skal unngås hos både etterforsker og jurist.

Andelen oppklarte arbeidsmiljøsaker var i 2015 på 67 pst., og den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden 237 dager. Riksadvokaten har i november 2015 påpekt overfor Riksrevisjonen at saksbehandlingstiden for arbeidsmiljøkriminalitetssaker generelt sett er for lang, selv om saksbehandlingstiden for døds-ulykker og til dels også personskader har blitt bedre. Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at saksbehandlingstiden har gått ned siden 2013. Til tross for en positiv utvikling mener Riksrevisjonen at saksbehandlingstiden for arbeidsmiljøkriminalitet er for lang.

Riksrevisjonen har gjennomgått etterforskningen av et utvalg på 42 saker som gjelder brudd på allmenngjøringsloven, ulovlig overtid og brudd på Arbeidstilsynets vedtak om stans. Riksrevisjonen vil påpeke at brudd på lønns- og arbeidstidsbestemmelser og manglende respekt for Arbeidstilsynets myndighetsutøvelse er alvorlig sett i forhold til målet om å bekjempe sosial dumping og arbeidsmiljøkriminalitet.

Om lag halvparten av de gjennomgåtte sakene har over ett års total saksbehandlingstid. Noe av dette kan skyldes ventetid i forbindelse med avhør og uttalelser fra sakkyndige, eller at sakene er komplekse å etterforske. På den annen side kan en saksbehandlingstid på mer enn ett år ofte indikere at kvaliteten på etterforskningen er dårlig. Dette bekreftes av saksgjennomgangen, der det i mange saker foreligger ugrunnet opphold i etterforskningen. Det tok over et halvt år fra anmeldelse til første avhør i 13 av 31 gjennomgåtte saker der det ble foretatt avhør som en del av etterforskningen. Det ble heller ikke gjennomført annen etterforskning i denne perioden. Gjennomgangen av de elleve sakene der det ikke er gjennomført avhør, viser at det i fem av disse heller ikke er utført annen etterforskning enn kontroll av opplysninger i Brønnøysundregistrene. Ti av disse elleve sakene har deretter blitt henlagt.

Riksrevisjonen har også gjennomgått etterforsk-ningen av et utvalg på 15 dødsulykker. Saksgjennomgangen viser at innhenting av sakkyndigvurderinger fra andre offentlige etater, blant annet Arbeidstilsynet, ofte er tidkrevende. Det er eksempler på at dette kan ta fra tre til seks måneder. Riksrevisjonen mener at rask oppklaring av dødsulykker er viktig også av hensyn til pårørende.

Lang saksbehandlingstid kan forklares med sakenes kompleksitet, politidistriktenes organisering av og kompetanse i etterforskning av arbeidsmiljøkriminalitet, samt tilgjengelig etterforskningskapasitet. Arbeidsmiljøkriminalitetssaker kan være komplekse å etterforske, blant annet på grunn av uklare eierforhold, fiktiv dokumentasjon eller aktører som forlater landet. Kompleksitet tilsier at det er behov for god kompetanse for å sikre tilfredsstillende etterforsk-ning. De fleste av politidistriktene som vurderer at de har tilstrekkelig kompetanse til å etterforske arbeidsmiljøkriminalitet, har lagt etterforskningen til en egen enhet, eller de har egne etterforskere for denne typen saker.

Samlet sett vil Riksrevisjonen bemerke at for dårlig etterforskning, lang saksbehandlingstid og svak framdrift i etterforskningen gjør det vanskelig å innfri Stortingets forutsetninger om at lovbrudd i arbeidslivet skal føre til reaksjoner og konsekvenser for den som bryter loven.

Tverretatlig samarbeid er styrket, men det er krevende å få til et operativt samarbeid mellom selvstendige etater

I Meld. St. 29 (2010–2011) ble det varslet tettere samarbeid mellom Arbeidstilsynet og andre etater. Målet er at Arbeidstilsynet, skatteetaten, Nav og politiet etablerer en felles operativ innsats for å motvirke useriøsitet, sosial dumping og kriminalitet i arbeidslivet. Satsingen bygger på behovet for en felles innsats slik at etatenes virkemiddelapparat samlet kan gi best mulig effekt.

Det er etablert flere formelle fora som skal bidra til tettere samarbeid mellom etatene. På sentralt nivå er Arbeidstilsynet fra 2014 med i Det sentrale samarbeidsforum, og samarbeidet har blitt utvidet til også å dekke arbeidslivskriminalitet. På lokalt nivå har etableringen av samlokaliserte operative enheter i Bergen, Stavanger og Oslo i 2014 og 2015 styrket det tverretatlige samarbeidet. Intervjuer med etatene viser at erfaringene i all hovedsak er positive, og at det har blitt lettere å se etatenes ulike virkemidler i sammenheng. Riksrevisjonen ser positivt på at etatene gjennom samarbeid legger til rette for samordnet virkemiddelbruk.

Politiets ressursinnsats er forskjellig i de tre tverretatlige samlokaliserte operative enhetene. I Stavanger har politiet vært tett involvert siden samarbeidet startet. I Bergen har politiet fra sommeren 2015 styrket sin ressursinnsats, og dette har bidratt til økt effekt av samarbeidet. I Oslo har politiet satt inn begrenset ressursinnsats i arbeidet i den tverretatlige operative enheten. Også andre steder er det problemer med politiets innsats, blant annet fordi den kan oppleves som for lite forutsigbar.

Ifølge Arbeidstilsynet Oslo og Skatt øst må det forventes at antall anmeldelser fra kontrolletatene vil øke som følge av det tverretatlige operative samarbeidet i Oslo. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at Oslo politidistrikt av kapasitetsgrunner henlegger alvorlige saker innen arbeidslivskriminalitet som er anmeldt av skatteetaten. Både Oslo politidistrikt, Politidirektoratet og Riksadvokaten påpeker at det kan bli krevende å håndtere et økt antall anmeldelser.

Riksrevisjonen vil påpeke at politiets innsats er en nøkkelfaktor for å få effekt av det tverretatlige samarbeidet, både i og utenfor de tre samlokaliserte enhetene. Politiets deltakelse i aksjoner gjør det mulig å avdekke flere saker. Videre er effekten av det tverretatlige samarbeidet avhengig av at politiet etterforsker saker som blir anmeldt på bakgrunn av arbeid i de tverretatlige operative enhetene, og begrenser bruken av henleggelser på grunn av kapasitet. Riksrevisjonen vurderer det derfor som uheldig at politiets innsats på området er varierende og flere steder ganske begrenset.

Informasjonsdeling er en viktig forutsetning for å få til et effektivt tverretatlig samarbeid. Bestemmelser om taushetsplikt begrenser hvilken informasjon som kan deles, og skaper noen hindringer for det tverretatlige samarbeidet. I diskusjoner om enkeltsaker oppstår det situasjoner der noen etater kan delta i diskusjonen, mens andre ikke kan få den samme informasjonen. At informasjon ikke deles, skyldes dels også restriktiv tolkning og mangelfulle kunnskaper om bestemmelsene. Skatt øst påpeker at skatteetaten tradisjonelt har tolket sin taushetsplikt veldig snevert. Videre sier 21 pst. av Arbeidstilsynets inspektører som har erfaring med samarbeid, at det hender at de ikke deler informasjon med andre etater fordi de er usikre på bestemmelsene om taushetsplikt.

Riksrevisjonen mener det er behov for kompetanseheving og veiledning, slik at etatene i størst mulig grad kan dele informasjon innenfor gjeldende regelverk. Riksrevisjonen registrerer at det i januar 2016 foreligger en veileder for informasjonsdeling. Det kan etter Riksrevisjonens syn i tillegg være nødvendig å vurdere om regelverket har en hensiktsmessig avveining av hensynet til effektiv tverretatlig kriminalitetsbekjempelse og hensynet som ligger bak bestemmelsene om taushetsplikt.