1.10 Grunnlaget for registrering av identitet
Kvaliteten på opplysningene i folkeregisteret
er viktig, og spesielt gjelder dette identitetsopplysningene om
den enkelte person som blir registrert. Nasjonalt ID-senter forklarer
identitet slik på sine sider på Internett (www.nidsenter.no):
«Ordet identitet kommer fra det latinske
ordet «idem», som betyr «den samme». Identitet kan sies å utgjøre
summen av forskjellige opplysninger og særegenheter som tilsammen
beskriver personen og skiller han fra andre.»
Identitet kan utdypes og forklares
nærmere ut fra tre grupper med identitetselementer:
-
Formell
identitet blir etablert med tildeling av navn, fødselsdato og nasjonalitet.
-
Biologisk
identitet viser til vårt genetiske opphav og som blant annet tilkjennegis
i utseendet vårt. Formell og biologisk identitet endrer seg ikke med
tiden.
-
Sosiokulturell
identitet gjengir elementer som kan endre seg gjennom livet, som
utdannelse, klasse- eller gruppetilhørighet, politisk tilknytning,
språk, livsstil etc.
Det beste
ville selvsagt være om man kunne ha fullstendig sikkerhet for at
enhver registrert identitet i folkeregisteret er korrekt og unik.
Det ville imidlertid være ressurskrevende å gjennomføre. I praksis
vil det i noen tilfeller også være behov for å kunne registrere
en person med et identifikasjonsnummer i Norge, uten at det fremstår
som nødvendig å kreve personlig oppmøte og en fullstendig identitetskontroll
først (for eksempel registrering av et utenlandsk styremedlem i
et norsk aksjeselskap). Videre vil vi måtte registrere enkelte borgere
fra andre land hvor det ikke kan utelukkes en viss usikkerhet om
personens identitet.
Det arbeides i flere etater med å
få en tryggere, mer effektiv og helhetlig id-forvaltning. Det foreligger
blant annet forslag om å etablere en knytning mellom biometri som
tas opp og registreres i andre sammenhenger, og registrering i folkeregisteret.
I dag opptas det og registreres biometri i forbindelse med utstedelse
av pass og i utlendingsforvaltningen, og det kan innhentes biometrisk
personinformasjon i forbindelse med utstedelse av nasjonalt identitetskort når
det kommer (jf. lov 5. juni 2015 nr. 39 om lov om nasjonalt identitetskort
(ID-kortloven)).
Biometrien som opptas på justissiden,
kontrolleres ikke for «unikhet». Bildene og fingeravtrykkene opptas
i dag til ulike formål, og det gjøres ingen sammenligning på tvers
av de ulike registrene. Det er derfor ikke mulig å finne ut av hvorvidt
personen er registrert fra før i Norge. For å kunne gjøre en undersøkelse
av om en person er «unik» i Norge, kreves det at biometrien som
innhentes av utlendingsmyndighetene og av politiet ved passutstedelse,
lagres på en slik måte at det er mulig å søke på tvers i databasene
hvor biometrien lagres. Dersom det blir mulig å søke blant de bilder
og fingeravtrykk som allerede er innhentet, vil det kunne etableres
en knytning mellom den registrerte biometrien og folkeregisteret.
Det er ikke nødvendig å lagre biometrien i folkeregisteret, kun
opplysningen om at det aktuelle fødselsnummeret eller d-nummeret
er «unikt» i Norge og «låst» til en person.
Ved utstedelse av nasjonale ID-kort
åpnes det for biometriopptak av nye persongrupper. Det er i dag
en del personer som ikke har mulighet til å dokumentere sin identitet
i Norge, noe som er et problem. Dersom man tilbyr disse personene
nasjonale ID-kort og foretar opptak av bilde og fingeravtrykk som
sjekkes mot en nasjonal database, vil man få vite om vedkommende
er registrert som unik i Norge eller ikke. Fødselsnummeret eller
d-nummeret vedkommende har fått i folkeregisteret, kan da knyttes
til ID-kortet.
Risikoen ved å utstede dette kortet
til for eksempel EØS-borgere, vil antakelig være liten og vil kunne
gi mulighet for økt kontroll. En person som har fått avslag på søknad
om asyl hos UDI, og som senere kommer inn til Norge som falsk EØS-borger,
vil kunne oppdages dersom det stilles krav til at han skal ha et
nasjonalt ID-kort. Kravet til denne type legitimasjon bør komme
fra de tjenesteeiere som vedkommende har kontakt med i forbindelse
med vurdering av rettigheter og plikter til vedkommende.
Med en slik knytning mellom biometriske
opplysninger og folkeregisteret vil en identitet kunne registreres
i folkeregisteret som unik. Folkeregisteret skal ikke inneholde
biometriske data om den enkelte, men det vil fremgå av registeret
om identiteten er unik i Norge, dvs. at det foreligger biometriske
opplysninger om personen og at disse er sjekket for unikhet mot
øvrige biometriregistreringer. Flere rettslige og tekniske forhold
må utredes nærmere og avklares før det eventuelt kan etableres «unik»
identitet i folkeregisteret, og det vil være et langsiktig prosjekt
å fylle registeret med kvalifiserte opplysninger om unik identitet.
Brukerne av folkeregisteret må selv
foreta en risikovurdering opp mot den tjenesten de tilbyr, deretter
må de fastsette hvilke krav til sikkerhet for identitetskontroll
som skal foreligge. Det bør være transparent og åpent for borgerne
hvilket kontrollnivå som legges til grunn hos ulike offentlige myndigheter
og virksomheter. Det kan være forskjellige krav til ulike tjenester.
Det kan for eksempel være naturlig å tenke at det er lavere krav
i forbindelse med innrapportering av skatteopplysninger enn ved
innvilgelse av langvarige stønader eller statsborgerskap.
Departementet ser det som en viktig
oppgave å øke sikkerheten om identiteten til personer som føres inn
i det norske folkeregisteret. Selv om det primære må være å ha best
mulig kontroll og sikkerhet før en person registreres inn i statens
personopplysningsregister, legger departementet til grunn at det
også i et modernisert register vil være behov for å registrere enkelte
personer som det ikke kan kreves fullstendig identitetskontroll
av. En ny folkeregisterlov bør derfor legge til rette for registrering
som klargjør grunnlaget for innføringen av en identitet i registeret.
Høringsinstansene er gjennomgående positive til dette, og forslaget
vil bidra til å høyne kvaliteten på opplysningene i folkeregisteret.
Dersom en person for eksempel blir registrert i folkeregisteret
og tildelt et d-nummer, men uten at det er foretatt noen forsvarlig kontroll
av vedkommendes identitet, så bør dette fremgå slik at brukerne
av registeret kan ta sine nødvendige forholdsregler. Kanskje er
det da nødvendig at de krever en grundigere kontroll av hvem personen er
før de legger folkeregisterets opplysninger til grunn.
I tillegg til norske borgere som
er født i Norge og bor her fast, registreres det i dag i folkeregisteret
en god del ikke-bosatte personer med en midlertidig eller løsere
tilknytning til landet. Generelt sett er utfordringene knyttet til
identitet større for denne gruppen og for utenlandske borgere for
øvrig enn for norske borgere som er født og oppvokst i Norge. Departementet
legger imidlertid til grunn at muligheten for å registrere opplysning
om identitetskontrollen bør være generell, og ikke begrenses til
én eller noen persongrupper. Hensynet til likebehandling tilsier
at reglene gjøres uavhengig av nasjonal tilhørighet eller andre
kriterier.
Det legges opp til tre kategorier
for synliggjøring av på hvilket grunnlag en identitet er registrert:
unik identitet, kontrollert identitet og ikke-kontrollert identitet.
Unik identitet innebærer at det foreligger biometriske data om personen
og at disse er sjekket for unikhet. Kontrollert identitet skal innebære
at identiteten er kontrollert etter nærmere fastsatte prosedyrer
(personlig fremmøte og dokumentkontroll). Dersom personens identitet
verken er unik eller kontrollert, blir den registrert som ikke-kontrollert.
De nærmere detaljer i ordningen foreslås
fastsatt i forskrift, herunder bestemmelser som klargjør hvilken
kontroll som skal være gjennomført i de forskjellige kategoriene.
Det må legges opp til enhetlige prosedyrer som sikrer samme, definerte
kontrollnivå. De tre kategoriene behøver ikke være gjensidig utelukkende,
det kan være aktuelt med en kombinasjon av to kategorier.