Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.).
Forslagene i proposisjonen har delvis sitt opphav i
samarbeidsavtalen mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet
og Høyre om utlendingsfeltet fra høsten 2013, gjengitt i regjeringen
Solbergs politiske plattform av 7. oktober 2013 (Sundvollen-erklæringen),
og i avtale av 28. februar 2014. Videre har forslagene delvis sitt
opphav i asylavtalen som ble inngått på Stortinget 19. november
2015 (asylforliket), som ble vedtatt av Stortinget 3. desember 2015
i forbindelse med budsjettdebatten. Det vises til forankringen av
forslagene i tilknytningen til hvert av forslagene. Det legges også
frem enkelte nye forslag som departementet har hatt mulighet til
å utrede og mener bør gjennomføres for å møte utfordringene på området.
I 2015 opplevde Europa en historisk stor tilstrømning
av migranter og flyktninger. Det felleseuropeiske grensevaktbyrået
Frontex registrerte over 1,8 millioner irregulære grensepasseringer
over Europas yttergrenser i 2015, og tall fra Eurostat viser at
det ble registrert over 1,3 millioner asylsøknader i Europa i fjor.
Også antallet asylsøknader som ble fremmet i Norge,
økte kraftig siste halvdel av 2015. I 2015 ble det registrert 31 145
asylsøknader i Norge, noe som er tilnærmet tre ganger så mange som
i 2014, da antallet var 11 480. I september 2015 så man også en
ny trend med personer som søkte beskyttelse i Norge etter å ha tatt
seg over grensen fra Russland ved grenseovergangen Storskog i Finnmark.
Asylankomstene i 2015 var preget av store variasjoner.
I løpet av de første ti ukene i 2016 ble det fremmet til sammen
782 asylsøknader. Nedgangen har trolig sammensatte årsaker. Ifølge
FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, har over 160 000 migranter
og flyktninger kommet på irregulær måte til Europa over Middelhavet
i løpet av årets tre første måneder. På samme tid i fjor var antallet
på ca. 23 000 (UNHCR).
Migrasjonssituasjonen har ført til store utfordringer
i Europa, og både Schengen- og Dublin-samarbeidet er satt under
et betydelig press.
EU har kommet til enighet på en del grunnleggende
punkter. Punktene det er enighet om knytter seg blant annet til
styrket yttergrensekontroll, en midlertidig relokaliseringsmekanisme
for omfordeling av asylsøkere, styrking av returarbeidet og samarbeid
med tredjeland om begrensning av migrasjonsstrømmene til Europa.
Det er også ventet at Europakommisjonen vil legge frem forslag til
endringer i Dublin-systemet i løpet av våren 2016. Gjennomføringen
av de felles tiltakene ser imidlertid ut til å ta tid, og de iverksatte
tiltakene har så langt ikke fungert etter intensjonen. Dette har
medført at flere europeiske land, herunder Norge, har foreslått
og iverksatt tiltak på nasjonalt plan, blant annet gjeninnføring
av midlertidig indre grensekontroll i medhold av Schengen grenseforordning og
innstramninger i nasjonale regelverk.
EU og Tyrkia ble i november 2015 enige om en felles
handlingsplan for å dempe migrasjonspresset mot Schengen-området.
Under toppmøtet i Brussel 18. mars 2016 ble EU og Tyrkia enige om
en avtale. Se nærmere omtale av handlingsplanen og avtalen i proposisjonen.
Det er knyttet stor usikkerhet til antallet
migranter som planlegger å ta seg til Europa de nærmeste ukene og
månedene, samt mulighetene for sekundærbevegelser innen Europa.
For å sette forvaltningen bedre i stand til
å håndtere økningen i antall asylsøkere i Norge, la regjeringen
i oktober 2015 frem et tilleggsnummer til statsbudsjettet for 2016,
jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016). Sammenliknet med Gul bok, foreslo
regjeringen å øke bevilgningene med om lag 9,5 mrd. kroner som følge
av økte ankomster.
I tilleggsnummeret signaliserte regjeringen
at man ville arbeide med innstramningstiltak, og det er oppnådd
politisk enighet mellom partiene på Stortinget med unntak av Miljøpartiet
De Grønne og Sosialistisk Venstreparti, om en rekke innstramningstiltak
på asyl- og innvandringsfeltet, som nå følges opp i proposisjonen.
Det legges også frem enkelte nye forslag som departementet har hatt
mulighet til å utrede og mener at bør gjennomføres for å møte utfordringene
på området.
Regjeringen fremmet en egen lovproposisjon om innstramninger
i november 2015 (Prop. 16 L 2015–2016). Proposisjonen fikk tilslutning
i Stortinget og lovendringene trådte i kraft 20. november 2015.
Lovendringene innebærer for det første at Justis- og beredskapsdepartementet
har fått utvidet instruksjonsmyndighet over Utlendingsnemnda (UNE).
For det andre ble det gjort endringer i utlendingslovens bestemmelser
om adgangen til å nekte realitetsbehandling av en asylsøknad. For
det tredje ble det gjort flere endringer i utlendingslovens regler
om tvangsmidler. For det fjerde ble det gjort en lovendring som
innebærer at asylsøkere som ikke får saken realitetsbehandlet av
ovennevnte grunner, kan få en kort utreisefrist eller ingen utreisefrist
i det hele tatt.
Justis- og beredskapsdepartementet ga 24. november
2015 instruks til UDI og UNE om at asylsøknader fra utlendinger
som kommer til Norge etter å ha hatt opphold i Russland, i utgangspunktet
skal avslås uten realitetsbehandling. Det er også foretatt en endring
i utlendingsforskriften som innebærer at det ikke lenger gjelder
rett til fritt rettsråd for den gruppen som får avslag på realitetsbehandling
av asylsøknaden etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a
eller d fordi de har hatt opphold i et trygt land før de kom til
Norge. Det har ikke kommet asylsøkere over grensen ved Storskog siden
29. november 2015.
Fra og med 26. november 2015 gjeninnførte Norge
midlertidig grensekontroll på fergerutene mellom Norge og Sverige,
Danmark og Tyskland. Det ble også fra november 2015 innført en ytterligere
intensivert territorialkontroll i grensenære områder i Østfold og
Hedmark.
Regjeringen oppnevnte 18. desember 2015 et ekspertutvalg
som skal se på de langsiktige konsekvensene høy innvandring har
for samfunnet, og hvilke tiltak som kan bidra til rask integrering og
yrkesdeltakelse blant innvandrere og flyktninger.
Regjeringen anser at internasjonalt samarbeid
og bistand til det store antallet flyktninger som oppholder seg
i nærområdene er det viktigste, mest effektive og mest bærekraftige
virkemiddelet for å løse flyktningkrisen. Regjeringen prioriterer derfor
slike tiltak.
I proposisjonen vises det til at i tillegg til
det generelle velferdsnivået, vil praksis og regelverk på utlendingsfeltet
ha en viktig innvirkning på asylsøkeres tilbøyelighet til å velge
Norge fremfor andre land. Det kan derfor ha stor betydning for Norge
at mange andre europeiske land har iverksatt tiltak for å stramme
inn på asyl- og innvandringspolitikken.
Sverige, Danmark og Finland er blant de landene som
har besluttet vesentlige innstramninger.
Det er også grunn til å understreke at høy asylinnvandring
fører til en høy sekundærinnvandring.
Regjeringen er opptatt av å innrette regelverket slik
at det stilles krav til integrering for dem som får opphold og oppfordres
til samarbeid om retur for dem som får avslag.
Situasjonen høsten 2015 har vist at det er behov for
nye tiltak for at asylsystemet skal fungere godt. Et flertall av
stortingspartiene har også kommet til enighet om en rekke tiltak
som strammer inn innvandringspolitikken og som kan bidra til at
Norge mottar færre asylsøkere.
Stortinget vedtok 3. desember 2015 anmodningsvedtak
nr. 68 til regjeringen ved behandling av statsbudsjettet for 2016.
Anmodningsvedtaket bygget på asylforliket som ble inngått 19. november
2015. I vedtaket anmodes regjeringen om å følge opp disse 18 punktene.
Se proposisjonen for oversikt, omtale og oppfølging
av vedtakene.
Justis- og beredskapsdepartementet sendte på høring
forslag til endringer i utlendingsloven (24-årsgrense for familieetablering),
forslag om endringer i utlendingsloven og utlendingsforskriften
– hevet botidskrav for permanent oppholdstillatelse – endringer
i statsborgerloven og forslag til endringer i utlendingslovgivningen (innstramninger
II).
Hovedsynspunkter i sentrale høringsuttalelser gjengis
i proposisjonen. For detaljer i høringsinstansenes uttalelser vises
det i proposisjonen til at alle høringsuttalelsene er tilgjengelige
fra departementets web-side.
Grunnlovens rettighetsvern ble utvidet i 2014. Grunnloven
gir ingen regulering av retten til asyl eller innvandring til riket,
og gir heller ikke utlendinger rettskrav på bestemte former for
opphold i Norge. Enkelte grunnlovsbestemmelser vil likevel representere
skranker på utlendingslovens område fordi rettighetene der som utgangspunkt
gjelder alle – også utlendinger – som oppholder seg i Norge.
Det vises i proposisjonen til at Grunnloven
§ 93 bør nevnes særskilt. Den forbyr i første ledd dødsstraff og
i annet ledd tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff. Menneskerettighetsutvalget la i Dokument 16 (2011–2012)
til grunn (side 204) at bestemmelsen også innebærer et absolutt
forbud mot utsendelse av personer til områder der de risikerer å
bli utsatt for forhold som kommer i strid med disse forbudene. Bestemmelsen
må som utgangspunkt tolkes i lys av sine menneskerettslige forbilder
i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs konvensjon om sivile
og politiske rettigheter (SP) og FNs torturkonvensjon, se Rt. 2015
side 93 avsnitt 57.
Generelt legger departementet til grunn at Grunnloven
ikke pålegger staten ytterligere skranker enn de som allerede følger
av folkerettslige krav.
Folkeretten setter skranker allerede fordi utlendingsloven
§ 3 slår fast at loven skal anvendes i samsvar med internasjonale
regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke
individets stilling. Menneskerettsloven gjør det videre klart i
§§ 2 og 3 at en rekke menneskerettighetskonvensjoner har status
som formell norsk lov, men slik at annen lovgivning må vike dersom
den strider mot konvensjonene. En plikt til å respektere og sikre
menneskerettighetskonvensjonene fremgår også av Grunnloven § 92.
Flyktningkonvensjonen av 1951 med tilleggsprotokoll
fra 1967 er det sentrale internasjonale avtaleverket om anerkjennelse
av flyktninger og står derfor i en særstilling. Flyktningkonvensjonen
gjelder bare de personer som oppfyller vilkårene for å bli ansett
som flyktning i artikkel 1A (2), det vil si de utlendinger som med
rette frykter bestemte former for forfølgelse i landet de har flyktet
fra. Konvensjonen gir ingen rettsbeskyttelse for migranter for øvrig. Flyktningkonvensjonen
gir heller ingen rettskrav på asyl, kun en forventning om at søknader om
asyl blir behandlet. Personer som anerkjennes som flyktninger, har
visse særrettigheter etter konvensjonen, men flyktningstatusen er
per definisjon midlertidig og vil kunne falle bort dersom forholdene
endrer seg.
Menneskerettighetskonvensjonene representerer det
viktigste folkerettslige rammeverket for departementets forslag
til lov- og forskriftsendringer. I en særstilling står EMK.
Likevel vil også FNs menneskerettighetskonvensjoner
utgjøre formelle rettslige skranker. Av særlig interesse er FNs
konvensjon om barnets rettigheter (BK), FNs konvensjon om sivile
og politiske rettigheter (SP), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale
og kulturelle rettigheter (ØSK) og FNs torturkonvensjon. Når det
gjelder diskrimineringsspørsmål vil også FNs kvinnediskrimineringskonvensjon,
FNs rasediskrimineringskonvensjon og FN-konvensjonen om rettigheter
til mennesker med nedsatt funksjonsevne være relevante.
Det pekes i proposisjonen på at ingen av menneskerettighetskonvensjonene
gir utlendinger rettskrav på opphold i en stat de ikke er borger av.
Konvensjonene gir heller ikke regler om utlendingers oppholdsstatus.
Det mest robuste menneskerettslige vernet utlendinger har, er vernet
mot å bli returnert til et land hvor de risikerer å bli utsatt for
tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff.
Returvernet er absolutt, selv om også det har en midlertidig karakter.
Tolkingspraksis viser med all tydelighet at de enkelte rettighetene
for øvrig – selv om de i prinsippet er universelle – har begrenset
gjennomslagskraft i møtet med statens suverene og legitime behov
for selv å regulere hvilke utlendinger som får tilgang til og opphold i
riket.
Forslagene i proposisjonen berører i prinsippet en
rekke menneskerettigheter. Retten til privat- og familieliv, diskrimineringsforbudet,
vernet mot vilkårlig frihetsberøvelse og bevegelsesfriheten er eksempler
på slike skranker. EMK og SP gir enhver, også utlendinger, krav
på et effektivt rettsmiddel for å ivareta rettighetene de for øvrig
har etter konvensjonene. Barnekonvensjonen stiller særskilte krav
til aktpågivenhet overfor barn, herunder barn som omfattes av utlendingslovens
regler. Den mest grunnleggende bestemmelsen i konvensjonen er artikkel
3 nr. 1, som fastslår at barnets beste skal være et grunnleggende
hensyn i alle handlinger som berører barn. Høyesterett har i plenumsdommene
i Rt. 2012–1985 og Rt-2015–1389, som begge gjaldt gyldigheten av
vedtak etter utlendingsloven, bygget på at barnets beste er et hensyn
som skal veie tungt, men at andre hensyn likevel kan være så tungtveiende
at de går foran.
I proposisjonens pkt. 14 gis merknader til de
enkelte paragrafene i lovforslaget.
Kommunal- og forvaltningskomiteen avholdt høring
den 28. april 2016, der følgende organisasjoner deltok:
UNHCR Northern Europe, Fellesorganisasjonen (FO),
Advokatforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Juss-Buss,
Juridisk rådgivning for kvinner (Jurk), Røde Kors, Unicef Norge,
Barneombudet, Lnu – Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorgan,
Redd Barna, Press, Sos-Barnebyer, Kun, Norsk Folkehjelp, Flyktninghjelpen,
Amnesty International Norge, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
(Seif), Mira ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn, Antirasistisk
senter, Foreningen av tolvte januar, Den ortodokse kirken og filoxenos.org,
Mennesker i limbo, Foreign skilled workers in Norway, Vergeforeningen
følgesvennen og Speranza film.
Komiteen har i tillegg mottatt skriftlige innspill
i saken. Innspillet fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
følger vedlagt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jan Bøhler, Stine Renate Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga Pedersen
og Eirin Sund, fra Høyre, Frank J. Jenssen, Mudassar Kapur, Bjørn
Lødemel og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Mazyar Keshvari og
lederen Helge André Njåstad, fra Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn Toskedal,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad,
og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser
til Prop. 90 L (2015–2016) hvor regjeringen foreslår endringer i
utlendingsloven.
Komiteen viser til at 161 av
169 representanter er enige om behovet for innstramninger for å unngå
en lignende situasjon som nasjonen sto overfor høsten 2015.
Komiteen viser til at verden
er i en ekstraordinær situasjon, med flere mennesker på flukt fra
krig og konflikt enn noen gang tidligere. Dette påvirker også Europa
og Norge. Krigen i Syria har vart i mange år, og tvinger flere og flere
på flukt. Tyrkia har per i dag over 2,7 millioner syriske flyktninger
innenfor sine landegrenser, og Europa mottok i løpet av 2015 1,3 millioner
flyktninger som søkte asyl. Hovedsakelig krysset de grensene mellom
Tyrkia og Hellas med båt.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til Stortingets anmodningsvedtak
nr. 68, 3. desember 2015 og nr. 439, 12. januar 2016, hvor Stortinget
anmodet regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med forslag
til innstramninger i innvandringspolitikken.
Videre viser et annet flertall,
medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og
Venstre, til asylavtalene mellom regjeringspartiene, Kristelig
Folkeparti og Venstre hvor flere av forslagene som fremmes i denne
proposisjonen, er forankret.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at proposisjonen inneholder flere forslag
som går betydelig lenger enn asylavtalene mellom Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre. Det vises blant annet til at det
i proposisjonen er foreslått tilleggsvilkår for permanent opphold
og familiegjenforening utover det som følger av asylavtalen. Disse
medlemmer mener derfor at asylavtalen må forstås ut ifra
at forutsetningene for avtalen er endret der det er foreslått nye vilkår,
utvidet anvendelsesområde eller endringer i tilgrensende bestemmelser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til innvandringssituasjonen
i Norge i 2015. Av de drøyt 31 000 asylsøkerne som kom i 2015, kom ca.
24 000 i perioden august til november. Flertallet er
kjent med at denne situasjonen var krevende for utlendingsmyndighetene,
politiet og statsforvaltningen for øvrig.
På kort tid ble det høsten 2015 et
stort og akutt behov for mottaksplasser i asylmottak, og komiteen merket
seg at dette var krevende for flere parter i utlendingsforvaltningen,
men ikke minst for kommunene som også på kort tid tok sin del av
ansvaret. Komiteen vil i denne sammenheng berømme
kommunene for jobben som er gjort med å løse flyktningkrisen innenfor Norges
grenser.
Komiteen viser til Prop. 1 S
Tillegg 1 (2015–2016) hvor regjeringen foreslo å bevilge 9,5 mrd.
kroner utover det som opprinnelig var lagt til grunn i Gul bok.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil også trekke
fram den formidable innsatsen som frivilligheten stilte opp med.
Prognosene viste at bevilgningsbehovet
kom til å øke i 2016, og komiteens medlemmer fra Høyre og
Fremskrittspartiet er fornøyd med at regjeringen foreslo
å bevilge mer penger for å løse den akutte asylsituasjonen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
det i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2016 ikke var tatt høyde
for å håndtere økt antall asylsøkere, til tross for at rekordmange
flyktninger og migranter ankom Europa, og at man i august 2015 registrerte
det høyeste antall asylsøkere til Norge som var registrert per måned
siden begynnelsen av 1990-tallet.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet vil fremholde at regjeringen allerede
i september 2015 fremmet Prop. 152 S (2014–2015) der Stortinget
ble bedt om bevilge ytterligere 227 mill. kroner for å dekke de
økte asylankomstene. Dette er en tilleggsbevilgning til statsbudsjettet
for 2015 som i all hovedsak gikk til politiet, UDI, arbeid for enslige
mindreårige asylsøkere og økt bosetting. Videre vil disse
medlemmer gi ros til regjeringen for det raske arbeidet
som ble gjort med tilleggsnummeret for statsbudsjettet 2016, Prop.
1 S Tillegg 1 (2015–2016). Det ble der foreslått å sette av 9,5
mrd. kroner for økte asylankomster. Dette er penger som først og
fremst går til drift av asylmottak, mer politi, bosetting i kommunene,
økt saksbehandling i UDI og håndteringen av enslige mindreårige
asylsøkere. Politiet ble styrket med 378 flere stillinger og Politiets
Sikkerhetstjeneste ble styrket med 17 stillinger.
Videre har UDI hatt en kraftig økning i antall ansatte
for å behandle den økte saksmengden som en følge av økte asylankomster.
Det er svært viktig at UDI har kompetente medarbeidere som kan behandle
søknader raskt og rettferdig.
Disse medlemmer mener regjeringen
på en god måte har handlet raskt og effektivt i møte med en ekstraordinær
situasjon som utfordret hele utlendingsforvaltningen.
Utenom tiltak for å bedre integreringen for
de som har kommet så langt, har det ikke vært behov for store ekstrabevilgninger
så langt i 2016. Dette er grunnet at man har hatt en lav tilstrømming
av flyktninger og asylsøkere. Det må likevel understrekes at det
er usikkert om den lave tilstrømmingen vil fortsette som i første
kvartal for resten av året.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at det kom over 31 000
asylsøkere til Norge i 2015, omtrent tre ganger så mange som det
kom året før. Også antall flyktninger og migranter over Middelhavet
til Europa økte drastisk i 2015 og var omtrent fem ganger høyere
enn i 2014. Flertallet viser til at grensevaktbyrået
Frontex registrerte over 1,8 millioner irregulære grensepasseringer
over Europas yttergrenser i 2015, og tall fra Eurostat viser at
det ble registrert over 1,3 millioner asylsøknader i EU-landene
i fjor.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, mener det er grunn til å tro at antall
asylsøkere til Europa fortsatt vil ligge på et høyt nivå i 2016.
Dette flertallet viser i den
sammenheng til IMFs og EUs prognoser som anslår henholdsvis 1,3
millioner og 1,5 millioner asylsøkere til Europa i 2016.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til Stortingets anmodningsvedtak
nr. 68, 3. desember 2015, hvor stortingsflertallet ble enige om
18 forslag til innstramninger i innvandringspolitikken for å begrense
innvandringen til Norge.
Komiteen viser til
at det er stor usikkerhet knyttet til antallet asylsøkere som ankommer
Norge i 2016. Gjeldende prognoser tilsier at ankomstene i 2016 mest
sannsynlig vil være innenfor spennet mellom 5 000 og 50 000 asylsøkere.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet viser til at det er
stor usikkerhet knyttet til den videre utviklingen når det gjelder
antall flyktninger og migranter til Europa og Norge. Dette henger
sammen både med internasjonale forhold og regelverket i mottakerlandene. Disse
medlemmer viser til at våre naboland i likhet med Norge
har en løpende diskusjon om utformingen av flyktning- og innvandringspolitikken. Disse
medlemmer mener det er viktig å følge med på regelverksendringer
i våre naboland, og fortløpende vurdere om dette bør få konsekvenser
for utformingen av norske regler.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet mener det er en sammenheng mellom
de innstramninger som gjøres i norsk asylpolitikk og antallet asylsøkere
som kommer til Norge.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til asylforliket, som slår
fast at flyktningkrisen er internasjonal og må løses i samarbeid
med andre land. Avtalen inneholdt videre en rekke punkter som påla regjeringen
å gjennomføre tiltak for å begrense ankomsten av asylsøkere uten
rett til beskyttelse i Norge.
Flertallet viser til integreringsforliket
og Stortingets anmodningsvedtak nr. 439, 12. januar 2016, hvor stortingsflertallet
slo fast at
«De siste månedene har vist at det er en sammenheng
mellom vår kapasitet og vår mulighet for å få på plass en tilfredsstillende
integrering. Partiene viser til at et bredt stortingsflertall har
tatt ansvar gjennom å vedta en rekke innstramminger som fører til
bedre kontroll over det store antallet asylsøkere. En god integreringspolitikk avhenger
av en ansvarlig innvandringspolitikk.»
Flertallet var pådrivere for
å få til asylforliket og integreringsforliket sist høst. Flertallet står ved
forlikene.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
understreker at det ikke innebærer en blankofullmakt til regjeringen
i disse spørsmålene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre, understreker videre det grunnleggende premisset
som er slått fast i asylforliket om at
«Norge skal
oppfylle sine forpliktelser etter internasjonale konvensjoner. En
generell effektivisering og forenkling av regelverk og praksis for behandling
av asylsøknader må ikke svekke asylsøkernes rettssikkerhet.»
Komiteens medlem fra Venstre mener forslagene
som er fremmet i proposisjonen, går betydelig lenger enn det er
grunnlag for i asylforliket, og at flere av forslagene er i direkte
strid med forliket da de ikke oppfyller Norges forpliktelser etter
internasjonale konvensjoner. Asylforliket hadde som formål å begrense
ankomst av mennesker uten rett til beskyttelse, mens flere av forslagene
som er fremmet av regjeringen innebærer innstramninger i retten
til asyl for mennesker som har et reelt beskyttelsesbehov. Dette
medlem mener derfor at proposisjonen som helhet ikke er
i tråd med forliket, og vil bare støtte forslag som anses å være
i tråd med avtalen som ble inngått i Stortinget 19. november 2015.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
regjeringen har hatt for dårlig kontroll på situasjonen helt siden økningen
av asylsøkere til Norge sommeren 2015. Videre var regjeringen kontinuerlig
for seint ute med å sette inn tiltak, noe som kom tydelig fram på
ankomstsenteret på Tøyen i Oslo og på Storskog. På begge disse stedene
tok det for lang tid før regjeringen mobiliserte ressurser, noe
som førte til ekstrabelastninger både for asylsøkerne og for de
ansatte i berørte offentlige etater. De evalueringene som nå foreligger
fra UDI og politiet, bekrefter at myndighetene ikke var godt nok
forberedt på situasjonen, og at nødvendige ressurser ikke ble mobilisert
i tide.
Disse medlemmer viser til at
situasjonen raskt utviklet seg til en krise i mottaksapparatet. Kommuner,
lokalsamfunn og frivillige organisasjoner gjorde en formidabel jobb,
men fikk ikke nødvendig og tidsnok støtte fra regjeringen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet merker seg at de fleste asylsøkerne som
kom til Norge over Storskog sist høst, vil få sin asylsøknad realitetsbehandlet,
og viser til representanten Støres innlegg i Stortinget 16. november
under behandling av Prop. 16 L (2015–2016) om endringer i utlendingsloven,
innstramninger:
«Det har gjennom flere måneder vært klart at antallet
asylsøkere også til Norge vil vokse vesentlig. Da mener vi regjeringen
burde ha tenkt på regulerende innstramminger av denne art tidligere.
En prosess med mer tid ville gitt rom for flere innspill, som trolig
ville ha gitt endringene mer kraft og større treffsikkerhet. En
så knapp prosess gjør det ikke mulig med høring og hindrer innspill
som erfaringsmessig forbedrer endringer som gjøres – noen ganger
i vesentlig grad.
Den korte fristen gjør at vi velger
å slutte oss til forslagene fra regjeringen, og vi gjør det ved
å stille flere spørsmål enn vanlig. Vi merker oss f.eks. at Advokatforeningen
antar at lovendringene vil skape nye praktiske utfordringer bl.a. for
politi og domstoler i Øst-Finnmark. Advokatforeningen påpeker muligheten
for en betydelig ressursbruk uten tilsvarende utsikt til effekt
i form av raskere avklaring av det store antallet asylsøknader,
og tar til orde for at det beste ville være en ekstraordinær innsats
for raskt å ferdigbehandle de nye asylsøknadene. Raske avslag på grunnløse
søknader vil være det klart sterkeste signal utad om at det er lite
å vinne på å søke asyl i Norge dersom man ikke har et reelt behov
for beskyttelse. Dette er et syn vi mener regjeringen bør merke
seg, uavhengig av det flertallet de kan få i salen i dag. Det står
heller ikke i veien for at vi i dag slutter oss til forslagene fra
regjeringen.»
Disse medlemmer viser videre
til representanten Støres understreking av at
«Det er viktig å understreke at et endret regelverk
ikke er fullført jobb – det er knapt en begynnelse. Til slutt er
det iverksettelse og gjennomføring som teller.»
Disse medlemmer viser også til
følgende understreking fra representanten Marit Arnstad:
«Senterpartiet ser positivt på de forslagene som er
fremmet her i dag fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti. Vi
ønsker å støtte et forslag om å gjøre loven midlertidig for to år.
Vi mener at dagens behandling er høyst ekstraordinær, og gjennom
to års virke vil en kunne høste erfaringer av de lovendringene som
i dag gjøres. En vil også eventuelt kunne legge til rette for en
varig lovendring med en ordinær komitébehandling og en ordinær høring.
Det vil være fordelaktig.»
Disse medlemmer mener regjeringen
ikke i tilstrekkelig grad har tatt på alvor bekymringene for håndteringen
av situasjonen høsten 2015, som har kommet fram i offentligheten
og som har vært båret fram av opposisjonen på Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet mener det er viktig å ta inn over
seg den komplekse situasjonen som oppsto høsten 2015. Svært mange
asylsøkere kom på kort tid, noe som utfordret registrerings- og
mottakssystemet på en ekstraordinær måte. Det ble behov for å benytte
ressurser som tradisjonelt ikke brukes i utlendingsforvaltningen. Selv
om planlegging og koordinering startet i forkant av den store tilstrømningen,
ble situasjonen etter hvert vanskelig. Disse medlemmer vil
peke på at tilstrømningen ble nesten tre ganger så høy som i et
normalår. I tillegg kom de fleste i løpet av noen få måneder på
høsten.
Mange asylsøkere kom over Storskog, en grensepassering
hvor det nesten ikke har kommet asylsøkere tidligere. Dette var
svært utfordrende da mottaksapparatet i Kirkenes og nær grensen ikke
var dimensjonert for en slik massiv økning.
I ettertid ser man at deler av håndteringen
kunne vært annerledes. Disse medlemmer vil imidlertid
påpeke at utlendingsforvaltningen klarte å tilby innkvartering (kost
og losji) til alle asylsøkere som kom til Norge høsten 2015, til tross
for historisk høye ankomster.
Evalueringer som er gjennomført av de involverte
etater vil bidra til læring, slik at håndteringen kan gjøres enda
bedre dersom tilstrømningen på nytt skulle tilta. Etter disse medlemmers oppfatning
vil det imidlertid bli krevende også i fremtiden dersom så mange asylsøkere
skulle ankomme på kort tid.
Komiteen viser til
at den ekstraordinære flyktningsituasjonen i Europa og den høye tilstrømningen
av asylsøkere til Norge høsten 2015 krevde politiske tiltak. Det
er helt nødvendig å ha kontroll med våre grenser og med hvem som
kommer inn i landet. Komiteen påpeker at selv om
det har kommet få asylsøkere til Norge så langt i 2016, trenger
Norge å ha en utlendingslovgivning som er rustet til å håndtere
framtidige situasjoner med ekstraordinær stor tilstrømming av asylsøkere.
Vi trenger et regelverk og en praksis som sikrer at de som ikke trenger
beskyttelse kan sendes raskt ut, slik at vi kan bruke ressursene
på å ta imot og integrere de menneskene som har et reelt beskyttelsesbehov på
en god og verdig måte.
Komiteen påpeker at det til grunn
for et slikt lovarbeid må ligge som et ufravikelig prinsipp at Norge
skal overholde menneskerettighetene og våre internasjonale forpliktelser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at dette også er særskilt
slått fast i innledningen til integreringsforliket i Stortinget
inngått 19. november 2015, hvor det heter: «Norge skal oppfylle
sine forpliktelser etter internasjonale konvensjoner».
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, vil påpeke at FNs høykommissær
for flyktninger er gitt et spesielt mandat til å føre tilsyn med
anvendelsen av konvensjonens bestemmelser, og at Norge har forpliktet
seg til å samarbeide med Høykommissæren både ved å underskrive konvensjonen
og ved den særskilte henvisning til dette ansvaret i utlendingsloven § 98.
Norge har tradisjonelt lagt stor vekt på FNs høykommissær for flyktningers
råd, anbefalinger og tolkninger av flyktningkonvensjonen. Dette
flertallet mener at Norge bør holde fast på dette FN-sporet.
Dette flertallet vil understreke
at også hensynet til barn og unges rettigheter og muligheter må
vektlegges tungt i arbeidet med endringer i utlendingslovgivningen. Dette
flertallet vil videre anføre at Norge må bestrebe seg på
å ha en utlendingslovgivning og en praktisering av denne, som legger
til rette for integrering, ikke undergraver retten til familieliv
og ikke svekker asylsøkeres og flyktningers rettsikkerhet.
Komiteen støtter regjeringens
vektlegging av å hjelpe flyktninger i deres nærområder ved å gi bistand
til husly, grunnleggende helsehjelp og skolegang. Det er også viktig
å arbeide for ordninger som sikrer at flyktninger kan komme i arbeid
og aktivitet under tiden de søker tilflukt i naboland. Komiteen vil
gi regjeringen ros for de initiativ som er blitt tatt og den rolle
Norge har spilt for å øke den internasjonale hjelpen til flyktninger
fra Syria.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, vil oppfordre regjeringen
til å øke Norges humanitære innsats for å hjelpe mennesker på flukt.
Norge bør også videreføre og styrke sitt arbeid som pådriver og
bidragsyter til fredsforhandlinger og fredsbyggende arbeid.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
viser til innledningen av det brede asylforliket i Stortinget der stortingsflertallet
påpeker at «Flyktningkrisen er internasjonal, og må først og fremst
løses i samarbeid med andre».
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, mener Norge må presse på for en
mer reell europeisk ansvarsfordeling for de flyktningene som kommer
til kontinentet. Norge bør være en pådriver for felleseuropeiske
løsninger som sikrer Schengens yttergrenser og får på plass ordninger
med registreringssentre ved de ulike ankomststedene for flyktninger
og migranter. De som ikke har krav på beskyttelse, må sendes tilbake
til landene sine, og de som har rett på internasjonal beskyttelse,
må fordeles mer rettferdig blant de europeiske land. Flertallet mener
Norge må være villig til å ta imot sin andel flyktninger som ledd
i en slik felleseuropeisk løsning.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, anser videre at Norge må arbeide for
internasjonale løsninger som kan stoppe bruken av livsfarlige flyktningruter
og forhindre menneskesmugling.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at en mulig løsning er at det opprettes
felleseuropeiske sentre i nærområdene til land mange flykter fra,
slik at asylsøkere kan få prøvd sin asylsak der uten at de først
tvinges ut på lange, farefulle reiser.
Disse medlemmer viser til det
gode grunnlaget for endringer i utlendingslovgivningen som regjeringen
fikk gjennom asylforliket i Stortinget av 19. november 2015 og asylavtalene
med Kristelig Folkeparti og Venstre. Disse medlemmer merker
seg at regjeringen i proposisjonen har valgt å gå langt utover den
brede enigheten som ble oppnådd, og har fremmet en rekke forslag
uten forankring i disse avtalene. Regjeringens forslag om å henvise
flyktninger til internflukt også der dette vil være urimelig, økt bruk
av midlertidig opphold for enslige mindreårige asylsøkere, åpning
for å stenge grensene for asylsøkere uten visum og for å bortvise asylsøkere
ved grensen til nordiske naboland, innføring av en subsidiær beskyttelse
med ulike sett av rettigheter for mennesker med beskyttelsesbehov
og forslaget om å svekke statsløse barns rettigheter, er noen av
de tiltakene som ikke har noen forankring i stortingsforlikene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at FNs høykommissær for
flyktninger, UNHCR, har oppfordret Norge til å ta imot flyktninger,
og har understreket at det ikke er mulig å hjelpe alle i nærområdene.
Flertallet mener at det i tillegg
til en betydelig innsats i nærområdene er nødvendig å ta imot flyktninger
i Norge. Norge må ta imot overføringsflyktninger gjennom FNs kvotesystem, og
delta i EUs relokalisering av flyktninger innenfor Schengen-samarbeidet.
Videre må retten til å søke asyl i Norge bestå.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at flyktningsituasjonen i verden i dag først og fremst er en
krise for dem som må flykte, men det er også en krise i det internasjonale
samarbeidet for å beskytte flyktningene. For Norge er det økte antallet
flyktninger en stor og akutt utfordring og en stor kostnad. Situasjonen
krever politisk innsats og politisk endring. Den krever lederskap
og kontroll. Men den krever først og fremst at vi holder hodet kaldt
og har perspektivene våre i orden.
Forslagene fra regjeringen er utformet med tanke
på at færrest mulig skal kunne søke asyl og få opphold i Norge.
Norge blir med disse forslagene med i et kappløp om å ha den strengeste
politikken, samtidig som behovet for hjelp og solidaritet er prekært.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til avtale om asylforliket, hvor
det innledningsvis ble slått fast at flyktningkrisen er internasjonal,
og først og fremst må løses i samarbeid med andre. Flertallet mener
det er avgjørende at Norge både bidrar med bistand i nærområdene
og tar aktivt del i det europeiske samarbeidet, ettersom flyktningsituasjonen
i Europa er en felleseuropeisk utfordring.
Flertallet fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen delta aktivt i felleseuropeisk
arbeid med å sikre Schengens yttergrenser, og videreføre engasjementet
med redningsfartøy i Middelhavet.»
«Stortinget ber regjeringen bidra til å styrke
mottaksapparatet i Hellas med bruk av EØS-midler.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen bidra i EUs relokaliseringsordninger
ved å ta imot flyktninger fra Italia/Hellas og fra Tyrkia, i tillegg
til kvoten av overføringsflyktninger gjennom FN.»
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen bidra i arbeidet
med å etablere et felles europeisk mottakssystem for asylsøkere
med en permanent relokaliseringsmekanisme for Europa.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen bidra til å styrke fredsprosessen
i Syria og sørge for en planmessig og målrettet bruk av humanitær
bistand i Syria og nærområdene.»
«Stortinget ber regjeringen opprettholde god
dialog med Russland for å sikre fortsatt kontroll ved grensen på
Storskog.»
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti viser til avtale om asylforliket
hvor formålet var å redusere antallet grunnløse asylsøkere til Norge. Disse medlemmer mener
derfor det er viktig å forebygge at mennesker uten grunnlag for
asyl legger ut på flukt, gjennom målrettet informasjonsarbeid i
hjemlandet.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen styrke utenriksstasjonenes
arbeid med å informere om reelle muligheter for å få asyl i Norge.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre målrettet
informasjonsarbeid i situasjoner med økte ankomster av asylsøkere
fra land hvor et stort flertall får avslag.»
«Stortinget ber regjeringen styrke informasjonsarbeid
og målrettede tiltak i Afghanistan for å forebygge at barn sendes
på en farefull ferd gjennom Europa.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti slår
fast at det vil bli krevende å huse og integrere alle som har krav
på beskyttelse. Det krever politisk vilje og riktige prioriteringer.
Og det krever at vi starter nå. Dette medlem påpeker
at ingen av flyktningene vil bli raskere integrert av midlertidige
tillatelser eller å aldri kunne gjenforenes med sine nærmeste. Asylsøkerne
skal fortsatt holdes i passivitet i mottakene. Behandlingstiden
på søknadene deres øker. Ikke en gang barna på mottak får muligheter
til en mer meningsfull hverdag. I tillegg kutter regjeringen i norskopplæringen
til voksne. Det er en oppskrift på dårlig integrering og sosiale
problemer i framtiden. Dette medlem mener et forlik
i Stortinget måtte hatt som utgangspunkt å sørge for at mennesker
som åpenbart vil få bli her i landet, får sine søknader raskt behandlet,
ikke med en ventetid på ett til to år, som nå er varslet. Dette
medlem påpeker at situasjonen krever at vi tenker nytt om
bosetting og viser til Sosialistisk Venstrepartis forslag, Dokument
8:1 S (2015–2016) om nytt bosettingssystem, fordi ordningen vi har
i dag er dyr, tar årevis, er passiviserende og gjør folk sjuke.
Dette medlem mener de som venter
på å få opphold må få mulighet til å arbeide og forsørge seg selv
i størst mulig grad. Vi må slå knallhardt ned på sosial dumping
og arbeidslivkriminalitet, slik at vi unngår segregering i både
bolig- og arbeidsmarkedet. Målet må være at alle blir bidragsytere
og deltakere i det norske fellesskapet. Norskopplæringen i mottakene
må styrkes, og ikke svekkes slik flertallet har stemt igjennom.
Denne tenkningen er sørgelig fraværende i forliket om innstrammingsavtalen.
Dette medlem viser til at Sosialistisk
Venstreparti støtter alle punkter i forliket om innstrammingsavtalen
som går på å ruste opp forvaltning og rettsapparat, mottak og intensjonen
om å redusere ankomst av mennesker som ikke har beskyttelsesbehov.
Det er nødvendig for å kunne prioritere kapasitet og ressurser på
personer som har behov for beskyttelse og som kommer til å få bli.
Flere av avtalepunktene var rene praktiske tiltak, som å sørge for
nok saksbehandlingskapasitet, noe en mer handlekraftig regjering
hadde gjennomført for lenge siden. Dette medlem viser
også til at Sosialistisk Venstreparti i sitt alternative budsjett
også foreslår mer penger til retur av mennesker uten beskyttelsesbehov
enn det regjeringen og flertallet gikk inn for.
Dette medlem viser til egne forslag
i budsjett for 2014 om at regjeringen skulle ta internasjonale initiativ
for å sikre at Dublinavtalen ikke skulle bryte helt sammen fordi
førsteland sluttet å registrere asylsøkere av frykt for å bli sittende med
hele ansvaret. Det ble nedstemt og avtalene på europeisk nivå sluttet
å fungere i og med at asylsøkere ikke ble registrert. Land etter
land føyset dem videre, og så startet noen land å stenge grensene
helt. Det er heller ikke kjent at den norske regjering har tatt
noe initiativ til å sikre internasjonal løsning på en internasjonal krise
gjennom andre organisasjoner Norge er medlem av. Det er sterkt kritikkverdig.
Dette medlem vil påpeke at regjeringen
unnlot å ta noen beredskapsmessige foranstaltninger selv om det
var åpenbart for alle at utviklingen rundt Middelhavet, krigen i
Syria, press og uro i naboområdene, antallet flyktninger som kom
inn i Schengenområdet og det store antallet som ble presset fra
land til land i Europa, på et tidspunkt måtte føre til at langt
flere også ville søke asyl i Norge.
Dette medlem vil påpeke at Røde
Kors satte inn krisestab i august. Sosialistisk Venstreparti og
Venstre ba om krisemøte i Stortinget i september. Regjeringen reagerte
ikke. I oktober la regjeringen fram budsjett uten noen ansvarlig håndtering
av en alvorlig situasjon som allerede var oppstått. Denne manglende
handlekraften og viljen til å se hva som måtte komme, bidro til
kaos, som kun ble dempet av at ansatte i etatene og frivillige tok
ansvar.
Dette medlem viser til at det
politiske flertallet har latt seg presse av den kaotiske situasjonen,
til uforsvarlig lovbehandling og innstramminger som også vil ramme
de som trenger beskyttelse. Lovendringene etter Prop. 16 L (2015–2016)
som ble gjort av flertallet som følge av situasjonen på Storskog,
setter asylretten i fare, satte returavtalen med Russland i fare
og lot seg heller ikke gjennomføre i praksis. Det viser situasjonen
nå, der alle som kom, må få vurdert sin søknad etter ordinært regelverk,
slik Sosialistisk Venstreparti påpekte var det korrekte.
Dette medlem mener det er uforsvarlig,
unødvendig og udemokratisk at lover som kan ha helt avgjørende betydning
for enkeltmennesker, endres uten vanlige demokratiske prosedyrer.
Uten komitébehandling, høringer og rom for å hente inn motforestillinger,
kort sagt uten de fleste av de sikkerhetsventilene som er laget
for å sikre en forsvarlig behandling.
Dette medlem viser til uttalelse
fra Nasjonal Institusjon for menneskerettigheter til Prop. 90 L (2015–2016)
som, om enn i meget diplomatiske formuleringer, retter sterk kritikk
både til lovforarbeidet som er gjort med harelabb og sår tvil om
summen av og enkeltelementer i innstrammingen er innenfor forpliktelsene.
Det påpekes at menneskerettigheter omfatter mer
enn EMK, og det er derfor alvorlig når det påpekes at det mangler
vurderinger av innstrammingene når det gjelder Barnekonvensjonen, Kvinnekonvensjonen,
Konvensjonen om like rettigheter for mennesker med funksjonsnedsettelser
og FNs flyktningkonvensjon. Det gjelder både rettigheter i seg selv,
men også at innstrammingen vil være diskriminerende for grupper.
Dette medlem vil påpeke at eksempler
på dette er inntektskrav og botidskrav som vil ramme kvinner hardere
enn menn, fordi nesten ingen kvinner vil kunne oppfylle kravene.
Det foreslåtte inntektskravet på 302 500 kroner er
nesten like høyt som medianinntekt for kvinner i Norge, som i 2014
var på 338 900 kroner. Menns medianinntekt er 503 600 kroner. Regjeringen
insisterer likevel på at kravet ikke vil være diskriminerende uten
at det er gjort noen konkret forholdsmessighetsvurdering, ut over
en generell henvisning til behovet for innstramming og forsørgelse.
Det er slike manglende avklaringer som påpekes som en systematisk
mangel i uttalelsen.
Komiteen viser til
at Justis- og beredskapsdepartementet sendte forslagene i denne
proposisjonen på høring på ulike tidspunkt. Høringen knyttet til
forslag til lovendringer og 24-års aldersgrense for familieetablering
ble sendt på høring 26. juni 2014, mens forslag til endringer i utlendingsloven
og utlendingsforskriften knyttet til botidskrav for permanent oppholdstillatelse ble
sendt på høring 27. mars 2015. Komiteen viser til
at de resterende lovendringsforslagene i Prop. 90 L (2015–2016)
ble sendt på høring 29. desember 2015.
Komiteen viser til at departementet
mottok høringsuttalelser fra de fleste adressatene, men også fra
mange privatpersoner.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at en rekke av regjeringens forslag fikk kraftig kritikk i
høringsrunden, herunder fra regjeringens egne etater som påpekte
faktiske feil. Høringsinstansene pekte videre på at utredningen
av forslagene var mangelfull med hensyn til forholdet til internasjonale
konvensjoner.
Komiteen viser til
at Grunnloven og folkeretten i stor grad legger rammene for Norges
innvandringspolitikk og utlendingslov. Komiteen er
kjent med at utlendingsloven § 3 slår fast at loven skal anvendes
i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse
har til formål å styrke individets stilling. Komiteen viser
videre til at Norge er forpliktet til å respektere menneskerettighetskonvensjonene
og at dette også fremgår av Grunnloven § 92.
Komiteen understreker betydningen
av Norges folkerettslige forpliktelse til å respektere retten til
å søke asyl.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet legger til grunn at alle forslag som
fremmes av departementet, er grundig vurdert og i tråd med internasjonale
regler som Norge er bundet av.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet viser til at det er regjeringen som har
ansvaret og apparatet for å sikre at forslag som fremmes er i tråd
med våre internasjonale forpliktelser og regler som Norge er bundet
av. Disse medlemmer vil derfor ikke gå nærmere inn
i de folkerettslige vurderingene av hvert enkelt forslag.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, viser til at de konkrete lovendringsforslag
i Prop. 90 L (2015–2016) vil presenteres og fremmes i kapitlene
hvor de naturlig hører til. Videre påpeker flertallet at det
er foreslått flere mindre lovtekniske endringer hvor det kun er
henvisning til andre paragrafer som blir oppdatert.
Flertallet mener det er viktig
at Norge har god kontroll med hvem som krysser våre grenser. Videre
merker flertallet seg at deler av lovendringsforslaget
er noe moderert sammenlignet med høringsforslaget som ble fremlagt,
og vil fremheve at de modererte forslagene har en bedre innretning
enn det opprinnelige forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at den foreslåtte endringen
i lovens visumbestemmelse gjør det tydelig at det kan etableres
ordninger for å håndtere søknader om asyl på grensen. Det følger
av forslaget at det også kan legges til rette for å treffe vedtak
om bortvisning på grensen når det ankommer asylsøkere som ikke oppfyller vilkårene
for innreise, og som nektes realitetsbehandling av asylsøknaden.
Dette er en viktig presisering sammenliknet med dagens regelverk, som
kan gi inntrykk av at enhver som søker asyl, har rett til innreise
på linje med personer som har visum eller er omfattet av visumfrihetsavtale.
Disse medlemmer viser samtidig
til at det i praksis likevel vil være den klare hovedregel at asylsøkere
må slippes over grensen for å få søknadene behandlet. Disse
medlemmer viser i denne sammenheng til at departementet
vil utforme forskriftsregler som regulerer adgangen for asylsøkere
til å reise inn i riket uten visum i tilfeller hvor det ikke er
politi til stede på det aktuelle grenseovergangsstedet.
Disse medlemmer viser til asylforliket
som ble inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre 19. november 2015
og Stortingets anmodningsvedtak nr. 68 fattet 3. desember 2015.
Disse medlemmer viser under dette
lovforslaget til forlikets pkt. 2, og legger til grunn at endringen
ikke vil medføre en stor endring i dagens praksis, men klargjør
regelverket for å «sikre retur av personer med åpenbart grunnløse asylsøknader
til Norge eller personer som har fått avslag på søknaden». Disse
medlemmer viser her til at lovendringsforslaget er oppfølging
av dette punkt, ved at personene som er nektet realitetsbehandling
av asylsøknad etter gjeldende regelverk, eller har fått avslag,
heller ikke skal oppholde seg i landet.
Komiteen er enig i
at de personer som ikke har gyldig opphold i Norge, må reise ut
av landet så raskt det lar seg gjøre. Dette for å sikre at ressursene
går til dem som faktisk skal bli.
Komiteen viser til at det fremgår
av proposisjonen at «Det er også ventet at Europakommisjonen vil
legge frem forslag til endringer i Dublin-systemet i løpet av våren
2016».
Komiteen viser til at Kommisjonen
la fram slikt forslag 4. mai 2016. Forslaget er nå til behandling
i de lovgivende institusjonene, Rådet og Parlamentet. Norge kan
delta i Rådets behandling.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, vil legge til grunn at asyl-
og flyktningpolitikken må være kunnskapsbasert, solidarisk og rettssikker.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at asyl- og flyktningspolitikken må være forankret i anbefalingene fra
FNs høykommissær for flyktninger. Forslagene til endringer i utlendingsloven
går imot flere av disse prinsippene.
Dette medlem viser til at endringer
i utlendingsloven må være basert på forskning og kunnskap, og ikke
på tro og antakelser. Innstrammingene som gis må ha den påståtte
effekten, nemlig å hindre mennesker som ikke har beskyttelsesbehov
i å belaste asylsystemet og ikke være et skalkeskjul for å hindre
mennesker med reelt beskyttelsesbehov å søke asyl.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at Norge
er bundet av flere internasjonale konvensjoner, slik som Den europeiske
menneskerettighetskonvensjon og flyktningkonvensjonen. Disse konvensjonene ble
utarbeidet på et tidspunkt hvor Europa gjennomgikk sin dypeste flyktningkrise
med enorme utfordringer. Disse konvensjonene er laget for å gi et
felles grunnlag for å beskytte mennesker, og sørge for at Europa
og verden i en krigs- eller krisesituasjon har avtaler om basale
menneskerettigheter som ikke skal brytes og som vil redusere menneskelige
lidelser og overgrep. Det er derfor viktig at disse konvensjonene
respekteres, og ikke uthules. Dette er spesielt viktig å holde på
konvensjonene for flyktninger og menneskerettigheter, nettopp når
det er en utfordrende situasjon.
Disse medlemmer vil understreke
at nasjonal politikk må sikre de to viktige prinsippene i flyktningretten,
nemlig retten til å søke asyl og å få saken reelt behandlet, og
sikkerhet mot å bli returnert til forfølgelse og tortur, «non-refoulment-prinsippet».
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at asylforliket anerkjenner
behovet for å tilpasse internasjonale konvensjoner for å møte dagens
migrasjonsutfordringer. Disse medlemmer viser til
at asylforlikets punkt 18 lyder som følger:
«Internasjonale konvensjoner er mindre tilpasset dagens
situasjon enn den tid da de ble skrevet. For at både det internasjonale
samfunnet og Norge skal være best mulig rustet til å håndtere store
migrasjonsbølger, ber Stortinget regjeringen om å ta et internasjonalt
initiativ til en gjennomgang av internasjonale konvensjoner, for
at disse i bedre grand kan tilpasses vår tids flyktningsituasjon.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at forslagene på et svakt grunnlag går langt i å underminere
de rettighetene alle mennesker skal ha etter disse konvensjonene,
noe som også er kritisert av høringsinstansene, som Advokatforeningen, UNHCR
og Amnesty International. Dette medlem viser til
at å avskrekke mennesker som fyller kravene for politisk asyl fra
å søke i Norge med innstramminger som umuliggjør alminnelig familieliv
og vanskeliggjør integrering og deltakelse, ikke er etisk forsvarlig.
Det vil gjøre mottak av flyktninger til en kortsiktig utgift, framfor
en langsiktig integrering av nye medlemmer i samfunnet. Denne strategien,
som det nå ser ut til at de fleste land i Europa bruker, bidrar
til å skyve ansvaret for dem som har behov for asyl over på andre
land.
Departementet fremmer i proposisjonen forslag om
å endre utlendingsloven § 9 første ledd om rett til visumfri innreise
for asylsøkere.
Det vises i proposisjonen til at dagens bestemmelse
gir asylsøkere en ubetinget rett til innreise på linje med personer
som har visum eller som er omfattet av en visumfrihetsavtale. I
proposisjonen vises det til at dette skaper et feilaktig bilde.
Det som ligger til grunn for bestemmelsen er at visumplikten ikke
i seg selv skal være til hinder for å kunne søke asyl. Departementet
foreslår en endring i § 9 som presiserer at asylsøkere «kan gis»
rett til innreise uten visum (i stedet for at de «har rett til»
innreise).
Som den klare hovedregel vil asylsøkere fortsatt måtte
slippes over grensen for å få søknadene behandlet, men lovendringen
gjør det tydeligere at det i praksis kan etableres ordninger for
å håndtere søknadene på grensen, og for å kunne bortvise personer
som ikke oppfyller ordinære vilkår for innreise og som blir nektet
realitetsbehandling av asylsøknaden.
Det gjelder ingen konstitusjonelle skranker
for lovgivers adgang til å begrense den generelle visumfriheten.
Etter alminnelig folkerett har stater rett til
å begrense utlendingers adgang til territoriet.
Under høringen er det gjort gjeldende at en
begrensning av visumfriheten vil innebære en krenkelse av Norges
forpliktelser etter FNs flyktningkonvensjon. Departementet er ikke enig
i det. Et krav om visum begrenser ikke i seg selv utlendingers rett
til å søke asyl i Norge. Et krav om visum vil heller ikke i seg
selv kunne lede til en krenkelse av vernet mot utsendelse etter
FNs flyktningkonvensjon artikkel 33, jf. utlendingsloven § 73. Vernet
mot utsendelse vil imidlertid kunne begrense adgangen til å treffe vedtak
om bortvisning etter utlendingsloven § 17 eller utvisning etter
utlendingsloven § 66.
Det vises i proposisjonen til at formålet med
dagens visumfrihet er å sikre at visumreglene ikke begrenser retten
til å søke om internasjonal beskyttelse, og at slik bør det fortsatt
være.
I høringsnotatet foreslo departementet å begrense
visumfriheten for asylsøkere som ikke har krav på realitetsbehandling
av sin søknad om oppholdstillatelse. I lys av høringsinnspillene
har departementet kommet til at forslaget bør omformuleres noe.
Det sentrale fra departementets side er å understreke
at adgangen til å søke internasjonal beskyttelse ikke i seg selv
innebærer en generell rett for utlendingen til å foreta grensepassering
i strid med ordinære vilkår.
Departementet foreslår en endring i § 9 første ledd
som bringer den nærmere formuleringene i Schengen grenseforordning.
Grenseforordningen fastsetter i artikkel 5 punkt 4 at en utlending som
mangler visum, likevel «kan få tillatelse av en medlemsstat til
å reise inn på dets territorium av humanitære grunner, av nasjonale
hensyn eller som følge av internasjonale forpliktelser.»
Dersom bestemmelsen omformuleres unngår man
den usikkerhet som det opprinnelige forslaget skapte hos flere aktører
med hensyn til om forslaget kan komme i konflikt med folkerettslige
regler.
Samtidig gis det en tydelig adgang for norske myndigheter
til å etablere ordninger for å håndtere søknader på grensen, og
for å kunne bortvise personer som ikke oppfyller ordinære vilkår
for innreise og som blir nektet realitetsbehandling av søknaden.
Den foreslåtte ordningen innebærer at det i
hver enkelt sak må avgjøres om det skal tillates innreise. Dersom
tillatelse ikke gis, skal det skje i forbindelse med at søknaden
behandles (eventuelt gjennom avslag på realitetsbehandling) på grensen,
og ved at det eventuelt treffes bortvisningsvedtak. Selve avgjørelsen
om at det ikke gis tillatelse til innreise, treffes ikke som enkeltvedtak.
Det vil bli fastsatt nærmere saksbehandlingsregler i utlendingsforskriften.
Der tillatelse til innreise ikke gis, fordi
det treffes avgjørelse i saken og eventuelt treffes bortvisningsvedtak
på grensen, vil det være forbudt for søkeren å foreta innreise.
Ulovlig innreise er straffbart etter utlendingsloven § 108, med
de begrensninger som følger av reglene om straffrihet i FNs flyktningkonvensjon
artikkel 31, jf. utlendingsloven § 3 og Rt. 2014 s. 645. Ulovlig innreise
kan videre gi grunnlag for utvisning etter utlendingsloven §§ 66.
At innreise uten visum er ulovlig, kan også
utløse rettsvirkninger etter traktater om tilbaketaking.
Med mindre det er innført indre grensekontroll ved
den aktuelle grenseovergang vil ikke asylsøkere som kommer til indre
Schengen-grense komme i kontakt med politiet i forbindelse med grensepassering.
Departementet vil utforme forskriftsregler som regulerer adgangen for
asylsøkere til i slike tilfeller å reise inn i riket uten visum
og deretter melde seg for politiet for asylregistrering.
Det pekes i proposisjonen på at det er behov
for effektive virkemidler for å kontrollere tilstrømningen av utlendinger
over grensene mot Norges naboland.
Asylsøkere som ankom fra de nordiske landene høsten
2015, var i liten grad blitt registrert ved ankomst til Schengen-området
og selv med utvidet grensekontroll i Sverige er det fortsatt mange som
reiser gjennom Sverige uten å bli registrert. Dublin-samarbeidet
kom under sterkt press og sto i fare for å bryte sammen. I lys av
dette mener departementet at det er avgjørende at norsk regelverk
inneholder hjemler som setter regjeringen i stand til å håndtere
en eventuell situasjon hvor Dublin-systemet i praksis blir satt ut
av spill.
Det gis omtale av dagens regler om å nekte realitetsbehandling
etter utlendingsloven § 32, om bortvising etter utlendingsloven
§ 17 første ledd bokstavene a til c, og om vedtaksmyndighet i sak om
bortvisning ved grensekontroll – utlendingsloven § 18 i proposisjonen
punkt 5.2.2.
Det vises til proposisjonens punkt 5.2.3 hvor
det gis en omtale av konstitusjonelle og folkerettslige rammer,
herunder om Europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FNs Flyktningkonvensjon,
Dublin-samarbeidet, Schengen-samarbeidet, Den Nordiske Passunionen,
EUs Grenseforordning, FNs Barnekonvensjon og EUs Returdirektiv.
Departementet foreslår at Kongen i statsråd
kan beslutte at ankomst direkte fra en nordisk stat skal være et
selvstendig grunnlag for å nekte realitetsbehandling av søknad om
beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 32. Utlending som mangler
visum, og som får avslag etter § 32, vil kunne bortvises etter lovens
§ 17 første ledd bokstav b eller eventuelt etter en annen relevant hjemmel.
Iverksettelse av den foreslåtte hjemmelen i
utlendingsloven § 32 femte ledd vil innebære at Norge ikke lenger
praktiserer Dublin III-forordningen overfor asylsøkere som ankommer
direkte fra nordiske naboland. Den nye bestemmelsen vil, om den
settes i verk, gjelde som lex specialis foran gjeldende § 32 fjerde
ledd. Dette fremgår eksplisitt av fjerde punktum i lovforslaget
til nytt femte ledd.
Den foreslåtte hjemmelen er tenkt gitt anvendelse
i en situasjon hvor Dublin-samarbeidet formelt gjelder, også for
Norge, men hvor andre europeiske stater ikke registrerer asylsøkere
slik som forutsatt, og hvor forutsetningene for et fungerende Dublin-samarbeid
svikter. I tillegg vil det også være andre forutsetninger for å
iverksette de aktuelle grensetiltakene. For det første må det ha
oppstått en situasjon med så høye ankomster av asylsøkere at det
utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge kan motta. For det andre
må det være innført indre grensekontroll ved den aktuelle nordiske
grensen.
En beslutning om å innføre de aktuelle grensetiltakene
kan eventuelt gjelde midlertidig.
Departementet har vurdert, men kommet til at det
ikke er hensiktsmessig, å presisere i selve lovforslaget hvilken
situasjon som kan aktualisere den foreslåtte hjemmelen i § 32 femte
ledd. Hjemmelens karakter, og uforutsigbarheten i den internasjonale
og europeiske flyktningsituasjonen, gjør det nødvendig med en viss
fleksibilitet.
Departementet mener det vil være ønskelig å etablere
en felles forståelse og eventuelt et samarbeid med våre naboland
om praktiseringen av bestemmelsen. Departementet mener det vil være
viktig med god og rettidig informasjon til blant annet øvrige nordiske
land. Videre mener departementet det vil være naturlig at regjeringen
konsulterer Stortinget ved Den utvidede utenriks- og forsvarskomité
før tiltaket eventuelt iverksettes av Kongen i statsråd.
Departementet foreslår å presisere i § 32 femte ledd
at det ikke gjelder krav om forhåndsvarsling, eller innhenting av
uttalelser (typisk i form av alminnelig høring) etter forvaltningslovens
§ 37 annet ledd, før Kongen i statsråd anvender kompetansen som
gis gjennom bestemmelsen. Det vil kunne være helt nødvendig å iverksette
tiltak i medhold av utlendingsloven § 32 femte ledd raskt, og departementet mener
hensynene bak forvaltningslovens § 37 annet ledd må anses ivaretatt
ved at det er gjennomført høring i forkant av dette lovforslaget.
Iverksettelse og praktisering av den ekstraordinære
hjemmelen i § 32 femte ledd forutsetter i praksis at det er innført
midlertidig grensekontroll. Departementet legger til grunn at bestemmelsen
i § 32 femte ledd bare vil bli anvendt på den fysiske grensen til
nordiske naboland, og ikke i forbindelse med utlendingskontroll
i riket.
Departementet finner det klart at den foreslåtte hjemmelen
for å nekte realitetsbehandling når en asylsøker ankommer direkte
fra nordisk naboland, ikke vil være i strid med Norges menneskerettslige
forpliktelser. Det sentrale i denne sammenheng er det absolutte
vernet mot retur til dødsstraff, tortur, umenneskelig behandling
mv., som følger av blant annet utlendingsloven § 73 og EMK art.
2 og 3.
Dersom Kongen i statsråd har fastsatt at asylsøkere
som kommer direkte fra nordiske naboland skal få avslag på realitetsbehandling,
er det begrenset behov for individuelle vurderinger. Norske myndigheter
vil kunne bygge på en generell forutsetning om at retur til våre
nordiske naboland er trygt.
Bestemmelsen i § 32 annet ledd – som slår fast at
det ikke skal nektes realitetsbehandling i medhold av første ledd
bokstav b til d dersom utlendingen har en tilknytning til riket
som gjør at Norge er nærmest til å realitetsbehandle søknaden –
vil ikke gjelde med mindre Kongen i statsråd har fastsatt det særskilt.
Departementet mener videre at reglene i barnekonvensjonen
og Grunnloven § 104, herunder prinsippet om barnets beste som et grunnleggende
hensyn, heller ikke er til hinder for den foreslåtte bestemmelsen.
De fleste mindreårige som søker asyl, reiser sammen med foreldre
eller andre foresatte. Her vil det ikke oppstå spørsmål om familiesplittelse.
Når det gjelder enslige mindreårige asylsøkere med
familiemedlemmer i Norge – eller asylsøkere som har et mindreårig
barn i Norge – viser departementet til muligheten for å søke familiegjenforening.
Heller ikke i disse tilfellene vil hensynet til barnets beste uten
videre veie tyngre enn Norges rett til å regulere innvandringen.
Departementet antar likevel at det i noen saker vil være aktuelt
å ta søknaden til realitetsbehandling, og understreker i denne sammenheng
at § 32 femte ledd vil være en «kan-regel».
Etter departementets vurdering er lovforslaget ikke
i strid med forbudet mot kollektiv utvisning etter artikkel 4 i
fjerde tilleggsprotokoll til EMK. Det foreligger to dommer fra EMD
som avklarer når bestemmelsen er krenket.
Det vises i proposisjonen til at begge sakene
er vesensforskjellige fra departementets forslag til endring i utlendingsloven
§ 32. Sakene viser at tvangsmessig retur/overføring til andre land
i noen tilfeller vil kunne omfattes av uttrykket «utvisning» i artikkel
4 i fjerde tilleggsprotokoll. Det kan imidlertid ikke begrense statens
rett til på grensen å håndheve reglene om tillatelser for innreise.
Departementet bemerker avslutningsvis at det klart
nok ikke vil innebære usaklig forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudet
i Grunnloven, EMK mv. at det gis særskilte regler – både materielle
og prosessuelle – for asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk
nabostat. Våre nordiske naboland er i en særstilling for det første
ved å være nettopp naboland, for det andre ved at de utvilsomt kan
regnes som trygge. Det er heller ikke diskriminerende at det iverksettes særskilte
regler i en ekstraordinær situasjon.
Departementet foreslår at Kongen i statsråd
skal kunne beslutte at myndigheten til å nekte realitetsbehandling
skal kunne legges til polititjenestemann i stedet for til UDI, i
saker som omfattes av den ekstraordinære hjemmelen i § 32. Tilsvarende
skal gjelde myndigheten til å bortvise etter § 17 i disse sakene.
I høringsnotatet ble denne regelen foreslått inntatt i lovens § 18
nytt tredje ledd, men departementet har kommet til at det er hensiktsmessig
å samle reglene for den ekstraordinære ordningen i § 32.
Videre foreslår departementet at Kongen i statsråd
skal kunne beslutte at vedtak om nektelse av realitetsbehandling
og bortvisning i saker som omfattes av den ekstraordinære bestemmelsen
i § 32 femte ledd, ikke skal anses som enkeltvedtak med klageadgang
mv. Også denne regelen foreslås inntatt i § 32 nytt femte ledd,
heller enn å bli innarbeidet i § 18.
Departementet mener at vedtak om bortvisning, også
i slike tilfeller som nevnt i § 18 første ledd siste punktum, normalt
skal regnes som enkeltvedtak, som i dag. Departementet mener at
dette også skal være utgangspunktet dersom det blir aktuelt å iverksette
den ekstraordinære bestemmelsen i § 32 femte ledd. Det kan imidlertid
ikke utelukkes at tilstrømmingen av asylsøkere blir så betydelig
at saker om bortvisning bør kunne behandles etter en ytterligere
forenklet saksbehandling. Departementet mener derfor at Kongen i statsråd
skal ha mulighet til å fastsette at bortvisning (og nektelse av
realitetsbehandling) ikke skal anses som enkeltvedtak dersom den
ekstraordinære bestemmelsen sette i verk.
Departementet mener at forenklede saksbehandlingsregler
ikke vil være i strid med retten til et effektivt rettsmiddel, jf.
særlig EMK artikkel 13.
Også dersom det besluttes at avgjørelser i medhold
av § 32 femte ledd (og tilhørende bortvisninger) ikke regnes som
enkeltvedtak, fordi den ekstraordinære situasjonen krever det, mener
departementet at dette er forenlig med Norges forpliktelser etter
blant annet EMK artikkel 13. Departementet finner det klart at nektelse
av realitetsbehandling og bortvisning til nordisk naboland, ikke
vil kunne innebære krenkelse av returvernet som utledes etter EMK
artikkel 2 og 3. Norge må derfor stå svært fritt til å bestemme hvilke
prosessuelle regler som skal gjelde i en ekstraordinær situasjon.
Lovforslaget åpner for at Kongen i statsråd
fastsetter unntak fra de forenklede saksbehandlingsreglene for nærmere
bestemte typetilfeller.
Departementet foreslår at beslutninger i saker
etter § 32 femte ledd (og tilhørende bortvisninger) i utgangspunktet
skal regnes som enkeltvedtak. Departementet mener at de regler som
følger av grenseforordningen artikkel 13 nr. 2 og 3 heller ikke
er til hinder for forenklede saksbehandlingsregler i saker som omfattes
av den ekstraordinære hjemmelen. Det er for det første tvilsomt
om disse reglene er blant de «relevante bestemmelser» som etter
artikkel 28 skal komme til anvendelse ved indre grensekontroll.
Videre mener departementet at det i en slik situasjon som aktualiserer
iverksettelse av § 32 femte ledd, uansett er rom for at det gis
særskilte regler i nasjonal lovgivning.
Departementet antar at det kan være nødvendig å
gi instrukser med utfyllende regler dersom den ekstraordinære bestemmelsen
i § 32 femte ledd settes i verk.
Det er ikke mulig å gi uttømmende føringer i proposisjonen.
Blant de problemstillingene som må tilpasses den konkrete situasjonen,
er hvorvidt det vil være mulig at politiets beslutninger registreres
i oppdragslogg og/eller Datasystemet for utlendingsforvaltningen
(DUF). Det er i utgangspunktet ønskelig med slik registrering, men
det kan oppstå en situasjon hvor det ikke er praktisk mulig.
At beslutninger ikke regnes som enkeltvedtak, betyr
at forvaltningslovens kapittel IV om saksforberedelse av enkeltvedtak
ikke gjelder. Departementet vil vurdere å regulere eksplisitt i forskrift
at det heller ikke gjelder rett til fritt rettsråd.
Departementet understreker at dersom Kongen
i statsråd i medhold av § 32 femte ledd har bestemt at beslutninger
om å nekte realitetsbehandling og bortvisning ikke skal anses som
enkeltvedtak, innebærer ikke dette at slike beslutninger ikke regnes
som «vedtak» i utlendingsloven § 90 sin forstand.
Departementet foreslår at det skal være mulig
å benytte pågripelse og fengsling etter utlendingsloven § 106 overfor
utlendinger som omfattes av ny § 32 femte ledd (dersom denne iverksettes),
på samme måte og på samme vilkår som overfor utlendinger som omfattes
av første ledd bokstav a eller d (første asylland/trygt tredjeland).
Tilsvarende gjelder for pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted
etter § 105. Det vises til forslag om endringer i henholdsvis § 105
første ledd bokstav e og § 106 første ledd bokstav g, samt en tilsvarende
justering i § 106 a første ledd bokstav k.
Disse forslagene var ikke omtalt i høringsbrevet. De
ovennevnte bokstavene i henholdsvis §§ 105, 106 og 106 a ble imidlertid
vedtatt av Stortinget så sent som i november 2015 (jf. LOV-2015–11–20–94),
og ble drøftet i Prop. 16 L (2015–2016) Endringer i utlendingsloven
(innstramninger) kapittel 12. Departementet mener at det i saker som
omfattes av § 32 nytt femte ledd, bør gjelde samme adgang til bruk
av tvangsmidler som i saker etter § 32 første ledd bokstav a og
d.
Departementet antar for øvrig at det i utgangspunktet
sjelden vil være aktuelt å benytte tvangsmidler i saker etter § 32
femte ledd. Det kan likevel ikke utelukkes at et slikt behov vil oppstå.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti viser til at en av de mest
fundamentale menneskerettighetene er muligheten til å søke asyl
for mennesker som opplever forfølgelse eller at egen stat ikke har
vilje eller mulighet til å beskytte de. Det er videre svært viktig
at en situasjon med stor innvandring og migrasjon må løses på et
internasjonalt plan, ikke ved at det enkelte land stenger sine grenser. Mennesker
som søker asyl vil nesten aldri ha mulighet til å innhente et visum
til Norge. De vil komme fra land eller områder hvor dette i stor grad
ikke er mulig, eller Norge ikke vil gi visum på normale vilkår.
De som søker asyl er derfor avhengig av at de lovlig kan krysse
et lands grense for å søke om asyl, for å kunne presentere og få
en forsvarlig behandling av sin asylsøknad. Dette forslaget innfører
et nytt prinsipp hvor en asylsøker må få tillatelse til innreise
for å kunne fremme sin asylsøknad, og at annen innreise vil være
ulovlig. Dette åpner for at hovedregelen for behandling av asylsøknader
er at det skjer gjennom en vurdering på grensen om en søknad skal realitetsbehandles
eller ikke. Dette vil være uavhengig av hvorvidt det foreligger
en ekstraordinær situasjon.
Disse medlemmer vil vise til
at flere høringsinstanser har uttrykt at å fjerne visumfriheten
vil være i strid med flyktningkonvensjonen av 1951 artikkel 31 om
at asylsøkere ikke skal kriminaliseres. Videre at det vil være i
strid med statenes plikt til å vurdere hver enkelt asylsøknad individuelt. Disse
medlemmer viser til at en vurdering av om en asylsøknad
skal realitetsbehandles eller ikke – på grensen av en polititjenestemann
– ikke vil kunne oppfylle kravene til en slik individuell vurdering.
Disse medlemmer stiller også
spørsmål ved polititjenestemennenes kompetanse for en vurdering
av om det å nekte realitetsbehandling vil være i strid med returvernet,
og hvordan en asylsøker skal ha mulighet til å kunne fremføre en
begrunnet klage på et eventuelt avslag på vedtaket, eller bestride
dette, før de har kommet inn på Norges territorium. Avslag på et
slikt grunnlag vil også kunne føre til vedtak om bortvisning, noe
som i prinsippet vil gjøre det kriminelt å prøve å få asylsøknaden
behandlet i en ny situasjon da det gjør innreise ulovlig og kan
føre til vedtak om utvisning.
Disse medlemmer er også bekymret
for at Norge kan komme opp i en situasjon hvor ingen europeiske
land vil ta ansvar for mennesker på flukt, ettersom de som kommer
til norskegrensen i all hovedsak vil komme fra områder hvor det ikke
er en direkte konflikt. Det vises til UNHCRs høringsuttalelse om
at dette kan føre til brudd på non refoulment-prinsippet ikke bare direkte
fra det enkelte land, men at det også kan skje gjennom en kjede
ved at en flyktning blir bortvist fra flere land. Disse medlemmer kan derfor
ikke støtte dette forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget til endring
i visumbestemmelsen ikke innebærer noen endring i at det er UDI
som må avgjøre hvilke asylsøknader som kan nektes realitetsbehandlet. Med
mindre UDI er til stede på grensen og treffer vedtak om å nekte
realitetsbehandling, må derfor politiet i praksis tillate innreise. Disse medlemmer viser
til at det eneste unntaket er i de situasjoner hvor Kongen i statsråd
har truffet beslutning etter lovforslagets § 32 femte ledd om at
asylsøkere som reiser inn fra et bestemt nordisk naboland, skal
få avslag på realitetsbehandling av asylsøknadene. Disse
medlemmer presiserer at når det gjelder avvisning til nordisk nabostat
etter generell beslutning fra Kongen i statsråd, er det tale om
enkle avgjørelser som ikke krever særskilt spesialkompetanse, og
det er derfor ingen betenkeligheter med å legge avgjørelsesmyndighet
til politiet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at retten
til å søke asyl er nedfelt i FNs menneskerettighetserklæring og regnes
som folkerettslig sedvanerett. Flere høringsinstanser mener regjeringens
forslag til begrensninger i visumfriheten for asylsøkere kan undergrave
denne retten, og at det vil kunne lede til krenkelser av det absolutte
vernet mot utsendelse som gjelder ved fare for forfølgelse eller
andre alvorlige overgrep. Videre anbefaler FNs høykommissær for
flyktninger at Norge avstår fra å begrense visumfriheten. Disse
medlemmer påpeker at en konsekvens av regelendringen er
at asylsøkere som lykkes med å snike seg forbi grensekontrollørene,
vil bli belønnet med å få sakene sine realitetsbehandlet, mens asylsøkere
som følger de lovlige veiene, kan bli nektet dette. Videre vil disse
medlemmer bemerke at de foreslåtte lovendringene kan gjøre
asylsøkere mer avhengig av menneskehandlere for å komme inn i riket
og mer sårbare for å bli utnyttet av kriminelle.
På denne bakgrunn kan disse medlemmer ikke
støtte endringene i visumfriheten for asylsøkere i den form det
foreslås her.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget som foreligger
ikke gjør noen endringer i straffelovgivningen. Disse medlemmer understreker
at forslaget er nøye vurdert opp imot de folkerettslige forpliktelsene
som Norge er bundet av. Det kan derfor ikke anføres at forslaget
vil medføre en kriminalisering.
Disse medlemmer understreker
at et vedtak på grensen om å avslå realitetsbehandling av en asylsøknad
og eventuelt om bortvisning, ikke innebærer et fremtidig innreiseforbud.
Det er derfor ikke noe i veien for at personer som har blitt avvist
på grensen senere kan reise inn i Norge dersom de da fyller vilkårene
for innreise og eventuelt opphold.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget regjeringen
fremmer innebærer at man i krisesituasjoner kan nekte realitetsbehandling
av asylsøknad og bortvise asylsøkere på nordisk grense, med den
begrunnelse at de kom fra et annet nordisk land.
Disse medlemmer ser positivt
på at regjeringen fremmer nye forslag etter asylforliket som 161
av 169 stortingsrepresentanter stilte seg bak før jul 2015. Dette
anses som en oppfølging av avtalens punkt 1 femte kulepunkt, hvor
regjeringen bes om å «…fortløpende vurdere forslag til lovendringer,
forskriftsendringer og justere aktuelle instrukser med sikte på
å oppnå innstramminger». Disse medlemmer mener det
er viktig å sette de nasjonale myndigheter i stand til å møte en
tilstrømming i en krisesituasjon, og ha lovhjemler for å benytte
ekstraordinære virkemidler i ekstraordinære situasjoner.
Disse medlemmer mener det er
viktig at man har et balansert regelverk for å håndtere tilstrømmingen
av asylsøkere. Det legges videre til grunn at bestemmelsen kun er
tenkt anvendt i tilfeller der vi står overfor en krisesituasjon
og der flere momenter må vurderes før bestemmelsen aktualiseres.
Disse medlemmer viser til det
som er uttalt i proposisjonen om når det kan være aktuelt å iverksette
den foreslåtte ordningen. Det vises for øvrig til at man ikke ønsker
å lovfeste nærmere kriterier for dette, men at en eventuell iverksettelse
må fattes av Kongen i statsråd etter at regjeringen har konsultert
Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité. Disse medlemmer merker
seg at ordningen er tenkt gitt anvendelse i en «…situasjon hvor
Dublin-samarbeidet formelt gjelder, også for Norge, men hvor andre europeiske
stater ikke registrerer asylsøkere slik som forutsatt, og hvor forutsetningene
for et fungerende Dublin-samarbeid svikter.»
Videre påpekes det i lovproposisjonen at det
for det første må ha oppstått en situasjon med så høye ankomster
av asylsøkere at det utfordrer kapasiteten for hvor mange Norge
kan motta, og at det for det andre må være innført indre grensekontroll
ved den aktuelle nordiske grensen. Disse medlemmer legger
til grunn at hvis disse forholdene inntreffer, er det allerede en prekær
situasjon.
Disse medlemmer understreker
at det er viktig at man ved en eventuell iverksettelse også konsulterer
våre nordiske naboland slik proposisjonen legger opp til.
Disse medlemmer mener forenklede
saksbehandlingsregler er en følge av et slikt ekstraordinært tiltak
i tilfelle krisen inntreffer. Det er en logisk følge av et såpass
vidtgående tiltak at man også forenkler saksbehandlingsreglene slik
at bestemmelsens intensjon faktisk kan gjennomføres hvis det blir
nødvendig. Disse medlemmer merker seg høringsinstansenes
syn på dette, men mener det et tungtveiende argument at det her
er snakk om våre nordiske naboland, og at det generelt må legges
til grunn at disse er trygge land å returnere til.
Videre mener disse medlemmer det
er viktig å fremheve at forslaget kun gjelder bortvisning fra Norge.
I motsetning til utvisningsvedtak, kan man etter å ha blitt bortvist
reise tilbake til Norge på et senere tidspunkt dersom man da fyller vilkårene
for innreise. Disse medlemmer mener det er viktig
at man klart skiller mellom disse to reaksjonene. Utvisning fra
Norge vil kunne føre til at man blir registrert i Schengen Information
System (SIS), og i så fall vil man også bli nektet innreise til
andre land i Schengen-samarbeidet.
Dette, sammenholdt med den vurdering at nordiske
land generelt er trygge, gjør at disse medlemmer kan
legge til grunn regjeringens forslag om at myndigheten til å nekte
realitetsbehandling av en asylsøknad i slike tilfeller kan overføres
fra Utlendingsdirektoratet og til politiets tjenestemenn. Det samme
gjelder myndigheten til å bortvise.
Selv om de alminnelige saksbehandlingsreglene for
enkeltvedtak normalt skal gjelde, mener disse medlemmer det
er fornuftig at lovforslaget åpner for å gjøre unntak. Det kan oppstå
situasjoner som gir behov for å gjøre unntak både når det gjelder
avgjørelsen om å nekte realitetsbehandling av asylsøknadene og når
det gjelder bortvisningsvedtak. Disse medlemmer understreker
at denne adgangen for regjeringen til å innføre forenklede saksbehandlingsregler,
må sees i sammenheng med at det er tale om bortvisning til trygge
nordiske naboland.
Norge er for mange et ønsket land å søke asyl
i. Norge er på en måte en endestasjon ved at det ikke er noe «neste»
land å reise til. Disse medlemmer viser til at Norge
er i ytterkanten av Europa, og at en slik bestemmelse som her foreslås er
et viktig verktøy å kunne anvende i de helt ekstraordinære situasjoner.
Disse medlemmer viser til proposisjonens forslag
til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her, heretter kalt utlendingsloven.
Disse medlemmer støtter regjeringens forslag
og fremmer forslag i tråd med forslagene fra regjeringen slik at
det i enkelte av forslagene henvises til § 28 a. På grunn av at
flertallets tilråding er at § 28 a ikke vedtas, fremmer disse medlemmer alternative
forslag hvor henvisningen til § 28 a er fjernet.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd annet og nytt tredje punktum skal lyde:
En utlending som er på norsk grense og som søker
beskyttelse etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger
som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, kan likevel gis tillatelse til innreise. Avgjørelse
om tillatelse til innreise treffes av politiet og anses ikke som
enkeltvedtak.
§ 9 femte ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om asylsøkeres adgang til innreise uten visum, om
hvem som er unntatt fra visumplikt etter annet ledd og om tidsberegningen
i fjerde ledd.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte
at søknader om beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, skal kunne nektes realitetsbehandlet
dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd
kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet
til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse
av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17 første
ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers
ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte
at søknader om beskyttelse, jf. § 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet
dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd
kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet
til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at
nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17
første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville
fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet understreker viktigheten av et regelverk
som sikrer god kontroll på grensen. Regjeringen har foreslått å
begrense visumfriheten og en ny hjemmel for å nekte realitetsbehandling
av asylsøknader. Disse medlemmer støtter intensjonen
om kontroll, men er samtidig kritisk til at polititjenestemenn uten trening
skal kunne nekte realitetsbehandling og bortvise asylsøkere på norsk
grense som en permanent bestemmelse, hvis de ikke har visum. Disse
medlemmer anser dette for å være særlig problematisk på
grensen til Russland. Det legges til grunn at de som returneres
til Russland ikke vil få tilgang til asylprosedyre. Det understrekes
like fullt at det i en krisesituasjon vil kunne være behov for å
ha dette virkemidlet for hånden. Disse medlemmer mener
derfor det bør være en hjemmel for å kunne avvise innreise for asylsøkere
på norsk grense uten visum i en krisesituasjon.
Disse medlemmer viser til at
eventuelle endringer i utlendingsregelverket må ivareta asylsøkernes
rettssikkerhet og legger til grunn at anvendelsen av en slik hjemmel
krever en høy terskel. Disse medlemmer forutsetter
at det må foreligge ekstraordinære kapasitetsutfordringer. Det vises
her til statsministerens formuleringer i Stortingets spørretime
10. februar 2016, der hun pekte på at noen av forslagene gjelder
en force majeure-situasjon, der man tar høyde for en situasjon der
asyltilstrømmingen blir «helt uhåndterbar» og at «i en slik situasjon, gitt
at krisen er fullstendig, kan det bli nødvendig å sette noen av
dagens regelverk til side». Disse medlemmer mener
at det er en slik situasjon som må legges til grunn før terskelen
nås og hjemmelen kan tas i bruk.
Disse medlemmer forutsetter også
at anvendelse av hjemmelen krever at regjeringen har uttømt alle
andre muligheter, det vil si iverksatt beredskapsplaner, mobilisert
aktuelle etater og uttømt mulighetene for hurtigprosedyrer i gjeldende
regelverk. Disse medlemmer er av den oppfatning at
dette vil være særlig viktig i tilknytning til eventuelt store framtidige
ankomster over den russiske grensen.
Disse medlemmer legger til grunn
at en bruk av hjemmelen skal være tidsavgrenset. Det forutsettes
videre at bruken bare skal kunne fornyes én gang, og ytterligere
én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet, før regjeringen
eventuelt kommer tilbake til Stortinget med lovendringer for å kunne
håndtere en vedvarende situasjon. Disse medlemmer mener
det er viktig at hjemmelen skal tas i bruk ved Kongen i statsråd,
mens Stortinget konsulteres gjennom den utvidede utenriks- og forsvarskomité.
Det understrekes at polititjenestemennene som skal
håndtere gjennomføringen på grensen, må ha kompetanse til å håndheve
dette regelverket, noe som innebærer at de må ha opplæring og trening
i forkant av en eventuell krise. Det legges også til grunn at det
ved anvendelsen av en slik hjemmel skal tas særskilt hensyn til
barn.
Disse medlemmer viser til regjeringens forslag
hvor det foreslås en endring i utlendingsloven § 9 som gir en permanent
hjemmel. Disse medlemmer legger opp til at visumreglene skal
bevares slik de er i dag, men hvor det gis hjemmel for at Kongen
i statsråd kan innføre en ordning som lovforslaget beskriver, gitt
at det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster.
Med dette menes her at man står overfor en helt ekstraordinær situasjon
hvor man også forutsetter at de momenter som disse medlemmer har
pekt på i merknadene, er oppfylt.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd skal lyde:
Utlendinger må ha visum til Norge for å kunne reise
inn i riket, med mindre Kongen i forskrift har gjort unntak fra
dette kravet. En utlending som er på norsk grense og som søker beskyttelse (asyl)
etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger som
tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse,
har likevel rett til innreise uten visum,med mindre
a) det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært
høye ankomster, og Kongen i statsråd på den bakgrunn har besluttet
at det etter individuelle vurderinger kan treffes vedtak på grensestedet
om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader, eller
b) utlendingen ankommer
grensen mot nordisk nabostat, og Kongen i statsråd har truffet beslutninger
som nevnt i § 32 femte ledd om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader
fremmet på grensen mot den aktuelle nordiske nabostaten.
§ 9 nytt sjette og sjuende ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes
av Kongen i statsråd i medhold av første ledd bokstav a, skal fortrinnsvis
gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Det gjelder ikke plikt
til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37. Beslutningene
kan bare fornyes én gang, men ytterligere én gang dersom behovet
oppstår når Stortinget ikke er samlet.
Avgjørelse om tillatelse
til innreise etter første ledd bokstav a og b kan treffes av politiet
og anses ikke som enkeltvedtak.»
Disse medlemmer viser til regjeringens forslag
om at det gis adgang til bortvisning på grense mot nordisk nabostat. Disse
medlemmer anerkjenner behovet for en hjemmel til bruk i
krisesituasjoner på nordisk grense. Samtidig understrekes det at
terskelen for at en slik krise anses å foreligge må være mer presist
angitt. Det legges til grunn de samme kriterier for å anvende hjemmelen
i en krisesituasjon som fremgår av disse medlemmers merknader
til regjeringens forslag om begrensning i visumfrihet. Videre understrekes
det at anvendelse av en slik hjemmel forutsetter at intern grensekontroll er
innført og at det føres god dialog med berørte naboland.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen foreslår en ny lovbestemmelse i utlendingsloven § 32
femte ledd som i en krisesituasjon etter beslutning av Kongen i
statsråd hjemler vedtak om bortvisning av asylsøker på nordisk grense. Disse
medlemmer har ingen innvendinger til lovforslaget slik det
fremgår i proposisjonen, men bemerker at forutsetningen om at dette
kun skal skje i ekstraordinære tilfeller ikke er en del av lovteksten.
For disse medlemmer er det avgjørende at vilkårene
som fremgår av våre merknader om hva som utgjør en krisesituasjon, er
oppfylt før et slikt vedtak kan fattes.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
I en krisesituasjon med
ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere kan Kongen i statsråd beslutte
at søknader om beskyttelse, jf. §§ 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet
dersom søkeren ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd
kan beslutte at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet
til å bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
legges til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at
nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17
første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til hva som ellers ville
fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt sjette ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes
av Kongen i statsråd i medhold av femte ledd, skal fortrinnsvis
gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Nevnte beslutninger kan
fornyes én gang. Beslutningen kan fornyes ytterligere én gang dersom
behovet oppstår når Stortinget ikke er samlet.»
Flertallet støtter endringsforslagene
i proposisjonen til utlendingsloven § 105 første ledd bokstav e,
§ 106 første ledd bokstav g og § 106 a første ledd bokstav k.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for
flyktninger på det sterkeste anbefaler å la UDI være ansvarlig for
alle asylsaker, og at dette ikke overføres til politiet slik regjeringen
med dette forslaget åpner for. Videre anbefaler UNHCR ikke å innføre
de foreslåtte reglene som de mener skyver ansvaret for asylbehandling
over på andre stater, og oppfordrer i stedet Norge til å overholde
Dublin-avtalens regler.
Disse medlemmer viser til at
skriftlighet og klagerett er grunnleggende rettssikkerhetsgarantier,
som også er et krav i Schengen-samarbeidet og etter EUs grenseforordning.
Asylsøkere bør ikke fratas disse rettighetene slik regjeringen åpner
for i dette forslaget. Disse medlemmer vil også påpeke
at regjeringens forslag rimer dårlig med innledningen til asylforliket
som ble inngått på Stortinget 19. november 2015, som understreker
at: «En generell effektivisering og forenkling av regelverk og praksis
for behandling av asylsøknader må ikke svekke asylsøkeres rettsikkerhet». Disse
medlemmer merker seg at Politiets utlendingsenhet og flere
politidistrikt stiller spørsmål ved om polititjenestemenn har kompetanse
til å foreta de nødvendige asylfaglige vurderinger regjeringen her
legger opp til.
Disse medlemmer vil videre påpeke
at Norge etter Dublin-regelverket er forpliktet til å avgjøre hvilken
stat som er ansvarlig for å behandle asylsøknaden, og at Norge ikke
ensidig kan definere når vi skal slutte å følge Dublinavtalens regler.
Dublinavtalen inneholder også regler for hvordan man skal håndtere
en situasjon der systemet ikke lenger fungerer. Disse medlemmer viser
videre til at også når det gjelder dette forslaget, vil det kunne
bli et problem at de som sniker seg forbi grensekontrollen og inn
i landet vil kunne få en fordel sammenlignet med de som søker beskyttelse
på regulær måte; de som går fram ulovlig vil få sin sak realitetsbehandlet,
der de som opptrer i tråd med regelverket kan bli bortvist på grensen.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti understreker at det er viktig
å ha et regelverk som sikrer god kontroll på grensen. Selv om dagens
regelverk med for eksempel hjemmel for grensekontroll har vist seg
relativt effektivt, er disse medlemmer åpne for å
se på lovhjemler til bruk i krisesituasjoner. Disse medlemmer mener
et slikt regelverk må ha en klarere rettslig innramming, med tydeligere
betingelser for ikrafttredelse, varighet og unntaksbestemmelser, enn
det regjeringen her har lagt fram. På dette grunnlag kan disse
medlemmer ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
en slik lovendring ikke vil være praktikabel for enkeltpolititjenestemenn på
grensen i en krisesituasjon der det kommer langt flere flyktninger
enn det vi har sett til nå. Det er vanskelig å se for seg hvordan
noen enkelt polititjenestemenn på grensen skal kunne hindre innreise
dersom det står tusenvis av flyktninger langs vår lange og åpne
grense, uansett hvordan paragrafen utformes.
Dette medlem vil også minne om
at flertallet mener nærområder til konflikter i dag skal ta imot
flyktninger i tilsvarende situasjoner, og at det er den beste løsningen. Dette
medlem mener det neppe er lettere for dem nå, enn det ville
være for Norge i en krisesituasjon med mange flyktninger på vår
grense.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til at Stortinget ved behandlingen av Prop. 16 L (2015–2016) høsten
2015 viste evne og vilje til rask lovbehandling når situasjonen
krever det. Dersom det skulle oppstå en krisesituasjon hvor antallet
asylsøkere som kommer via våre nordiske naboland blir så høyt at
man blir nødt til å iverksette foreslåtte tiltak for å unngå at
mottaksapparatet bryter sammen, mener dette medlem at
tiltakene må forankres i Stortinget. Dette medlem kan
på denne bakgrunn ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at forslaget innebærer en mulighet til å «snu» alle asylsøkere
som kommer til grensen fra et av våre nordiske naboland, uten at
det foretas en realitetsbehandling av søknadene. Dette medlem mener
dette er en uthuling av asylretten.
Dette medlem vil vise til at
ordningen vil kunne anses som «kollektiv utvisning». I Den europeiske
menneskerettighetsdomstolens sak Hirsi Jama v. Italy som departementet
også viser til, fremgår det at utvisning også må anvendes på grupper
når det ikke gjennomføres en individuell vurdering. Domstolen kom
i samme sak frem til at artikkel 4 i Tilleggsprotokoll nr. 4 til
Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen også vil få anvendelse
på situasjoner hvor migranter blir stoppet før de kan entre riket.
Dette medlem viser til at flere
høringsinstanser har fremhevet at polititjenestemenn ikke har den
samme fagkompetansen til å kunne vurdere hvorvidt tilbakesendelse
av en asylsøker er i strid med nonrefoulment-prinsippet i utlendingsloven
§ 73. Det er også i strid med det folkerettslige kravet om forsvarlig
behandling at det i en slik ekstraordinær situasjon kan gis unntak
fra reglene om enkeltvedtak med en skriftlig begrunnelse og gir
søkeren mulighet til å klage.
Dette medlem vil vise til at
det ikke er spesifisert når et slikt ekstraordinært tiltak skal
kunne iverksettes, og hvor prekær situasjon det må være snakk om,
annet enn at flere europeiske land slutter å registrere asylsøkere
og Dublin-samarbeidet «svikter». Dette medlem viser
til at det i Dublin-konvensjonen er bestemmelser for hvordan statene
skal agere dersom deler av samarbeidet opphører, og at Norge ikke
bør innføre en særordning for dette. I ytterste konsekvens vil dette
medføre at alle land stenger sine grenser med henvisning til at
internasjonalt samarbeid er suspendert slik at flyktninger ikke kommer
ut av konfliktsituasjoner. Dette ser vi allerede en effekt av ved
at det er rapporter om at også nabolandene til Syria i større og
mindre grad også stenger grensene slik de europeiske landene til
en viss grad har gjort. Dette medlem viser også til
at det må avgrenses mer konkret, med klare kriterier og tidsavgrensning,
når et slikt virkemiddel skal tas i bruk. Det er åpenbart at en
regjering ikke selv skal kunne skape en slik situasjon ved å unnlate
å håndtere en asyltilstrømning, slik som situasjonen høsten 2015 hvor
blant annet representanter fra Sosialistisk Venstreparti lenge etterspurte
virkemidler for å håndtere situasjonen uten at det ble gjort noe
før det ble et beredskapsproblem. Dette medlem viser
til at statsminister Erna Solberg i Stortinget den 10. februar 2016
uttalte at det var snakk om en «force-majeure»-klausul. Dette
medlem viser til at force-majeure er en svært mye høyere terskel
enn det som fremgår av beskrivelsen i proposisjonen, og at det i
tilfelle må legges til grunn en så høy terskel ved en slik vurdering.
Dette medlem viser til at Norge
er forpliktet til å overholde non-refoulment-prinsippet, altså vern
mot retur til steder hvor personer risikerer forfølgelse, eller
risikerer å sendes videre til et område hvor de risikerer slike
overgrep. Dette er et av de viktigste beskyttelsesprinsippene innen flyktningretten.
Det kan ikke uten videre legges til grunn at retur til alle nordiske
naboland aldri vil være i strid med dette prinsippet. Det må derfor
alltid gjøres en individuell vurdering av den enkelte asylsøker
og dennes forhold. Dette medlem kan derfor ikke støtte
dette forslaget.
Vilkårene for å få beskyttelse med grunnlag
i en asylsøknad i Norge fremgår av utlendingsloven § 28 første ledd
bokstav a og b. Bestemmelsen lyder:
§ 28. Oppholdstillatelse for utlendinger som trenger
beskyttelse (asyl)
En utlending som er i riket eller på norsk grense, skal
etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen
a) har en
velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning,
hudfarge, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial
gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, og er ute av stand
til, eller på grunn av slik frykt er uvillig til, å påberope seg
sitt hjemlands beskyttelse, jf. flyktningkonvensjonen 28. juli 1951
artikkel 1 A og protokoll 31. januar 1967, eller
b) uten å falle inn under bokstav a likevel
står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending
til hjemlandet.
En utlending som anerkjennes som flyktning etter
første ledd, har rett til oppholdstillatelse (asyl).
I NOU 2004:20 la utvalget vekt på flere argumenter
da de anbefalte at det burde gis flyktningstatus til både de som
er flyktninger etter flyktningkonvensjonen (lovens § 28 første ledd bokstav
a) og de som ellers har rett til internasjonal beskyttelse (lovens
§ 28 første ledd bokstav b).
Regjeringen Stoltenberg II fremmet forslag i tråd
med utvalgets anbefaling, og forslaget fikk flertall ved Stortingets
behandling av Ot.prp. nr. 75 (2006–2007).
Grunnloven inneholder ingen bestemmelse om retten
til asyl.
Hvem som skal anses som flyktning etter flyktningkonvensjonen,
følger av artikkel 1A (2). Utlendinger som etter gjeldende rett
gis flyktningstatus etter § 28 første ledd bokstav b, omfattes ikke
av flyktningkonvensjonens definisjon.
Flyktningkonvensjonen artikkel 33, EMK artikkel
2 og 3, FNs torturkonvensjon artikkel 3 og SP artikkel 7 inneholder
forbud mot å returnere en person til et land eller område der det
foreligger en reell risiko for at vedkommende vil bli utsatt for
dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende
behandling eller straff.
Utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b bygger
på vernet mot utsendelse til tortur eller annen umenneskelig eller
nedverdigende straff eller behandling slik det følger av de folkerettslige
reglene som det er henvist til over. I forbindelse med grunnlovsrevisjonen
i 2014 ble retten til liv, herunder forbudet mot dødsstraff, og
forbudet mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende straff
eller behandling tatt inn i Grunnloven § 93. Lønning-utvalget la
i Dokument 16 (2011–2012) til grunn at bestemmelsen også innebærer
et absolutt forbud mot utsendelse av personer til områder der de
risikerer å bli utsatt for behandling i strid med § 93 (punkt 34.3.5 side
204).
Verken Grunnloven eller konvensjonene legger føringer
for hva slags oppholdstillatelse eller status statene skal tilkjenne
personer som er vernet mot retur uten å være omfattet av flyktningkonvensjonen,
og er således ikke til hinder for at Norge kan velge å gi «subsidiær
beskyttelse» i stedet for flyktningstatus.
Formålet med å skille ut § 28 første ledd bokstav b
som et eget grunnlag for opphold som ikke gir rett til flyktningstatus,
er blant annet å begrense gruppen som får de særrettigheter som
etter lovverket tilkjennes flyktninger. Dette vil innebære en viss
forskjellsbehandling av utlendinger avhengig av grunnlaget for oppholdstillatelsen. Grunnloven
§ 98 annet ledd inneholder et generelt diskrimineringsforbud.
Departementet legger til grunn at en særbehandling
av personer som har rett til anerkjennelse som flyktninger etter
flyktningkonvensjonen er saklig begrunnet og mener at forskjellsbehandlingen
uansett ikke kan anses som uforholdsmessig.
Ved å oppheve § 28 første ledd bokstav b vil
det norske flyktningbegrepet bli harmonisert med gjeldende kategorisering
i EU.
EUs statusdirektiv angir i kapittel VII minimumskrav
for rettigheter til flyktninger og utlendinger med subsidiær beskyttelse,
og suppleres blant annet av rådsdirektiv 2003/86/EF om rett til
familiegjenforening. Med få unntak er det angitt felles minimumskrav
for rett til arbeid, utdanning, bolig og sosial- og helsehjelp for
de to kategoriene, men det gjøres et skille for kategoriene hva
gjelder rett til reisedokumenter og varighet og fornyelse av oppholdstillatelse,
samt familiemedlemmers rett til familiegjenforening uten krav til
sikret bolig og underhold. Utover minimumskravene kan medlemsstatene
regulere rettighetene nasjonalt. Det kan antas at variasjonene er
store og beror på hvilke velferdsløsninger de ulike landene har.
Departementet er kjent med at flere europeiske land
nå har begynt å vurdere innstramningstiltak innenfor de rammer og
forpliktelser EUs status- og familiedirektiv gir. De rettigheter
utlendinger med oppholdstillatelse generelt har etter utlendingsloven
og utdannings-, helse-, sosial- og velferdslovgivningen i Norge,
antas å ligge godt innenfor minimumsrettighetene for utlendinger med
subsidiær beskyttelse i statusdirektivet.
Etter å ha gjennomgått høringsuttalelsene opprettholder
departementet forslaget om å oppheve utlendingsloven § 28 første
ledd bokstav b og innføre en ny bestemmelse i § 28 a om rett til oppholdstillatelse
for utlendinger som har rett til subsidiær beskyttelse. Vilkårene
for å få subsidiær beskyttelse er de samme som i gjeldende § 28
første ledd bokstav b. Gjeldende bestemmelser i § 28 tredje ledd
(vektlegging av om søkeren er barn), fjerde ledd (sûr place) og
femte ledd (internflukt) videreføres i ny § 28 a. Også adgangen
til å kunne kalle tilbake en oppholdstillatelse for dem som vil
få subsidiær beskyttelse i situasjoner som nevnt i lovens § 31 (eksklusjonstilfellene)
videreføres.
Departementet mener at anerkjennelse og status som
flyktning bør reserveres dem som har krav på slik status og særskilt
behandling etter flyktningkonvensjonen. Departementet mener også
at det er en fordel at norske regler samsvarer med den kategoriseringen
som gjelder ellers i Europa og etter EUs statusdirektiv.
Andelen utlendinger som har fått flyktningstatus etter
utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a og § 28 første ledd bokstav
b har variert fra år til år.
Det høye antallet asylsøkere til Norge i 2015
gjør at mange vil få asyl etter lovens § 28 første ledd.
Dette påfører det norske samfunnet store utgifter til
bosetting, livsopphold og integrering. Det vises i proposisjonen
til at det derfor er ønskelig å innføre et mer fleksibelt regelverk
når det gjelder hvilken rettsposisjon de som ikke fyller vilkårene
for flyktningstatus skal ha.
Ingen av høringsinstansene har anført at opphevelse
av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b strider mot våre folkerettslige
forpliktelser så lenge de som faller inn under bokstav b vil bli vernet
på annen måte.
Flere har vist til at det er urimelig å gjeninnføre skillet
fordi begge grupper har krav på internasjonal beskyttelse og fordi
Norge er forpliktet til å gi dem slik beskyttelse. Andre synes det
er urimelig at de får dårligere rettigheter enn flyktninger og viser
til at likhet vil fremme trygghet og stabilitet. Noen viser til
at man innfører et «A»- og «B»-lag og at det er meningsløst å gå tilbake
til en slik situasjon. Andre igjen viser til at skillet mellom flyktninger
og ureturnerbare er kunstig og kan vanskelig se hva som gjør at
saken stiller seg annerledes nå enn i 2007 da et stortingsflertall
stemte for utvidelsen. UNHCR viser til at de har oppfordret statene
til å gi de med subsidiær beskyttelse de samme rettighetene som konvensjonsflyktninger
fordi begge grupper har beskyttelsesbehov. Opphevelsen av det utvidede flyktningbegrepet
innebærer at norsk regelverk blir tilpasset systematikken i EUs
statusdirektiv. Det vises i proposisjonen til at forslaget derfor kan
ses om en oppfølging av intensjonen i flere av asylforlikets punkter
om at Norge ikke bør framstå som et mer attraktivt land å søke seg
til enn andre.
Departementet viser til den store usikkerheten når
det gjelder fremtidige ankomster av asylsøkere.
Departementet viser til at andre europeiske
land foretar innstramninger i sin asylpolitikk. Behovet for innstramninger
er også bredt forankret i Stortinget og bakgrunnen for det asylforliket som
ble inngått 19. november 2015. Opphevelse av det utvidede flyktningbegrepet
er ikke ett av punktene i asylforliket, men departementet mener
dagens situasjon gjør det nødvendig å avvikle en ordning som gir
noen utlendinger flere særrettigheter enn det Norge folkerettslig
sett er forpliktet til å gi.
Selv om det i proposisjonen bare legges opp
til begrensede forskjeller i rettigheter, er det sentralt at inndelingen
i to statuskategorier gjør at norske myndigheter har mulighet til
å operere med ulike rettigheter. Man ser nå klare tendenser til
at statene utnytter den folkerettslige adgangen til å stramme inn
på rettighetene for kategorien med subsidiær beskyttelse. Dette
gjelder blant annet i våre naboland Finland og Sverige.
Departementet viser også til at flere viktige høringsinstanser
har gitt støtte til forslaget.
Den viktigste umiddelbare effekten av endringene
er at personer med subsidiær beskyttelse ikke vil nyte godt av samme
fordelaktige trygderettslige posisjon som flyktninger.
Kommunesektorens organisasjon (KS), Bergen kommune
og Harstad kommune viser til at flere vil få behov for sosialstønad
når de ikke omfattes av særfordelene i folketrygden. Det betyr økte utgifter
for kommunene. Kommunene skal videre bosette flere i årene som kommer
og dette legger ytterligere press på utgiftene til sosiale tjenester
og sosialhjelp. De vil også få færre inntekter fordi familiegjenforente
med utlendinger som ikke er flyktninger bare utløser integreringstilskudd
for tre år og ikke fem år.
Departementet viser i denne sammenheng til asylforliket
hvor Stortinget i punkt 17 ber regjeringen gjennomgå særordninger
for flyktninger og asylsøkere i folketrygden og sørge for at det
stilles aktivitets- og opptjeningskrav til disse der det er naturlig,
med sikte på at dette fremmes for Stortinget så raskt som mulig.
Når det gjelder bortfall av inntekt på grunn
av tre års integreringstilskudd ved familiegjenforening med de med
subsidiær beskyttelse, viser departementet til at kommunene eventuelt
må melde inn behov for økte tilskudd fra staten i den ordinære budsjettprosessen.
IMDi viser til at det ikke fremkommer av høringsnotatet
om personer med subsidiær beskyttelse vil få rett til bosetting
med statlig hjelp og dermed utløse integreringstilskudd til kommunene,
og om de vil ha rett og plikt til introduksjonsprogram. IMDi opplyser
at de legger til grunn at disse rettighetene skal videreføres. IMDi
viser videre til at frafall av trygderettigheter kan medføre ytterligere
utfordringer med å få bosatt de som har kostnadskrevende helseutfordringer.
IMDI viser også til at svært få vil få innvilget en søknad om familiegjenforening
i løpet av de fem første årene etter bosetting, gitt de skjerpede
vilkårene for familiegjenforening. I så fall utløser gjeldende regelverk
ikke integreringstilskudd til kommunen når familien kommer. De voksne
vil heller ikke ha rett til å delta i introduksjonsprogrammet. Dette
kan føre til at kommunene vil være skeptiske til å bosette flyktninger
som har ektefelle og barn i hjemlandet. IMDi peker på at de økonomiske
konsekvensene av forslaget vil være avhengig av om de med subsidiær
beskyttelse faller inn under målgruppen for norsktilskuddet og integreringstilskuddet,
og tilskuddet ved bosetting av flyktninger med alvorlige funksjonshemninger
og/eller atferdsvansker.
Departementet har ikke tilsiktet noen endringer
i gjeldende praksis når det gjelder bosetting og utbetaling av integreringstilskudd
til kommunene og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
for voksne innvandrere. Det samme gjelder retten og plikten til
å delta i introduksjonsprogram. For å gjøre det klart at de som
får oppholdstillatelse etter ny § 28 a skal omfattes, foreslås det
derfor å ta inn en henvisning til ny § 28 a i introduksjonsloven
§ 2 første ledd bokstav a, som i dag bare henviser til utlendinger
som har fått asyl etter utlendingsloven § 28.
Noen høringsinstanser viser til at forslaget
vil bety at krigsflyktninger, og særlig eldre og syke, blir henvist
til sosialhjelp.
Det pekes i proposisjonen på at det er riktig
at en vesentlig del av dem som får oppholdstillatelse etter § 28
første ledd bokstav b, er personer som kommer fra områder preget
av krig og væpnet konflikt, og som frykter for sine liv på grunn
av den generelle sikkerhetssituasjonen i landet eller området de
kommer fra.
Departementet foreslo i høringsnotatet at oppholdstillatelser
etter § 28 a skulle kunne begrenses på lik linje med oppholdstillatelser
som gis etter utlendingsloven § 38, og at § 38 femte ledd skulle
gjelde tilsvarende for de som får subsidiær beskyttelse. Etter § 38
femte ledd kan det fastsettes ulike begrensninger. Situasjoner hvor det
kan være aktuelt å begrense tillatelsen er saker hvor utlendingen
er vernet mot retur, men hvor utlendingens identitet ikke er sannsynliggjort,
og tilfeller hvor det ikke er fremlagt dokumentasjon som godtgjør
utlendingens identitet, selv om det er mulig å fremlegge slik dokumentasjon.
I slike situasjoner tilsier hensynet til kontroll og til at norske
myndigheter kjenner identiteten til den som får oppholdstillatelse
at det bør være adgang til å begrense muligheten til å få permanent
oppholdstillatelse, fornyelse eller familiegjenforening. Departementet
foreslår derfor at samme bestemmelse som i § 38 femte ledd tas inn
som fjerde ledd i forslaget til ny § 28 a. Slike begrensninger vil
også kunne motivere søkerne til å fremlegge dokumentasjon på identitet
når dette er praktisk mulig.
Slik praksis er i dag bosettes ikke personer
som får en begrenset oppholdstillatelse i påvente av dokumentert
identitet etter § 38 femte ledd, jf. utlendingsforskriften § 8-12,
og de har ikke rett eller plikt til deltakelse i introduksjonsprogram eller
norskopplæring etter introduksjonsloven. Det innebærer at de blir
boende i mottak. Det kan være at noen utlendinger ikke har reell
mulighet til å oppklare en oppstått identitetstvil, og som derfor
blir værende i Norge uten utsikter til å noen gang kunne få en ordinær
tillatelse. Det er et spørsmål om samfunnet er tjent med en slik situasjon
fordi denne gruppen ikke får kvalifisering og forutsetninger for
å kunne delta i samfunnet så lenge de har en begrenset tillatelse.
I hvilket omfang muligheten til å gi begrensede tillatelser til
personer som får opphold etter ny § 28 a fjerde ledd skal benyttes,
og hvorvidt de som får slik tillatelse skal bosettes, vil departementet
derfor vurdere nærmere regulert i forskrift.
UDI foreslår at tredje ledd i utlendingsloven § 28,
som fastsetter at det ved vurderingen av om det skal gis oppholdstillatelse
etter § 28 første ledd skal tas hensyn til om søkeren er barn, tas inn
i den nye bestemmelsen i § 28 a. Videre foreslår UDI en endring
i forslaget til § 28 sjette ledd, slik at henvisningen til «eller
§ 38» strykes, fordi henvisningen gir inntrykk av at man kan vurdere
om det er grunnlag for en tillatelse etter lovens § 38 uten først
å vurdere om utlendingen har rett til oppholdstillatelse etter ny
§ 28 a. Departementet er enig i endringsforslagene og tilføyer også
et nytt annet ledd i § 28 a, slik at det også ved vurderingen av
om det foreligger en rett til subsidiær beskyttelse skal tas hensyn
til om søkeren er et barn. Dette er også en videreføring av gjeldende
rett.
UNE mener det bør klargjøres om ektefelle og barn
må søke familiegjenforening fra hjemlandet, om tillatelsens varighet
skal følge hovedregelen på tre år og om fornyelse av tillatelsen skal
skje etter § 28 eller den nye bestemmelsen i § 28 a.
Når det gjelder spørsmålet om ektefelle og barn må
søke familiegjenforening fra hjemlandet, viser departementet til
at de ordinære bestemmelser for fremsettelse av søknader skal gjelde.
Se proposisjonen for nærmere omtale.
Når det gjelder varigheten på tillatelsen som
gis etter ny § 28 a, viser departementet til at gjeldende regler
i utlendingsloven § 60 om tillatelsens varighet og innhold skal
anvendes. Se proposisjonen for nærmere omtale.
Forslaget reiser spørsmål om adgangen til å
få fritt rettsråd uten behovsprøving når en utlending som har fått
subsidiær beskyttelse etter ny § 28 a ønsker å påklage at vedkommende
ikke fikk asyl og flyktningstatus. Utlendingsloven § 92 fastsetter
når utlendinger kan få rettshjelp. Etter § 92 annet ledd har en
utlending som søker om tillatelse etter lovens § 28, eller som påberoper
seg vernet mot utsendelse etter lovens § 73, rett til fritt rettsråd
uten behovsprøving ved negativt vedtak fattet av UDI. Retten til
fritt rettsråd gjelder likevel ikke der utlendingen klager over
bare å ha fått oppholdstillatelse etter lovens § 38. Departementet
viser til at de som får innvilget en oppholdstillatelse etter forslaget
til § 28 a, ikke etter gjeldende rett, og heller ikke etter tidligere
utlendingslov av 1988, hadde rett til fritt rettsråd uten behovsprøving
i klageomgangen. Dette videreføres ved at det i utlendingsloven
§ 92 annet ledd annet punktum tas inn en henvisning til § 28 a i
tillegg til henvisningen til § 38.
Utlendingsloven § 28 femte ledd lyder slik:
«Retten til anerkjennelse som flyktning etter første
ledd gjelder ikke dersom utlendingen kan få effektiv beskyttelse
i andre deler av hjemlandet enn det området søkeren har flyktet
fra, og det ikke er urimelig å henvise søkeren til å søke beskyttelse
i disse delene av hjemlandet.»
Bestemmelsen hadde ingen parallell i utlendingsloven
av 1988. Det ble likevel også under tidligere lov praktisert en
begrensning av adgangen til å få asyl hvis det forelå mulighet for
internflukt. Lovgiver mente i 2008 at det var hensiktsmessig å lovfeste
internfluktalternativet, og oppstilte to vilkår for at en utlending
henvises til internflukt.
Rimelighetsvilkåret innebar en tilslutning til
en anbefaling fra UNHCR vedrørende internflukt fra 2003 (HCR/GIP/03/04).
Det ble særlig vist til at EU hadde fastsatt en særskilt bestemmelse
om internflukt i sitt direktiv 2004/83 EF (statusdirektivet), hvor
det inngikk et krav til en rimelighetsvurdering. Rimelighetsvurderingen
er videre presisert i utlendingsforskriften § 7-1.
Første punktum i utlendingsforskriften § 7-1
slår fast at rimelighetsvurderingen skal foretas etter mønster av
vilkårene for å innvilge opphold på grunn av sterke menneskelige
hensyn etter § 38.
I spesialmotivene til § 28 femte ledd het det
at den nærmere avgrensning av når internflukt var aktuelt, måtte
løses i praksis gjennom fortolkning av flyktningkonvensjonen og
aktuelle rettskilder, se Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 415.
Som følge av disse anvisningene innebærer rimelighetsvilkåret
omfattende og detaljerte, men samtidig skjønnspregede, vurderinger
som gjør operasjonaliseringen utfordrende.
Også i domstolspraksis har rimelighetsvilkåret skapt
utfordringer. Gjennomgang av flere lagmannsretts- og tingrettsavgjørelser
tyder på at det i underrettspraksis kan være en noe ulik forståelse
av rimelighetsvilkåret og kravene til forvaltningens begrunnelsesplikt
i den forbindelse.
I Høyesteretts plenumsdom av 18. desember 2015
(HR-2015-02524-P), inntatt i Rt. 2015 side 1388, kom et flertall
på ti av nitten dommere til at det ved vurderingen av om internflukt
er urimelig, er tale om et skjønn som domstolene i prinsippet kan
prøve fullt ut. Flertallet la likevel til grunn at domstolene skal
utvise tilbakeholdenhet ved prøvingen av forvaltningens vurdering av
urimelighet. En samlet Høyesterett avviste at det ved vurderingen
skal foretas en sammenligning av situasjonen i Norge med situasjonen
i det aktuelle internfluktområdet.
Om relevansvilkåret uttales det følgende i Ot.prp.
nr. 75 (2006–2007) punkt 5.4.4:
«Med «relevansvurdering» menes i denne sammenheng
en vurdering av om en person faktisk kan få beskyttelse i et internfluktområde.
Hvis dette ikke er mulig, kan det ikke forutsettes at han tar opphold
der. Det aktuelle internfluktområdet må være trygt, beboelig og
tilgjengelig for søkeren. Her som ellers er det situasjonen på vedtakstidspunktet
som er avgjørende. Internflukt behøver derfor ikke å ha vært et
aktuelt alternativ på det tidspunkt søkeren forlot hjemlandet. Asylsøknaden
kan avslås selv om internfluktområdet først ble et aktuelt alternativ
i ettertid.»
Dette inngår i det som i § 28 femte ledd omtales som
«effektiv beskyttelse».
Flyktningkonvensjonen inneholder ingen bestemmelse
om rett til asyl og pålegger ikke statene en plikt til å innvilge
asyl, men en rett for medlemstatene overfor andre stater til å innvilge asyl,
se også Dokument 16 (2011–2012) pkt. 34.5.5 s. 204 og grunnlovsutvalgets
vurdering av om Grunnloven burde inneholde en regel om rett til
asyl. Det følger imidlertid av flyktningkonvensjonen artikkel 33
at statene ikke kan utvise eller avvise en flyktning over grensen
til områder hvor flyktningens liv eller frihet vil være truet av
slike grunner som nevnt i konvensjonen.
En utlending har ikke rett til internasjonal beskyttelse
dersom utlendingen kan få tilstrekkelig beskyttelse i et bestemt
område i det landet utlendingen har flyktet fra. Læren om internflukt er
utledet av subsidiaritetsprinsippet.
UNHCRs håndbok og anbefalinger er relevante og
kan være svært nyttige retningslinjer, men dokumentene er ikke bindende
rettskilder for statene. De gir heller ikke i seg selv uttrykk for folkerettslige
forpliktelser.
Så fremt statspraksis er innenfor det kjerneområdet
i flyktningkonvensjonen som statene er forpliktet av, vil det som
et utgangspunkt ligge innenfor konvensjonsstatenes handlingsrom
å avgjøre om en utlending skal gis flyktningstatus.
Spørsmålet om statene skal innfortolke et rimelighetskriterium
i internfluktvurderingen, ligger i utgangspunktet innenfor dette
handlingsrommet. Kriteriet følger ikke umiddelbart av konvensjonsteksten
eller den interne sammenhengen i konvensjonsteksten.
Så lenge kravet til «effektiv beskyttelse» opprettholdes,
og internfluktalternativet praktiseres innenfor rammene av det absolutte
vernet mot utsendelse i flyktningkonvensjonen artikkel 33 og dessuten
er i samsvar med forbudet mot tortur, umenneskelig eller nedverdigende
behandling eller straff i Grunnloven § 93 og menneskerettighetskonvensjonene,
står derfor norske myndigheter fritt i den nærmere utformingen av internfluktregelen.
Det gjelder også etter flyktningkonvensjonen.
Når det gjelder betydningen av EUs statusdirektiv,
er Norge ikke bundet av dette. For øvrig legges til at praktiseringen
av rimelighetsvilkåret i direktivet artikkel 8 synes å variere EU-landene imellom.
Ved avslag på flyktningstatus vil søkeren ikke være
uten rettsvern hvis det likevel foreligger reell risiko for overgrep
ved retur.
EMD har gjennom domstolspraksis fastsatt visse minimumskriterier
for når staten, av hensyn til returvernregelen i EMK artikkel 3,
kan returnere en utlending til et annet område i hjemlandet enn hjemstedet.
I vurderingen av om internflukt vil utsette
vedkommende for umenneskelig eller nedverdigende behandling i strid
med EMK art 3, vil EMD i visse tilfeller se hen til om forholdene
i området etter en konkret vurdering er forenlig med grunnleggende,
menneskelige behov for den enkelte søker.
Dette er imidlertid ikke ensbetydende med en rimelighetsbegrensning.
Heller ikke andre konvensjonsbestemmelser oppstiller
et slikt rimelighetskrav. Etter departementets syn må det legges
til grunn at Grunnloven § 93 på dette punktet må tolkes på tilsvarende
måte som de folkerettslige forbildene, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt
57.
Returvernet etter andre menneskerettighetsforpliktelser
enn flyktningkonvensjonen er reflektert i både nåværende regelverk
og forslaget til endringer i beskyttelsesbestemmelsene, se forslaget
til ny § 28 a, som også omfatter internflukt. Tilfeller der internfluktsalternativet
for øvrig kan fremstå som humanitært utilrådelig, vil videre bli
vurdert etter lovens § 38.
Departementet mener på denne bakgrunn at å ta ut
rimelighetsvilkåret i gjeldende utlendingsloven § 28 femte ledd,
ligger godt innenfor rammene av Norges folkerettslige forpliktelser.
Departementet mener § 28 femte ledd bør endres,
og foreslår å oppheve kravet om at det «ikke er urimelig» å henvise
utlendingen til å søke beskyttelse i eget hjemland når vedkommende kan
få effektiv beskyttelse i et trygt område der. Endringen kan klargjøre
hvordan internfluktalternativet skal praktiseres i forvaltningen
og av domstolene, og slik sett bidra til en mer ensartet praksis
og også færre rettstvister for domstolene.
Etter departementets vurdering har Norge anledning
til dette innenfor de rammer som folkeretten setter.
Tilleggsvilkåret om rimelighet ble innført etter mønster
av retningslinjer fra UNHCR som ikke er rettslig forpliktende, og
som går lenger enn hva som er folkerettslig påkrevet. Det har vært betydelig
tvil om hvordan vilkåret skal forstås i praksis, og det har åpnet
for skjønnsmessige vurderinger som går utover flyktningerettslige
og andre folkerettslige forutsetninger.
Det er i høringsrunden uttalt at rimelighetskriteriet
kan anses som folkerettslig sedvanerett. Departementet er ikke enig
i dette.
Innholdet i rimelighetskriteriet er uklart både
i internasjonal og norsk rett. Så vel det rettslige grunnlaget for
og innholdet i begrepet anvendes og forstås på ulike måter i ulike
land.
Flertallet, 10 av 19 dommere, falt i plenumssaken
fra desember 2015, Rt. 2015 side 1 388, ned på at rimelighetsvilkåret
var gjenstand for domstolsprøving, men tok ikke stilling til om
dette kunne utledes av flyktningkonvensjonen.
Departementet mener etter dette at det ikke
er etablert en fast og entydig statspraksis i den tro at det foreligger
en rettsregel knyttet til et rimelighetskriterium ved anvendelse
av internfluktalternativet.
Departementet mener videre det er behov for
å klargjøre innholdet i internfluktbegrepets anvendelse i norsk
rett, og knytte betingelsene for hvem som etter utlendingsloven
skal ha rettskrav på henholdsvis flyktningstatus og beskyttelse
for øvrig, med tilhørende rettskrav på oppholdstillatelse, nærmere
kjernen av forpliktelsene etter flyktningkonvensjonen og de øvrige
menneskerettslige forpliktelsene.
Formålet er blant annet å sikre større grad
av likebehandling og forutsigbarhet ved tolkningen av internfluktalternativet
i intern norsk rett innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser,
og bidra til avklaring av i hvilke sammenhenger internfluktalternativet
skal gis rettsbindende virkning for norske myndigheter i den forstand
at det etter norsk rett foreligger en plikt til å innrømme flyktningstatus
eller subsidiær beskyttelse, og et tilhørende rettskrav på oppholdstillatelse
for utlendingen.
Når EMD i saken Salah Sheek og etterfølgende avgjørelser
også ser hen til om leveforholdene i området etter en konkret vurdering
er forenlig med grunnleggende menneskelige behov for den enkelte
søker, er dette uttrykk for det menneskerettslige vernet etter EMK
artikkel 3. Det er knyttet til relevanskriteriet, dvs. om det finnes
et internfluktområde som representerer et trygt og tilgjengelig
område som utlendingen kan returneres til uten å risikere forfølgelse
eller uten krenkelse av EMK artikkel 2 eller 3, og ikke et rimelighetskriterium,
dvs. om det er rimelig å henvise til internflukt. Det vises her
til førstvoterendes votum i plenumsdommen, Rt. 2015 s. 1388 avsnitt
120. For øvrig er rettsutviklingen på dette området under stadig
utvikling.
Departementet mener at det er relevanskriteriet og
den praktiske anvendelsen av dette som er avgjørende for om Norge
ivaretar forpliktelsene etter flyktningkonvensjonen artikkel 33,
EMK artikkel 2 og 3 og Grunnloven § 93. Relevanskriteriet vil fortsatt
komme til uttrykk i loven gjennom et krav om at det må foreligge
en mulighet for effektiv beskyttelse i et annet område i hjemlandet.
En oppheving av rimelighetskriteriet i dagens § 28
femte ledd får først og fremst betydning for om det skal gis beskyttelsesstatus
(flyktningstatus eller subsidiær beskyttelse) eller opphold på humanitært
grunnlag. Det vises til at de som ikke lenger får rett til beskyttelsesstatus
fordi rimelighetskriteriet oppheves, vil få søknadene vurdert etter
den skjønnsmessige bestemmelsen i § 38 og at innholdet i denne bestemmelsen
normalt vil favne de tilfeller hvor det tidligere ble vurdert urimelig
å henvise til internflukt.
På samme måte som ved vurdering av andre rimelighetsgrunnlag
for opphold etter § 38, vil avgjørelsen bero på et skjønn, og lovendringen er
ikke ment å utvide anvendelsesområdet for § 38. Rammene for vurderingen
av rimelighetskriteriet som i dag følger utlendingsforskriften § 7-1,
vil fortsatt få anvendelse ved vurderingen etter § 38.
Departementet viser også til at forvaltningens skjønnsmessige
vurderinger etter lovens § 38, ikke er omfattet av domstolenes alminnelige prøvingsrett.
I høringsnotatet er det foreslått at utgangspunktene
for krav til bevisbyrde, bevis og risiko i beskyttelsessaker klargjøres
gjennom forskrift, samt at beviskravet for når en asylsøkers forklaring
kan legges til grunn som bevist heves fra «noenlunde sannsynlig»
til sannsynlighetslikevekt.
Det er også foreslått å heve beviskravet for
faktum ved anførsler om nytt behov for beskyttelse oppstått «sûr
place» til alminnelig sannsynlighetsovervekt og å se nærmere på
beviskravet for identitet og utgangspunktet for bevisvurderingen
i denne sammenheng.
Departementet mener gode grunner taler for å klargjøre
kravene til bevisbyrde, bevis og risikokrav samt krav til klarlagt
identitet.
I gjeldende norsk rett stilles det lavere krav
til når en asylsøkers forklaring kan legges til grunn enn hva som
følger av Norges internasjonale forpliktelser og for eksempel EUs
statusdirektiv. Det vises til at UNHCRs utgangspunkt i Note on Burden
and Standard of Proof in Refugee Claims, 16. desember 1998, er at
søkerens forklaring legges til grunn når den «[…]on balance, [is]
capable of being believed». UNHCRs utgangspunkt er et krav til sannsynlighetslikevekt
ved vurderingen av om søkerens forklaring kan legges til grunn som
troverdig. EMD har i praksis knyttet til EMK artikkel 3 i returverntilfellene
formulert følgende krav til bevis og risiko:
«It is in principle for the applicant to adduce evidence
capable of proving that there are substantial grounds for believing
that, if the measure complained would be implemented, he would be exposed
to a real risk of being subjected to ill-treatment contrary to Article
3.»
Departementet mener det er behov for å harmonisere
de internrettslige utgangspunktene med folkerettslige forpliktelser,
slik at ikke Norge praktiserer et lavere beviskrav enn land vi ellers kan
sammenligne oss med og gjennom det innrømmer beskyttelse til personer
som ikke har krav på det etter internasjonale forpliktelser.
Departementet viser også til at gjeldende lovforarbeiders
omtale av kravene til bevis og risiko og klargjøring av identitet
i praksis oppleves som noe vag og uklar. Når det gjelder identitetsvurderinger,
viser også nyere underrettspraksis i reisedokumentsaker at det er
behov for klargjøring.
En nærmere klargjøring av begreper og regulering
av relevante utgangspunkter for bevisvurdering og identitetsvurdering,
kan etter departementets syn virke bevisstgjørende, medvirke til
at beslutningstakere i forvaltning og domstol får noen felles utgangspunkter
for å foreta disse vurderingene, og gjennom det bidra til likebehandling
av sammenlignbare saker. Det kan også bidra til rettsharmoni med
utgangspunktene i EUs statusdirektiv. At momenter som i praksis
i dag er viktige prinsipper og utgangspunkter for bevis- og identitetsvurderingene
kodifiseres, vil også kunne bidra til klargjøring av rettstilstanden
for asylsøkernes del.
Departementet mener at klargjøring av kravene og
utgangspunktene for bevis-, risiko- og identitetsvurderinger i beskyttelsessaker
kan gjøres i forskrift, jf. loven § 28 siste ledd og forslag til § 28 a
siste ledd, hvor Kongen er gitt myndighet til i forskrift å gi nærmere
regler om anvendelsen av bestemmelsene. Departementet er ikke enig
i at Høyesteretts uttalelser i Rt. 2011 side 1481 er til hinder
for å klargjøre kravene til bevis og risiko.
Departementet foreslår ingen lovendringer, men tar
sikte på å følge opp forslagene i høringsnotatet gjennom endringer
i utlendingsforskriften.
I asylforliket punkt 13 ba Stortinget regjeringen fremme
et lovforslag om nye midlertidige beskyttelsesformer, der oppholdstid
ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
I høringsnotatet foreslo departementet å innføre en
forskriftshjemmel som gir adgang til å gi begrensede, midlertidige
oppholdstillatelser i inntil to år etter forenklede regler der hensynet
til saksbehandlingen tilsier det. Formålet med forslaget var å lette
saksbehandlingen til utlendingsforvaltningen i situasjoner hvor
Norge opplever stor tilstrømming av asylsøkere, og der restansene
bygger seg opp.
Etter en nærmere vurdering og på bakgrunn av høringsinnspillene,
ser departementet imidlertid at det er en reell mulighet for at
intensjonene bak forslaget ikke oppnås. Snarere kan en slik regelendring
medføre ytterligere press på saksbehandlingskapasiteten i utlendingsforvaltningen
i situasjoner med høye ankomster. Lovforslaget fremmes derfor ikke.
Spørsmålet om vilkårene for beskyttelse (asyl) og
oppholdstillatelse til enslige mindreårige asylsøkere (og medfølgende
barn som søker asyl sammen med sine foreldre) er oppfylt, vurderes i
utgangspunktet etter de samme bestemmelser og vilkår i utlendingsloven
som gjelder for voksne (asylsøkere over 18 år).
Det er imidlertid enkelte særbestemmelser for barn.
I utlendingsloven av 2008 ble det i bestemmelsene i §§ 28 og 38
presisert at man ved vurderingene av vilkårene for oppholdstillatelse skal
legge vekt på om søkeren er barn.
§ 28 tredje ledd slår altså fast at det ved
vurderingen av om vilkårene for asyl etter første ledd er oppfylt,
skal tas hensyn til om søkeren er et barn.
Vilkårene for å kunne få oppholdstillatelse
på grunn av sterke menneskelige hensyn eller en særlig tilknytning
til riket fremgår av utlendingsloven § 38.
Tredje ledd fastslår at hensynet til barnets
beste skal være et grunnleggende hensyn i saker som berører barn.
Dette fremgår også av barnekonvensjonen artikkel 3. Tredje ledd
presiserer uttrykkelig at det kan gis oppholdstillatelse til barn etter
en lavere terskel enn den som gjelder for voksne.
I tillegg er det presisert i utlendingsloven
§ 29 annet ledd bokstav f at forfølgelse også omfatter handlinger
som spesielt er rettet mot barn.
Videre ble det med virkning fra 1. mai 2009
innført en ny bestemmelse i utlendingsforskriften § 8-8 som gir
adgang til å gi enslige mindreårige asylsøkere mellom 16 og 18 år
en begrenset oppholdstillatelse som bare gjelder frem til fylte
18 år, når det ikke er annet grunnlag for opphold enn at den mindreårige
står uten forsvarlig omsorg ved retur.
Det er også, med virkning fra 8. desember 2014, gitt
en bestemmelse i utlendingsforskriften § 8-5 som klargjør hvilke
momenter som skal tillegges vekt ved vurderingen av sterke menneskelige hensyn
i lovens § 38 ved søknad om oppholdstillatelse fra barn («lengeværende
barn-forskriften»).
Det er også gitt midlertidige særbestemmelser
i utlendingsforskriften §§ 8-5 a og 8-5 b, som gjelder for barn
og som regulerer anmodninger om omgjøring fremmet fra utlandet i
saker som omfatter barn med lang oppholdstid, samt hvordan slike
saker skal vurderes.
Grunnloven inneholder ingen bestemmelser som direkte
regulerer retten til å søke eller få asyl. Barns rettigheter er
gitt et særskilt vern i Grunnloven § 104.
FNs flyktningkonvensjon gir ingen føringer når det
gjelder hva slags type oppholdstillatelse personer med krav på beskyttelse
skal gis, og konvensjonen gir således heller ingen rett til permanent
oppholdstillatelse. Heller ikke EMK artikkel 3 stiller krav til
hva slags oppholdstillatelse personer som er vernet mot retur skal
gis. Det samme gjelder returforbudene i SP artikkel 7 og FNs torturkonvensjon
artikkel 3.
FNs barnekonvensjon artikkel 22 regulerer statenes
særlige ansvar overfor barn som søker flyktningstatus.
Barnekonvensjonen artikkel 10 fastslår at «søknader
fra et barn eller dets foreldre om å reise inn i eller ut av en
parts territorium med henblikk på familiegjenforening, [skal] behandles av
partene på en positiv, human og rask» måte, jf. også artikkel 9
nr. 1 om statenes plikt til å sikre at barn ikke blir skilt fra
sine foreldre mot deres vilje. I tillegg til disse bestemmelsene
er statene forpliktet til å sikre øvrige konvensjonsrettigheter
for alle barn under deres jurisdiksjon. Videre følger det av det
generelle prinsippet i artikkel 3 at barnets beste skal være et
grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn, jf. også Grunnloven
§ 104 annet ledd.
Både Grunnloven § 98 og en rekke av de internasjonale
menneskerettskonvensjonene inneholder forbud mot diskriminering.
Dersom det gis andre regler for enslige mindreårige asylsøkere enn
for andre sammenliknbare grupper, vil det etter omstendighetene
kunne følge av konvensjonene at forskjellsbehandlingen må være saklig
begrunnet og forholdsmessig for ikke å rammes av diskrimineringsforbudene.
Departementet opprettholder forslaget om midlertidige
oppholdstillatelser til enslige mindreårige asylsøkere i nærmere
bestemte tilfeller, med noen endringer. Departementet mener det
er viktig at norsk regelverk bidrar til å motvirke at barn reiser
alene, ofte under svært farefulle omstendigheter, til Europa og
Norge for å søke asyl. Selv om midlertidige tillatelser har negative konsekvenser
for de barna som omfattes og innebærer utfordringer blant annet
knyttet til bosetting og integrering, mener departementet at dette
er et nødvendig tiltak.
Et sentralt formål med å gjøre endringer i utlendingsloven
er å sikre at asylinstituttet forbeholdes dem med behov for beskyttelse.
Departementet foreslår i proposisjonen at det skal
gis midlertidig tillatelse dersom den enslige mindreårige anses
å ha et beskyttelsesbehov, men det avgjørende for denne vurderingen
har vært at vedkommende vil være uten forsvarlig omsorg ved retur.
Endringen fra høringsforslaget innebærer at bestemmelsen er bedre
rettet mot de tilfellene hvor det er rimelig og hensiktsmessig å
gi en tillatelse frem til myndighetsalder. Endringen ivaretar også
en del av de innvendingene som fremkom i høringen.
Når det gjelder midlertidige oppholdstillatelser til
enslige mindreårige som ikke har et beskyttelsesbehov, men som gis
oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter utlendingsloven
§ 38, videreføres forslaget i høringsnotatet uten større endringer.
Forslaget omfatter enslige mindreårige som gis oppholdstillatelse
etter § 38 utelukkende fordi de mangler forsvarlig omsorg ved retur.
Departementet mener at lovforslagene er forenlige
med Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser.
Hovedbegrunnelsen for forslaget er at det er nødvendig
å iverksette tiltak som kan bidra til at barn i minst mulig grad
blir sendt alene av sine familier på flukt til Europa. Denne reisen
er farefull. Gjeldende regler og praksis for oppholdstillatelse
med gode utsikter til varig oppholdstillatelse, kan være et insitament
til at familier sender barn til Europa og at Norge velges som destinasjonsland.
Flere høringsinstanser gjør gjeldende at det
ikke er grunn til å tro at forslaget vil føre til at det kommer
færre enslige, mindreårige asylsøkere på flukt til Europa og Norge.
Departementet påpeker i proposisjonen at gjeldende
regelverk og praksis med en høy innvilgelsesprosent for enslige
mindreårige og påfølgende utsikter til å kunne få permanent og varig
oppholdstillatelse, kan være én av flere grunner som etter en samlet
vurdering gjør at barn blir sendt til Europa og velger Norge.
Det vises i proposisjonen til at forskning underbygger
at i de aller fleste tilfeller hvor barn blir sendt alene på flukt,
skjer dette etter beslutninger i barnets familie eller storfamilie.
Se nærmere omtale i proposisjonen punkt 6.5.5.
Høye ankomster av enslige, mindreårige asylsøkere
byr også på store utfordringer. I 2015 kom det 5 297 enslige mindreårige
til Norge og søkte asyl.
Det var en kraftig økning fra 2014 til 2015.
Departementet viser til at ifølge UDI var også de enslige mindreårige
i 2015 yngre enn de som ankom i 2014 og at det er særlig bekymringsfylt.
Noen høringsinstanser viser til at erfaringer
med begrensede tillatelser til enslige mindreårige etter utlendingsforskriften
§ 8-8 tilsier at relativt få returnerer til hjemlandet og at mange
blir værende i Norge etter fylte 18 år. Selv om erfaringene hittil
er at få returnerer, mener departementet at den nåværende situasjonen,
med potensielt nye høye ankomster av enslige mindreårige også i
2016, tilsier at det er nødvendig å iverksette tiltak som kan ha
en innvirkning på ankomstene.
Mange høringsinstanser har påpekt at begrepet «ankerbarn»
er brukt som feil premiss i høringsnotatet for å begrunne forslaget.
Departementet erkjenner at høringsnotatet noe upresist kan gi inntrykk
av at en hovedårsak til at barn sendes alene som asylsøkere, er
at familien har et håp om å komme etter på familiegjenforening.
Departementet mener likevel at dette kan være én årsak til at barn
sendes alene på flukt, og viser til at en del familiemedlemmer har
kommet til Norge på dette grunnlaget. Departementet bemerker at
det er et potensial for at antallet familiegjenforeninger kan øke
fremover. Videre viser departementet til at det er grunn til å tro
at mange barn sendes ut for å bli «økonomiske ankerfester». Dette
bekreftes også UNICEF i deres høringssvar.
Det er relevant å se hen til hvor mange enslige som
ankom vårt nærmeste naboland i fjor. I 2015 mottok Sverige 35 369
asylsøknader fra enslige mindreårige.
Det er krevende for norske myndigheter å ta hånd
om alle de enslige mindreårige som har ankommet og de som forventes
å komme fremover
Departementet viser til at mange europeiske
land nå foretar innstramninger i sin asylpolitikk. Når det gjelder
enslige mindreårige har Danmark gjennomført innstramninger. Dersom
en enslig mindreårig asylsøker ikke fyller vilkårene for asyl eller
er vernet mot retur etter EMK art. 3, gis det en midlertidig tillatelse
som gjelder frem til barnet fyller 18 år dersom barnet ikke har
familienettverk eller andre omsorgsmuligheter i hjemlandet.
Den danske ordningen er direkte sammenlignbar med
departementets forslag til ny bestemmelse i § 38 a om midlertidig
oppholdstillatelse i tilfeller hvor det eneste oppholdsgrunnlaget
er mangel på forsvarlig omsorg ved retur, ettersom den innebærer
midlertidige tillatelser frem til fylte 18 år og deretter – i utgangspunktet
– plikt til å forlate riket. Forslaget til ny bestemmelse i § 28
b går noe lenger enn den danske ordningen, ettersom den omfatter
mindreårige som anses å ha behov for beskyttelse. Dette gjelder
likevel bare dersom beskyttelsesbehovet er til stede fordi barnet
mangler forsvarlig omsorg ved retur.
Regelen om midlertidige tillatelser for mindreårige
som har beskyttelsesbehov, ble i høringsnotatet foreslått inntatt
i en ny bestemmelse i utlendingsloven § 28 c. I lovforslaget i proposisjonen
plasseres regelen i ny § 28 b, fordi forslaget i høringsnotatet
om en ny § 28 b om bruk av midlertidige tillatelser i situasjoner
hvor saksbehandlingen gjør det nødvendig, ikke videreføres.
Forslaget om å gi midlertidige tillatelser til
enslige mindreårige asylsøkere frem til fylte 18 år ble sterkt kritisert
i høringen. Mange instanser mener at forslaget bryter eller kan
bryte med Norges internasjonale forpliktelser, særlig barnekonvensjonen.
Mange mener også at forslaget vil hemme og svekke integreringen. Andre
hevder at forslagene ikke vil hindre at mindreårige asylsøkere reiser
til Europa. Flere instanser viser til erfaringer med begrensede
tillatelser etter utlendingsforskriften § 8-8, som tilsier at barna
for en stor grad ikke returnerer etter fylte 18 år.
Departementet merker seg den sterke kritikken og
erkjenner at det er en rekke relevante innvendinger som taler mot
at forslagene i høringsnotatet videreføres. Departementet mener
at det aller mest sentrale hensynet må være å forsøke å forhindre
at barn som ikke er i en reell fare i hjemlandet dersom de blir
ivaretatt av voksne, blir sendt på en livsfarlig reise til Europa
og Norge. Departementet går derfor ikke bort fra forslagene. Det
foreslås imidlertid viktige endringer sammenlignet med forslaget
som var på høring.
I høringsnotatet ble det i forslaget til ny
bestemmelse i § 28 c foreslått midlertidig oppholdstillatelse frem
til fylte 18 år for barn som etter en «barnesensitiv vurdering»
vurderes å ha beskyttelsesbehov. Flere har etterlyst hva som menes med
en «barnesensitiv vurdering». Flere høringsinstanser synes også
å ha forstått forslaget i høringsnotatet slik at barn vil få en
dårligere tillatelse sammenlignet med voksne med beskyttelsesbehov,
og at dette i særlig grad utfordrer de forpliktelsene som følger
av flyktningkonvensjonen og barnekonvensjonen. Mange høringsinstanser
har også vist til at tredje ledd i utlendingsloven § 28, som slår
fast at det i vurderingen av beskyttelsesbehov skal tas hensyn til om
søkeren er barn, ble tatt ut av lovteksten i høringsnotatet uten
noen nærmere forklaring.
Departementet vil understreke at det ikke var tilsiktet
å endre vurderingstemaet for beskyttelsesvurderingen for mindreårige.
Ved vurderingen av om det foreligger et beskyttelsesbehov etter lovens
§ 28 eller ny § 28 a, eller om det er grunnlag for å gi oppholdstillatelse
etter lovens § 38, skal det fortsatt vektlegges at søkeren er barn. Bestemmelsen
i gjeldende § 28 tredje ledd er derfor tatt inn igjen i lovforslaget
som fremmes i denne proposisjonen, jf. lovforslaget § 28 tredje ledd
og § 28 a annet ledd.
Departementet går bort fra forslaget om at midlertidig
tillatelse kan gis til en enslig mindreårig «som etter en barnesensitiv
vurdering har beskyttelsesbehov».
Det justerte forslaget innebærer at det skal
gis midlertidig tillatelse dersom den enslige mindreårige vurderes
å ha et beskyttelsesbehov fordi det ikke finnes voksne omsorgspersoner
eller andre omsorgsalternativer som barnet kan returneres til. Det
kan for eksempel tenkes at retur til et bestemt land eller område
generelt er trygt for voksne, mens retur av et barn anses å være
i strid med EMK artikkel 3 (umenneskelig eller nedverdigende behandling)
dersom barnet ikke vil ha forsvarlig omsorg.
UDI ber klargjort om det i forslaget til ny
§ 28 c skal stå «kan» eller «skal» i annet punktum, under henvisning
til at «kan» vil så tvil om utlendingsmyndighetene kan foreta en
skjønnsmessig vurdering. Departementet viser til at det ikke er tiltenkt
at det skal være noe rom for skjønn her. Det skal gis en tillatelse
etter ny § 28 b hvis vilkårene for det er oppfylt. Lovforslaget
er justert i henhold til dette.
Fordi vilkåret for midlertidig tillatelse nå
eksplisitt er at barnet står uten forsvarlig omsorg ved retur, foreslår
departementet at tillatelsen ikke skal kunne fornyes etter at barnet
har fylt 18 år og dermed regnes som voksen.
Dette er ikke til hinder for at utlendingen
ved fylte 18 år kan gis oppholdstillatelse på annet grunnlag, dersom
vilkårene for dette foreligger.
Bestemmelsene om midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
i § 28 b eller § 38 a er heller ikke til hinder for at barnet kan
anmode om omgjøring av vedtaket før fylte 18 år, for eksempel ved
at det bes om en ny vurdering av saken etter utlendingsforskriften
§ 8-5 (vurderingen av sterke menneskelige hensyn i lovens § 38 ved søknad
om oppholdstillatelse fra barn). Departementet viser særlig til
at prinsippene som gjelder «lengeværende barn» vil kunne komme til
anvendelse dersom den mindreårige i lengre tid har hatt midlertidig
tillatelse i medhold av lovforslaget § 28 b.
UDI og Bufdir har reist spørsmål om hvorvidt det
er den mindreårige selv som skal be om omgjøring av et vedtak om
midlertidig tillatelse dersom de mener at de har opparbeidet seg
nytt grunnlag for en ordinær tillatelse, eller om utlendingsforvaltningen
av eget tiltak skal sørge for en fornyet vurdering etter en viss
tid.
Departementet viser til at utlendingslovens
system er at det må fremsettes en søknad eller omgjøringsanmodning
fra utlendingen dersom det inntrer forhold som tilsier en endring
i en tidligere gitt tillatelse. Departementet forutsetter at representanten
vil kunne bistå utlendingen med å forberede dette. Det vises til
at representanten har de samme oppgaver som en verge har for andre
enslige mindreårige som har fått en ordinær tillatelse som gir grunnlag
for permanent oppholdstillatelse.
Forslaget til ny bestemmelse i § 38 a, som vil gjelde
enslige, mindreårige asylsøkere som ikke har behov for beskyttelse,
men som gis oppholdstillatelse etter lovens § 38, opprettholdes
med mindre justeringer i lovteksten. Også etter denne bestemmelsen
er det mangelen på forsvarlig omsorg ved retur som kan begrunne
en midlertidig tillatelse. Forskjellen mellom forslagene til ny § 28
b og § 38 a er at barnet etter § 38 a ville kunne returnere til
hjemlandet uten fare for forfølgelse eller andre overgrep, men hvor
retur likevel ikke anses mulig fordi barnet ikke ville ha et forsvarlig
omsorgstilbud.
Som en følge av ny § 38 a blir gjeldende § 8-8
i utlendingsforskriften overflødig.
Mindreårige som fyller vilkårene for oppholdstillatelse
etter lovens § 38, og dette ikke utelukkende skyldes manglende omsorgstilbud
ved retur, vil få en ordinær tillatelse etter lovens § 38 uten slike
begrensninger som følger av ny § 38 a.
Det som er skrevet i proposisjonen om mulighetene
for å få en midlertidig tillatelse etter ny § 28 b erstattet med
en ordinær tillatelse, gjelder tilsvarende for midlertidige tillatelser
etter ny § 38 a.
Departementet kan ikke se at forslagene bryter med
Grunnloven eller Norges internasjonale forpliktelser.
Flyktningkonvensjonen inneholder ingen uttrykkelig
regulering av anvendelsen av flyktningbegrepet på barn. Konvensjonen
bygger imidlertid på at det må foretas en konkret, individuell vurdering
av beskyttelsesbehovet, der den enkeltes særlige sårbarhet mv. må
tas i betraktning. Når søkeren er barn, vil det i vurderingen måtte
tas hensyn til barns særlige behov og sårbarhet, jf. UNHCRs retningslinjer
om behandlingen av asylsøknader fra barn og FNs barnekomités General
Comment nr. 6, avsnitt 74.
Også i en vurdering etter EMK artikkel 3, jf. forslaget
til ny § 28 b, vil det i tråd med EMDs praksis måtte legges vekt
på barns særlige behov og sårbarhet. I utlendingsloven er dette
synliggjort i gjeldende § 28 tredje ledd, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007)
punkt 5.2.5.
Enslige mindreårige asylsøkere som har krav
på beskyttelse etter flyktningkonvensjonen eller EMK, vil fortsatt
få det.
Verken flyktningkonvensjonen eller EMK gir noen
rett til permanent oppholdstillatelse eller til en bestemt type
tillatelse.
Norge er bundet av en rekke konvensjoner som inneholder
forbud mot usaklig forskjellsbehandling.
I høringen har blant annet UNHCR uttalt at forslaget
vil være i strid med diskrimineringsforbudet i flyktningkonvensjonen
artikkel 3.
Det følger av bestemmelsens ordlyd at den er
begrenset til å gjelde diskriminering på grunnlag av rase, religion
eller opprinnelsesland, og departementet kan ikke se at den er til
hinder for at ulike grupper gis forskjellige typer tillatelser eller
tillatelser av ulik varighet basert på en vurdering av grunnlaget
for beskyttelse og andre saklige forskjeller.
Flere høringsinstanser har også vist til diskrimineringsforbudet
i barnekonvensjonen, jf. artikkel 3.
FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter
(SP) artikkel 24 inneholder et diskrimineringsforbud som særlig
gjelder barn.
SP inneholder i tillegg et generelt diskrimineringsforbud
i artikkel 26.
EMK artikkel 14 inneholder et såkalt aksessorisk
diskrimineringsforbud, som i motsetning til SP artikkel 26 kun gjelder forskjellsbehandling
knyttet til utøvelsen av rettighetene som følger av EMK.
Grunnloven § 98 annet ledd inneholder et generelt
diskrimineringsforbud.
Forslaget til nye §§ 28 b og 38 a vil innebære
en viss forskjellsbehandling mellom enslige mindreårige som omfattes
av bestemmelsene og de som ikke gjør det, og mellom mindreårige
og voksne asylsøkere. Departementet mener imidlertid at forskjellsbehandlingen
er saklig begrunnet og ikke diskriminerende.
UNHCR viser i sin høringsuttalelse til at det følger
av flyktningkonvensjonen og barnekonvensjonen at det i vurderingen
av om en asylsøker har rett til beskyttelse etter flyktningkonvensjonen
må tas hensyn til barns særlige sårbarhet og behov. Det vil etter
deres syn derfor være i strid med diskrimineringsforbudene at enslige
mindreårige med krav på beskyttelse gis midlertidige og begrensede
tillatelser etter forslaget til § 28 b, mens voksne med krav på
beskyttelse gis en ordinær tillatelse etter §§ 28 eller 28 a.
Departementet understreker at forslaget ikke
innebærer at alle barn som gis beskyttelse etter en «barnesensitiv
vurdering» vil få en midlertidig tillatelse. Departementet går inn
for at forslaget begrenses til tilfeller hvor det har vært avgjørende
for å konstatere beskyttelsesbehov at den enslige mindreårige er
uten forsvarlig omsorg ved retur.
For denne gruppen barn vil det imidlertid foreligge
en form for forskjellsbehandling både sammenliknet med voksne og
med øvrige grupper barn som fyller vilkårene for beskyttelse etter §§ 28
eller 28 a. Det kan diskuteres i hvilken grad en slik forskjellsbehandling
omfattes av de ulike konvensjonene og beskyttede diskrimineringsgrunnlag,
jf. særlig alternativet «annen status».
Departementet finner imidlertid ikke grunn til
å gå nærmere inn på dette i proposisjonen.
Etter departementets syn vil forskjellsbehandlingen
under enhver omstendighet være saklig begrunnet og forholdsmessig.
Forslaget til nye §§ 28 b og 38 a gjelder enslige mindreårige der det
eneste grunnlaget for beskyttelse eller opphold etter § 38 er at
de er uten forsvarlig omsorg ved retur. Beskyttelsesbehovet er således
av midlertidig karakter. Etter at de er fylt 18 år kan de, etter
søknad, få en ny vurdering av om det er grunnlag for en ny tillatelse
uten begrensninger etter utlendingslovens øvrige bestemmelser.
For å forhindre at barn utsettes for de farer
og påkjenninger flukt innebærer, er det etter departementets syn
nødvendig å sende klare signaler om at barn som ikke har annet grunnlag
for beskyttelse enn at de ikke har kjente omsorgspersoner i hjemlandet,
ikke automatisk vil få permanent opphold i Norge. Departementet mener
at disse hensynene må veie tyngre enn den usikkerheten en midlertidig
tillatelse vil innebære for de barna som faller inn under bestemmelsen.
Etter departementets vurdering er forslaget derfor både saklig begrunnet
og forholdsmessig, og ikke i strid med forbudet mot diskriminering
verken etter konvensjonene eller Grunnloven.
FNs barnekonvensjon artikkel 22 regulerer statenes
særlige ansvar overfor barn som søker flyktningstatus.
Etter artikkel 22 nr. 1 skal partene treffe
egnede tiltak for å sikre at et barn som søker flyktningstatus får
behørig beskyttelse, og at de gis bistand i utøvelsen av sine rettigheter
både etter barnekonvensjonen og andre konvensjoner. Artikkel 22
nr. 2 pålegger statene å hjelpe barnet slik at det kan gjenforenes
med sin familie, og fastslår videre at dersom dette ikke mulig,
skal barnet gis samme beskyttelse som ethvert annet barn som permanent
eller midlertidig er separert fra sin familie.
I generell kommentar nr. 6 om behandlingen av enslige,
mindreårige asylsøkere utdyper FNs barnekomité sin forståelse av
artikkel 22. I kommentarens kapittel VII om familiegjenforening, retur
og andre former for varige løsninger, gir komiteen i avsnitt 89
uttrykk for at barn som ikke kan returneres til hjemlandet må integreres lokalt.
I den forbindelse uttaler komiteen at lokal integrering må være
basert på en «sikker rettslig status», herunder oppholdsstatus.
Departementet kan ikke se at denne uttalelsen medfører
at artikkel 22 må tolkes på en måte som er til hinder for midlertidige
oppholdstillatelser til enslige mindreårige der returhinderet må
anses å være tidsbegrenset. Generelle kommentarer fra FNs konvensjonsorganer
er heller ikke folkerettslig bindende. Hvilken vekt de skal tillegges,
må vurderes konkret. Når uttalelsene ikke har klar forankring i
konvensjonsteksten, slik som her, leses de mest naturlig som en
ytring fra komiteen om hvordan rettstilstanden bør utvikle seg,
jf. Rt. 2015 s. 1388 avsnitt 151 til 154.
Barnekonvensjonen artikkel 10 fastslår at «søknader
fra et barn eller dets foreldre om å reise inn i eller ut av en
parts territorium med henblikk på familiegjenforening, [skal] behandles av
partene på en positiv, human og rask måte», jf. også artikkel 9
nr. 1 om statenes plikt til å sikre at barn ikke blir skilt fra
sine foreldre mot deres vilje. Bestemmelsen gir i utgangspunktet ingen
rett til familiegjenforening, men stiller prosessuelle krav til
statenes behandling av søknader om gjenforening mellom barn og foreldre.
Det vises til drøftelsen i kapittel 7.
I tillegg til disse bestemmelsene er statene
forpliktet til å sikre de øvrige rettighetene i konvensjonen for
alle barn under deres jurisdiksjon. Departementet understreker i
den forbindelse at enslige mindreårige som gis midlertidige tillatelser
etter de nye bestemmelsene i §§ 28 b og 38 a, skal ha rett til utdanning
og rett til å arbeide, og de vil også ha rett til helsetjenester,
jf. artikkel 24.
Videre følger det av det generelle prinsippet
i barnekonvensjonen artikkel 3 at barnets beste skal være et grunnleggende
hensyn i alle saker som berører barn, jf. også Grunnloven § 104
annet ledd. En rekke høringsinstanser har anført at forslaget vil
være i strid med artikkel 3.
Prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel
3 innebærer at hensynet til barnets beste må inngå i vurderingen
av alternative løsninger, og at barnets beste må tillegges vekt
som et «grunnleggende hensyn». Hensynet til barnets beste må være
forsvarlig vurdert og avveid mot andre hensyn som gjør seg gjeldende
på området. Dette innebærer dermed ikke at hensynet til barnets
beste nødvendigvis vil være avgjørende.
Departementet er enig i at det for de barn som befinner
seg i Norge, og som fyller vilkårene for ordinær oppholdstillatelse
her (enten etter § 28, forslaget til ny § 28 a eller § 38), i de
aller fleste tilfellene isolert sett vil måtte legges til grunn
at det vil være til deres beste å få et oppholdsgrunnlag som gir
muligheter for en fremtid i Norge. Etter departementets syn må imidlertid
innvandringsregulerende hensyn, og særlig hensynet til å unngå at
barn sendes ut på flukt alene, veie tyngre i saker som omfattes
av forslagene til §§ 28 b og 38 a.
Enslige mindreårige som fyller vilkårene for
opphold etter §§ 28, 28 a eller 38 på annet grunnlag, enn mangelen
på forsvarlig omsorg ved retur, vil få ordinære tillatelser etter
disse bestemmelsene. Bestemmelsene som foreslås vil derfor først
og fremst være aktuelle for enslige mindreårige der beskyttelsesbehovet
eller oppholdsgrunnlaget klart er midlertidig, og vil falle bort
når de når myndighetsalder. Etter departementets syn er lovforslaget
i samsvar med Norges forpliktelser etter barnekonvensjonen, herunder
artikkel 3 om barnets beste.
Grunnloven inneholder ingen bestemmelser som direkte
regulerer retten til å søke eller få asyl. Diskrimineringsforbudet
i § 98 er omtalt i proposisjonen.
Barns rettigheter er gitt et særskilt vern i
Grunnloven § 104.
Bestemmelsens annet ledd, som fastslår at barnets
beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser
som berører barn, bygger på barnekonvensjonen artikkel 3 som er behandlet
foran. Departementet legger til grunn at Grunnloven § 104 annet
ledd må tolkes i lys av den tilsvarende bestemmelsen i barnekonvensjon
artikkel 3, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57, og at bestemmelsen ikke
stiller ytterligere krav til lovgiver enn det som følger av barnekonvensjonen.
Grunnloven § 104 tredje ledd annet punktum om at
statens myndigheter skal legge til rette for barnets utvikling,
har ingen direkte parallell i barnekonvensjonen eller andre konvensjoner Norge
er bundet av.
Departementet legger til grunn at bestemmelsen ikke
gir rettigheter utover det som følger av barnekonvensjonen.
NOAS uttaler i sitt høringssvar at det er viktig
å påpeke at barn som er i Norge i flere år og over lang tid, blir
fratatt muligheten til å bli gjenforent med familien når familien
er bosatt i et utrygt område. Departementet vil understreke at folkerettslige
forpliktelser ikke pålegger Norge å gi personer en rett til familiegjenforening
selv om de har et beskyttelsesbehov etter flyktningkonvensjonen
eller rett til subsidiær beskyttelse. Departementet viser for øvrig
til at det ikke er ønskelig eller naturlig å gi en slik rett ved midlertidige
tillatelser som ikke gir rett til fornyelse når barnet fyller 18
år.
Flere høringsinstanser viser til at spørsmålet
om bosetting av disse barna ikke er omtalt i høringsbrevet, og ber
klargjort om barna skal bo på mottak frem til de er 18 år eller
om de skal bosettes i en kommune. IMDi viser til at det kan bli
utfordrende å motivere kommuner til å bosette hvis de mindreårige
kan miste oppholdstillatelsen når de fyller 18 år, og det vises
til at det allerede i dag er utfordringer knyttet til dette. IMDi
påpeker også at barna i utgangspunktet – hvis de ikke skal bosettes
– ikke er i målgruppen for dem som kan utløse utbetaling av integreringstilskudd, herunder
tilskudd ved bosetting av flyktninger med alvorlige funksjonshemninger
og/eller atferdsvansker og særskilt tilskudd ved bosetting av enslige
mindreårige flyktninger. Hvis de ikke skal bosettes må det avklares
hvorvidt de skal bo på mottak og være omfattet av tilskudd for norskopplæring,
og om de skal ha rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap
etter introduksjonsloven § 17.
Departementet understreker at lovforslaget ikke innebærer
noen endring i gjeldende ordning for bosetting av enslige mindreårige
som har et beskyttelsesbehov, selv om de har fått en midlertidig
tillatelse frem til fylte 18 år. Departementets målsetting for denne
gruppen er at de skal bosettes i en kommune, slik at de tilskuddene som
i dag gis til kommunene også omfatter denne gruppen. Kommunene skal
motiveres og oppmuntres til å finne gode løsninger for dem som får
en slik tillatelse. Departementet foreslår derfor at alle enslige
mindreårige som får en tillatelse etter ny § 28 b skal bosettes,
uavhengig av alder.
Departementet har særlig vurdert om de som får midlertidig
tillatelse etter lovens § 38 a skal bosettes. Disse barna har ikke
et beskyttelsesbehov, og derfor er mulighetene for retur ved fylte 18
år større enn for dem som får en midlertidig tillatelse etter ny
§ 28 b. Praksis i dag er at barn mellom 16 og 18 år som får en begrenset
og midlertidig tillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8, ikke
blir bosatt i kommunene. Departementet mener det er rimelig at dagens
ordning videreføres for denne gruppen. Departementet er mer i tvil
når det gjelder spørsmål om bosetting av de som er yngre enn 16
år, men har kommet til at de som er under 16 år skal bosettes i
kommunene på lik linje med de barna som har beskyttelsesbehov og
som får en midlertidig tillatelse etter forslaget til § 28 b. Som
følge av forslagene om midlertidige og begrensede tillatelser til
enslige, mindreårige asylsøkere vil departementet vurdere om det
kan være behov for endringer i introduksjonsloven. Departementet viser
imidlertid til opplæringslova §§ 2-1 og 3-1, som blant annet gir
alle barn under 16 år rett til grunnskoleopplæring og asylsøkere
under 18 år rett til videregående opplæring når det er sannsynlig
at de skal være i Norge i mer enn tre måneder.
De fleste høringsinstansene mener at midlertidige
tillatelser har store negative konsekvenser for barna og at forskning
underbygger dette. Dette vil igjen svekke muligheten for å lykkes
med god integrering. Et par høringsinstanser viser også til at forslaget
vil være en tilleggsbelastning for ungdom som har flyktet på grunn
av sin seksualitet eller kjønnsidentitet.
Departementet erkjenner at midlertidige tillatelser
kan ha en negativ effekt for de barna som får en slik tillatelse,
fordi fremtiden blir mer usikker enn om de hadde fått en ordinær
tillatelse uten begrensninger. Departementet mener likevel at hovedformålet
med forslaget – i størst mulig grad å forebygge at barn sendes på
en reise hvor de kan bli påført store psykiske belastninger og overgrep
– må veie tyngst ved denne vanskelige avveiningen.
UNE viser i sitt høringssvar til at forslaget
betyr at noen enslige mindreårige vil måtte være i Norge i nærmere
åtte år før de kan søke om permanent oppholdstillatelse. Vilkårene
for permanent oppholdstillatelse fremgår av utlendingsloven § 62.
Departementet viser derfor til at dersom den mindreårige
etter fylte 18 år fyller vilkårene for en ny ordinær tillatelse
uten begrensninger, vil det være mulig å søke om permanent oppholdstillatelse
etter ett år i henhold til utlendingsforskriften § 11-4. Hvorvidt
det tidligere oppholdet etter praksis kan sies å være «langvarig»,
jf. utlendingsforskriften § 11-4, vil avhenge av oppholdstidens
lengde og må vurderes konkret av UDI og UNE.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus opplyser at det
etter utlendingsloven § 98 g første ledd bokstav b først vil bli
oppnevnt verge for barnet etter vergemålslovens regler når den mindreårige
får en oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse,
og at barnet frem til det blir innvilget en slik tillatelse vil
ha en rett til å få oppnevnt en representant. Fylkesmannen viser
til at forslaget kan innebære en økonomisk besparelse for forvaltningen,
da man ikke trenger å oppnevne verge i et stort antall saker, og
at representantoppdragene som hovedregel vil vare lenger enn i dag.
Departementet viser til at dette er en problemstilling
som ikke er drøftet i høringsnotatet, men legger til grunn at representanten
vil kunne ivareta barnets interesser på en tilfredsstillende måte
selv om oppdraget vil vare lenger for representanten enn hva som
er tilfellet i dag. Representantordningen gjelder for barn som har
søkt beskyttelse og som er i landet uten foreldre eller andre som
har foreldreansvar. Ordningen er nærmere regulert i utlendingsloven
kapittel 11 A og trådte i kraft 1. juli 2013.
Statens sivilrettsforvaltning viser til at det
ikke er vurdert i høringsnotatet om den mindreårige som får en midlertidig
tillatelse skal ha rett til fritt rettsråd hvis vedtaket påklages
fordi de mener seg berettiget til en ordinær tillatelse.
Departementet vil understreke at enslige mindreårige
skal ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving dersom de får
en midlertidig tillatelse som ikke gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse
eller familiegjenforening. Dette er i overensstemmelse med hovedregelen
i utlendingsloven § 92 annet ledd, som fastsetter at en utlending
har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving når det søkes om
beskyttelse eller vern mot retur og UDI har fattet et negativt vedtak
(enslige mindreårige har for øvrig også rett til fritt rettsråd
i forbindelse med UDIs saksbehandling, jf. utlendingsloven § 92
annet ledd tredje punktum). Et vedtak om midlertidig tillatelse
etter søknad om beskyttelse, er negativt for den mindreårige. Da
bestemmelsen i § 92 er uklar på dette punktet, vil departementet
vurdere en endring i lov eller forskrift som klargjør dette.
UDI viser i sitt høringssvar til at forholdet
mellom forslaget til ny § 28 c (nå forslaget til ny § 28 b) og reglene
om varighet av en oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 60
ikke er omtalt i høringsbrevet, og at det kan være behov for en
regelverksendring.
Departementet vil vurdere behovet for nærmere klargjøring
i forskrift slik at regelverket også åpner for å kunne gi tillatelser
mellom ett og tre år. Det vil særlig være behov for et fleksibelt regelverk
med tanke på de yngste enslige, mindreårige asylsøkerne.
UDI og Fylkesmannen i Oslo og Akershus tar opp
spørsmålet om det bør vurderes å sette en nedre aldersgrense for
de barna som vil bli omfattet av forslagene.
Departementet har vurdert om en nedre aldersgrense
kunne være hensiktsmessig, men mener at sterke grunner taler mot
en slik løsning. Begrunnelsen er at en nedre aldersgrense kan føre
til at det blir de aller yngste barna, de som er de mest sårbare
for overgrep eller lignende under reisen, som blir sendt til Europa
i stedet for eldre barn/søsken.
Bufdir kan ikke se at det er foretatt en vurdering av
hvordan man skal vurdere oppholdstillatelsen når den eldste i en
søskenflokk fyller 18 år.
Departementet viser til at slike problemstillinger må
løses i praksis av UDI og UNE etter gjeldende regelverk, dersom
slike situasjoner oppstår. Hva som bør være løsningen må vurderes konkret
i hver sak ut fra alle relevante omstendigheter, men departementet
bemerker at det etter gjeldende praksis isolert sett ikke er noe
i veien for at voksne (de som er over 18 år) i en søskenflokk kan
returneres til hjemlandet selv om yngre søsken har oppholdstillatelse
her. Retur vil selvfølgelig forutsette at den voksne ikke har et
beskyttelsesbehov eller grunnlag for oppholdstillatelse etter utlendingsloven
§ 38.
Statistisk sentralbyrå har påpekt at endret
status på enslige mindreårige ved fornyet vurdering av beskyttelsesbehovet
må registreres, slik at det er mulig å følge integreringsprosessen
fra mottak til bosetting og videre liv i Norge. Departementet ser
viktigheten av dette, men dersom det ikke er rutiner for endring
av utlendingers status i dag er dette en problemstilling som eventuelt
må løses i samarbeid med UDI.
Departementet foreslår i både §§ 28 b og 38
a at Kongen gis adgang til å kunne gi nærmere bestemmelser i forskrift.
Komiteen viser til
departementets forslag om å oppheve utlendingsloven § 28 første
ledd bokstav b og innføre en ny lovbestemmelse i utlendingsloven
som gir rett til oppholdstillatelse uten flyktningstatus for de
som i dag får opphold etter § 28 første ledd bokstav b.
Komiteen viser til at vilkårene
for å få beskyttelse med grunnlag i en asylsøknad i Norge fremgår
av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a og b. Komiteen viser
til at en utlending etter søknad skal godkjennes som flyktning dersom
vedkommende etter bokstav a har en velbegrunnet frykt for forfølgelse
og er ute av stand til å påberope seg beskyttelse fra sitt hjemland.
Videre viser komiteen til at utlendingen etter dagens
regelverk også blir anerkjent som flyktning dersom vedkommende faller
inn under bokstav b og står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur
eller umenneskelig behandling ved tilbakevending til hjemlandet. Komiteen er kjent
med at det med flyktningstatusen som i dag gis etter både bokstav
a og b medfølger visse særrettigheter, både i utlendingsloven og
annen lovgivning. Dette gjelder blant annet regler om familiegjenforening,
beregning av botid, statsborgerskap og gunstigere regler for opptjening
i folketrygden.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at etter tidligere utlendingslov
av 1988 fikk bare konvensjonsflyktninger, de som er omfattet av
flyktningkonvensjonen, status og opphold som flyktninger.
Disse medlemmer mener at anerkjennelse som
flyktning bør reserveres for dem som har krav på slik status etter
flyktningkonvensjonen. Disse medlemmer viser til
at ordningen med å gi flyktningstatus også til dem som er vernet
etter andre folkerettslige regler enn de som følger av flyktningkonvensjonen,
avviker fra EUs statusdirektiv og andre europeiske staters regler. Disse
medlemmer mener at denne særordningen med egne særrettigheter
kan gi incentiver til økt asyltilstrømming til Norge. Disse
medlemmer mener at innføring av en ny bestemmelse om oppholdstillatelse
for utlendinger med subsidiær beskyttelse vil føre til at systematikken
i norsk rett på dette punktet blir mer lik dem som er rettstilstanden
ellers i Europa.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, ønsker ikke å skille mellom
personer som har krav på beskyttelse etter flyktningkonvensjonen
og personer som har krav på subsidiær beskyttelse etter Den europeiske
menneskerettskonvensjonen. Det vises også til hvilken uheldig effekt
det vil kunne ha å frata en større gruppe mennesker trygderettigheter,
som alternativt må kunne forventes å belaste kommunale budsjetter.
Flertallet vil vise til begrunnelsen
i Ot.prop. 75 (2007–2008) for at det ikke ble sondret mellom flyktninger
som har fått beskyttelse etter flyktningloven og flyktninger som
har fått beskyttelse etter andre internasjonale konvensjoner ved
behandlingen av utlendingsloven:
«Når det gjelder den sistnevnte endringen - innføringen
av et utvidet flyktningbegrep - har utvalget begrunnet dette med
at alle som har rett til beskyttelse etter våre internasjonale forpliktelser bør
ha samme rettigheter, og at også de som har rett til internasjonal
beskyttelse etter andre regler enn flyktningkonvensjonen, normalt
vil være omfattet av den alminnelige språklige forståelse av betegnelsen
'flyktning'.»
Flertallet mener denne begrunnelsen
fortsatt er riktig, og at det å gjennomføre en endring som skiller
mellom disse kategoriene vil føre til en inndeling i et «A»- og
«B»-lag av flyktningene, selv om begge gruppene har et beskyttelsesbehov.
UNHCR anbefalte også i sin høringsuttalelse at begge gruppene får
de samme rettighetene, og har i sin uttalelse lagt vekt på at det
vil føre til at også de med subsidiær beskyttelse tidlig vil kunne
ta del i samfunnet.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti mener at dette vil
føre til dårligere integrering for de som får såkalt subsidiær beskyttelse,
og at flere vil bli nødt til å bruke sosialhjelp som sin hovedinntektskilde.
Det er avgjørende for en god integrering at de som kommer ikke føler
at de havner utenfor samfunnet for øvrig. Det skaper grobunn for
ekstremisme og segregering. Disse medlemmer er redd
for at innsparingen som vil skje i folketrygden ved en innføring
av dette skillet slik departementet argumenterer for i proposisjonen, vil
føre til økte utgifter senere. Disse medlemmervil spesielt vise til at dette kan skape større
barnefattigdom, og at dette vil gå utover kommunenes økonomi uten
at det er gjort noen beregninger av hvilke konsekvenser dette får
for den enkelte kommune.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at blant annet Kommunesektorens
organisasjon (KS) var en pådriver for dagens utvidede flyktningbegrep
ut fra ønsket om å praktisere et likeverdig og godt integreringsarbeid
rettet mot alle flyktninger med samme rettigheter etter introduksjonsloven.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringens
forslag vil virke særlig uheldig når det gjelder reglene for familiegjenforening:
Ingen av de to gruppene kan gjenforenes i hjemlandet, i og med at
de begge har et beskyttelsesbehov. Dersom familieforening begrenses
for de med subsidiær beskyttelse, kan det føre til en varig familiesplittelse,
eventuelt at flere kvinner og barn tvinges til å legge ut på flukt.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regjeringen anfører
at den foreslåtte endringen kan gi et signal som fører til færre
asylankomster, men regjeringen viser ikke til noen forskning som
tyder på at det utvidede flyktningbegrepet har fungert som et incentiv
for tilstrømning til Norge. Flertallet anser at forslaget
kan hemme integreringen og kan derfor ikke gi det sin tilslutning.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til forslaget om en ny § 28 a.
Som en følge av dette bør det også henvises til § 28 a i § 43 om
familiegjenforening mellom barn med beskyttelse og barnets foreldre og
søsken. Ved en inkurie kom denne henvisningsendringen ikke med i
departementets lovforslag.
Komiteen viser til
departementets forslag om å fjerne rimelighetsvilkåret ved henvisning
til internflukt i utlendingsloven § 28 femte ledd.
Komiteen peker på at rimelighetsvilkåret
i § 28 ikke var en del av utlendingsloven av 1988 selv om det også
under tidligere lov ble praktisert en begrensning av adgangen til
å få asyl dersom det forelå en mulighet for internflukt. Komiteen peker
på at det i gjeldende lovverk er to vilkår for å henvises til internflukt.
I tillegg til det grunnleggende vilkåret om effektiv beskyttelse
i en annen del av hjemlandet, gjelder også et vilkår om at det heller
ikke må være urimelig å henvise utlendingen til et slikt trygt område. Komiteen merker
seg at rimelighetsvurderingen er presisert i utlendingsforskriften hvor
det står at ved vurdering av retur til området søkeren flyktet fra,
skal det bare anses urimelig å henvise utlendingen til å søke beskyttelse
i trygge og tilgjengelige deler av hjemlandet, dersom retursituasjonen
vil være slik at vedkommende fyller vilkårene for oppholdstillatelse etter
lovens § 38. Komiteen viser til at dette regelverket
således slår fast at rimelighetsvurderingen skal foretas etter mønster
av vilkårene for å innvilge opphold på grunn av sterke menneskelige
hensyn etter § 38.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at rimelighetskriteriet
ikke er en folkerettslig bindende regel, verken i form av folkerettslig
sedvanerett eller som en integrert del av flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
presiserer at det fortsatt skal vurderes om det foreligger humanitære
hensyn som likevel tilsier at det bør gis oppholdstillatelse. Endringen
medfører imidlertid at vurderingen knyttet til oppholdstillatelse
vurderes etter lovens § 38 og ikke lovens § 28 femte ledd.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til departementets vurdering
om at rimelighetsvilkåret i gjeldende utlendingslov § 28 femte ledd
kan fjernes, uten at det vil innebære noen konflikt med Norges folkerettslige
forpliktelser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
støtter forslaget i proposisjonen til utlendingsloven § 28 femte ledd.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet viser til regjeringens forslag om oppheving
av rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt. Disse
medlemmer viser til at Norge uansett er forpliktet til å
gjøre en rimelighetsvurdering, og at de det gjelder i all hovedsak
vil få sin søknad behandlet etter § 38 i utlendingsloven. Disse
medlemmer forutsetter at terskelen for å få opphold på humanitært
grunnlag ikke senkes.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til asylforliket inngått av
Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, hvor partiene i anmodningsvedtak nr. 68,
3. desember 2015 ba regjeringen vurdere forslag til lovendringer
og anser endring av utlendingsloven § 28 som en del av denne avtalen.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for
flyktninger uttaler at rimelighetsvilkåret må innfortolkes og har
sin rettslige forankring i flyktningkonvensjonen. Det er altså påkrevd
å vurdere rimeligheten av å henvise til internflukt for å være i
overensstemmelse med flyktningkonvensjonen. Høykommissæren viser
også til at Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har fulgt
opp UNHCRs retningslinjer på dette feltet i sine dommer. Videre
krever EUs regelverk at det gjøres en rimelighetsvurdering. Utlendingsnemnda,
Advokatforeningen, Amnesty, NOAS og juridiske eksperter på feltet
i Norge anser at det er en folkerettslig forpliktelse å vurdere
rimeligheten dersom internfluktalternativet skal benyttes. Også
i forarbeidene til utlendingsloven ble det forutsatt at Norge er folkerettslig
forpliktet til å vurdere rimeligheten ved henvisning til internflukt.
Disse medlemmer viser videre
til at Norge allerede i dag har en av Europas aller strengeste praksiser
når det gjelder internflukt, og at stort sett alle vestlige land
i dag opererer med et rimelighetsvilkår i internfluktvurderingen. Disse medlemmer viser
til at regjeringens forslag i all hovedsak vil ramme de aller svakeste
gruppene av flyktninger. Resultatet blir at flere barnefamilier,
enslige kvinner og svært syke personer henvises til internflukt,
da det i dag stort sett bare er disse gruppene som ikke henvises
til internflukt fordi det anses urimelig. På denne bakgrunn kan
ikke disse medlemmer støtte forslaget.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til at det i asylforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ble slått fast at
«Norge skal oppfylle sine forpliktelser etter internasjonale konvensjoner».
Dette medlem viser til at forslaget
om å fjerne rimelighetsvilkåret ved internflukt er et klart brudd
på Norges internasjonale forpliktelser. Det vises i den forbindelse
til uttalelser fra UNHCR, NOAS og våre fremste nasjonale eksperter
på flyktningretten; Terje Einarsen og Vigdis Vevstad. Dette
medlem mener på denne bakgrunn at forslaget ikke kan anses
som en oppfølging av asylforliket.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet legger til grunn at alle forslag som
fremmes av departementet er grundig vurdert og i tråd med internasjonale
regler som Norge er bundet av, og viser her til proposisjonens punkt
6.2.3.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartiviser til at flere faginstanser mener
at det er i strid med flyktningkonvensjonen artikkel 1 A å fjerne
rimelighetsvilkåret ved vurdering av internflukt. UNE peker på at det
er vanlig i flere land å ha et slikt vilkår i ulik form, og at dette
taler for at det også følger av folkeretten. Advokatforeningen uttaler
at de mener det ikke kan konkluderes med at dette ikke er en folkerettslig
forpliktelse. Dette medlemmener
det er viktig at norsk rett holder seg innenfor de rammene folkeretten
setter innenfor flyktningrettens område. Det er ikke klart at dette
forslaget er innenfor denne rammen.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstrepartimener
at dette kan ramme de mest sårbare flyktningene som har et folkerettslig
beskyttelsesbehov. Det vil for eksempel kunne gjelde afghanske barnefamilier
og enslige kvinner. Asylretur til internflukt der det er urimelig
vil også være i strid med målet om å få ned antallet internt fordrevne.
Det er ikke tilstrekkelig å henvise til at de fleste som omfattes
av forslaget vil få opphold etter en vurdering om humanitære hensyn
i lovens § 38. Dette kan også føre til at enslige mindreårige asylsøkere
som har krav på beskyttelse etter folkeretten, blir henvist til
internflukt. Disse medlemmer kan derfor ikke støtte
dette forslaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til departementets forslag om
at kravene til bevis og risiko klargjøres gjennom forskrift, samt
at beviskravet foreslås noe hevet.
Disse medlemmer mener det er
gode grunner til å klargjøre kravene til bevisbyrde, bevis og risikokrav
samt krav til klarlagt identitet. Disse medlemmer merker
seg at det i gjeldende rett stilles lavere krav til når en asylsøkers
forklaring kan legges til grunn enn hva som følger av Norges internasjonale
forpliktelser. Disse medlemmer viser til UNHCRs håndbok
og Note on Burden and Standars of Proof in Refugee Claims, 16. desember
1988 hvor det stilles krav til «sannsynlighetslikevekt» for at en
asylsøkers forklaring kan legges til grunn som bevist. Disse
medlemmer merker seg at det i gjeldende norsk rett stilles
krav om «noenlunde sannsynlig» for at en asylsøkers forklaring kan
legges til grunn som bevist og at dette er et lempeligere krav enn
det som er nødvendig for å følge UNHCRs anbefalinger. Disse
medlemmer peker imidlertid på høringsuttalelsene til POD,
Oslo politidistrikt, UDI og UNE som peker på at det i praksis i
dag stilles krav til «sannsynlighetsovervekt» for at en identitet
er sannsynliggjort, når søkeren ikke kan dokumentere dette, og mener
dette må videreføres.
Disse medlemmer viser til at
departementet ikke foreslår lovendringer om bevis- og risikokravene
eller kravet til klargjort identitet, men at det tas sikte på å
følge opp forslagene i høringsnotatet, som ble sendt på høring 29. desember
2015, gjennom endringer i utlendingsforskriften. Disse medlemmer mener
det er behov for å harmonisere de internrettslige utgangspunktene
med folkerettslige forpliktelser, slik at ikke Norge praktiserer
et lavere beviskrav enn land vi ellers kan sammenligne oss med.
Komiteen støtter regjeringens
intensjon om å klargjøre bevis- og risikokravene i beskyttelsessaker
i utlendingsforskriften, samt at man innfører et beviskrav som innfrir
Norges internasjonale forpliktelser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
viser til at regjeringens forslag om å heve beviskravet i forklaringer
om identitet og andre omstendigheter fra dagens «noenlunde sannsynlig»
til «sannsynlig», kritiseres av flere høringsinstanser, deriblant
Amnesty, Advokatforeningen og NOAS. De hevder at dette er et strengere
krav enn det som ligger inne i UNHCRs håndbok og EUs statusdirektiv. Flertallet forutsetter
at regjeringen forsikrer seg om at en forskriftsendring av beviskravet
er innenfor Norges internasjonale forpliktelser slik de er forstått
av FN.
Flertallet har videre merket
seg at juridiske fagmiljøer mener at de foreslåtte endringene når det
gjelder risikovurderingen, i realiteten vil heve kravet til bevis
for risiko. Flertallet støtter regjeringens intensjon
om å videreføre dagens rettstilstand og å ta inn en klargjøring
av dette i utlendingsforskriften, og ber derfor regjeringen sikre
at også det blir resultatet.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstreparti viser til at det er viktig
at det er en klar forståelse av hvilke bevis- og risikokrav som
skal benyttes ved vurdering av identitetsavklaring i beskyttelsessaker
og risiko for retur, og at en slik avklaring kan skje gjennom en
forskriftsfesting. Mennesker på flukt vil i ulik grad ha hatt mulighet
til å bringe med seg identifikasjonspapirer og annen dokumentasjon. Kravene
til bevis for identifikasjon må derfor ikke settes for strengt slik
at det er en risiko for at mennesker med et beskyttelsesbehov ikke
får opphold. Dette kan få enorme konsekvenser for den enkelte.
Disse medlemmermener
at kravene til bevis, men også risikovurderingen ved retur som legges
til grunn, må være i tråd med våre folkerettslige forpliktelser.
Dette gjelder spesielt kravet til risiko ved retur. Disse
medlemmervil påpeke at dersom
risikoen gjelder liv (EMK artikkel 2) eller fare for lemlestelse
(EMK artikkel 3), kan det i visse tilfeller være tilstrekkelig med sannsynligjøring
av 10 pst. sjanse for at det vil inntreffe, noe som må ivaretas
i utarbeidelsen av forskriften.
Disse medlemmer vil vise til
at selv om flere instanser uttaler at det er sannsynlighetsovervekt som
er praksis ved vurderingen av bevis for identitet, har Høyesterett
tolket det slik at kravet er at søkerens forklaring må være «noenlunde sannsynlig»
i avgjørelsen inntatt i Rt. 2011 s. 1481. Dette er et lavere krav
til sannsynlighet enn en ren sannsynlighetsovervekt. Disse medlemmervil videre peke på at flere høringsinstanser,
herunder Advokatforeningen, mener at innstrammingen ikke er en harmonisering
av de norske reglene i forhold til folkeretten, men en innføring
av et beviskrav som er strengere.
Disse medlemmer frykter at det
ved krav om sannsynlighetsovervekt (like sannsynlig som ikke sannsynlig)
vil være mennesker som får avslag, men som reelt sett har krav på
opphold. Spesielt vil dette kunne gjelde mennesker med LHBT-bakgrunn.
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser i sin høringsuttalelse
til at det for slike søkere ofte er vanskelig å fremlegge sin seksuelle
orientering eller kjønnsidentitet som et faktum til utlendingsmyndighetene,
og at de i mange tilfeller ikke oppgir dette som søkergrunn. Når
de først gjør det, så brukes dette igjen mot dem.
Disse medlemmer vil også vise
til at asylsøkere ofte kun har sin egen forklaring som dokumentasjon.
Det er derfor viktig at den skal vurderes individuelt, og at det
ikke legges til grunn i forskriftsutarbeidelsen at denne skal sammenlignes
med øvrige saker fra samme område og generelle forutsetninger.
Disse medlemmerfremmer
derfor følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge til grunn
at bevis- og risikokravet for klarlagt identitet i beskyttelsessaker
settes til ‘noenlunde sannsynlig’ ved utarbeidelse av ny forskriftsbestemmelse.»
Komiteen viser til
at asylforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre hvor Stortinget i
punkt 13 ba regjeringen fremme et lovforslag om nye midlertidige
beskyttelsesformer, der oppholdstid ikke danner grunnlag for permanent
oppholdstillatelse. Komiteen viser til at departementet
sendte på høring et forslag til hjemmel for å gi begrensede, midlertidige
oppholdstillatelser i inntil to år der hensynet til saksbehandlingen
tilsier det. Hjemmelen var foreslått som en ny § 28 b i utlendingsloven. Komiteen viser
til departementets vurdering hvor de ser en reell mulighet for at
intensjonene bak forslaget ikke oppnås, men at den snarere kan medføre
ytterligere press på saksbehandlingskapasiteten i utlendingsforvaltningen
i situasjoner med høye ankomster av asylsøkere. På bakgrunn av dette
støtter komiteen departementets vurdering og at lovforslaget
ikke fremmes.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget om midlertidige
og begrensede oppholdstillatelser til enslige mindreårige asylsøkere
er noe moderert i forhold til det som ble sendt på høring fra departementet.
En vidtgående fortolkning av høringsforslaget kunne være at barn
aldri kunne gis ordinær tillatelse etter utlendingsloven § 28, men
utelukkende skulle kunne få midlertidig og begrenset tillatelse. Disse
medlemmer viser til at dette ikke var departementets hensikt,
og støtter justeringen. Videre støtter disse medlemmer at
det skal gis midlertidig tillatelse dersom den enslige mindreårige
anses å ha et beskyttelsesbehov, men hvor det var avgjørende for
denne vurderingen at vedkommende vil være uten forsvarlig omsorg
ved retur. Disse medlemmer mener det i disse tilfellene
er rimelig og hensiktsmessig å gi en tillatelse frem til myndighetsalder.
Videre støtter disse medlemmer at det gis midlertidige
oppholdstillatelser til enslige mindreårige som ikke har et beskyttelsesbehov,
men som gis oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter § 38
i utlendingsloven fordi de mangler forsvarlig omsorg ved retur. Disse
medlemmer er kjent med at det i 2009 ble innført en lignende
bestemmelse med begrensende oppholdstillatelser for mindreårige asylsøkere
mellom 16 og 18 år. Disse medlemmer vil også presisere
at lengeværende barn gjennom utlendingsforskriften har en varig
ordning, og at departementet vil vurdere forskrifter om hvordan
disse reglene skal praktiseres overfor barn med begrensede tillatelser
som har vært i Norge over lang tid. Dette gjelder også etter at den
aktuelle utlendingen har fylt 18 år.
Disse medlemmer mener det er
nødvendig å iverksette tiltak som kan bidra til at barn i minst mulig
grad blir sendt alene av sine familier på flukt til Europa. Gode
utsikter til permanent oppholdstillatelse kan være et incitament
til at familier sender barn til Europa og at Norge velges som destinasjonsland. Disse
medlemmer viser i denne sammenheng til rapporten Issue Paper (2014)
fra Høykommissæren for flyktninger hvor det fremgår at familiene
er kjent med at det er gode muligheter for å kunne få bli i destinasjonslandene
i Europa når barnet er under 18 år, og at dette ble tatt i betraktning
ved beslutningen om at barnet skulle reise. Disse medlemmer viser
videre til at det i FAFO-rapporten «Underveis». En studie av enslige
mindreårige asylsøkere (2010), opplyses at majoriteten av de ungdommene
som ble intervjuet, beskrev at det var andre familiemedlemmer som
hadde tatt avgjørelsen om at de skulle dra. Disse medlemmer mener
det er for farlig for unge og sårbare mennesker å reise alene gjennom
Europa og mener det er viktig å redusere incitamentene for å legge
ut på denne reisen.
Disse medlemmer mener forslagene
er innenfor rammene av Norges folkerettslige forpliktelser. Disse
medlemmer viser videre til at en sentral del av høringen
har vært nettopp hvorvidt forslaget om midlertidige tillatelser
er innenfor rammen av Norges folkerettslige forpliktelser, hvor
flere høringsinstanser vurderer at forslaget muligens kan være i
strid med internasjonale forpliktelser, og da spesielt barnekonvensjonens
artikkel 3. Disse medlemmer mener imidlertid at forslaget
om midlertidighet er innenfor rammen av internasjonale forpliktelser
og peker på at verken flyktningkonvensjonen, EMK, SP, FNs torturkonvensjon,
BK eller norsk lovgivning legger rammer for permanente oppholdstillatelser,
og mener således at forslaget ikke bryter med internasjonale forpliktelser. Disse
medlemmer mener at prinsipper i en juridisk sammenheng er
viktig, og vil peke på at Norge allerede i dag har en ordning med
midlertidige oppholdstillatelser for mindreårige asylsøkere. Dersom kritikken
om at Norge i dag bryter internasjonale forpliktelser skal gjøres
gjeldende, så har i tilfelle Norge brutt de internasjonale forpliktelsene siden
2009.
Disse medlemmer viser til at
Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre i november inngikk et forlik hvor punkt nummer én var
å vurdere forslag til lovendringer og forskriftsendringer med tanke
på innstramminger.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser også til innspill fra
en rekke høringsinstanser som stiller seg kritiske til forslagene
rettet mot denne gruppen av barn på grunn av den belastning som
forslagene vil kunne ha for barna det gjelder og fordi det ikke er
dokumentert at de vil ha ønsket effekt.
Flertallet viser til at informasjonsprogrammer i
regi av UNICEF må gjenopptas og styrkes for å sørge for at god og
hensiktsmessig informasjon om farer barn møter under flukten til
Norge og resten av Europa, når frem til barna og deres familier.
Rettighetsinformasjon bør inngå som en del av dette programmet for
å styrke barnets stilling i avsenderlandene.
Flertallet viser til at enslige
mindreårige barn er i en sårbar situasjon mens de er på flukt. Flertallet viser
til at det i høringen kom fram bekymring for disse barnas situasjon
langs fluktrutene i Europa. Flertallet ber derfor
regjeringen bidra til kunnskapsinnhenting og vurdere hvordan Norge
kan bidra til tryggere forhold for de barna det gjelder.
Komiteen mener regjeringen
må arbeide videre med etablering av mottaks- og omsorgssentre i
de viktigste avsenderlandene for enslige mindreårige asylsøkere.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet ber regjeringen vurdere økt bruk av alderstesting
av enslige asylsøkere som hevder å være under 18 år. Disse
medlemmer ber også regjeringen vurdere om det er et potensial
for økt bruk av Dublin-sporet og henvisning av den enslige mindreårige asylsøkeren
til riktig førsteland.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet vil understreke at alle barn som utgangspunkt
har det best når de er sammen med sine familier. Norge har en plikt
til å bidra til at barn ikke blir sendt ut på farefulle reiser alene.
I alle fall når det er kjent at mange av barna blir utsatt for menneskesmugling,
overgrep og vold på reisen.
Ved å sende et signal om at man ikke uten videre kan
forvente permanent opphold i Norge, kan man bidra til at færre barn
legger alene ut på flukt.
Samtidig vil disse medlemmer understreke
at regjeringen har økt bistanden til Syria og nærområdene kraftig.
De neste fire årene skal Norge gi rundt 10 mrd. norske kroner, og
øker med dette årets bistand til regionen til 2,4 mrd. kroner. Disse
medlemmer vil understreke at hjelp til nærområdene er det
tiltaket som gir mest hjelp per krone til de som er på flukt.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstrepartiviser
til at FNs høykommissær for flyktninger mener at forslaget kan være
i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Det samme gjør
Advokatforeningen, Juristforbundet, NOAS, Amnesty, Helsingforskomiteen m.fl.
FNs barnekomité har også uttalt seg kritisk til lovgivning som kun
gir midlertidig opphold til barn. Disse medlemmer har
merket seg at ingen høringsinstanser støtter lovforslaget.
Disse medlemmer viser videre
til at en rekke barnefaglige instanser påpeker at den usikkerheten
og utryggheten som manglende avklaring om framtiden skaper, går
ut over den psykiske helsen til disse barna. Det vil også hemme
motivasjon til læring og utdanning og gå ut over integreringen.
Det understrekes at disse barna allerede utgjør en særlig sårbar
gruppe. Disse medlemmer viser til at regjeringen
vedgår at midlertidige tillatelser vil ha en negativ effekt på barna,
men mener at målet om å forebygge at barn legger ut på farefull
flukt alene, må veie tyngre. Innføringen av midlertidighet for barn mellom
16 og 18 år har imidlertid ikke ført til noen reduksjon i tilstrømmingen
ifølge UDI, og det er ikke noe forskningsbasert grunnlag for å hevde
at innføring av mer midlertidighet vil føre til at færre barn legger
ut på flukt.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen har anført at dagens regelverk gir incentiver til å sende
barn til Norge som såkalte «ankerbarn» for at familien skal komme
etter ved hjelp av familiegjenforening, eller at barna sendes ut
fra et ønske om økonomisk vinning ved at de kan sende penger til
familien når de er etablert i Vesten. Regjeringen har vist til forskning
og undersøkelser fra blant annet Fafo og Unicef for å underbygge
dette. Både Unicef og forskerne bak Fafo-rapporten har imidlertid
reagert på bruken av forskningen, og mener at den ikke gir grunnlag
for de konklusjonene regjeringen trekker. Tvert imot er hovedgrunnen
til at barn flykter at de kommer fra sikkerhetsmessige utrygge områder
og har behov for beskyttelse. Det underbygges av tall fra UDI, som
sier at i 90 pst. av tilfellene ble det gitt asyl av beskyttelsesgrunner i
saker som omhandler enslige mindreårige asylsøkere. Disse
medlemmer viser videre til at UDIs tall for familiegjenforening
ikke gir noen klare indikatorer på at familiegjenforening er en
hovedgrunn til at barn kommer alene for å søke asyl. Svært få mindreårige
(kun 4 pst.) har fått sine foreldre til Norge gjennom familiegjenforening
i perioden 1996–2005.
Disse medlemmer påpeker at fram
til september 2015 hadde 75 av 221 ungdommer som hadde fått midlertidig
opphold, forsvunnet fra mottak. Vi vet at disse barna kan ha blitt
utsatt for menneskehandel eller andre former for utnyttelse. Flere
har havnet på drift i Europa, og er lette offer for kriminelle nettverk.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til Dokument 8:13 S (2015–2016)
om tiltak for å forbedre omsorgssituasjonen for enslige mindreårige
asylsøkere, der Kristelig Folkeparti tok til orde for å fjerne hjemmelen
for å gi begrenset oppholdstillatelse for barn mellom 16 og 18 år,
og at forslaget fikk massiv støtte blant høringsinstansene. Regjeringens
forslag går i stikk motsatt retning. Disse medlemmer kan på
denne bakgrunn ikke støtte regjeringens forslag.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til avtale om asylforliket hvor det var enighet om flere tiltak
for å styrke situasjonen for enslige mindreårige flyktninger. Økt
bruk av midlertidighet overfor denne sårbare gruppen barn var ikke
nevnt i forliket. Dette medlem mener derfor forslaget
ikke er i tråd med asylforliket.
Dette medlem viser imidlertid
til at det i avtalen var enighet om mer treffsikker alderstesting av
barn som kommer alene, og forventer at dette følges opp under behandlingen
av Dokument 8:93 S (2015–2016) om nye og mer treffsikre metoder
for alderstesting av barn som søker asyl. Forslaget anses å være
en oppfølging av asylforliket. Dette medlem mener
videre at man for å unngå at kontantytelser til barn bidrar til
å finansiere menneskesmugling, bør vurdere innføring av betalingskort.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede hvorvidt
kontantytelser til enslige mindreårige asylsøkere kan erstattes
av betalingskort som bare kan benyttes i Norge.»
Komiteens medlem fra Venstre viser
til at dette forslaget i motsetning til regjeringens forslag er
en konkret oppfølging av asylforliket.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstrepartiviser
til barnekonvensjonens artikkel 3 om at barnets beste er et grunnleggende
hensyn i saker som berører barn. Det er ingen tvil om at økt midlertidig
opphold for barn er, og vil være, skadelig for de barna det gjelder.
Dette legger også regjeringen til grunn i proposisjonen hvor det
er nevnt at midlertidig opphold vil få «negative konsekvenser».
Ved å innføre en midlertidig oppholdstillatelse frem til barnet
er myndig vil det vil ikke være mulig å skape den tryggheten og omsorgen
som disse barna trenger, ettersom 18-årsdagen deres vil fremstå
som en trussel. I rapporten «Levekår i mottak for enslige mindreårige
asylsøkere» (Lidèn m.fl. 2013) blir det å få midlertidig tillatelse
trukket frem som en stor belastning for de som får det. Det er bredt
dokumentert at flere av barna får store psykiske skader. Det vises
videre til at statistikken fra UDI viser at de enslige mindreårige
asylsøkerne var yngre i 2015 enn i 2014, og at en større andel var under
15 år.
Disse medlemmerviser
til at forslaget om midlertidig opphold omfatter barn som har et beskyttelsesbehov
etter folkeretten. Dette utvider ordningen for midlertidig opphold
fra barn som er mellom 16 og 18 år og som ikke har et beskyttelsesbehov,
men som utelukkende ikke kan returneres på grunn av manglende omsorg ved
retur, til å omfatte alle barn som har et beskyttelsesbehov, men
hvor det har vært avgjørende ved vurderingenav
at de har et beskyttelsesbehov at barnet ikke har forsvarlig omsorg
ved retur. Dette stiller asylsøkende barn i en dårligere situasjon
enn voksne etter som barna ikke får fast opphold ved en individuell
vurdering av deres behov slik en voksen ville ha fått om vedkommende
hadde hatt særegne behov. Disse medlemmer frykter
at det også vil føre til at antallet av barn som søker om asyl,
og som får midlertidig opphold, vil bli svært mye høyere enn slik
det er i dag.
Disse medlemmer viser til at
forskningen på området viser at det er svært usikkert om innføringen
av midlertidig opphold vil føre til at færre barn blir enslige flyktninger
til Europa. De barna som kommer og som er vurdert å ha et beskyttelsesbehov
fordi de ikke har mulighet for omsorg i hjemlandet, har et faktisk
beskyttelsesbehov. Det er ikke mulig å legge til grunn at alternativet
for disse barna er å være i hjemlandet sammen med sin familie, og
ikke legge ut på en farefull reise. På samme måte er det ikke mulig
å konkludere med at det som ofte er en farefull reise, er verre
for barnet enn å bli værende i hjemlandet.
Disse medlemmer vil understreke
at det er konkrete årsaker til at barn legger ut på flukt, slik som
manglende omsorg, døde foreldre, krig og konflikt i hjemlandet,
utsikter til tvangsekteskap og manglende framtidsutsikter. Disse
årsakene vil ikke forsvinne selv om det innføres en midlertidig
oppholdstillatelse for disse barna.
Disse medlemmer viser til at
midlertidig opphold vil være svært dårlig for integreringen. Disse
barna vil ikke ha en mulighet til å bidra til det norske samfunnet.
Flere høringsinstanser har advart mot at midlertidighetene vil gjøre
at disse barna kan bli syke, og ikke vil se noe poeng i å bidra
i samfunnet eller gå på skole.
Disse medlemmer viser også til
at den midlertidige oppholdstillatelsen ikke vil danne grunnlag
for familiegjenforening, selv om barna har et beskyttelsesbehov.
Dette vil si at disse barna blir fratatt muligheten til å bli gjenforent
med sin familie selv om de er her over mange år. Det legges i proposisjonen
til grunn at flere likevel vil kunne få opphold etter fylte 18 år
ved en ny vurdering og endring i situasjonen eller på bakgrunn av
humanitære årsaker, for eksempel på grunn av lang oppholdstid i
Norge. Disse medlemmer mener det ikke er et argument
at det har vært midlertidig opphold for barn mellom 16 og 18 siden
2009. Denne ordningen kan også være i strid med barnekonvensjonens
artikkel 3 om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn
i alle handlinger som omhandler barn. Barn er en sårbar gruppe,
og i dette forslaget vil barn stilles dårligere enn voksne. Disse
medlemmer kan på dette grunnlag ikke støtte forslaget om
en ny midlertidig oppholdstillatelse.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 18 annet ledd bokstav a skal lyde:
a) utlendingen
oppgir å være flyktning, jf. § 28, eller å
ha rett til beskyttelse etter § 28 a, eller forøvrig gir opplysninger
som tyder på at utlendingen er vernet mot utsendelse etter § 73,
§ 28 første til fjerde ledd skal lyde:
En utlending som er i riket eller på norsk grense, skal
etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen har en
velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge,
religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller
på grunn av politisk oppfatning, og er ute av stand til, eller på
grunn av slik frykt er uvillig til, å påberope seg sitt hjemlands
beskyttelse, jf. flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 1
A og protokoll 31. januar 1967.
En utlending som anerkjennes som flyktning etter
første ledd, har rett til oppholdstillatelse som flyktning.
Ved vurderingen etter første ledd skal det tas hensyn
til om søkeren er barn.
Søkeren skal som hovedregel anerkjennes som flyktning
etter første ledd også når beskyttelsesbehovet har oppstått etter
at søkeren forlot hjemlandet, og skyldes søkerens egne handlinger. Ved
vurderingen av om det skal gjøres unntak fra hovedregelen, skal
det særlig legges vekt på om beskyttelsesbehovet skyldes handlinger
som er straffbare etter norsk lov, eller om det fremstår som mest
sannsynlig at det hovedsakelige formålet med handlingene har vært
å oppnå oppholdstillatelse.
§ 28 sjette til åttende ledd skal lyde:
På de vilkår som er fastsatt
i loven her og med de unntakene som er fastsatt av Kongen
i forskrift, har også ektefelle eller samboer til en utlending som
gis oppholdstillatelse som flyktning etter annet ledd, og flyktningens
barn under 18 år uten ektefelle eller samboer, rett til oppholdstillatelse som
flyktning.
Dersom vilkårene for oppholdstillatelse
etter denne bestemmelsen ikke er oppfylt, skal vedtaksmyndigheten
av eget tiltak vurdere om bestemmelsene i § 28 a skal
anvendes.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen og §§ 29 og 30.
Ny § 28 a skal lyde:
§ 28 a Oppholdstillatelse for utlendinger
som har rett til subsidiær beskyttelse
En utlending som er i riket eller på norsk grense, og
som uten å falle inn under § 28 likevel står i reell fare for å
bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet,
har rett til oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner.
Ved vurderingen etter første ledd skal det tas hensyn
til om søkeren er barn.
Bestemmelsene i § 28 fjerde og femte ledd gjelder
tilsvarende.
Når det er tvil om utlendingens identitet, når
behovet er midlertidig, eller når andre særlige grunner tilsier
det, kan det fastsettes at
a) tillatelsen
ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse,
b) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag
for oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 for utlendingens
familiemedlemmer,
c) tillatelsen ikke skal kunne fornyes,
eller
d) tillatelsens varighet skal være kortere
enn ett år.
Dersom vilkårene for oppholdstillatelse etter denne
bestemmelsen ikke er oppfylt, skal vedtaksmyndigheten av eget tiltak
vurdere om bestemmelsene i § 38 skal anvendes.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
§ 29 overskriften og første ledd skal lyde:
§ 29 Nærmere om forfølgelse etter § 28
For at handlinger skal anses å utgjøre forfølgelse i
henhold til § 28, må de enten
a) enkeltvis
eller på grunn av gjentakelse utgjøre en alvorlig krenkelse av grunnleggende
menneskerettigheter, særlig slike rettigheter som ikke kan fravikes
i medhold av artikkel 15 nr. 2 i den europeiske menneskerettskonvensjon
av 4. november 1950, eller
b) utgjøre flere forskjellige tiltak,
herunder krenkelser av menneskerettigheter, som til sammen er så
alvorlige at de berører et menneske på en måte som kan sammenlignes
med situasjonen beskrevet i bokstav a.
§ 30 skal lyde:
§ 30 Nærmere om grunnlaget for forfølgelse
etter § 28
Ved anvendelsen av § 28 skal
følgende legges til grunn ved vurderingen av grunnlaget for forfølgelsen:
a) Religion
skal særlig anses å omfatte
religiøse og
andre typer livssyn,
deltakelse i eller tilsiktet fravær fra
formell gudsdyrkelse, enten det skjer privat eller offentlig, alene
eller sammen med andre,
andre handlinger eller meningsytringer
knyttet til vedkommendes religion eller livssyn,
individuelle eller kollektive handlemåter
som er diktert av religiøs eller livssynsmessig overbevisning,
frihet til å skifte religion eller annet
livssyn.
b) Nasjonalitet skal foruten statsborgerskap
eller mangel på statsborgerskap også omfatte medlemskap i en gruppe
som er definert ved sin kulturelle, etniske eller språklige identitet, geografiske
eller politiske opprinnelse eller forbindelse med befolkningen i
en annen stat.
c) En spesiell sosial gruppe skal særlig
anses å omfatte en gruppe mennesker som har et felles kjennetegn
ut over faren for å bli forfulgt, og som oppfattes som en gruppe
av samfunnet. Det felles kjennetegnet kan være iboende eller av
andre grunner uforanderlig, eller for øvrig utgjøres av en væremåte
eller en overbevisning som er så grunnleggende for identitet, samvittighet
eller utøvelse av menneskerettigheter at et menneske ikke kan forventes
å oppgi den. Tidligere ofre for menneskehandel skal anses som medlemmer
av en spesiell sosial gruppe.
d) Politisk oppfatning skal særlig anses
å omfatte oppfatninger om de aktuelle forfølgerne eller deres politikk
eller metoder, uansett om søkeren har handlet i henhold til denne
oppfatningen.
Ved vurderingen av om det foreligger en velbegrunnet
frykt for forfølgelse er det uten betydning om søkeren har de kjennetegn
eller den oppfatning som fører til forfølgelsen, jf. § 28, såfremt forfølgeren mener at søkeren
har kjennetegnet eller oppfatningen.
§ 31 skal lyde:
§ 31 Utelukkelse fra rett til beskyttelse
Rett til beskyttelse etter
§§ 28 eller 28 a foreligger ikke dersom utlendingen faller
inn under flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 1D eller
E, eller dersom det er alvorlig grunn til å anta at utlendingen
a) har gjort
seg skyldig i en forbrytelse mot freden, en krigsforbrytelse eller
en forbrytelse mot menneskeheten, slik disse forbrytelsene er definert
i internasjonale avtaler som tar sikte på å gi bestemmelser om slike
forbrytelser,
b) har gjort seg skyldig i en alvorlig
ikke-politisk forbrytelse utenfor Norges grenser, før han fikk adgang
til Norge som flyktning, eller
c) har gjort seg skyldig i handlinger
som er i strid med FNs formål og prinsipper.
Rett til beskyttelse etter
§ 28 a foreligger heller ikke dersom
utlendingen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse
og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunnet. Dersom det
er grunnlag for utvisning av en utlending av hensyn til grunnleggende
nasjonale interesser etter § 126 annet ledd, gjelder § 126 femte
ledd.
Rett til beskyttelse etter
§ 28 a foreligger heller ikke dersom
utlendingen forlot hjemlandet kun for å unngå straffereaksjoner
for en eller flere straffbare handlinger som kunne ha blitt straffet med
fengsel dersom handlingene var blitt begått i Norge.
Dersom en utlending som faller inn under første ledd
bokstav a eller c eller annet ledd, allerede har fått oppholdstillatelse etter §§ 28 eller 28 a, kan oppholdstillatelsen
kalles tilbake.
For utlendinger som faller inn under første
til fjerde ledd, men som etter § 73 annet ledd likevel er vernet
mot utsendelse, gjelder § 74.
§ 32 første til fjerde ledd skal lyde:
§ 32 Internasjonalt samarbeid mv. om behandling
av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner
En søknad om beskyttelse,
jf. §§ 28 og 28 a, kan nektes realitetsbehandlet dersom søkeren
a) har fått
asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land,
b) kan kreves mottatt av et annet land
som deltar i Dublin-samarbeidet, jf. fjerde ledd,
c) kan kreves mottatt av en annen nordisk
stat etter reglene i den nordiske passkontrolloverenskomsten,
d) har reist til riket etter å ha hatt
opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt.
I tilfeller som nevnt i første ledd bokstav
b, c og d skal søknaden likevel tas til
realitetsbehandling dersom utlendingen har en tilknytning til riket som
gjør at Norge er nærmest til å realitetsbehandle den. Kongen kan
gi nærmere regler i forskrift om når en søknad som faller inn under første
ledd, skal realitetsbehandles.
Adgangen til å nekte realitetsbehandling etter første og femte ledd gjelder likevel ikke dersom § 73
er til hinder for det.
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013
(Dublin III-forordningen) gjelder som norsk lov. Forordningen fastsetter
kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er
ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse
som fremlegges i en medlemsstat av en tredjelandsborger eller en statsløs
person.
§ 33 første punktum skal lyde:
Når det foreligger konkrete omstendigheter som kan
begrunne en forventning om snarlig bedring i situasjonen i det området asylsøkere kommer fra, kan departementet
beslutte at behandlingen av søknadene fra personer fra dette området
skal stilles i bero i inntil seks måneder.
§ 34 tredje ledd første punktum skal lyde:
En søknad om individuell beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, fra en utlending som
nevnt i annet ledd kan stilles i bero i inntil tre år fra det tidspunktet utlendingen
første gang fikk tillatelse.
§ 35 tredje og fjerde ledd skal lyde:
En utlending som har fått innreisetillatelse
etter første ledd, får oppholdstillatelse etter denne paragrafen
inntil Utlendingsdirektoratet har avgjort om utlendingen skal få
oppholdstillatelse etter §§ 28, 28 a eller
38. Ved vurderingen av en sak etter §§ 28, 28 a og
38 etter innreise skal det legges tilbørlig vekt på om utlendingen
hadde grunn til å regne med å få beskyttelse
etter §§ 28 eller 28 a.
Forvaltningsloven kapittel IV og V om saksforberedelse
og vedtak gjelder bare vedtak truffet etter innreise. Forvaltningsloven
kapittel VI om klage og omgjøring gjelder der det er truffet vedtak
om oppholdstillatelse etter §§ 28, 28 a eller 38.
§ 37 skal lyde:
§ 37 Opphør og tilbakekall av tillatelser
etter §§ 28, 28 a eller 34
Ved siden av tilbakekall etter § 63 kan status som
flyktning og oppholdstillatelse etter §§ 28 og 34 eller
oppholdstillatelse etter § 28 a også tilbakekalles dersom
utlendingen:
a) frivillig
på nytt har søkt beskyttelse fra det landet utlendingen er borger
av,
b) etter å ha mistet sitt statsborgerskap,
frivillig har gjenervervet det,
c) har ervervet nytt statsborgerskap og
nyter beskyttelse av det landet utlendingen er blitt borger av,
d) frivillig på nytt har bosatt seg i
det landet utlendingen forlot eller oppholdt seg utenfor på grunn
av frykt for forfølgelse eller behandling som
nevnt i § 28 a,
e) ikke lenger kan nekte å nyte godt av
beskyttelse fra det landet utlendingen er borger av, fordi de forholdene
som førte til at utlendingen fikk beskyttelse
etter §§ 28, 28 a eller 34, ikke lenger er til stede, eller
f) ikke er borger av noe land, og på grunn
av at de forholdene som førte til at utlendingen fikk beskyttelse
etter §§ 28, 28 a eller 34 ikke lenger er tilstede, er i stand
til å vende tilbake til det landet hvor utlendingen tidligere hadde
sin bopel.
Oppholdstillatelse skal ikke tilbakekalles etter første
ledd bokstav e eller f dersom utlendingen kan påberope seg tvingende
grunner i forbindelse med tidligere forfølgelse eller
behandling som nevnt i § 28 a for å avvise beskyttelse fra
det landet utlendingen har statsborgerrett i, eller å nekte å vende
tilbake til det landet hvor utlendingen tidligere hadde sin vanlige
bopel.
§ 43 overskriften og første ledd første punktum skal
lyde:
§ 43 Familiegjenforening mellom barn med
opphold etter §§ 28, 28 a eller 34 og barnets foreldre og søsken
Søkere som er foreldre til barn under 18 år
med opphold i riket etter §§ 28, 28 a eller
34, har rett til opphold.
§ 56 annet ledd skal lyde:
Bestemmelsen i første ledd innebærer ingen begrensning
i retten til å søke beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, eller til å påberope et
vern mot utsendelse, jf. § 73.
§ 58 annet ledd skal lyde:
Kravet til underhold og bolig gjelder ikke for
den som har rett til oppholdstillatelse etter § 28
eller § 28 a eller som fyller vilkårene for vern mot utsendelse
etter § 73.
§ 59 annet ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse etter §§ 28
eller 28 a kan likevel ikke nektes med hjemmel i denne paragrafen.
§ 61 annet ledd første punktum skal lyde:
Med mindre det er grunnlag for opphør eller tilbakekall
etter §§ 37 eller 63, skal en oppholdstillatelse etter §§ 28, 28 a og 34 fornyes.
§ 64 annet ledd første punktum skal lyde:
En utlending som har eller gis oppholdstillatelse i
riket på grunnlag av søknad om beskyttelse, men
uten å ha fått innvilget oppholdstillatelse som flyktning, skal
gis utlendingspass for reise utenfor Norge dersom utlendingens forhold
til hjemlandets myndigheter tilsier det, og det ikke er særlige
grunner som taler mot det.
§ 73 skal lyde:
§ 73 Absolutt vern mot utsendelse
En utlending kan ikke sendes til et område der vedkommende
ville være i en situasjon som nevnt i § 28, med
mindre:
a) utlendingen
er utelukket fra beskyttelse etter § 31, eller
b) utlendingen med rimelig grunn anses
som en fare for rikets sikkerhet eller har fått endelig dom for
en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for
det norske samfunn.
En utlending kan ikke sendes til et område der vedkommende
ville være i en situasjon som nevnt i § 28 a. Vernet
etter denne bestemmelsen gjelder også ved situasjoner som nevnt
i første ledd bokstav a og b.
Vernet etter første og annet ledd gjelder også utsendelse
til et område der vedkommende ikke ville være trygg mot å bli sendt
videre til et slikt område som nevnt i § 28 første ledd eller § 28 a første ledd.
Vernet etter første til tredje ledd kommer til
anvendelse ved alle former for vedtak etter loven.
§ 81 første ledd første punktum skal lyde:
I saker etter §§ 28, 28 a og
73, samt i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av gitt
tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. § 120 annet
ledd, skal utlendingsmyndighetene sørge for at utlendingen får mulighet
til å fremlegge sine synspunkter på et språk utlendingen kan kommunisere
forsvarlig på.
§ 82 skal lyde:
I saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall
av gitt tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokumenter, jf.
§ 120, og når en utlending påberoper seg rett
til beskyttelse, skal politiet gi veiledning om at utlendingen
har rett til fullmektig, jf. forvaltningsloven § 12, og rettshjelp,
jf. § 92, samt rett til å sette seg i kontakt med sitt lands representasjon,
en representant for FNs høykommissær for flyktninger og en norsk flyktningorganisasjon.
§ 88 første ledd første punktum skal lyde:
Dersom det i en sak om beskyttelse eller
i en sak om oppholdstillatelse for et familiemedlem ikke er mulig
å fastslå med rimelig sikkerhet om utlendingen er over eller under
18 år, kan utlendingen anmodes om å la seg undersøke for å klargjøre
alderen.
§ 92 annet ledd første punktum skal lyde:
En utlending som søker beskyttelse etter §§ 28 eller 28 a, eller påberoper seg
vernet mot utsendelse etter § 73, har rett til fritt rettsråd uten
behovsprøving ved negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet.
Kapittel 11 del II overskriften skal lyde:
II Særskilte regler for søknader om beskyttelse
§ 93 første og annet ledd skal lyde:
En søknad om beskyttelse,
jf. §§ 28 eller 28 a, skal fremsettes for politiet uten ugrunnet
opphold. Pass eller annet reisedokument utlendingen er i besittelse
av, skal innleveres sammen med søknaden.
Dersom omstendigheter som nevnt i §§ 28 eller 28 a inntreffer først etter
utlendingens innreise i riket, skal søknad fremsettes uten ugrunnet
opphold etter at utlendingen ble klar over omstendighetene.
§ 98 d første og annet ledd skal lyde:
Representanten skal ivareta den mindreåriges
interesser i saken og ellers utføre de
oppgaver som tilkommer en verge i henhold til annen lovgivning.
I forbindelse med behandlingen
av søknaden om beskyttelse skal representanten blant annet
a) være til
stede ved de samtaler myndighetene har med den mindreårige,
b) bistå den mindreårige ved undersøkelser
om identitet, alder mv.,
c) bistå den mindreårige i forbindelse
med oppsporing av foreldre eller andre omsorgspersoner, og
d) ha kontakt med den mindreåriges advokat
og holde seg underrettet om fremdriften i saken.
§ 105 første ledd bokstav c skal lyde:
c) utlendingen har søkt beskyttelse eller har ulovlig
opphold og er ilagt straff for et straffbart forhold eller treffes
på fersk gjerning ved utøvelse av et straffbart forhold, som kan
føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder,
I § 108 annet ledd bokstav a erstattes «§ 90 femte
ledd» av «§ 90 sjette ledd».
§ 108 fjerde ledd bokstav b skal lyde:
§ 126 femte ledd tredje punktum skal lyde:
Det gjelder ikke en rett til beskyttelse
etter § 28 a dersom det er grunnlag for å utvise utlendingen av
hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.
§ 129 femte og sjette ledd skal lyde:
Vedtak kan iverksettes på et tidligere tidspunkt enn
det som følger av § 90. Det kan settes en kortere frist enn sju
dager eller unnlates å gi en utreisefrist etter § 90 sjette ledd, dersom utlendingen er funnet
å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Påberoper en utlending seg rett
til beskyttelse, jf. §§ 28 eller 28 a, eller for øvrig gir
opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil
komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes før det er
endelig dersom
a) søknaden
om opphold er nektet realitetsbehandlet i
medhold av § 32,
b) søkeren tidligere har fått avslag på
søknad om beskyttelse i annet land, eller
c) vilkårene for opphold etter §§ 28 eller
28 a eller for vern mot utsendelse etter § 73 åpenbart ikke er oppfylt.»
«I introduksjonsloven gjøres følgende endringer:
§ 2 første ledd bokstav a skal lyde:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
Ny § 28 b skal lyde:
§ 28 b Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som har beskyttelsesbehov fordi
de mangler forsvarlig omsorg ved retur
Der det er avgjørende for vurderingen av beskyttelsesbehovet
til en enslig mindreårig asylsøker at vedkommende vil være uten
forsvarlig omsorg ved retur, har den enslige mindreårige bare rett
til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter §§ 28 eller
28 a. Tillatelsen kan ikke fornyes etter fylte 18 år og danner ikke
grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse
til familiemedlemmer etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
Ny § 38 a skal lyde:
§ 38 a Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som mangler forsvarlig omsorg
ved retur
En enslig mindreårig asylsøker som ikke har
annet grunnlag for oppholdstillatelse enn at norske myndigheter
anser at søkeren vil være uten forsvarlig omsorg ved retur, har
bare rett til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter
lovens § 38 første ledd. Tillatelsen kan ikke fornyes etter fylte
18 år og danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse
til familiemedlemmer etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
Ny § 28 b skal lyde:
§ 28 b Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som har beskyttelsesbehov fordi
de mangler forsvarlig omsorg ved retur
Der det er avgjørende for vurderingen av beskyttelsesbehovet
til en enslig, mindreårig asylsøker at vedkommende vil være uten
forsvarlig omsorg ved retur, har den enslige mindreårige bare rett
til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter § 28. Tillatelsen
kan ikke fornyes etter fylte 18 år og danner ikke grunnlag for permanent
oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse til familiemedlemmer
etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
Ny § 38 a skal lyde:
§ 38 a Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som mangler forsvarlig omsorg
ved retur
En enslig mindreårig asylsøker som ikke har
annet grunnlag for oppholdstillatelse enn at norske myndigheter
anser at søkeren vil være uten forsvarlig omsorg ved retur, har
bare rett til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter
lovens § 38 første ledd. Tillatelsen kan ikke fornyes etter fylte
18 år og danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse
til familiemedlemmer etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.»
Departementet foreslår å innføre underholdskrav og
krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge før familiegjenforening
med en referanseperson som har fått opphold på grunnlag av et beskyttelsesbehov
kan finne sted. Kravet om tre års arbeid eller utdanning foreslås
også å gjelde for referansepersoner som har opphold på humanitært
grunnlag, opphold etter reglene om familieinnvandring eller permanent
oppholdstillatelse på de forannevnte grunnlagene.
Vilkårene er nødvendiggjort av dagens uforutsigbare
flyktningsituasjon, og foreslås derfor å gjelde tidsbegrenset til
og med 31. desember 2019.
Forslaget er en oppfølging av asylforliket og
anmodningsvedtak nr. 68, hvor Stortinget ba regjeringen om å fremme
et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for asylsøkere
og flyktninger. Det samme følger av integreringsforliket kapittel
7 punkt 8, og ble dessuten varslet i tilleggsnummeret til statsbudsjettet
for 2016 (Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016)). Integreringsforliket
dannet siden grunnlag for representantforslaget i Dokument 8:37
S (2015–2016). Forslaget ble vedtatt i Stortinget 12. januar 2016.
I anmodningsvedtak nr. 439 gjentok Stortinget sin anmodning til
regjeringen om å fremme et lovforslag om å stramme inn retten til
familieinnvandring for flyktninger og asylsøkere.
Reglene om familieinnvandring finnes i utlendingsloven
kapittel 6.
I § 40 fremgår hovedregelen om hvem som har rett
til å få familien til Norge (referansepersonen).
Andre bestemmelser i lovens kapittel 6 gir på nærmere
vilkår rett til oppholdstillatelse til nærmere opplistede familiemedlemmer.
I tillegg kan det gis oppholdstillatelse til
enkelte andre familiemedlemmer. Utlendingsloven har dessuten en
skjønnsmessig bestemmelse i § 49, som fastsetter at også andre familiemedlemmer kan
gis oppholdstillatelse dersom sterke menneskelige hensyn tilsier
det.
I proposisjonen gjennomgås de vilkårene for familieinnvandring
som har sammenheng med forslagene i proposisjonen.
Etter utlendingsloven og utlendingsforskriften stilles
det som hovedregel krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring,
jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11.
Underholdskravet skal sikre at personer som henter familiemedlemmer
til Norge, kan forsørge disse. Reglene tjener flere formål, og bidrar
blant annet til å legge forholdene til rette for integrering og
til å motvirke tvangsekteskap. De ble strammet inn i forbindelse
med ikrafttredelsen av utlendingsforskriften i 2010, blant annet
begrunnet med den økte asyltilstrømningen i 2008 og 2009.
Underholdskravet består av følgende vilkår:
Krav om fremtidig
inntekt tilsvarende 88 pst. av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ,
som nå utgjør 252 472 kroner i året før skatt (forskriftens § 10-8).
Departementet har for øvrig foreslått å øke kravet til lønnstrinn
24 (per i dag 305 200 kroner i året).
Krav om tidligere inntekt på samme nivå
som det foregående året (§ 10-9)
Krav om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk
stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
de siste 12 månedene (§ 10-10)
Det er referansepersonen som må oppfylle underholdskravet.
Søkerens inntekt kan bare unntaksvis tas i betraktning.
Det kan gjøres unntak fra underholdskravet dersom
særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det, jf. utlendingsforskriften
§ 10-11. Dette er en snever unntaksregel.
Underholdskravet gjelder i utgangspunktet generelt,
men det er gjort unntak for enkelte grupper. Utlendingsloven § 58
annet ledd fastsetter at kravet ikke gjelder for flyktninger eller
personer som fyller vilkårene for vern mot utsendelse etter § 73.
Tredje ledd gir adgang til at Kongen kan fastsette nærmere regler
og unntak i forskrift.
Det følger av utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd
bokstav a at det gjøres unntak fra underholdskravet når søkeren
er flyktningens ektefelle, samboer eller barn. Dersom søkeren er referansepersonens
ektefelle, er det et vilkår at ekteskapet ble inngått før referansepersonen
reiste inn til Norge. Dette innebærer at unntaket bare gjelder familiegjenforening
og ikke -etablering. Søknaden må normalt fremmes innen ett år etter
at referansepersonen fikk oppholdstillatelse, jf. § 10-8 siste ledd.
Det fremgår videre av utlendingsforskriften § 10-8
fjerde ledd bokstav d og e at unntak også gjøres når referansepersonen
er under 18 år eller søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner
(normalt foreldre) i hjemlandet.
Underholdskrav stilles ved søknad om førstegangstillatelse,
men som hovedregel ikke ved fornyelse av familieinnvandringstillatelser,
jf. utlendingsforskriften § 10-20 tredje ledd.
Utlendingsloven § 40 a fastsetter at referansepersoner
som har fått beskyttelse, opphold på humanitært grunnlag eller opphold
etter reglene om familieinnvandring, må ha minst fire års arbeid
eller utdanning i Norge for at det skal kunne gis oppholdstillatelse
til ektefelle. Fireårskravet gjelder tilsvarende for samboere, jf.
utlendingsloven § 41 annet ledd siste punktum, og for personer som
skal inngå ekteskap i Norge, jf. § 48. Utlendingsforskriften § 9-1
presiserer nærmere hva som skal til for å oppfylle kravet om arbeid eller
utdanning.
Kravene til referansepersonen gjelder bare ved familieetablering,
og ikke ved familiegjenforening.
Fireårskravet gjelder ikke norske borgere.
Det kan gjøres unntak fra fireårskravet dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve unntaket
fra underholdskravet som i dag gjelder for utlendinger som får opphold
etter utlendingsloven § 28. Forslaget innebærer at flyktninger og
personer som får subsidiær beskyttelse, i utgangspunktet må oppfylle
vilkåret om fremtidig og tidligere inntekt (i henhold til siste
ligningsoppgjør), og vilkåret om ikke å ha mottatt sosialhjelp det
siste året, jf. utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-10. Det kan
gjøres unntak fra underholdskravet dersom «særlig sterke menneskelige
hensyn tilsier det», jf. utlendingsforskriften § 10-11.
Videre foreslo departementet å utvide bestemmelsen
om fireårskravet, jf. utlendingsloven § 40 a, slik at den også skal
gjelde for familiegjenforening. I praksis ville fireårskravet for familiegjenforening
i all hovedsak bare omfatte referansepersoner som har fått beskyttelse
eller opphold på humanitært grunnlag.
Grunnloven § 102 ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014. Bestemmelsens første ledd første punktum beskytter
retten til respekt for familielivet og lyder slik:
«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv,
sitt hjem og sin kommunikasjon.»
Departementet legger til grunn at retten til
respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger
enn EMK artikkel 8.
Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet
er nedfelt i Grunnloven § 98, som ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014. Bestemmelsens annet ledd lyder slik:
«Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig
forskjellsbehandling.»
Noen rett til familiegjenforening for flyktningers familiemedlemmer
følger ikke av flyktningkonvensjonen. I konvensjonens sluttakt punkt
IV B er det inntatt anbefalinger til medlemsstatene om å ta nødvendige
forholdsregler for å sikre opprettholdelse av familiens enhet («the
principle of unity of the family»). Videre har UNHCRs Executive
Committee gitt en rekke uttalelser knyttet til familiegjenforening
med flyktninger. Disse uttrykker at familiens enhet er av fundamental
viktighet for denne gruppen, og anmoder statene om å ta hensyn til
dette. Verken anbefalingene i Flyktningkonvensjonens sluttakt eller
uttalelsene fra ExCom er rettslig bindende.
Departementet har vurdert om det kan være grunnlag
for å si at det etter folkeretten foreligger en sedvanerettslig
forpliktelse til å gi familiegjenforening til konvensjonsflyktninger.
Departementet er ikke kjent med all praksis
for familiegjenforening på verdensbasis, men det er i alle fall
for europeiske land i dag en klar statspraksis om å gi familiegjenforening
til konvensjonsflyktninger. Det er imidlertid ikke grunnlag for
å anta at landene har denne praksisen i den tro at de er folkerettslig
forpliktet til det. EU-landene er forpliktet av EU-direktivet om familieinnvandring
(2003/86/EF) til ikke å stille visse vilkår for familiegjenforening
til konvensjonsflyktninger. I forarbeidene til EU-direktivet (COM(1999)638)
er det ikke lagt til grunn at det foreligger noen internasjonal
sedvanerettslig forpliktelse som innebærer en rett til familiegjenforening
for flyktninger. Bakgrunnen for begrensningene i direktivet for
å stille vilkår for familiegjenforening med konvensjonsflyktninger,
synes primært å være en vurdering knyttet til EMK artikkel 8, hvor
det avgjørende har vært hva som ble ansett som rimelig og forholdsmessig
på tidspunktet da direktivet ble vedtatt (2003). Situasjonen i Europa
har endret seg dramatisk siden dette, og det er grunn til å tro
at vurderingen hadde vært annerledes i dag.
Det fremgår av EMK artikkel 8 nr. 1 at enhver har
rett til respekt for sitt familieliv. Det er på det rene at EMK
artikkel 8 som det klare utgangspunkt ikke gir utlendinger rett
til verken familieetablering eller familiegjenforening.
Retten til respekt for familielivet forstås
vanligvis som en negativ plikt for staten til ikke å gjøre inngrep
i rettigheten. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 er inngrep likevel tillatt
hvis det er foreskrevet ved lov, har et særlig formål, og er nødvendig i
et demokratisk samfunn.
EMDs tilnærming er noe annerledes når det gjelder
spørsmål om hvorvidt EMK artikkel 8 kan pålegge statene en forpliktelse
til å sørge for at utlendinger får opphold i form av familiegjenforening:
Disse sakene vurderes som et spørsmål om staten har en positiv forpliktelse
til å gi oppholdstillatelse, og dermed sikre utøvelsen av familieliv
på statens territorium. Synsvinkelen at familieinnvandring er et
spørsmål om en positiv forpliktelse, er har vært noe omdiskutert,
men nylig bekreftet i EMDs storkammerdom Jeunesse mot Nederland,
3. oktober 2014, nr. 12738/10.
EMD har gitt statene en vid skjønnsmargin i
saker som gjelder familieinnvandring. EMD viser gjerne til at statene
har rett til å kontrollere utlendingers adgang til, og opphold på
sitt territorium, og at konvensjonen ikke garanterer noen rett for
utenlandske statsborgere til å innvandre til, eller bo, i et bestemt
land. Videre har EMD flere ganger uttalt at artikkel 8 ikke pålegger statene
noen generell plikt til å respektere et ektepars valg av land å
bosette seg i eller til å tillate familiegjenforening på sitt territorium.
Det samme har EMD sagt om andre former for familiegjenforening.
I samme avsnitt i Jeunesse-dommen oppsummerer EMD relevante momenter
for vurderingen av om statene har en positiv forpliktelse til å
tillate familieinnvandring slik:
«Nevertheless, in a case which concerns family life
as well as immigration, the extent of a State’s obligations to admit
to its territory relatives of persons residing there will vary according
to the particular circumstances of the persons involved and the
general interest. Factors to be taken into account in this context
are the extent to which family life would effectively be ruptured,
the extent of the ties in the Contracting State, whether there are
insurmountable obstacles in the way of the family living in the
country of origin of the alien concerned and whether there are factors
of immigration control (for example, a history of breaches of immigration
law) or considerations of public order weighing in favour of exclusion (see
Butt v. Norway, cited above, § 78).»
Andre viktige momenter som EMD framhever i dommen,
er om familielivet ble etablert på et tidspunkt hvor de berørte
personene var klar over at det var usikkert om videre familieliv
kunne utøves i oppholdsstaten, og at hensynet til eventuelle barns
beste må tas i betraktning (avsnitt 108–109).
Vurderingen av om statene har foretatt en rimelig
avveining («struck a fair balance») mellom de ulike hensynene, er
sammensatt og skjønnspreget. Det avgjørende er langt på vei hva
EMD på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig
sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen
for øvrig – og med utgangspunkt i at statene har en vid skjønnsmargin.
Det fremgår at et relevant hensyn vil være hvorvidt
partene kan utøve familielivet i et annet land.
Det finnes imidlertid ingen avgjørelser fra
EMD som fastslår at en familie som befinner seg i en slik situasjon,
har noe rettskrav på gjenforening i den medlemsstaten hvor referansepersonen
har blitt gitt en beskyttelsestillatelse. Enkelte rettsteoretikere
har tatt til orde for at det gjelder et slikt rettskrav eller at
statene trolig er forpliktet til å praktisere en lempeligere adgang
til familiegjenforening i slike tilfeller. Disse synspunktene har imidlertid
ikke direkte støtte i EMDs praksis.
Departementet anser ikke at det er rettskildemessig
grunnlag for å fastslå at det eksisterer en ubetinget forpliktelse
til å innvilge familiegjenforening eller til å praktisere en lempelig
adgang til familiegjenforening i disse sakene. Inntil spørsmålet
eventuelt blir avklart gjennom praksis fra EMD, er det vanskelig
å trekke noen klare konklusjoner. Det kan imidlertid legges til
grunn at domstolen ved vurderingen vil ha en dynamisk tilnærming,
hvor den samfunnsmessige utviklingen vil tillegges vekt. Flyktningkrisen
og den sosioøkonomiske belastningen denne medfører for statene i
Europa vil derfor trolig tillegges betydelig vekt, i en vurdering
hvor statene allerede nyter en vid skjønnsmargin. Domstolen vil
videre vurdere rettssituasjonen i Europa, som viser at flere stater
nå innfører vilkår for familiegjenforening (f.eks. underholdskrav
og krav om botid) også for personer som ikke kan utøve familielivet
i et annet land.
I EMDs praksis er det noen spredte eksempler
på at staten etter en nærmere fortolkning av EMK artikkel 8 kan
bli pålagt å sørge for at det ikke legges hindre i veien for familiegjenforening.
En sentral dom er Tuquabo-Tekle mot Nederland
fra 1. desember 2005. Av dommen kan det utledes at EMK artikkel
8 etter en konkret vurdering kan forplikte staten til å legge til
rette for familiegjenforening, men også dette må høre til unntakstilfellene.
Hensynet til innvandringskontroll vil veie tungt og betydningen
av dette hensynet vil nødvendigvis variere etter omstendighetene.
Statene er også tilkjent en skjønnsmargin til selv å avgjøre hvorvidt
forpliktelsene etter EMK artikkel 8 er ivaretatt.
Dommen representerer ett av få eksempler på
at EMD har konkludert med at nektet familiegjenforening kan være
konvensjonsstridig.
EMD har senere vist til Tuquabo-Tekle i kun
et fåtall saker om familiegjenforening. Avgjørelsene viser at det
skal svært mye til før avslag på familiegjenforening er i strid
med EMK artikkel 8, selv når det er tale om gjenforening med barn
som er blitt igjen i hjemlandet. Det er i lys av dette grunn til
å anta at Tuquabo-Tekle-dommen har begrenset verdi som generell
retningslinje. Den statlige suverenitetsutøvelsen står sterkt i
disse sakene. Praksis gir likevel trolig uttrykk for at staten må
ha unntakshjemler som fanger opp sterkt urimelige utslag av vilkårene,
i hvert fall når det søkes om familiegjenforening med barn som er
blitt igjen i hjemlandet.
I to dommer mot Frankrike avsagt 10. juli 2014, Mugenzi
og Tanda-Muzinga mot Frankrike, konkluderte EMD – under henvisning
til blant annet Tuquabo-Tekle – med at prosedyrene for behandling
av søknader om familiegjenforening med barn ikke var i samsvar med
de prosessuelle krav til effektivitet, hurtighet og fleksibilitet
som kan innfortolkes i retten til familieliv i EMK artikkel 8.
Avgjørelsene av 10. juli 2014 gir uttrykk for
at behandling av søknader om familiegjenforening, i hvert fall der
referansepersonen har status som konvensjonsflyktning, må være i
samsvar med prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Domstolen uttalte
blant annet (Tanda-Muzinga avsnitt 75 flg.) at retten til familiegjenforening
er fundamental for personer som har flyktet fra forfølgelse, da
dette sikrer at flyktninger gjenoppretter et normalt liv. Videre
uttalte EMD at innvilget flyktningstatus bekrefter sårbarhet. Domstolen bemerket
i denne sammenheng at det er en internasjonal og europeisk konsensus
om nødvendigheten av mer fordelaktige familiegjenforeningsprosedyrer
for flyktninger enn andre utlendinger. Selv om dette i seg selv ikke
innebærer en skranke mot vilkår for familiegjenforening for flyktninger,
kan det påvirke forholdsmessighetsvurderingen og statenes skjønnsmargin.
Avgjørelsene gjaldt bare saksbehandlingen, og berørte ikke spørsmålet
om statenes adgang til å stille vilkår for familiegjenforening for
flyktninger. Det er ikke grunnlag for å anta at uttalelsene rekker
lenger enn hva som allerede følger av internrettslige regler om
saksbehandling i forvaltningen.
Retten til familieliv er også beskyttet av FNs konvensjon
om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Det er ikke holdepunkter
for å anta at denne rettigheten inneholder folkerettslige forpliktelser
som går utover de som følger av EMK artikkel 8.
Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner
som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. Et fellestrekk
ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene
som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet,
ikke rammes av forbudet mot diskriminering (saklighets- og proporsjonalitetskrav).
Barnekonvensjonen artikkel 9 fastsetter at statene
skal sikre at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres
vilje, unntatt når atskillelsen er nødvendig av hensyn til barnets
beste. Artikkelen fastslår videre at statene skal respektere den
rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til
å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge
foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets
beste.
Artikkel 9 må på dette området ses i sammenheng
med artikkel 10 nr. 1, som fastslår at søknader fra et barn eller
dets foreldre «om å reise inn i eller ut av en parts territorium
med henblikk på familiegjenforening, må behandles av partene på
en positiv, human og rask måte».
Artikkel 10 stiller krav til behandlingen av
en søknad om familiegjenforening, men utover den meget generelle
referansen til at søknader skal behandles på en «positiv» måte,
inneholder bestemmelsen ingen føringer når det gjelder de materielle
krav som må være oppfylt for at familiegjenforening kan finne sted.
Det klare utgangspunktet er at barnekonvensjonen ikke er til hinder
for at statene stiller vilkår knyttet til bl.a. oppholdsgrunnlag
og forsørgelsesevne for at familiegjenforening kan innvilges.
Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at «ved alle
handlinger som berører barn, [...] skal barnets beste være et grunnleggende
hensyn».
Dansk rett har en rekke generelle vilkår («supplerende
betingelser») for familieinnvandring for ektefeller og samboere,
blant annet 24-årskrav, tilknytningskrav og krav om økonomisk garanti,
med unntak dersom referansepersonen er flyktning som fortsatt risikerer
forfølgelse i hjemlandet, og partene heller ikke kan bo sammen i
for eksempel søkerens hjemland.
For én beskyttelseskategori stilles det imidlertid krav
om karantenetid for familieinnvandring. Dette gjelder når referansepersonen
har «midlertidig beskyttelsesstatus». Karantenetiden var tidligere
ett år, men ble hevet til tre år fra 5. februar 2016, som et innstramningstiltak
for å møte den økte asyltilstrømningen.
Sverige har generelt hatt mer liberale regler
for familieinnvandring enn Norge. Det stilles ikke vilkår om underholdskrav
eller lignende for flyktninger som ønsker å få familien til Sverige, heller
ikke når søknaden fremmes lang tid etter at flyktningen fikk asyl.
I forbindelse med de økte asylankomstene høsten 2015 annonserte
imidlertid den svenske regjeringen innstramninger i regelverket
24. november 2015. Regjeringen sendte innstramningsforslag på høring 11. februar
2016. Innstramningene skal ifølge forslaget skje i form av en midlertidig
lov som skal vare i tre år fra 31. mai 2016. Etter tre år er det
meningen at den ordinære svenske utlendingsloven skal komme til
anvendelse igjen.
Det innføres et 21-årskrav
for familieinnvandring med ektefelle/samboer. Dette skal gjelde for
alle flyktninger som får asyl under den midlertidige treårsloven,
og kravet gjelder så lenge loven er i kraft.
Referansepersoner som har fått subsidiær beskyttelse
(tilsvarende den norske utlendingsloven § 28 første ledd bokstav
b) under den midlertidige treårsloven, skal ikke ha rett til å få familien
til Sverige.
Det innføres – i tre år – underholdskrav
for flyktninger dersom søknad om familieinnvandring fremmes senere
enn tre måneder etter at flyktningen fikk asyl i Sverige.
I direktiv 2003/86 EC (av 22. september 2003) er
det fastsatt minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser
EU-landene må operere med i de tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen
er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.
Direktivet gjelder ikke dersom referansepersonen
har fått subsidiær beskyttelse eller opphold under en ordning med
midlertidig beskyttelse.
Direktivet fastsetter at ektefelle og barn til
en tredjelandsborger som selv har en oppholdstillatelse av minst
ett års varighet, eller som er flyktning, som hovedregel skal ha
rett til oppholdstillatelse.
Statene kan stille vilkår om at søkeren er sikret underhold
og bolig for inntil ett år, og det kan stilles vilkår om at søkeren
og/eller referansepersonen oppfyller integreringsforutsetninger
i samsvar med nasjonal lovgivning. Medlemsstatene kan også kreve
at referansepersonen har hatt opphold i riket i en fastsatt periode som
ikke må overstige to år, før familiegjenforening kan finne sted.
Hvis referansepersonen er anerkjent som konvensjonsflyktning,
kan det ikke stilles krav om at søkeren oppfyller integreringsforutsetninger
før søknaden innvilges, og det kan heller ikke stilles krav om karantenetid.
Krav om sikret underhold og bolig kan bare stilles dersom søknaden
om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen
ble anerkjent som flyktning.
Oppholdstillatelse kan i henhold til direktivet nektes
dersom avslaget kan begrunnes i «public policy, public security
or public health».
Det vises til i proposisjonen at adgangen til
familieinnvandring er av stor velferdsmessig betydning for flyktninger
og at adgangen derfor bør videreføres. Samtidig gjør stor tilstrømning
av asylsøkere det nødvendig å vurdere om reglene i dag rekker for
vidt.
På samme måte som asylinnvandringen skaper familieinnvandringen
store utfordringer for hele mottaks- og integreringsapparatet.
Å stille krav til integrering og selvforsørgelse
er svært viktig for at innvandringen skal kunne være bærekraftig
også i en situasjon med svært høy tilstrømning av asylsøkere. Dette
må for øvrig ses i sammenheng med at Norge bidrar aktivt for å avhjelpe
den akutte flyktningsituasjonen gjennom hjelp i nærområdene, blant
annet gjennom bistand, mottak av kvoteflyktninger og relokalisering.
Ønsket om å føre en bærekraftig innvandringspolitikk
var også bakgrunnen for at departementet har instruert UDI om å
tilbakekalle flyktningstatus og oppholdstillatelse dersom beskyttelsesbehovet
er bortfalt (instruks GI-04/2016). Hvis situasjonen i hjemlandet
har bedret seg såpass mye at flyktningen ikke lenger har et beskyttelsesbehov,
skal utgangspunktet være at vedkommende skal returnere til hjemlandet.
En konsekvens av instruksen er at oppholdet
i Norge frem til innvilgelse av permanent oppholdstillatelse får
en mer midlertidig karakter; det er i hele denne perioden en mulighet
for at flyktningen må returnere til hjemlandet. Når referansepersonen
på denne måten får en løsere tilknytning til Norge den første tiden,
bør dette også få konsekvenser for regelverket om familiegjenforening.
Det er ikke nærliggende at familiemedlemmene skal få rett til å
komme til Norge med en gang under disse forutsetningene.
I proposisjonen vises antallet personer som
har fått opphold etter søknad om beskyttelse (asyl), fordelt på
vedtaksår og antall innvilgede familieinnvandringstillatelser disse
har vært referanseperson til i perioden 2004 til 2015.
UDI har foretatt en analyse av det forventede omfang
av sekundærinnvandring av familiemedlemmer til personer som har
fått beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i Norge fra
2004 til 2015 de første 11 årene etter innvilgelse. Se nærmere beskrivelse
av metoden i proposisjonen punkt 7.1.6.2.
Analysen viser at hver person som i perioden 2004–2015
fikk opphold etter søknad om beskyttelse (enten på humanitært grunnlag
eller beskyttelse) anslagsvis vil medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser
i løpet av de første 11 årene etter vedtak. For overføringsflyktninger
er antallet 0,2 familieinnvandringstillatelser (dette har sammenheng
med at disse i stor grad kommer som hele familier til Norge).
Analysen viser klare forskjeller i faktisk og
forventet familieinnvandring for de ulike landene.
I proposisjonen omtales personer fra Somalia, Afghanistan,
Irak, Eritrea og Syria.
Det har vist seg utfordrende å fremskaffe tilstrekkelig
gode tall for gruppen enslige mindreårige asylsøkere.
Regjeringen foreslår i proposisjonen å innføre begrensninger
i regelverket om familieinnvandring. I dag stilles det få vilkår
for familiegjenforening for flyktninger i Norge, men det gjelder blant
annet underholdskrav ved søknad om familieetablering og ved søknad
om familiegjenforening fremsatt senere enn etter ett år etter at vedkommende
fikk opphold i Norge.
Verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte
bestemmelser om familieinnvandring. Det klare folkerettslige utgangspunktet
er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene. Bare
helt unntaksvis vil statens menneskerettighetsforpliktelser innebære
begrensninger i hvilke vilkår som kan settes for immigrasjon i form
av familiegjenforening. Avgjørende for vurderingen vil være om statene kan
sies å ha foretatt en rimelig avveining mellom hensynet til individet
og de samfunnsmessige hensynene. Hvorvidt familielivet kan utøves
i et annet land vil være et relevant hensyn ved vurderingen. Dette
må veies mot samfunnets behov for innvandringskontroll. I henhold
til EMDs praksis vil dette bli vurdert i lys av rettsutviklingen
og samfunnsutviklingen for øvrig. Statene har en vid skjønnsmargin.
Europa befinner seg i en situasjon med svært høye
ankomster av flyktninger, asylsøkere og innvandrere. Selv om tilstrømningen
til Norge i begynnelsen av 2016 har vist en markant nedgang fra
2015, viser ankomsttallene sørover i Europa at tilstrømningen fortsatt
er høy, og at det må forventes å komme mange, også til Norge, etter
hvert som sommeren nærmer seg. Flere europeiske land har innført
innstramningstiltak.
Både rettsutviklingen og samfunnsutviklingen tilsier
at vurderingen av hvilke vilkår som vil være forenlige med menneskerettslige
forpliktelser, vil være annerledes i dag enn hva den har vært tidligere.
Departementet foreslår å stille vilkår for familiegjenforening
for flyktninger. Formålet med vilkårene er å sikre at det norske
velferdssystemet og mottaksapparatet ikke belastes mer enn det som
er bærekraftig, som følge av høye asylankomster med påfølgende høy
familieinnvandring.
Vilkårene som foreslås, er å innføre underholdskrav
og et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for flyktninger.
Underholdskravet skal sikre at familien er selvforsørget, og treårskravet skal
sikre at flyktningen har en viss tilknytning til Norge gjennom botid
og deltakelse på arbeidsmarkedet, og at han eller hun er integrert
i det norske samfunnet når familien kommer. Dette vil også gi familiemedlemmene
et bedre utgangspunkt for deres integreringsprosess. Vilkårene er
nødvendiggjort av dagens uforutsigbare flyktningsituasjon, og foreslås
å gjelde tidsbegrenset til og med 31. desember 2019, dvs. cirka
tre års varighet. Ved utløpet av virkeperioden må regjeringen vurdere
hvilke regler som skal gjelde i lys av situasjonen på dette tidspunktet.
Departementet nevner at denne type midlertidig lovgivning også er
foreslått i Sverige og innført i Tyskland, selv om tiltakene i disse
landene har et annet innhold og til dels en annen varighet.
Departementet merker seg at flere høringsinstanser
trekker frem at forslagene vil få negative effekter for integreringen.
Departementet ser at tiltaket både kan få positive og negative konsekvenser
i denne henseende. I en situasjon som den nåværende, hvor ankomsttallene
nødvendiggjør høye krav til selvforsørgelse og samfunnsdeltakelse,
finner departementet imidlertid å legge avgjørende vekt på de sidene
som fremtvinger slik aktivitet, selv om det er en kjensgjerning
at tiltakene samtidig kan innebære en belastning på referansepersonen
som kan virke negativt inn på vedkommendes integrering. En undersøkelse
fra 2010 (Bratsberg og Raaum: «Effekter av krav om forsørgelsesevne
ved familiegjenforening», Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk
forskning, Rapport 4/2010) konkluderer med at underholdskravet medførte høyere
sysselsetting, økt arbeidsinntekt og mindre avhengighet av sosialhjelp
blant gifte innvandrere med opphold på humanitært grunnlag uten
ektefelle i Norge (tilsvarer i dag flyktninger som får beskyttelse
etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b).
Flere høringsinstanser viser til at vilkårene
i praksis vil ta lang tid å oppfylle. Departementet ser at høringsforslagets
krav om fire års arbeid eller utdanning kan være krevende for de
som må oppfylle det, og har valgt å redusere det til tre år. Forslaget
om underholdskravet foreslås videreført uendret. Begge forslagene
er imidlertid, som nevnt, foreslått gjort midlertidige med en varighet
på ca. tre år (til og med 31. desember 2019).
Å oppfylle underholdskravet og vilkåret om tre års
arbeid/utdanning vil trolig ta minst tre–fire år fra flyktningen
ankommer Norge. Mange vil trolig også trenge lengre tid på å oppfylle
vilkårene. For de fleste nyankomne flyktninger (og for alle som
kommer senere enn 31. desember 2016) vil de midlertidige bestemmelsene
derfor i praksis innebære en karantenetid så lenge de består, på lik
linje med det svenske forslaget om karantenetid for personer med
subsidiær beskyttelse. Det kan hevdes at vilkårene da mister sin
virkning som incentiv til å ta arbeid eller utdanning, og at flyktningene
og deres familier heller vil vente ut perioden til loven oppheves
og det ikke lenger stilles vilkår. Departementet mener imidlertid
at det også i fremtiden bør stilles visse vilkår om arbeid, utdanning
eller selvforsørgelse.
Departementet vil i forskrift fastsette unntaksbestemmelser
for å unngå sterkt urimelige utslag av bestemmelsene. Departementet
ser at forslaget fortsatt er strengt i en europeisk sammenheng. Etter
en helhetlig vurdering mener departementet at forslaget er i tråd
med EMK. EMDs praksis gir ikke holdepunkter for at staten er forhindret fra
å iverksette slike tiltak så fremt det gis mulighet for unntak i
særlige tilfeller.
Som flere høringsinstanser påpeker, vil forslaget trolig
medføre at flere familier søker asyl samlet, fremfor at familiemedlemmene
søker om familiegjenforening. Departementet antar likevel at forslagene
vil føre til en nedgang i ankomsttallene, og at de dermed vil være
effektive.
Når familien søker asyl samlet på grensen, mener
departementet at vilkårene ikke bør komme til anvendelse. Det bør
også vurderes unntak dersom flyktningen og familiemedlemmene søker om
asyl/familiegjenforening i Norge med kort tids mellomrom (selv om
ikke alle familiemedlemmene har et beskyttelsesbehov). Departementet
vil vurdere dette nærmere i forbindelse med utarbeidelsen av forskriftsbestemmelser.
Departementet fastholder forslaget om at vilkårene
både skal gjelde for konvensjonsflyktninger og for personer med
subsidiær beskyttelse. Departementet har som utgangspunkt at Norge
ikke har mer omfattende forpliktelser til å gi familiegjenforening
til konvensjonsflyktninger enn til personer som får beskyttelse
på annet grunnlag.
Departementet mener hensynet til likebehandling
taler for at konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelse
skal ha samme rett til familieinnvandring.
Videre vil innstramningen bli mer effektiv dersom
både konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelse
omfattes.
Dersom man likebehandler gruppene, unngår man
også at regelverket blir unødig komplisert.
Regjeringen foreslår å innføre underholdskrav for
referansepersoner med beskyttelse i Norge, som en midlertidig ordning
frem til og med 31. desember 2019. Forslaget medfører ingen lovendringer,
men forelegges Stortinget siden det er et prinsippspørsmål. Underholdskravet
for personer med beskyttelse vil ta utgangspunkt i det til enhver
tid gjeldende underholdskrav, jf. utlendingsforskriften §§ 10-8
til 10-11.
Departementet vil vurdere hvilke tillempninger som
er nødvendig å gjøre i underholdskravet når det også skal gjelde
for flyktninger, i forbindelse med forskriftsarbeidet. Det nevnes
at det etter gjeldende rett gjøres unntak fra underholdskravet når
referansepersonen er under 18 år og når søkeren er barn under 15
år uten omsorgspersoner i hjemlandet.
Departementet foreslår å innføre, som en midlertidig
ordning til og med 31. desember 2019, et krav om tre års arbeid
eller utdanning i Norge for referansepersoner, for å få familiegjenforening. Kravet
foreslås innført i en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 c. Formålet
med treårskravet – begrensning av ankomsten av asylsøkere og stimulering
til arbeid og utdanning – er tilnærmet likt formålet med fireårskravet
i gjeldende § 40 a, og departementet anser derfor at målgruppen
bør avgrenses på samme måte, jf. Ot.prp. nr. 26 (2008–2009) punkt
7.1.
Treårskravet skal, i likhet med fireårskravet, bare
gjelde når søkeren er ektefelle eller samboer, og ikke når søkeren
er barn. Det følger av dette at kravet heller ikke vil gjelde for
referansepersoner som er barn og som skal få foreldre eller søsken
til Norge, jf. utlendingsloven § 43.
Innholdsmessig vil kravet bygge på det gjeldende
fireårskravet i § 40 a, jf. utlendingsforskriften § 9-1. Også for
treårskravet åpnes det for å gjøre unntak dersom særlige grunner, herunder
hensynet til familiens enhet, taler for det. Departementet anser
at det ikke vil være i strid med menneskerettighetene å oppstille
en hovedregel om tre års arbeid eller utdanning selv om partene
ikke kan utøve familielivet i et annet land. Departementet vil vurdere
nærmere i hvilke tilfeller det er nødvendig å gjøre unntak i forbindelse
med forskriftsarbeidet.
Den europeiske menneskerettskonvensjon er drøftet
i proposisjonen i punkt 7.1.3 og 7.1.6. Det vises til disse fremstillingene.
Spørsmålet er om det er i strid med noen av
diskrimineringsforbudene å gi noen innvandrere større adgang til
familiegjenforening enn andre innvandrere. Departementet vurderer
dette med utgangspunkt i EMK artikkel 14 og Grunnloven § 98. FN-konvensjonen
om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26 vil ikke bli
vurdert særskilt, da bestemmelsen ikke vil føre til andre konklusjoner
enn de som følger av EMK.
Av bestemmelsens ordlyd og praksis følger det at
flere vilkår må være oppfylt for å konstatere brudd på artikkel
14.
EMDs dom Hode og Abdi mot Storbritannia er relevant
for vurderingen av om de to lovforslagene vil være usaklige eller
uproporsjonale.
Etter departementets syn uttaler domstolen også nokså
klart at det kan være saklig å positivt særbehandle noen grupper
innvandrere fordi staten ønsker å gi dem incentiver for å innvandre
til riket (avsnitt 53). Tilsvarende, av dommen Abdulaziz, Cabeles
og Balkandali mot Storbritannia (avsnitt 84 og 85) følger det at
det kan være saklig å gi fordeler til innvandrere fra visse land fordi
staten har tette bånd til disse landene.
Etter departementets syn vil statene ha en nokså vid
skjønnsmargin når det gjelder vurderingen av hvilke grupper innvandrere
det er saklig å gi slike incentiver, i hvilken grad incentivet er
nødvendig for å oppnå formålet med å tiltrekke seg innvandrere fra
den aktuelle gruppen og om det er forholdsmessig overfor innvandrere
som ikke får slike fordeler, jf. Hode og Abdi mot Storbritannia
(avsnitt 52). At statene har en nokså vid skjønnsmargin på dette
området, støttes også av utgangspunktet oppstilt i EMD-praksis om
at det er opp til statene selv å kontrollere hvem som kan slippe
inn på deres territorium og ta opphold der, jf. Abdulaziz, Cabeles
og Balkandali mot Storbritannia (avsnitt 67) og Mugenzi mot Frankrike
10. juli 2014 (nr. 52701/09) (avsnitt 43).
Etter departementets syn vil det være saklig
å positivt særbehandle innvandrere som får opphold i forbindelse
med arbeid i form av enklere tilgang til familiegjenforening, fordi
Norge ønsker å tiltrekke seg denne typen innvandrere. Det er ikke
fri innvandring til Norge, men gjennom utlendingsloven og utlendingsforskriften
kapittel 6 har norske myndigheter kommet til at visse former for
arbeidsinnvandring er ønskelig. For å tiltrekke seg disse innvandrerne
er det etter departementets syn nødvendig å gi dem en nokså gunstig
tilgang til familieetablering og -gjenforening. Hvis ikke vil de
velge land med mer gunstige familieinnvandringsregler enn Norge som
arbeidssted.
Forskjellsbehandlingen er også forholdsmessig. Det
at personer som er innvilget beskyttelse i Norge ikke kan utøve
familieliv i hjemlandet, kunne tale for at det lettere vil være
uproporsjonalt å gi dem dårligere tilgang til familieinnvandring
enn andre innvandrergrupper. Samtidig vil personer som har fått
beskyttelse og de andre gruppene treårskravet skal gjelde for, kunne søke
om arbeidstillatelse fra riket, jf. utlendingsloven § 56 femte ledd,
jf. utlendingsforskriften § 10-1 første og annet ledd. De som oppfyller vilkårene
for slik tillatelse vil dermed få adgang til familiegjenforening
på lik linje med arbeidsinnvandrerne. Under slike omstendigheter kan
departementet ikke se at forslaget om tilknytningskrav vil være
uproporsjonalt. Departementet kan etter dette ikke se at forslaget
vil være i strid med EMK artikkel 14 sett i sammenheng med artikkel
8.
Det er lagt til grunn at treårskravet ikke vil
innebære usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling etter
EMK artikkel 14, jf. artikkel 8. Av samme grunner vil treårskravet
heller ikke være usaklig eller uproporsjonalt etter Grunnloven § 98.
Etter departementets syn er altså treårskravet i overensstemmelse
med Grunnloven § 98.
Spørsmålet er om underholdskravet og treårskravet
kan føre til indirekte diskriminering i strid med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs
rasediskrimineringskonvensjon eller FN-konvensjonen om rettighetene
til personer med nedsatt funksjonsevne.
FNs kvinnediskrimineringskonvensjon gir forbud
mot diskriminering av kvinner, jf. artikkel 1, jf. artikkel 2.
Flere høringsinstanser, deriblant Bufdir, IMDi og
Likestillings- og diskrimineringsombudet, har uttalt at innføring
av et underholdskrav og et krav om fire års arbeid eller utdanning
kan føre til at det blir vanskeligere for kvinner å få familiegjenforening
enn menn. Flere peker også på at kvinner som er kommet som flyktninger,
og spesielt enslige kvinner med mindreårige barn, er en særlig sårbar
gruppe. Flere høringsinstanser mener disse forholdene vil kunne
utgjøre indirekte diskriminering overfor kvinner i strid med blant
annet FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.
Departementet viser til at formålet med underholdskravet
er å unngå at søkerne må forsørges av det offentlige. Etter departementets
syn er det et saklig formål etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.
Departementet mener videre at et underholdskrav som gjelder både
kvinner og menn er nødvendig for å oppnå dette formålet. Hensynet
til å unngå at søkeren må forsørges av det offentlige gjelder uavhengig
av om referansepersonen er kvinne eller mann. Nivået på underholdskravet
må dertil anses som et minimum for å kunne forsørge referansepersonen
selv og et annet familiemedlem i Norge.
Formålet med treårskravet er å sikre at den
som har fått beskyttelse i Norge, har en viss tilknytning til Norge
gjennom botid og deltakelse på arbeidsmarkedet, og at vedkommende
er integrert i det norske samfunnet når familien kommer. Også dette
er etter departementets syn et saklig formål, og det er nødvendig
at bestemmelsen gjelder overfor både kvinner og menn for at formålet
skal oppnås.
Gjeldende regler om underholdskravet tar også hensyn
til at kvinner ofte har lavere deltakelse på arbeidsmarkedet enn
menn på grunn av omsorgsansvar for barn. Fravær fra arbeidsliv etter
fødsel vil antagelig sjelden være aktuelt for kvinner i målgruppen
for forslaget her, dvs. kvinner som har søkt asyl i Norge alene
eller med barn, og som ønsker å få sin ektefelle og/eller øvrige
barn hit etter reglene om familiegjenforening. Likevel nevnes det
at ved beregningen av om underholdskravet er oppfylt, kan blant
annet svangerskapspenger og foreldrepenger regnes med, jf. utlendingsforskriften
§ 10-8 første ledd bokstav b. Videre regnes omsorgsansvar for barn
en periode etter fødsel som arbeid ved beregningen av om kravet
til fire års arbeid eller utdanning er oppfylt, såfremt referansepersonen
har opptjent rett til foreldrepenger, jf. utlendingsforskriften
§ 9-1 annet ledd bokstav h. Departementet vil i forbindelse med
forskriftsreguleringen vurdere behovet for eventuelle nødvendige
tilpasninger i regelverket når underholdskravet og krav om tre års
arbeid eller utdanning nå også skal gjelde for flyktninger mv.
Departementet mener etter dette at verken underholdskravet
eller kravet om tre års arbeid eller studier virker indirekte diskriminerende overfor
kvinner i strid med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.
Likestillings- og diskrimineringsombudet etterspør
en vurdering av tiltakene i lys av FNs rasediskrimineringskonvensjon.
Spørsmålet må være om kravene vil innebære indirekte
diskriminering. Etter departementets syn kan det ikke slås fast
at noen grupper innvandrere rammes hardere enn andre grupper innvandrere
av kravene, grunnet førstnevnte gruppes rase, hudfarge, avstamning
eller nasjonale eller etniske opprinnelse.
Under enhver omstendighet ivaretar formålet med
underholdskravet og treårskravet etter departementets syn legitime
formål etter FNs rasediskrimineringskonvensjon. Det er også nødvendig
at kravene gjelder uavhengig av rase, hudfarge, avstamning eller
nasjonal eller etnisk opprinnelse for at formålene skal oppnås.
Departementet kan heller ikke se at noen grupper innvandrere vil
rammes uforholdsmessig hardt. Departementet mener etter dette at
verken underholdskravet eller kravet om tre års arbeid eller studier
utgjør indirekte diskriminering i strid med FNs rasediskrimineringskonvensjon.
Norge har signert og ratifisert FN-konvensjonen om
rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen
er ikke gjort til norsk lov. Konvensjonen forbyr diskriminering
av mennesker med funksjonsnedsettelser, jf. artikkel 4, jf. artikkel
2.
Flere høringsinstanser, deriblant Likestillings- og
diskrimineringsombudet, mener det vil være særlig vanskelig for
personer med nedsatt funksjonsevne å oppfylle underholdskravet og
kravet om fire års arbeid eller utdanning. Likestillings- og diskrimineringsombudet
etterspør en vurdering av tiltakene i lys av CRPD.
Departementet viser til at uføretrygd teller
som inntekt ved beregningen av om dagens underholdskrav er oppfylt,
jf. utlendingsforskriften § 10-8 første ledd bokstav c. Slik bør
det etter departementets syn også være når underholdskravet nå også
skal gjelde for personer som får beskyttelse i Norge. Kravet til
framtidig inntekt må også anses å være sikret når referansepersonen
mottar alderspensjon eller uførepensjon som til sammen minst svarer
til fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven
kapittel 19, sml. tilsvarende unntak fra dagens underholdskrav i
utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd.
Departementet vil i forbindelse med forskriftsreguleringen
vurdere eventuelle nødvendige tilpasninger i regelverket for å sikre
at vilkårene ikke kommer i strid med CRPD.
Det vises til fremstillingen av FNs barnekonvensjon
i punkt 7.1.3 ovenfor. Som nevnt der, slår barnekonvensjonen artikkel
3 fast at «ved alle handlinger som berører barn, [ ] skal barnets beste
være et grunnleggende hensyn». Enkelte høringsinstanser har påpekt
at dette også gjelder i forbindelse med lovgivning, og at de foreslåtte lovendringene
må vurderes opp mot hensynet til barnets beste. Departementet viser
i den forbindelse til at bestemmelsens krav om at barnets beste
skal være et grunnleggende hensyn, ikke innebærer at det skal være
det eneste eller det avgjørende hensynet. Departementet viser til
de samfunnsøkonomiske hensyn som ligger til grunn for forslagene,
og finner det klart at barnekonvensjonen artikkel 3 ikke er til
hinder for at det gis generelle regler som foreslått.
Hensynet til barnets beste vil også måtte inngå
i vurderingen av konkrete søknader om familiegjenforening.
Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 7.6.4
at en søknad om familieetablering og familiegjenforening bør kunne
avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse
i Norge og familieinnvandring er mulig i et land familien samlet
sett har sterkere tilknytning til. Det ble foreslått en ny bestemmelse
i utlendingsloven § 51 nytt tredje ledd om dette.
I dag stilles ikke tilknytningskrav for rett
til familieinnvandring. Når det gjelder de generelle konstitusjonelle
og folkerettslige rammene ved regulering av rett til familieinnvandring,
viser departementet til punkt 7.1.3 i proposisjonen.
Sverige har ikke noe tilknytningskrav for rett
til familieinnvandring.
Danmark opererer med tilknytningskrav for familieetablering
og familiegjenforening.
Det andre landet familien kan henvises til å utøve
familieliv i kan både være referansepersonens hjemland, søkerens
hjemland om det er et annet enn referansepersonens hjemland og et tredjeland
hvor søkeren har oppholdstillatelse.
Det danske tilknytningskravet gjelder i utgangspunktet
alle som søker om å få sin ektefelle eller samboer til Danmark,
også danske statsborgere. Kravet likevel ikke for personer som har
hatt dansk statsborgerskap i 26 år. Det følger videre av lovens
forarbeider at unntaket for «særlige grunde» normalt vil komme til
anvendelse der utlendingen har hatt 26 års lovlig opphold i Danmark.
Unntaket for «særlige grunde» vil normalt også gjelde der referansepersonen
er flyktning eller har subsidiær beskyttelse og fortsatt risikerer
forfølgelse i hjemlandet. Dette gjelder likevel ikke der ektefellene
kan utøve familieliv i et tredjeland hvor søkeren har oppholdstillatelse. Tilknytningskravet
gjelder for øvrig ikke dersom referansepersonen i Danmark er mindreårig.
I Rådsdirektiv 2003/86/EF om rett til familiegjenforening
oppstilles det ingen tilknytningskrav for rett til familiegjenforening. Utgangspunktet
etter direktivet er at krav om sikret underhold, bolig og forsikring
bare kan stilles overfor konvensjonsflyktninger dersom søknaden
om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen
ble anerkjent som flyktning. Etter artikkel 12 nr. 1 annet ledd kan
slike vilkår likevel stilles overfor konvensjonsflyktninger også
før tre måneder er gått dersom familiegjenforening «is possible
in a third country with which the sponsor and/or family member has
special links». Se nærmere omtale i proposisjonen.
Departementet fastholder synspunktet om at det bør
gjøres unntak fra retten til familieinnvandring med en referanseperson
som har fått beskyttelse i Norge, dersom referansepersonen ennå
ikke har fått permanent oppholdstillatelse og familielivet trygt
kan utøves i et tredjeland som partene samlet sett har sterkere
tilknytning til enn Norge.
Tilknytningskravet bør gjelde både når referansepersonen
har oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven ny § 28 a,
subsidiær beskyttelse etter ny § 28 b, oppholdstillatelse som overføringsflyktning
etter § 35 tredje ledd, eller kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon
etter § 34.
Departementet foreslår imidlertid ikke at det skal
gjelde et tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse
på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning
til riket, jf. utlendingsloven § 38.
Tilknytningskravet bør heller ikke gjelde der
referansepersonen selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem.
Departementet foreslår videre at det skal gjøres unntak
fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med tillatelser som
kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer.
Departementet vil vurdere om det er behov for ytterligere
unntak fra tilknytningskravet i forskrift, jf. forslaget om hjemmel
for slik forskriftsregulering i § 51 fjerde ledd. Tilknytningskravet
bør for eksempel ikke gjelde når søkeren er et barn under 15 år
uten omsorgspersoner i hjemlandet (eller annet land barnet befinner
seg i), sml. utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav e.
Derimot vil tilknytningskravet gjelde for familier hvor ett eller
flere barn er i Norge i følge med den ene av foreldrene, mens den
andre forelderen, eventuelt også andre felles barn, søker om familiegjenforening.
Det er bare aktuelt å henvise til at familielivet kan
utøves i et trygt tredjeland dersom familien kan ta opphold der
uten å risikere overgrep som ville gitt rett til beskyttelse i Norge
og uten å komme i en situasjon som ville kvalifisert for oppholdstillatelse
på humanitært grunnlag. Hva som ellers skal være avgjørende for
om det faktisk skal henvises til muligheten for å utøve familielivet
i det aktuelle landet som partene har tilknytning til, må vurderes
ut fra de samlede konkrete omstendigheter.
I praksis vil det for øvrig som hovedregel være en
forutsetning at alle familiemedlemmene kan oppnå trygg og lovlig
innreise, og at de kan oppnå formell oppholdstillatelse i det aktuelle
tredjelandet. Bare helt unntaksvis kan det tenkes å være tilstrekkelig
at familien faktisk kan utøve familieliv i landet, uten formell
oppholdstillatelse. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det kan
finnes situasjoner hvor også familier uten formell oppholdstillatelse
vil bli behandlet likt som innvandrere med oppholdstillatelse.
Det er ikke en nødvendig forutsetning for å
henvise referansepersonen til å utøve familieliv i søkerens hjemland
eller et eventuelt annet tredjeland at søkeren oppholder seg i det
aktuelle landet.
Når forvaltningen skal vurdere om familien samlet
sett har sterkere tilknytning til et tredjeland enn til Norge, vil
flere forhold være relevante. Det må blant annet legges vekt på
familiens kulturelle, familiemessige og utdannelses- og arbeidsmessige
tilknytning til Norge sammenlignet med tilknytningen til det andre
landet. Videre må det legges vekt på lengden og karakteren av familiens
opphold i Norge sammenlignet med i det andre landet. Disse momentene
er ikke uttømmende.
Departementet mener det er klart at forslaget ikke
kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Departementet
fremhever særskilt at tilknytningskravet kun vil gjelde der det er
mulig å utøve familielivet i et trygt tredjeland.
Departementet understreker videre at det vil være
naturlig at det gis nærmere retningslinjer fra departementet som
klarlegger at UDI kun skal bruke ressurser på å vurdere tilknytningskravet
i saker hvor det er grunn til å anta at dette kan få avgjørende
betydning for sakens utfall.
Justis- og beredskapsdepartementet foreslår
i proposisjonen en lovendring for å bekjempe tvangsekteskap. Forslaget
skal beskytte unge personer mot ekteskap inngått under tvang, men også
under mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra pårørende.
Det foreslås en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 a, som innfører
et 24-årskrav for familieetablering for ektefeller og samboere.
I samarbeidsavtalen mellom regjeringspartiene og
Venstre og Kristelig Folkeparti fastsettes det at det skal innføres
en 24-årsgrense for familieetablering, ut fra at hensikten med endringen er
å bekjempe tvangsekteskap og sikre at paret kan forsørge seg selv
(punkt F 13).
I henhold til gjeldende rett er aldersgrensen
for å få familieinnvandring til Norge som ektefelle eller samboer,
18 år. Et forslag om å heve aldersgrensen til 21 år har tidligere
vært fremmet av Utlendingslovutvalget i NOU 2004:20 Ny utlendingslov.
Forslaget ble sendt på høring i 2005, men ble ikke gjennomført.
Det vises til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 9.6.3.9 om dette.
Høringsnotat om endringer i utlendingsloven (24-årsgrense
for familieetablering) ble sendt på alminnelig høring 26. juni 2014,
med høringsfrist 1. oktober 2014. Det vises til oversikten over
høringsinstanser i punkt 3 ovenfor.
Tvangsekteskap forstås her som ekteskap som kan
utløse straffansvar etter straffeloven eller som kan kjennes ugyldig
etter ekteskapsloven. Dette vil ikke nødvendigvis dekke alle de
tilfeller av arrangerte ekteskap hvor det er utøvet et så alvorlig
press at det foreligger begrensninger i den enkeltes frihet til
selv å velge ektefelle. Det sosiale presset kan oppleves så sterkt
at ungdom føler at de ikke har annet valg enn å adlyde foreldrene.
Selv om det ikke forekommer direkte trusler, kan det derfor tenkes
tilfeller hvor en eller begge parter blir overtalt under slike omstendigheter
at det kan stilles spørsmål ved graden av selvstendighet og frihet
knyttet til vedkommendes valg.
Det norske samfunn skal ikke tolerere at unge
i Norge presses til å inngå ekteskap som de ikke ønsker.
Det finnes ingen sikre opplysninger om hvor omfattende
problematikken knyttet til tvang eller alvorlig press er i praksis.
Noe sikkert tallmateriale vil være vanskelig å etablere, særlig fordi
det sannsynligvis er store mørketall. Det har imidlertid vært forsøkt
gitt en kvalifisert drøftelse av omfanget, se omtalen av rapporten «Tiltak
mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket» fra Institutt for samfunnsforskning i
proposisjonen. For å vurdere hvor mange som blir omfattet av et
24-årskrav, pekes det i proposisjonen på at det uansett være interessant
å se på ekteskapsmønstre blant unge, se omtale av SSB-publikasjoner
i proposisjonen.
Det er i de senere år iverksatt flere tiltak
for å bekjempe tvangsekteskap. Videre er det over flere år gitt
betydelige beløp til krisetiltak og forebyggende arbeid. Opplæringstiltak,
kompetansehevende tiltak og regelverksendringer har også vært omfattende.
Se omtale i proposisjonen.
Det er gjennomført tiltak mot tvangsekteskap
i utlendingslovgivningen. Blant annet er underholdskravet delvis
begrunnet i dette hensynet. Utlendingsloven har videre bestemmelser
om at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen på
forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse, eller dersom
det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot én av partenes vilje (§ 51
annet ledd). Det er også innført en bestemmelse om at den som har
giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke
skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge
og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene (§ 56 fjerde
ledd). Bestemmelsen tar særlig sikte på å hindre at noen blir presset
til å inngå ekteskap mot sin vilje under ferieopphold eller tilsvarende
i utlandet.
Aldersgrensen for familieinnvandring for ektefeller
fremgår i dag av utlendingsloven § 40 annet ledd første punktum:
«Det er et vilkår for oppholdstillatelse [for ektefeller]
at begge parter er over 18 år.»
Tilsvarende aldersgrense gjelder for familieinnvandring
for samboere, jf. utlendingsloven § 41 fjerde ledd.
Grunnloven § 102 ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014. Bestemmelsens første ledd første punktum beskytter
retten til respekt for familielivet.
Departementet legger til grunn at retten til
respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger
enn EMK artikkel 8.
Dersom partene har barn sammen, vil det kunne oppstå
spørsmål om betydningen av Grunnloven § 104. Etter bestemmelsens
annet ledd skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved handlinger
og avgjørelser som berører barn. Det gir ikke forrang eller er i
seg selv avgjørende, men skal tillegges stor vekt.
Etter Grunnloven § 104 tredje ledd annet punktum,
skal «statens myndigheter legge forholdene til rette for barnets
utvikling (…) fortrinnsvis i egen familie.» Denne bestemmelsen er
ikke utformet etter et bestemt forbilde i menneskerettighetskonvensjonene.
Slik bestemmelsen er formulert, tar den etter departementets vurdering mer
sikte på å angi en intensjon for myndighetenes arbeid, enn å representere
en håndhevbar rettighet for den enkelte.
Enkelte internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt,
inneholder bestemmelser som skal sikre retten til å inngå ekteskap,
og som også tar sikte på å avskaffe tvangsekteskap. Av størst betydning
er FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Her fremgår det blant annet
at statene skal ta alle mulige forholdsregler for å avskaffe skikker
som ikke sikrer enhver full frihet i valg av ektefelle. Samtidig
må slike forholdsregler for å bekjempe tvangsekteskap ikke komme
i konflikt med menneskerettslige krav i form av forbud mot diskriminering,
retten til å inngå ekteskap og retten til respekt for ens familieliv.
Etter konvensjonens artikkel 1 skal ekteskap ikke
lovlig kunne inngås med mindre det foreligger et fritt og selvstendig
samtykke fra begge parter.
Når det gjelder ekteskapsalder, fastsetter artikkel 2
nr. 1 at medlemsstatene i sin interne lovgivning skal ha en minimumsalder
for inngåelse av ekteskap. Unntak fra en slik alder skal likevel kunne
gjøres av behørig myndighet dersom det foreligger særlige grunner
for det og det er i partenes interesse. I en rekommandasjon angående
samtykke til, minimumsalder og registrering av ekteskap, vedtatt
av FNs generalforsamling i 1965, er det presisert at den laveste tillatte
ekteskapsalder uten dispensasjon som det er adgang til å fastsette
i intern lovgivning, er 15 år.
Retten til fritt å velge ektefelle og å inngå
ekteskap frivillig fremkommer også av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon
av 18. desember 1979. I konvensjonens artikkel 16 nr. 1 bokstav
b slås det fast at kvinner og menn skal ha «den samme retten til
fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare når det skjer på fritt
grunnlag og med fullt samtykke».
Også FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og
kulturelle rettigheter (ØSK) inneholder et vern mot tvangsekteskap
i artikkel 10 nr. 1 annet punktum, som slår fast at «ekteskap må
bare inngås med de fremtidige ektefellers frie samtykke».
Både ØSK og kvinnediskrimineringskonvensjonen
er inkorporert i menneskerettsloven og innehar dermed en styrket
stilling i norsk rett.
Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november
1950 (EMK) inneholder i artikkel 8 en bestemmelse om rett til respekt
for privat- og familielivet.
En stat kan i realiteten foreta en rekke inngrep
på området for artikkel 8 uten å krenke folkeretten. Å beskytte
personer mot tvangsekteskap vil være et legitimt formål i denne
sammenheng («beskytte andres rettigheter»). Dersom det beskyttende
inngrepet fastsettes i lov, vil også kravet til hjemmel være tilfredsstilt.
Det konkrete inngrepet må også kunne anses som «nødvendig i et demokratisk
samfunn». Det avgjørende her er at staten benytter akseptable virkemidler
for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt
og skjønnspreget tema, hvor det avgjørende langt på vei er hva Menneskerettsdomstolen
på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig
og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen
for øvrig.
Selv om EMK først og fremst beskytter mot atskillelse
av familier som allerede eksisterer som en enhet, kan det ikke utelukkes
at et avslag på en søknad om innreise for det formål å etablere
et familieliv mellom voksne, vil kunne innebære et inngrep i konvensjonens
forstand. Det gjelder imidlertid ingen universell rett til familieinnvandring,
og enda mindre en ubetinget generell rett til å innvandre til et
annet land. Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å
bli forent i et annet land, skal det svært mye til for at det å
nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep
i familielivet.
Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske
rettigheter av 16. desember 1966 (SP) har en bestemmelse om retten
til privat- og familieliv i artikkel 17.
SP antas ikke å gi sterkere vern for retten
til familieliv enn EMK. Det vises derfor i proposisjonen til vurderingen
av EMK artikkel 8.
Barnekonvensjonen, som er gjennomført med forrang
i norsk rett ved menneskerettsloven, fastsetter i artikkel 10 nr.
1 at søknader fra et barn eller dets foreldre «om å reise inn i
eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening,
behandles av partene på en positiv, human og rask måte. Partene
skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative
følger for søkerne og for medlemmene av deres familie».
I artikkel 10 nr. 2 står det:
«hvis foreldrene til et barn bor i forskjellige land, skal
barnet ha rett til, unntatt under særlige omstendigheter, å opprettholde
regelmessige, personlige forbindelser og direkte kontakt med begge
foreldrene. For dette formål og i samsvar med partenes forpliktelse
etter artikkel 9 nr. 1 skal partene respektere barnets og dets foreldres rett
til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn
i sitt eget land. Retten til å forlate ethvert land skal bare være
underlagt begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige
for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public),
offentlig helse eller moral eller andres rettigheter og friheter,
og som er forenlige med de øvrige rettigheter som er anerkjent i
denne konvensjon.»
Det vises videre til den generelle forpliktelsen
i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 om at «barnets beste
skal være et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører
barn.
Direktiv 2003/86 EC (familiegjenforeningsdirektivet)
ble vedtatt 22. september 2003 og fastsetter minimumsstandarder
for hvilke rettighetsbestemmelser for familiegjenforening som EU-landene
må operere med. Direktivet gjelder bare i tilfeller hvor både søkeren
og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende
for Norge.
Direktivet fastsetter at statene, for å sikre
bedre integrering og for å forhindre tvangsekteskap, kan innføre
et forhøyet alderskrav på maksimum 21 år for familieinnvandring
for ektefeller.
Enkelte land i Europa har innført forhøyet alderskrav
for familieinnvandring. Se omtale i proposisjonen punkt 7.3.6.
Regjeringen har som mål at alle skal sikres
frihet i valg av ektefelle. Tvangsekteskap er et alvorlig overgrep
mot dem som utsettes for det, og skal ikke tolereres i det norske
samfunnet. Dette handler om grunnleggende menneskerettigheter, som
frihet til å velge sitt eget liv og retten til å treffe sine egne
valg. Alle unge mennesker har krav på å bli respektert og sett på
som enkeltindivider med egne ønsker og behov. Regjeringen vil derfor
beskytte personer ikke bare mot ekteskap inngått under tvang, men
også mot ekteskap inngått under mindre alvorlige grader av press
og overtalelse fra pårørende.
Departementet foreslår i proposisjonen å innføre en
24-årsgrense for å få en ektefelle eller samboer til Norge. 24-årskravet
er avgrenset til familieetablering.
Tanken bak 24-årskravet er at eldre parter,
både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig
posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press
fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg. Det har tidligere
vært foreslått et 21-årskrav ut fra samme hensyn, samt at EUs familiegjenforeningsdirektiv
oppstiller en maksgrense for alderskrav på 21 år. Departementet
mener at det er nødvendig å stille et høyere alderskrav enn 21 år. Det
er en kjensgjerning at også eldre personer utsettes for tvangsekteskap;
hjelpetiltakene blir oppsøkt av mange personer som er eldre enn
21 år. Å erkjenne at man er utsatt for tvangsekteskap kan dessuten
i mange tilfeller være en prosess som tar tid. Ved å stille et alderskrav
på 24 år, vil man gi unge personer mer tid til å vurdere om ekteskapet
virkelig er noe de ønsker å gå inn i.
Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene
reiser tvil om hvorvidt et forhøyet alderskrav er et effektivt virkemiddel mot
tvangsekteskap, og viser til at dette ikke er dokumentert. Det er
generelt vanskelig å dokumentere omfanget av tvangsekteskap og virkningen
av ulike tiltak for å motvirke dette. Departementet mener imidlertid
at man likevel bør iverksette tiltak som man har tro på virkningen
av, selv om problemet er vanskelig å dokumentere.
Flere høringsinstanser påpeker at statistikken viser
at ekteskapsalderen øker blant personer med innvandrerbakgrunn uansett,
og at det derfor ikke er behov for et 24-årskrav. Departementet
understreker at ingen av forskningsrapportene som refereres i proposisjonen
punkt 7.3.2.3 eller som høringsinstansene har vist til, sier noe
om omfanget av tvangsekteskap. Det er ikke grunnlag for å si at
omfanget av tvangsekteskap reduseres forholdsmessig med omfanget
av ekteskapsinngåelser. Departementet mener at det fortsatt er et
reelt behov for et 24-årskrav, selv om ekteskapsalderen har økt de
siste årene.
Departementet mener videre at tvangsekteskap må
bekjempes over en bred front med en rekke ulike tiltak. En 24-årsgrense
vil ikke kunne avverge alle slike ekteskap, men den vil kunne avverge
noen. Kravet innebærer at man bruker utlendingsloven som virkemiddel
mot ekteskapspress. Utlendingsloven vil først og fremst være et
effektivt virkemiddel i de tilfellene hvor ekteskapet er motivert
ut fra migrasjonshensyn (skaffe ektefellen oppholdstillatelse i
Norge) eller hvor personene som utøver presset av andre grunner
foretrekker at partene bosetter seg i Norge. I tilfeller hvor det
primært er andre motiver som ligger til grunn for tvangsekteskapet (for
eksempel æreskodeks og kontroll), er det andre hjelpetiltak som
vil være mer aktuelle.
Flere høringsinstanser frykter at 24-årskravet kan
innebære risiko for at unge personer (særlig jenter) likevel blir
brakt til opprinnelseslandet og giftet bort mot sin vilje, og at
de således blir utsatt for et ytterligere overgrep ved at de blir
holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil aldersgrensen er oppfylt.
I Danmark har man innført et tilknytningskrav for
å unngå en slik «dumpingproblematikk». I 2006 ble det også i Norge
sendt på høring ulike forslag til tiltak for å motvirke slike uønskede
effekter av et 21-årskrav. Forslagene ble imidlertid ikke gjennomført.
Departementet viser til at det allerede i dag finnes
virkemidler i utlendingsloven som er ment å motvirke en slik effekt.
I utlendingsloven § 56 fjerde ledd er det fastsatt at den som har giftet
seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel
ikke skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til
Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene.
Videre innebærer underholdskravet at referansepersonen
må returnere til Norge alene, før ektefellen, for å oppfylle kravet
til tidligere inntekt, jf. utlendingsforskriften § 10-9.
I høringen oppfordret departementet høringsinstansene
om å komme med forslag til ytterligere tiltak som kan forhindre
at noen tas med til utlandet og giftes bort mot sin vilje.
Ut over et innspill fra UDI om informasjonstiltak,
som departementet slutter seg til, mottok departementet ingen forslag
som anses egnet i høringen.
Høringsinstansene er også bekymret for at flere vil
flytte til andre EU/EØS-land (for eksempel Sverige) for å omgå kravet,
og at dette kan komplisere livet og familierelasjonene deres. Departementet
viser til at slik omgåelse vil bli forsøkt avdekket gjennom behandlingen
av EØS-familieinnvandringssakene i UDI. Departementet har uansett
ikke inntrykk av at de som flytter til andre EU/EØS-land, primært
er i gruppen som er utsatt for press eller tvang fra familien, men
at dette i all hovedsak dreier seg om par som frivillig har inngått
ekteskap. Fra et tvangsekteskapsperspektiv anser departementet derfor ikke
dette å være et tungtveiende argument imot innføringen av et 24-årskrav.
Flertallet av høringsinstansene stiller seg
negative til forslaget fordi det også vil ramme de som har inngått
ekteskap frivillig. Det vises i proposisjonen til at hvor mange
som vil bli rammet av 24-årskravet fremover, er det vanskelig å
si noe sikkert om.
Departementet foreslår å myke opp unntaksbestemmelsen.
Forslaget til ny unntaksbestemmelse innebærer blant annet at det
skal gjøres unntak dersom partene er helt utenfor risikogruppen
for tvangsekteskap. Dette vil blant annet være tilfellet dersom
referansepersonen i Norge ikke har innvandrerbakgrunn. Med utgangspunkt
i tall fra 2014 vil en slik avgrensning innebære en reduksjon i
antall familieetableringer som blir rammet, fra ca. 550 til ca.
450 familieetableringer, i og med at ca. 100 av familieetableringene
var inngått med en referanseperson som ikke hadde innvandrerbakgrunn.
I tillegg vil det også gjøres unntak blant de resterende 450 familieetableringene
hvor referansepersonen har innvandrerbakgrunn, dersom en eller begge
parter har bakgrunn fra et land eller område hvor man i Europa ikke
har erfaring med at tvangsekteskap forekommer. Omfanget på 450 familieetableringer
er altså et maksimumsanslag for 2014-tallene.
Basert på det totale omfanget av familieetableringer
som kan rammes, mener departementet at antallet av de som rammes
utilsiktet, ikke er så stort at det i seg selv må anses som uforholdsmessig.
UDI viser til at forslaget kan få uheldige konsekvenser
siden det kan medføre at tvangsekteskap først oppdages flere år
etter at ekteskapet ble inngått. Departementet ser at forslaget
kan få slike konsekvenser.
Departementet legger avgjørende vekt på at 24-årskravet
kan virke preventivt, og prioriterer derfor dette tiltaket, selv
om det i enkelte tilfeller kan få uheldige konsekvenser for avdekkingen/etterforskningen
av allerede inngåtte tvangsekteskap.
Departementet foreslår å fastholde bestemmelsen
om at det kan gjøres unntak «dersom det er åpenbart at samlivet
er frivillig». Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene mener
at høringsnotatet la opp til en for streng tolkning av dette vilkåret.
Departementet ser at høringsforslaget kan medføre at flere enn nødvendig
rammes av 24-årskravet. Det bør gjøres unntak dersom partene ikke
befinner seg i en risikogruppe for tvangsekteskap. Departementet foreslår
derfor en mer liberal tolkning av unntaksbestemmelsen enn høringsnotatet
la opp til.
Vilkåret om at det må være «åpenbart at samlivet er
frivillig» forutsetter en skjønnsvurdering hos utlendingsmyndighetene.
Departementet anser det som åpenbart at samlivet er frivillig dersom ekteskapet
er inngått mellom to parter som har opprinnelse i land eller områder
hvor man i Europa ikke har erfaring med at tvangsekteskap forekommer.
Dersom bare én av partene har opprinnelse i et slikt land eller
område, vil det også som regel være åpenbart at ekteskapet er frivillig.
Det vil også være åpenbart at samlivet er frivillig dersom partene
har opprinnelse i land eller områder hvor det er europeisk erfaring
med at tvangsekteskap forekommer, men hvor ekteskapet åpenbart strider
mot normene i de aktuelle kulturene, slik at det er helt usannsynlig
at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske i valget
av ektefelle.
I øvrige tilfeller hvor begge parter har bakgrunn fra
land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap
forekommer, vil det være vanskelig å fastslå at ekteskapet åpenbart
er frivillig. Det vil ikke være tilstrekkelig at begge parter i
intervju med utlendingsmyndighetene forsikrer om at ekteskapet er
frivillig.
Selv om antallet frivillige ekteskap i saker
som ender med avslag, vil overstige antallet som er inngått ved
press eller tvang, mener departementet at tvangsekteskap er et såpass
alvorlig overgrep at hensynet til beskyttelse av det mindretallet
som er utsatt for tvang eller press, veier tyngre enn hensynet til
det flertallet av frivillige ekteskap som må utsettes som en utilsiktet virkning
av bestemmelsen her.
Departementet vil ikke foreslå å innføre et
generelt unntak for parter som har barn sammen. Hensynet til barnets
beste vil isolert sett tale for at det åpnes for familiegjenforening
også før begge foreldrene er fylt 24 år. Hensynet til barnet skal
tillegges stor vekt, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og Barnekonvensjonen
artikkel 3. Når departementet etter en nøye vurdering har kommet
til at det ikke skal gjøres unntak av den grunn at partene har barn
sammen, er det fordi hele formålet med 24-årskravet om å motvirke tvangsekteskap
da vil kunne undergraves.
Departementet har videre ikke foreslått å presisere
i bestemmelsen at det bare kan gjøres unntak dersom «paret åpenbart
kan forsørge seg selv», slik forslaget lød i høringsnotatet. I og med
at vilkåret om selvforsørgelse allerede er regulert av underholdskravet,
er det ikke nødvendig å gjenta dette vilkåret i bestemmelsen om 24-årskravet.
Når det gjelder Advokatforeningens uttalelse
om at forslaget er i strid med uskyldspresumpsjonen, viser departementet
til at uskyldspresumpsjonen bare gjelder sanksjoner som har karakter
av straff («criminal charge») iht. EMK artikkel 6. 24-årskravet
er åpenbart ikke et slikt tiltak.
Det går frem av proposisjonen at EMK artikkel 8
ikke gir utlendinger rett til verken familieetablering eller familiegjenforening.
Etter det departementet er kjent med, finnes
det ikke praksis fra EMD der statens manglende innvilgelse av oppholdstillatelse
er begrunnet i annet enn innvandringsregulerende hensyn.
Antakelig må det imidlertid etter EMDs praksis legges
til grunn at skjønnsmarginen generelt er videre når det gjelder
positive enn negative forpliktelser. Men uavhengig av hvor vid skjønnsmarginen
er, må individets interesser veies mot samfunnets interesser, og
det må være en rimelig balanse mellom disse interessene.
Departementet legger til grunn at hensynet til
å bekjempe tvangsekteskap vil være et legitimt formål i en vurdering
etter EMK artikkel 8. Departementet mener videre at innføringen
av et 24-årskrav som foreslått, vil være et effektivt og egnet virkemiddel
for å beskytte unge mot tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelse.
Med den unntaksadgangen proposisjonen legger opp til, som er betydelig
videre enn forslaget i høringsnotatet, er departementet av den oppfatning
at tiltaket må anses som forholdsmessig.
Departementet legger videre vekt på at forslaget bare
gjelder familieetablering, og ikke familiegjenforening. Flertallet
av dem som rammes, vil antakelig være nærmere 24 enn 18 år, slik
at utsettelsen av familieetableringen vil bli av begrenset varighet.
Alderskravet vil særlig ramme par med opprinnelse
i land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap
forekommer. Dette vil for eksempel gjelde par med bakgrunn fra Tyrkia,
Pakistan, Iran, Irak, Afghanistan, Marokko, Eritrea og Somalia.
Etniske nordmenn og andre med typisk vestlig kulturbakgrunn rammes
ikke. Det må derfor vurderes om unntaksbestemmelsen vil kunne føre
til en forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudene
i Grunnloven eller internasjonale konvensjoner som Norge er bundet
av.
Grunnloven § 98 innebærer et selvstendig og
generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling,
og inneholder ingen opplisting av diskrimineringsgrunnlag. I tråd
med Høyesteretts uttalelser bl.a. i Rt. 2015 side 93 legger departementet
til grunn at bestemmelsen som utgangspunkt må tolkes i lys av diskrimineringsforbudene
i de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av.
FNs rasediskrimineringskonvensjon forbyr alle former
for rasediskriminering og er inkorporert i norsk lov gjennom diskrimineringsloven
om etnisitet.
FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter
artikkel 26 inneholder også et selvstendig diskrimineringsforbud.
EMK er i likhet med SP inkorporert i menneskerettsloven,
og gjelder som norsk lov med forrang foran annen lovgivning. Verken
SP eller rasediskrimineringskonvensjonen gir noe ytterligere vern
enn EMK på dette området.
For at EMK artikkel 14 skal komme til anvendelse,
må det foreligge en forskjellsbehandling som skjer på bakgrunn av
et av grunnlagene som er regnet opp i bestemmelsen. Avhengig av
situasjonen vil forskjellsbehandlingen først og fremst kunne ramme
personer av visse nasjonaliteter, etnisiteter eller med visse religioner.
En slik forskjellsbehandling vil i tråd med
EMDs praksis utgjøre diskriminering i strid med artikkel 14 dersom
den mangler en objektiv og rimelig begrunnelse.
Formålet med 24-årskravet er å bekjempe tvangsekteskap.
Dette er «saklige formål» i henhold til både diskrimineringsloven
§ 7, Grunnloven § 98 og EMK artikkel 14. Departementet mener videre
at det i denne sammenheng er saklig grunn til å forskjellsbehandle
personer med bakgrunn fra land eller områder hvor man har erfaring
med at tvangsekteskap forekommer, siden det primært vil være disse
som risikerer tvangsekteskap. Det er heller ikke et vanntett etnisk
skille mellom gruppene som vil bli unntatt og de som ikke vil bli
unntatt fra kravet. Det vil for eksempel kunne gjøres unntak fra
24-årskravet også for parter som har opprinnelse i områder hvor
man har erfaring med tvangsekteskap, dersom ekteskapet åpenbart
strider mot normene i den aktuelle kulturen, slik at det er helt
usannsynlig at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske
i valget av ektefelle, eller dersom ekteskapet er inngått med en
person som ikke har bakgrunn fra en slik kultur.
Departementet mener videre at 24-årskravet er
et egnet og nødvendig tiltak for å oppnå formålet om å bekjempe
tvangsekteskap.
Når det gjelder forholdsmessighetskravet viser departementet
til det som står om at tvangsekteskap er et så alvorlig overgrep
at hensynet til de få som utsettes for det, veier tyngre enn hensynet
til det flertallet som utilsiktet rammes av vilkåret. Departementet
mener antallet av de som rammes utilsiktet ikke er så stort at det
i seg selv må anses som uforholdsmessig.
Departementet mener etter dette at unntaksbestemmelsen
for 24-årskravet ikke vil innebære brudd på diskrimineringsforbudet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
vise til at forskning tilsier at det å ha familien hos seg er viktig
for integreringen i motsetning til begrunnelsen i proposisjonen.
I tillegg er det selvfølgelig svært viktig for den enkelte. Det
vises i den sammenheng til høringsuttalelser fra Integrerings- og
mangfoldsdirektoratet som presenterer forskningen på dette området:
«EU studien: «How immigrants experience integration
in 15 European cities», viser at integrering hemmes ved at familiegjenforening vanskeliggjøres18.
Flyktninger opplever at adskillelse fra familien får en negativ
innvirkning på hele integreringsprosessen. Personer som er på flukt
og søker om beskyttelse vil som regel ha som hovedprioritet å finne
og samle familien så fort det lar seg gjøre. Uro, frykt og stressreaksjoner
rundt uvissheten om familiemedlemmers situasjon, øker deres allerede
store sårbarhet etter å ha vært utsatt for traumatiske opplevelser som
har tvunget dem på flukt. Også UNHCR understreker betydningen av
å samle familien raskt for den enkeltes integreringsprosess fordi
å bo sammen med nær familie forsterker flyktningers sosiale støtteapparat19.
Forskningen
viser at tvungen familieadskillelse med en konstant bekymring for
familien, uten utsikter til å kunne bli gjenforent før det er gått mange
år, for mange vil kunne resultere i svekket psykisk helse. Dette
vil igjen kunne føre til dårligere konsentrasjon og læringsevne,
og gjøre det vanskeligere for flyktningene å lære norsk og komme
over i en normalisert situasjon og selvforsørgelse. Motsatt har
familiegjenforening en positiv effekt, særlig på enkeltpersoners
velferd, men også på deres arbeidsutsikter og på skoleprestasjonene
til barna i familien20. Erfaringen fra mange kommuner er også at
familier, barn og og unge ofte har bedre muligheter for integrering
enn enslige voksne og eldre. Barn og unge går i barnehager og på
skole og blir kjent med andre barn i nabolaget, og bidrar derfor
til at familien får større kontaktflate.»
Dette medlem vil understreke
at det ikke er enkelt å lære et språk og få seg en jobb om man ikke
vet om den nærmeste familien er trygg og har det bra. Integrering
av de flyktningene som får opphold her vil være sentralt for å sikre
felles verdier slik som likestilling mellom kjønnene, et deltakende
demokrati og oppslutning om en sterk velferdsstat. Det er derfor
sentralt at det legges til rette for at de som skal få beskyttelse
i Norge, også har forutsetninger for å kunne klare å bli en del
av samfunnet. Derfor er det viktig at de som flykter får anledning
til å få familien til seg i løpet av en rimelig tidsperiode. Dette medlem viser
til at dersom kravene ses i sammenheng, vil det være svært få flyktninger
som vil ha anledning til å søke familiegjenforening i løpet av den
midlertidige perioden kravene skal stilles.
Dette medlemvil
vise til atUDI i sin høringsuttalelse
mener at det må beregnes en lengre saksbehandlingstid både ved behandlingen
av selve asylsøknaden og ved behandlingen av søknaden om familiegjenforeningen.
Det er anslått at prosessen reelt sett vil ta fra mellom fire til
ni år, eller mer, fra referansepersonen søker om asyl til familien
er gjenforent. Dette vil føre til at familier vil være atskilt i
mange år, selv uten krav om aktivitetstid for arbeid, utdannelse og
underholdsplikt, og uavhengig av den enkelte flyktnings egen innsats.
Dette medlemmener
at harmonisering med andre europeiske systemer ikke kan benyttes som
en argumentasjon for stadig å stille strengere og strengere krav.
Dette gjelder spesielt dersom det er i strid med viktige formål
som integrering og når det grenser mot brudd på våre folkerettslige
forpliktelser. Da må vi legge til grunn at det er folkeretten vi
må følge, og hva andre europeiske land gjør. Dette medlemmerker seg også at begrunnelsen om at
det er viktig med harmonisering, i stor grad ikke blir benyttet
når det foreslås strengere tiltak enn våre naboland og EU slik som
adgangen til å bortvise på nordisk grense, fjerne visumfriheten
og rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt.
Dette medlem viser til at SSB
har statistikk på at det per i dag er ca. 138 000 flyktninger bosatt i
Norge og at 50 000 er familietilknyttede til disse. Det er derfor
rimelig å se på dette som et utgangspunkt når det skal anslås hvor
mange innvandrere det vil komme som en følge av familiegjenforening.
Dette medlem viser også til høringsuttalelsen fra
UDI som har pekt på at det er en reell risiko for at det på grunn
av slike innstramminger, i Norge, men også i de øvrige europeiske
landene, vil føre til at flere familier flykter sammen. Dette
medlem er redd for at dette vil utsette også barn og kvinner
for det som kan være en farlig flukt.
Komiteen viser til
departementets forslag om å innføre underholdskrav og krav om tre
års arbeid eller utdanning i Norge før familiegjenforening med en
referanseperson som har fått opphold på grunnlag av et beskyttelsesbehov,
kan finne sted. Regjeringen foreslår videre at kravet om tre års arbeid
eller utdanning i Norge også skal gjelde for familiegjenforening
med referansepersoner som har opphold etter reglene om familieinnvandring
på humanitært grunnlag eller permanent oppholdstillatelse.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til asylforliket som ble
inngått i Stortinget 19. november 2015 og Stortingets anmodningsvedtak
nr. 63, 3. desember 2015, hvor seks av åtte partier på Stortinget
og 161 av 169 stortingsrepresentanter er enige om en avtale for
å stramme inn asylpolitikken og utlendingslovverket. Flertallet viser
til punkt nr. 14 hvor det ble gjort et anmodningsvedtak om at regjeringen
må fremme forslag for å stramme inn retten til familiegjenforening
for asylsøkere og flyktninger. Det samme følger også av integreringsforliket kapittel
7 punkt 8 med de samme forlikspartnerne. Flertallet merker
seg at innstramminger i retten til familiegjenforening også ble varslet
i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016).
Flertallet viser til at oppholdstillatelse
etter reglene om familieinnvandring forutsetter at flere vilkår
er oppfylt, men at vilkårene varierer blant annet etter referansepersonens
status og etter hvilken familietilknytning partene har. Etter utlendingsloven
og utlendingsforskriften stilles det som hovedregel krav til underhold
for å sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge, er
i stand til å forsørge disse, men det skal også bidra til integrering
og hindre tvangsekteskap.
Underholdskravet innebærer også at det stilles krav
om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk stønad etter
lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen de
siste tolv månedene.
Flertallet viser til at underholdskravet
i utgangspunktet er et generelt krav, men at det gjøres unntak for
visse grupper. Unntaket gjelder i gjeldende lovverk for familiegjenforening
med flyktninger.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, viser til at regjeringen foreslår å innføre
underholdskrav for referansepersoner med beskyttelse i Norge, som
en midlertidig ordning fram til og med 31. desember 2019. Dette flertallet merker
seg at forslaget ikke innebærer lovendringer. Dette flertallet merker
seg videre at det gjøres unntak for referansepersoner under 18 år
og når søkeren er barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet. Dette flertallet viser
videre til at departementet foreslo i høringsnotatet utsendt 29. desember 2015
å utvide fireårskravet slik at det skal gjelde for familiegjenforening
og ikke bare familieetablering. Dette flertallet merker
seg at dette forslaget er noe moderert og at departementet foreslår
å innføre, som en midlertidig ordning til og med 31. desember 2019,
et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for referansepersoner,
for å få familiegjenforening. Kravet foreslås innført i en ny bestemmelse
i utlendingsloven § 41 c.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet mener det er viktig å stramme inn
retten til familiegjenforening i lys av innvandringssituasjonen
høsten 2015. På grunnlag av registreringene fra Utlendingsdatabasen
har UDI foretatt en analyse av det forventede omfang sækundærinnvandring
av familiemedlemmer til personer som har fått beskyttelse eller
opphold på humanitært grunnlag i Norge fra 2004–2015 de første elleve
årene etter innvilgelse. Analysen viser at hver person som i perioden
2004–2015 fikk opphold etter søknad om beskyttelse, anslagsvis vil
medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser i løpet av de elleve
første årene etter vedtak.
Disse medlemmer mener at innstramningsforslagene
knyttet til familiegjenforening er godt innenfor rammen av internasjonalt
lovverk som Norge forholder seg til. Verken flyktningkonvensjonen
eller EMK har eksplisitte bestemmelser om familiegjenforening. Disse medlemmer viser
til at det klare folkerettslige utgangspunktet er at den statlige
suvereniteten står sterkt i disse sakene.
Disse medlemmer viser til integreringsforliket
mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre hvor partiene i kapittel 7 punkt 8 ber regjeringen
om å fremme lovforslag for å stramme inn retten til familieinnvandring
for asylsøkere og flyktninger, og mener regjeringens forslag imøteser
bestillingen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet støtter verken regjeringens forslag om
å oppheve unntaket fra underholdskravet som i dag gjelder for utlendinger
som får opphold etter utlendingsloven § 28 eller forslag om å innføre
krav om tre års karantene for å få familiegjenforening. Etter gjeldende regler
gjelder unntaket fra underholdskravet dersom det søkes familiegjenforening
innen ett år. Disse medlemmer mener unntaket bør strammes
inn og presiseres slik at det blir mer i samsvar med reglene i våre
naboland.
Disse medlemmer mener det bør
gis en frist på tre måneder for å fremme søknad om familiegjenforening
for personer som er gitt opphold etter utlendingsloven § 28. Dersom
det foreligger praktiske hindringer i opprinnelseslandet som gjør
at søkeren ikke kan fremskaffe nødvendige dokumenter innen fristen,
eller at kapasiteten på norske utenriksstasjoner forhindrer at man
får levert søknaden, skal det etter henvendelse kunne gis en utvidet
frist på ytterligere tre måneder. Utlendingsmyndighetene i Norge
har ansvar for at asylsøkere gis god informasjon om regelverket
for familiegjenforening og tidsfristene for å søke før underholdskravet
gjøres gjeldende.
Disse medlemmerfremmer
med bakgrunn i dette følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med endrede
tidsfrister for å søke familiegjenforening.»
Disse medlemmer ber regjeringen
vurdere nettbaserte søknader eller andre ordninger som sikrer at
det er praktisk mulig å søke familiegjenforening innenfor de nye
fristene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti, viser til at underholdskravet skal sikre at personer
som henter familiemedlemmer til Norge, kan forsørge disse. Inntil
mai 2016 har det vært et krav om at referansepersonen har en inntekt
tilsvarende 88 pst. av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ, tilsvarende
252 472 kroner. Inntektskravet er nå økt til lønnstrinn 24, eller 305 200
kroner.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at Venstre gjennom asylavtalen har
bidratt til flertall for en økning av underholdskravet, men at det
da var en forutsetning at flyktninger skulle unntas fra underholdskravet.
Med regjeringens forslag er forutsetningene for avtalen endret,
og disse medlemmer støtter på denne bakgrunn forslaget
om reduksjon i underholdskravet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, mener at inntektskravet ikke bør
overstige vanlig lønnsnivå for nyansatte innen lavlønnsyrker. De
fleste innvandrere vil være innen denne kategorien. Regjeringens
vedtak om økt inntektskrav vil føre til at svært mange ikke vil
kunne nå kravet.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endret
lov- og regelverk for familiegjenforening hvor gjeldende unntak
fra underholdskravet videreføres, og hvor kravet til inntektsnivå
i bestemmelsene om underholdskrav tilbakeføres til tidligere nivå.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for
flyktninger mener at forslaget kan utgjøre en krenkelse av Norges
internasjonale forpliktelser, og at forslagene er i strid med anbefalinger
fra UNHCRs eksekutivkomité. Disse medlemmer merker
seg at etater og organisasjoner på feltet som IMDi, NOAS, Redd Barna,
Advokatforeningen og UNICEF mener at endringene støter an mot Norges
internasjonale forpliktelser og EMK artikkel 8 om retten til familieliv.
Disse medlemmer er enig med regjeringen
i at svært liberale regler på dette feltet vil kunne bidra til at
flere velger å søke seg til Norge; derfor er det nødvendig med en
viss harmonisering av regelverket i forhold til andre land. Disse medlemmer vil
imidlertid peke på at de endringer regjeringen legger opp til, vil
gjøre at Norge trolig får de reglene som går lengst i verden når
det gjelder å vanskeliggjøre familiegjenforening for flyktninger.
Her er det viktig å understreke at dette er mennesker med et beskyttelsesbehov
og som ikke kan utøve familielivet i hjemlandet.
Disse medlemmer viser til at
underholdskravet i praksis vil være svært vanskelig å oppfylle for
mange flyktninger, og at mange aldri vil klare det. Ifølge Stortingets
utredningsseksjon vil bare to av ti flyktninger som har vært fire
år i landet oppfylle underholdskravet, og bare halvparten av dem
som har vært i Norge i 16 år.
Disse medlemmer har merket seg
at regjeringen argumenterer med at treårskravet vil sikre at flyktningen
har en viss tilknytning til Norge gjennom å bo og arbeide her, slik
at vedkommende er integrert når familien kommer. Dette, antar regjeringen,
vil igjen føre til at familien får et bedre utgangspunkt for sin
integreringsprosess. Disse medlemmer vil imidlertid
vise til FNs høykommissær for flyktninger og en rekke andre høringsinstanser
som hevder at tiltaket vil være sterkt integreringshemmende. De
første årene i Norge vil for mange bli preget av bekymring for tryggheten
til de menneskene man elsker og som man aller mest trenger å ha
omkring seg i et nytt land. Dette vil også utgjøre en sterk psykisk
belastning og for mange en svekket psykisk helse. Dette vil igjen
kunne føre til dårligere læringsevne og gjøre det vanskeligere for flyktninger
å lære norsk og komme inn i en normalisert situasjon der man kan
forsørge seg selv.
Disse medlemmer påpeker at konsekvensen av
en slik regel kan bli at flere mennesker legger ut på flukt. Ektefelle
og barn kan ikke lenger komme etter til Europa gjennom familiegjenforening,
og vil trolig velge å bli med på en lang og farefull reise.
Disse medlemmer anser at retten
til familieliv og respekten for familiens enhet er grunnleggende
prinsipp, og kan derfor ikke støtte forslaget som innebærer at mennesker
som har kommet til Norge med et reelt beskyttelsesbehov, og som
skal bli i Norge, nektes familieliv i årevis. I mange tilfeller
lever ektefelle og barn i krigssoner eller flyktningleirer. Disse
medlemmer viser til at regjeringen foreslår å gjøre lovendringen
midlertidig. For de fleste vil det å oppfylle de foreslåtte kravene
ta minst 4–5 år, og for nyankomne flyktninger vil det derfor ta
lengre tid å oppfylle kravene i loven enn tidsrommet loven gjelder.
Derfor vil loven først og fremst fungere som en karantenetid. Disse
medlemmer vil påpeke at dermed svekkes også noe av begrunnelsen
for loven om at flyktninger skal gis et incentiv til å ta arbeid
eller utdanning.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre kan på denne bakgrunn verken støtte forslag om
krav til arbeid eller utdanning eller forslag om fjerning av unntaket for
flyktninger.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at kravet om inntekten som vilkår for å søke om familiegjenforening også
ved familiegjenforening for flyktninger i en periode på tre år frem
til 2019 settes til statens lønnstrinn 24, 305 200 kroner. Departementet uttaler
at
«Nivået på underholdskravet må dertil anses som et
minimum for å kunne forsørge referansepersonen selv og et annet
familiemedlem i Norge» (proposisjonen s. 74).
Dette medlem vil vise til at
denne grensen er høyere enn det som gis i 100 pst. stilling for
ufaglærte i kommunal sektor. Det er 8 600 heltidsekvivalente stillinger
i kommunal sektor hvor lønn og tillegg utgjør mindre enn 305 200
kroner. Konsekvensen av departementets argumentasjon er at disse
stillingene ikke kan anses å være tilstrekkelig lønnet til at det
skal være mulig å kunne forsørge seg selv og sin familie.
Dette medlem er også bekymret
for at en grense for inntekt vil åpne for misbruk og sette flyktninger
i et avhengighetsforhold med arbeidsgiver. Det vises til at Oslo
politidistrikt i sin høringsuttalelse har nevnt at det er tvilsomt
om det er tilstrekkelig med ufaglærte jobber på arbeidsmarkedet,
og at det kan føre til at flere trekkes mot useriøse arbeidsgivere
og utnyttelse.
Dette medlemvil
også vise til at etter en undersøkelse gjennomført av Stortingets
utredningsseksjon er det per i dag hele 82 pst. av flyktninger som
har botid på fire år som ikke tjener mer enn 305 200 kroner. Medianinntekten for
flyktninger er 210 000 kroner etter fire års botid i Norge. Dette
viser at flyktninger som kommer hit i stor grad ikke vil ha anledning
til å søke om familiegjenforening, selv om de har vært i aktivitet
og utdannelse i mer enn tre år som foreslått. Denne situasjonen
vil også kunne forverres ettersom arbeidsledigheten i denne stortingsperioden
har økt markant.
Dette medlem viser til at kravet
om tre års arbeid eller utdannelse også har et stort misbrukspotensial
og kan sette arbeidstakere i en svak posisjon overfor arbeidsgiver. Dette
medlem vil også stille spørsmål ved om det er hensiktsmessig
å innføre en slik grense all den tid saksbehandlingstiden er anslått
til å gå over mange år.
Dette medlempåpeker
at en inntektsgrense og en arbeids- og utdanningsperiode vil føre
til at svært få flyktninger vil få mulighet til å få familien sin
til Norge, noe som kan bidra til å svekke integreringen og få flyktninger
til å stå utenfor samfunnet.
Dagens inntektskrav er allerede svært strengt sammenliknet
med andre europeiske lands rett, og innebærer et vesentlig hinder
for muligheten til å leve et familieliv. Dette medlemvil vise til høringsuttalelse fra KUN
til høringen i Stortinget hvor de opplyste:
«Avslagsprosenten i familieinnvandringssaker økte
betydelig etter at inntektskravet ble skjerpet i 2010. Det foreslåtte
inntektskravet på 302 500 er nesten like høyt som medianinntekt
for kvinner i Norge, som i 2014 var på 338 900. Menns medianinntekt
er 503 600. Det synes derfor innlysende at inntektskravet vil ramme
kvinnelige referansepersoner og deres familie i uforholdsmessig
stor grad. Departementet insisterer likevel på at kravet ikke vil
være diskriminerende, fordi det er nødvendig og forholdsmessig.
Vi kan imidlertid ikke se at det er gjort noen konkret forholdsmessighetsvurdering,
ut over en generell henvisning til behovet for innstramming og forsørgelse.»
Dette medlemmener
at dette kravet vil virke diskriminerende for kvinner som har vært
på flukt. Vi vet at kvinner er spesielt utsatte for seksuelle overgrep
på flukt, og at flukten er farligere for kvinner enn for menn. Dette
kan bety at de også er dårligere rustet enn menn når de først er kommet
til Norge til å få seg arbeid. Den samme bekymringen gjelder også
for forslagene om strengere krav til oppholdstillatelse, herunder krav
om språknivå og samfunnskunnskap, som også vil kunne gå spesielt
utover eksempelvis mennesker med lite utdanning fra hjemlandet, sterkt
traumatiserte og krigsskadde og funksjonshemmede.
Dette medlemviser
til forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet om å korte ned
tidsfristen om unntak for å søke om familiegjenforening uten å oppfylle
inntektskravet og botidskravet til tre måneder med tre måneder ekstra
dersom det er manglende kapasitet hos utenriksstasjonen. I dag er
det lang ventetid for å få time på en utenriksstasjon til å søke
om familiegjenforening. Eksempelvis opplyser utenriksstasjonen i
Ankara på sine nettsider at de som søker om familiegjenforening
må påvente en ventetid på mer enn seks måneder. Organisasjonene
som arbeider med asylsøkere opplyser at fristen i dag på ett år
allerede er for liten for mange. Det kan være svært tidkrevende
å innhente riktig dokumentasjon, komme seg fysisk til en utenriksstasjon,
få en time hos stasjonen og spare opp penger til å betale gebyret.
Forslaget om en kortere frist vil derfor ikke føre til en realitetsendring
fra regjeringens forslag for de som er i en utsatt situasjon og
for eksempel oppholder seg i en flyktningleir. Dette medlemmener at en slik tidsfrist kun kan vurderes
dersom enten referansepersonen i Norge kan avbryte fristen ved å søke,
eller det er et alternativ der å levere søknad på internett er fristavbrytende.
Komiteen viser til
forslaget om å innføre tilknytningskrav for rett til familieinnvandring. Forslaget
innebærer at søknad om familieetablering og familiegjenforening
kan avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse
i Norge, og familieinnvandring er mulig i et trygt tredjeland som
familien samlet sett har sterkere tilknytning til enn Norge.
Komiteen viser til at det foreslås
visse unntak fra tilknytningskravet. Departementet foreslår at det
ikke skal gjelde tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse
på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning
til riket, jf. utlendingsloven § 38. Videre foreslår departementet
at tilknytningskravet heller ikke bør gjelde der referansepersonen
selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem. Komiteen viser
videre til at det foreslås unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med
tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer.
Komiteen viser til side 98 i
den fremlagte proposisjonen, der det framgår at departementet vil
vurdere om det er behov for ytterligere unntak fra tilknytningskravet,
som for eksempel når søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner
i hjemlandet. Det vises videre til at familier bare kan henvises
til å utøve familieliv i et land som er trygt både for referansepersonen selv
og søkeren(e). Proposisjonen slår fast at det bare er aktuelt å
henvise til at familielivet kan utøves i et trygt tredjeland dersom
familien kan ta opphold der uten å risikere overgrep som ville gitt
rett til beskyttelse i Norge og uten å komme i en situasjon som
ville kvalifisert for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
I praksis vil det som hovedregel være en forutsetning at alle familiemedlemmene
kan oppnå trygg og lovlig innreise, og at de kan oppnå formell oppholdstillatelse
i det aktuelle tredjelandet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, slutter seg til forslaget, og
er i hovedsak enig i de unntak og presiseringer som framgår av proposisjonen.
I forslaget fra regjeringen til § 51 nytt tredje og fjerde ledd
må det gjøres enkelte justeringer på grunn av at flertallet ikke
tilrår endring i utlendingsloven til ny § 28 a.
Komiteen understreker
at det må stilles krav til at familien har en reell tilknytning
til det aktuelle tredjelandet, at det skal stilles krav til en formell oppholdstillatelse
eller tilsvarende status som gir beskyttelse og at grunnleggende
rettigheter som f.eks. skolegang for barn er ivaretatt. Komiteen understreker
videre at et trygt tredjeland må være et land som respekterer asylsøkeres
og flyktningers grunnleggende rettigheter.
Komiteens flertall, medlemmenefra Arbeiderpartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti,
understreker at ingen skal sendes tilbake til familiegjenforening
i flyktningleire.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sikre at det ikke
skal henvises til familiegjenforening i flyktningleire.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til forslaget om å innføre tilknytningskrav
for rett til familieinnvandring. Disse medlemmer er
kjent med at forslaget innebærer at søknad om familieetablering
og familiegjenforening bør kunne avslås dersom referansepersonen
ikke har permanent oppholdstillatelse i Norge og familieinnvandring er
mulig i et trygt land familien samlet sett har sterkere tilknytning
til. Disse medlemmer mener det er fornuftig at søknad
om familieetablering eller familiegjenforening bør kunne avslås
dersom familien ikke har sterk nok tilknytning til Norge og i tilfeller
hvor familiegjenforening eller -etablering er mulig i et land familien
samlet sett har sterkere tilknytning til, og støtter derfor forslaget.
Disse medlemmer viser til at
det foreslås visse unntak fra tilknytningskravet. Departementet
foreslår at det ikke skal gjelde tilknytningskrav når referansepersonen
har oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller
særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38. Videre foreslår
departementet at tilknytningskravet heller ikke bør gjelde der referansepersonen
selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem. Disse medlemmer viser
videre til at det foreslås unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere
med tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til
familiemedlemmer. Disse medlemmer mener at norske
interesser i denne sammenheng tilsier at det etableres gunstige
regler for familieinnvandring, fordi dette kan være viktig for rekrutteringen.
Disse medlemmer viser til at
det dermed oppstår en forskjellsbehandling mellom arbeidsinnvandrere
og flyktninger, men disse medlemmer viser til at
den har en saklig begrunnelse og er proporsjonal og at den derfor
ikke er i strid med EMK, SP eller Grunnloven.
Disse medlemmer viser til at
verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte bestemmelser
om familieinnvandring og at det klare folkerettslige utgangspunktet
er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene. Disse
medlemmer mener således at det i stor grad er opp til lovgiver
i Norge å vedta lovverket tilknyttet familieinnvandring og at forslaget
er innenfor de folkerettslige rammene.
Disse medlemmer viser til integreringsforliket
hvor Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre hvor Stortinget ba regjeringen om å foreslå
et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for
asylsøkere og flyktninger og støtter regjeringens forslag til innstramminger
knyttet til familieinnvandring.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
at Norge må ta ansvar for den andelen av flyktningene som faktisk
trenger beskyttelse fra krig og konflikt. Et tilknytningskrav ved
søknad om familiegjenforening vil i all hovedsak utfordre de landene
som i dag allerede har kapasitetsutfordringer, og intensjonen synes kun
å være at Norge skal ta imot færrest mulig innvandrere. Et slikt
vilkår vil i tillegg være vanskelig å håndtere for forvaltningen,
slik det også er påpekt av UDI. Dette medlemmener at et slikt vilkår kan benyttes
for å nekte søknad om familiegjenforening i situasjoner hvor referansepersonen
og den som søker ikke vil ha mulighet til å få lovlig oppholdstillatelse
i landet søkeren oppholder seg. Det må være en absolutt skranke
at ingen henvises til å få familiegjenforening med familiemedlemmer
i en flyktningleir. Dette medlemmener
forslaget i proposisjonen kan føre til at familier i stedet velger
å legge på flukt sammen, og kan derfor ikke støtte det.
Komiteen viser til
departementets forslag om å innføre 24-årsgrense for familieetablering. Komiteen viser
til rapporten «Tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket»
hvor forskerne finner at det har vært en markant nedgang i antall
transnasjonale ekteskap de siste årene, men at andelen i flere grupper
fortsatt er relativt høy. Departementet peker på at konklusjonen
er basert på rent objektive faktorer, uten at analysen har kunnet
avdekke om de ekteskapene som er inngått er frivillige, eller et
resultat av press og tvang. Komiteen viser til at
omfanget av tvangsekteskap er uvisst og at de metodiske utfordringene
for å oppdage ekteskap er store. Komiteen er kjent
med at UDI har mistanke om tvang i et langt større antall saker
enn de som avslås på bakgrunn av konkret mistanke om tvangsekteskap. Komiteen viser
videre til at henvendelsene til hjelpeapparatet knyttet til disse
sakene også overgår UDIs avslagstall.
Komiteen mener at grunnleggende
menneskerettigheter, frihet til å velge sitt liv og retten til å
treffe sine egne valg, er svært viktige for at enkeltindividet skal
få et godt og verdig liv, og mener det er nødvendig med tiltak som
kan begrense omfanget av tvangsekteskap så lenge det er hevet over
enhver tvil at dette foregår i et fritt land som Norge.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, støtter forslaget om å innføre en 24-årsgrense
for å få til Norge en ektefelle eller samboer i den hensikt å redusere
omfanget av tvangsekteskap. Flertallet presiserer
at 24-årskravet er knyttet til familieetablering og ikke familiegjenforening.
Flertallet støtter på denne bakgrunn
forslaget i proposisjonen til § 40 annet ledd, § 41 fjerde ledd
og ny § 41a.
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endring:
§ 48 første ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet
kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med
en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår
at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte
og sjuende ledd og§ 40 aog § 41 a gjelder tilsvarende. Kongen kan
fastsette nærmere vilkår i forskrift.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet støtter forslaget i proposisjonen
til endring i utlendingsloven § 48 første ledd og fremmer følgende
forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 48 første ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet
kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med
en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår
at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte
og sjuende ledd og §§ 41 a, 41 b og 41 c gjelder
tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.»
Disse medlemmer vil subsidiært
støtte forslaget til § 48 første ledd fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, mener det er viktig å bekjempe tvangsekteskap og
støtter derfor forslaget i proposisjonen. Praktiseringen av 24-årskravet
vil avhenge av hvilke land ektefellen som det søkes familieetablering for
kommer fra. Det er reist tvil om en slik praksis vil kunne skje
i henhold til likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet
nedfelt i Grunnloven § 98.
Komiteen viser til
at departementet i sin vurdering av forslaget om 24-årskrav ved
familieetablering, mener det kan stilles spørsmål ved effekten av
forslaget som tiltak mot tvangsekteskap. Bl.a. vises det til at
omfanget av ekteskap blant yngre personer er redusert de siste årene
og at det er vanskelig å fastslå om inngått ekteskap blant disse
er frivillige eller ikke.
Komiteen mener det er behov for
ytterligere tiltak mot tvangsekteskap, og fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med ytterligere forslag om tiltak mot tvangsekteskap etter at saken
er utfyllende belyst faglig gjennom faktisk dokumentasjon og forskning.»
Komiteen mener at eldre personer,
både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig
posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press
fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet anser
det som mer formålstjenlig å innføre et seksårs-krav til arbeid
eller utdanning før familieetablering kan finne sted, der man begynner
å telle ved 18 år. Det betyr med andre ord at søkeren må ha fylt
24 år. Disse medlemmer mener det er mer målrettet
å stille krav til arbeid eller utdanning i Norge ved å utvide dagens
fireårsregel, både fordi det vil være mer målrettet for å bekjempe
tvangsekteskap og av hensynet til integreringen som sådan.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet fremmer
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag
til lovendring om seks års krav til arbeid eller utdanning i Norge
før familieetablering kan finne sted.»
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at det foreslås å gjøre unntak
«dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig» og støtter dette
forslaget. I henhold til gjeldende forvaltningspraksis må vurderingen av
om unntaket kommer til anvendelse være individuell og bero på de
konkrete omstendighetene i det enkelte tilfelle.
Dette flertallet viser til at
EMD har gitt statene en vid skjønnsmargin i saker som gjelder familieinnvandring
og at utgangspunktet er at EMK artikkel 8 ikke gir utlendinger noen
rett til familieetablering eller familiegjenforening.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Venstre viser til avtale om gjennomføringspunkter på
utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre hvor disse partier er enige om å innføre et 24-årskrav
for familieetablering.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
at tvangsekteskap er et problem i dag og støtter hensikten i forslaget
om en aldersgrense, som er å hindre tvangsekteskap. Dette
medlemer derimot ikke enig i
at dette best bekjempes ved å sette en aldersgrense på 24 år for
familieetableringer og vil vise til høringsuttalelsene fra blant
annet IMDi og Likestilling- og diskrimineringsombudet som er kritiske
til om forslaget vil ha den ønskede effekten. 24-års aldersgrense
er blant annet innført i Danmark uten at det har fått den tilsiktede
effekten. Dette medlem frykter at det kan føre til
økt tvang ved at personer blir tvangsgiftet i utlandet og må oppholde
seg der til de har oppnådd aldersgrensen. I tillegg vil forslaget
kunne innebære en diskriminering mellom ulike nasjonaliteter.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at selv
om det er bred politisk enighet om å beskytte jenter og kvinner fra
tvangsekteskap, så er det ikke sammenheng i gjeldende regler. Dersom
en person som har permanent oppholdstillatelse i Norge blir presset
til å reise til utlandet av sine foreldre, tvangsgiftet og holdt
i utlandet, så vil vedkommende miste retten til oppholdstillatelse
etter to år, i tråd med utlendingsloven § 62. I loven er det en
bestemmelse som gir unntak for voksne som blir holdt i utlandet
mot sin vilje på grunn av et voldelig samliv. Tilsvarende gjelder
ikke for barn hvor foreldrene er de som sørger for at tvangsekteskapet
blir gjennomført, noe som i stor grad også vil være situasjonen
i de aller fleste tilfellene. Dette innebærer at om disse kommer
seg tilbake til Norge, vil de ha mistet sin oppholdstillatelse og
må søke om nytt oppholdsgrunnlag.
Disse medlemmer vil derfor fremme
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at barn
som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje av foreldre eller
andre, får unntak fra tidsfristen for bortfall av permanent oppholdstillatelse.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet fremmer følgende lovforslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 40 a oppheves.
§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.
Ny § 41 b skal lyde:
§ 41 b Krav til visse referansepersoner
om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter
§§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse for utlending som
har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,
c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
e. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
f. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Vilkåret i første ledd gjelder ikke når
a. ekteskapet
var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens
innreise i Norge, eller
b. partene har inngått ekteskap eller
levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse
i Norge.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Ny § 41 c skal lyde:
§ 41 c Krav til visse referansepersoner
om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening
For søknader som omfattes av unntaket i § 41
b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40
(ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse for utlending som
har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,
c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
e. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
f. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.»
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 40 a oppheves.
§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.
Ny § 41 b skal lyde:
§ 41 b Krav til visse referansepersoner
om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter
§§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
d. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
e. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Vilkåret i første ledd gjelder ikke når
a. ekteskapet
var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens
innreise i Norge, eller
b. partene har inngått ekteskap eller
levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse
i Norge.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Ny § 41 c skal lyde:
§ 41 c Krav til visse referansepersoner
om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening
For søknader som omfattes av unntaket i § 41
b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40
(ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
d. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
e. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.»
Forslagene til endringer knyttet til kravet
om botid for innvilgelse av søknad om permanent oppholdstillatelse
har sitt opphav i samarbeidsavtalen mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet
og Høyre om utlendingsfeltet fra høsten 2013, gjengitt i regjeringen
Solbergs politiske plattform av 7. oktober 2013 (Sundvollen-erklæringen),
og i avtale av 28. februar 2014.
De øvrige forslagene til endringer i reglene
om permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62, har i
all hovedsak sin bakgrunn i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) og i
avtale av 19. november 2015 om tiltak for å møte flyktningkrisen
mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre. Det vises også til Stortingets anmodningsvedtak
nr. 68 av 3. desember 2015.
Permanent oppholdstillatelse innebærer en i
utgangspunktet varig rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse.
Ordningen gir rett til opphold i riket uten tidsbegrensning og gir
et utvidet vern mot utvisning. Bakgrunnen for ordningen er at en
utlending som har bodd i Norge over en viss periode bør få rett
til å oppholde seg her på ubestemt tid, også i de tilfellene hvor
vilkårene for den midlertidige tillatelsen ikke lenger er oppfylt.
Hovedregelen er at utlendingen de siste tre årene må ha oppholdt
seg i Norge med midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag
for permanent oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62 første
ledd.
Det er et vilkår for permanent oppholdstillatelse at
utlendingen i løpet av treårsperioden, fra utlendingen ble gitt
midlertidig oppholdstillatelse, ikke har oppholdt seg mer enn syv
måneder til sammen i utlandet, jf. utlendingsloven § 62 første ledd
bokstav a. En utlending med oppholdstillatelse som faglært, jf.
utlendingsforskriften § 6-1, kan likevel oppholde seg utenfor riket
i inntil 15 måneder til sammen uten å miste retten til permanent
oppholdstillatelse, dersom minst 8 måneder av oppholdet skyldes
oppdrag for arbeidsgiver, jf. utlendingsforskriften § 11-2. Tilsvarende
gjelder dersom utlendingen har hatt opphold som spesialist etter
den nå opphevede utlendingsforskriften § 6-2.
Videre er det et vilkår at utlendingen ikke
har begått handlinger som nevnt i utvisningsbestemmelsene, jf. utlendingsloven
§ 62 første ledd bokstav c, jf. § 66. Dersom utlendingen har begått
slike forhold, men likevel ikke blir utvist, beregnes en tilleggstid,
jf. utlendingsloven § 62 tredje ledd, jf. utlendingsforskriften
§ 11-5. Det beregnes ikke botid mens søkeren gjennomfører ubetinget
fengselsstraff eller forvaring.
Det stilles også krav om gjennomført pliktig
norskopplæring i henhold til introduksjonsloven for å ha rett til
permanent oppholdstillatelse.
Permanent oppholdstillatelse bortfaller gjennom vedtak
etter to års sammenhengende opphold utenfor riket, jf. utlendingsloven
§ 62 femte ledd.
Etter søknad kan det gis tillatelse til lengre
opphold utenfor Norge, uten at den permanente oppholdstillatelsen
faller bort, jf. utlendingsforskriften § 11-8 tredje ledd.
Personer som er gitt oppholdstillatelse som
ektefelle eller samboer til en person bosatt i Norge, må som hovedregel
returnere til hjemlandet dersom samlivet opphører før utlendingen
har fått permanent oppholdstillatelse i Norge.
Lovgiver har ønsket å sikre at ofre for vold
i nære relasjoner ikke tvinges til å velge mellom å reise ut av
Norge og å bli værende i en voldelig familierelasjon. Personer som
har opplevd vold i samlivsforholdet, og som har hatt en tillatelse som
ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har
derfor etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd,
jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b.
Av bestemmelsene om midlertidig oppholdstillatelse
fremgår det ikke noe krav om at utlendingen må oppholde seg i Norge.
Dette gjelder også for de tillatelser som danner grunnlag for permanent
opphold. Det er imidlertid i praksis innfortolket et vilkår om oppholdshensikt,
da retten til opphold bygger på en forutsetning om at utlendingen
skal bruke tillatelsen, jf. utlendingsloven § 2, systemet for øvrig
og reelle hensyn. UDI har i sin praksis i oppholdssaker lagt til
grunn at utlendingen må være mer enn halve tiden i Norge, dvs. mer
enn seks måneder per år.
Grunnloven § 102 første ledd første punktum beskytter
retten til respekt for familielivet. Bestemmelsen bygger blant annet
på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel
17 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. SP
antas ikke å gi sterkere vern for retten til familieliv enn EMK.
Derfor er fremstillingen i proposisjonen begrenset til forholdet
til EMK.
Retten til familieliv innebærer at Norge i visse tilfeller
kan være forpliktet til å gi fortsatt opphold til familiemedlemmer.
Et inngrep i retten til respekt for familielivet innebærer ikke
nødvendigvis noen krenkelse av EMK artikkel 8. Et inngrep kan etter
omstendighetene godtas hvis formålet med inngrepet er legitimt,
har et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag og kan anses som «nødvendig
i et demokratisk samfunn». For øvrig vises det til fremstillingen
i punkt 7.1.3 i proposisjonen.
FNs barnekonvensjon, og særlig prinsippet om at
barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, kan også få betydning
i saker om oppholdstillatelse i Norge. Hensynet til barnets beste
er nedfelt i Grunnloven § 104 annet ledd.
Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler
som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep
og annen inhuman behandling.
Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet
er nedfelt i Grunnloven § 98, som ble tilføyd ved grunnlovsvedtak
13. mai 2014.
Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner
som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. Et fellestrekk
ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene
som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet,
ikke rammes av forbudet mot diskriminering (saklighets- og proporsjonalitetskravet).
Danmark vedtok 26. januar 2016 nye regler for permanent
oppholdstillatelse. Reglene gjelder for søknader fremmet fra og
med 10. desember 2015 eller senere, og omfatter også søknader fra utlendinger
med oppholdstillatelse som flyktning.
Etter de nye reglene må en utlending ha hatt
lovlig opphold i minst seks år for å kunne få permanent oppholdstillatelse
i Danmark. I tillegg til botidskravet stilles det krav om at visse
grunnvilkår og supplerende vilkår er oppfylt.
Se omtale i proposisjonen pkt.8.4.1.
Ved beregning av botiden skal perioder hvor
utlendingen har oppholdt seg utenfor Danmark trekkes fra, med mindre
det dreier seg om kortvarige utenlandsopphold, for eksempel i forbindelse
med ferie. I visse tilfeller kan likevel opphold i utlandet på inntil
to år medregnes.
Dersom et samliv opphører som følge av vold
før det er gitt permanent oppholdstillatelse, kan utlendingen gis
fortsatt oppholdstillatelse i Danmark, uavhengig av hvor lenge utlendingen
har oppholdt seg i landet.
Hovedregelen i svensk rett er at det gis permanent
oppholdstillatelse uten krav til botid. Det gjøres imidlertid unntak
for enkelte grupper, herunder for personer som søker om oppholdstillatelse
i familieetablering (ektefelle eller samboer i en nyetablert relasjon).
Arbeidsinnvandrere kan få permanent oppholdstillatelse
etter fire års botid. Utlending som har behov for beskyttelse gis
som hovedregel permanent oppholdstillatelse som førstegangstillatelse.
Det foreligger ingen tidsbegrensning knyttet
til utenlandsopphold for å få permanent oppholdstillatelse.
Den svenske regjeringen sendte 11. februar 2016 et
forslag til endringer i reglene om oppholdstillatelse på høring.
Forslaget innebærer at flyktninger og personer som gis subsidiær
beskyttelse i Sverige skal gis en tidsbegrenset oppholdstillatelse
i stedet for en permanent oppholdstillatelse. Kvoteflyktninger skal
fortsatt få permanent oppholdstillatelse.
Hensynene bak bestemmelsen om permanent oppholdstillatelse
i Norge tilsier at det bør gjelde et botidskrav av en viss lengde.
Departementet foreslår å heve botidskravet fra tre
til fem år, jf. forslaget til utlendingsloven § 62 første ledd.
Det vises til at tre års opphold i Norge gir en begrenset tilknytning
til riket, og at det derfor er mindre grunn til å gi fortsatt opphold
dersom det opprinnelige grunnlaget for at det ble gitt oppholdstillatelse
i Norge har bortfalt. Et skjerpet botidskrav styrker myndighetenes
mulighet til kontroll med at utlendingen ikke har fått opphold i
Norge på et fiktivt grunnlag, for eksempel et proforma-ekteskap.
Forslaget innebærer en begrensning i antallet
utlendinger som kan bli boende i riket etter at den opprinnelige
årsaken til at utlendingen innvandret til Norge, ikke lenger er
til stede. Forslaget bidrar dermed til en regulert og kontrollert
innvandring i samsvar med hensynene bak de enkelte bestemmelsene
om oppholdsgrunnlag i utlendingsloven og -forskriften. Med grunnlag
i ankomstsituasjonen høsten 2015, og usikkerheten knyttet til antallet
migranter som planlegger å ta seg til Europa, herunder Norge, anses
dette hensynet som særlig tungtveiende i dag.
Forslaget innebærer at dersom utlendingens grunnlag
for tillatelse i Norge ikke lenger er til stede etter tre–fire år,
vil utlendingen som hovedregel ikke få fortsatt opphold i Norge.
For den enkelte vil dette kunne oppleves som inngripende. Departementet
har imidlertid vektlagt at tre års opphold i Norge gir en begrenset
tilknytning til riket, og at hensynet til kontroll og regulert innvandring
veier tyngre.
Det er videre et formål med forslaget at det stilles
strengere krav til utlendingens vandel over en lengre periode, for
at utlendingen skal få varig opphold i Norge. Det vises til at forslaget om
hevet botidskrav innebærer at det vil gå lengre tid før utlendingen
får det utvidede vernet mot utvisning.
Departementet bemerker at det også vil være
behov for en endring i praksis for beregning av tilleggstid for
å nå dette målet. Det vises til at det etter gjeldende praksis ikke
beregnes tilleggstid dersom straffereaksjonen ligger noe tilbake
i tid. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for lov-
eller forskriftsendring, da gjeldende regelverk ikke angir tidsbegrensning
for hvilke straffbare forhold som skal medføre tilleggstid.
Etter utlendingsloven § 34 kan det gis kollektiv beskyttelse
i Norge i forbindelse med en massefluktsituasjon. Departementet
foreslår å øke opptjeningstiden også for denne gruppen med to år.
Forslaget vil innebære en varig utgiftsøkning. Departementet
mener saksbehandlingen bør effektiviseres gjennom å åpne for at
midlertidige tillatelser gis lengre varighet, jf. forslag fra UDI. Det
foreslås derfor at tillatelsen kan gis for fem år av gangen, men
at nærmere regler for hvilke grupper dette skal gjelde, fastsettes
i utlendingsforskriften, jf. forslag til endringer i lovens § 60 første
ledd. Departementet vil innta i forskriften at utlendinger som gis
beskyttelse etter dagens utlendingslov § 28 første ledd bokstav
a og b (forslagets § 28 første ledd og § 28 a) som hovedregel bør
gis femårige tillatelser. Det vises til at tillatelser til denne
gruppen til enhver tid kan tilbakekalles når beskyttelsesbehovet
er bortfalt, jf. lovens § 37 og instruks GI-04/2016 om tilbakekall
av flyktningstatus og oppholdstillatelse når beskyttelsesbehovet
er bortfalt.
Departementet kom ikke i høringen med konkrete
forslag til avbøtende tiltak, men ba om særlige innspill om mulige
avbøtende virkemidler for eventuelle negative konsekvenser av et
hevet botidskrav for utlendinger som er utsatt for mishandling i
samlivsforholdet.
Departementet mener det er viktig å bidra til
at utlendinger som utsettes for mishandling, ikke føler seg tvunget
til å bli i forholdet av frykt for å miste oppholdstillatelsen.
Dette er særlig viktig når botidskravet for permanent oppholdstillatelse
heves fra tre til fem år. I den forbindelse ser departementet behov
for å iverksette og videreutvikle flere avbøtende tiltak for å sikre
ofre for vold i nære relasjoner et tilstrekkelig vern. Flere av
forslagene fra høringsinstansene er både gode og hensiktsmessige.
Enkelte tiltak er allerede innført, andre er departementet og underliggende instanser
i gang med å gjennomføre. Flere av forslagene krever imidlertid
nærmere utredning og vurdering.
Departementet er enig i at det er behov for
styrket informasjon om rettigheter til familieinnvandrere. Dette
kommer også til uttrykk i regjeringens handlingsplan mot vold i
nære relasjoner (Et liv uten vold) (2014–2017). I forbindelse med
oppfølgingen av tiltak 1: Tiltakspakke for forebygging ble det i
2015 igangsatt informasjonstiltak i regi av UDI.
Justis- og beredskapsdepartementet har også
finansiert nettportalen www.dinutvei.no, som ble lansert 15. februar
2016 i regi av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS).
Justis- og beredskapsdepartementet skal iht.
tilskuddsordning for tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære
relasjoner (Kap. 440, post 70) fordele 11,6 mill. kroner til tiltak
for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner.
Departementet vil i samråd med UDI vurdere hvorvidt
det er hensiktsmessig å utvikle et informasjonsskriv om rettigheter
i Norge til dem som får oppholdstillatelse i familieinnvandring,
eller å innta en standardtekst om rett til opphold på grunnlag av
mishandling på norsk/engelsk i alle vedtak om familieinnvandring.
Å utvide introduksjonsprogrammet til å omfatte familieinnvandrere
er en svært stor kostnad. I henhold til gjeldende regelverk gjennomgår
imidlertid familieinnvandrere 550 timer undervisning i norsk og
50 timer i samfunnskunnskap. I læreplanen for denne ordningen (Læreplan
i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere) er det satt
opp mål for opplæringen knyttet til temaet barn og familie. Departementet
vurderer likevel å tydeliggjøre målet i læreplanen, slik at det
fremgår klart at deltakeren skal få kunnskap om rettigheter etter
utlendingsloven for dem som utsettes for mishandling i samlivsforholdet.
Departementet er enig i at kompetanseheving
i utlendingsforvaltningen er et viktig avbøtende tiltak. UDI har
utviklet en opplæringspakke som kan tilbys aktuelle instanser, hjelpetiltak
og ansatte i utlendingsforvaltningen. I departementets tiltakspakke
for 2016 er det satt av midler til å understøtte UDIs arbeid med
å videreutvikle og gjennomføre kompetansehevingstiltak overfor aktuelle
instanser, hjelpetiltak og ansatte i utlendingsforvaltningen.
Personer som søker om oppholdstillatelse på grunnlag
av mishandling har ikke rett til tolk i henhold til den særlige
bestemmelsen om uttalerett i utlendingsloven § 81 første ledd. Departementet
vil innføre bruk av tolk i saker etter utlendingsloven § 53 første
ledd bokstav b.
Departementet mener det er viktig at regelverk og
praksis er så forutsigbart som mulig for å unngå at utlendinger
som utsettes for mishandling, opplever den selvstendige oppholdstillatelsen
som et så usikkert handlingsalternativ at de i stedet velger å bli
i et forhold med mishandling. Samtidig er det viktig å erkjenne
at mishandlingsbestemmelsen har et potensial for misbruk. Med bakgrunn
i innspill fra høringsinstansene ser departementet det som hensiktsmessig
å foreta en grundigere praksisgjennomgang med påfølgende vurdering
av regelverket. Departementet har derfor bedt UDI om en praksisredegjørelse
med frist for tilbakemelding 15. september 2016. Redegjørelsen vil
danne grunnlag for departementets vurdering av flere av de regelverksendringene
som høringsinstansene foreslår.
Departementet foreslo ikke særskilte unntak
fra botidskravet for permanent oppholdstillatelse for barn.
I 2015 fikk om lag 14 700 barn en tillatelse
som dannet grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
Forslaget innebærer at barn som hovedregel ikke vil
ha rett til fortsatt opphold dersom grunnlaget for den midlertidige
tillatelsen opphører før det har gått fem år. Dette kan særlig berøre
særkullsbarn av personer som har opphold gjennom familieinnvandring
med ektefelle/samboer i Norge, hvor samlivet opphører før det har
gått fem år. Tilsvarende kan det berøre barn av arbeidsinnvandrere
hvor arbeidsforholdet opphører før familien fyller vilkårene for
permanent oppholdstillatelse mv.
Dersom kun den ene av barnets foreldre mister sitt
opprinnelige oppholdsgrunnlag som følge av samlivsbrudd, har et
utenlandsk barn rett til fortsatt opphold i familiegjenforening
med forelderen med oppholdstillatelse i Norge, jf. utlendingsloven
§ 42 annet ledd, med mindre hensynet til barnets beste taler mot
det. Den andre forelderen har rett til fortsatt oppholdstillatelse
for å videreføre samvær med barnet i riket eller for å videreføre
samvær mellom barnet og den andre av foreldrene i riket, jf. utlendingsloven
§ 52. Dersom barnet har blitt mishandlet av den ene forelderen,
kan oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag gis til den andre
forelderen, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, dersom
samlivet opphører. Barnet kan da få oppholdstillatelse på grunnlag
av familiegjenforening i henhold til utlendingsloven § 42 første
ledd eller § 52. Barnet kan også få oppholdstillatelse etter utlendingsloven
§ 38 (oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn
eller særlig tilknytning til riket), for eksempel der barnevernet
fratar foreldrene omsorgen.
Departementet påpeker at forslaget om hevet botidskrav
ikke er ment å medføre noen endring i vurderingen knyttet til hva
som anses som «særlig tilknytning til riket», jf. utlendingsloven § 38,
eller i vurderingen av barns tilknytning til riket, jf. utlendingsforskriften
§ 8-5. Det antas at det hevede botidskravet vil medføre at et økt antall
barn/barnefamilier vil bli omfattet av utlendingsforskriften § 8-5
(om vurdering av sterke menneskelige hensyn ved søknad om oppholdstillatelse
fra barn), herunder barn som tidligere har hatt oppholdstillatelse
som familieinnvandrer. Departementet mener at hensynet til barnets
beste, jf. Grunnloven § 104, jf. barnekonvensjonen artikkel 3, anses
ivaretatt gjennom disse bestemmelsene. Videre vises det til at barnet
eventuelt vil returnere til hjemlandet sammen med en omsorgsperson.
Departementet mener det ikke er aktuelt å innføre
et lavere botidskrav for barn. Barn bør som utgangspunkt uansett
få opphold sammen med sine foreldre, og et lavere botidskrav for
barn vil føre til en uthuling av forslaget.
Med hensyn til innhenting av uttalelse fra berørte
barn, vises det til utlendingsloven § 81 og utlendingsforskriften
§ 17-3 om høring av barn. Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som
er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og
gis anledning til å bli hørt før det treffes avgjørelse i saker
som vedrører dem etter utlendingsloven.
Departementet har ikke foreslått noen særskilte unntak
med hensyn til lengden på botidskravet for permanent oppholdstillatelse
for faglærte eller forskere. Det ble imidlertid i høringsbrevet foreslått
forskriftsendringer som innebærer at faglærtes rett til utenlandsopphold
på oppdrag for arbeidsgiver utvides forholdsmessig. Videre foreslo
departementet forskriftsendringer som innebærer at forskere med
faglærttillatelse, som i en mellomperiode har hatt opphold som student eller
forsker med egne midler, skal få fortsette sin opptjeningstid for
permanent oppholdstillatelse når de igjen innehar en tillatelse
som faglært.
Departementet har vurdert om det bør innføres
et kortere botidskrav for faglærte, men har kommet til at det ikke
bør gjøres særskilte unntak for denne gruppen. Departementet peker
på at faglærte uansett kan få fortsatt opphold i landet så lenge
de er i arbeid, og at et hevet botidskrav gir økt kontroll med at
de faktisk fortsatt er i arbeid. Det pekes også på at faglærte allerede
har en utvidet rett til opphold i utlandet og at departementet vil
vurdere en eventuell utvidelse av denne perioden.
Departementet tar imidlertid sikte på at de
i høringsnotatet foreslåtte endringer i utlendingsforskriften § 11-1
mht. sammenhengende opptjeningstid for forskere trer i kraft samtidig med
de her foreslåtte endringene i utlendingsloven. Departementet er
enig i at også medfølgende familie bør få fortsette sin opptjeningstid på
samme måte, og vil se nærmere på dette i forbindelse med forskriftsarbeidet.
Hvorvidt forskere som etter en ph.d.-stilling med tillatelse som
arbeidssøker også skal omfattes av endringen, vil også bli vurdert
nærmere.
Departementet foreslo ingen endring i tiden
en utlending kan være i utlandet i løpet av hele opptjeningsperioden
uten å miste retten til permanent opphold. Det vil dermed være et
krav om at utlendingen de siste fem årene (tre år etter gjeldende
lov) ikke har oppholdt seg utenfor riket mer enn syv måneder til
sammen. For faglærte ble det foreslått en forskriftsendring som
vil innebære en forholdsmessig oppjustering av gruppens rett til
å oppholde seg i utlandet dersom oppholdet skyldes oppdrag for arbeidsgiver.
Departementet foreslår ikke å endre tiden en
utlending kan være i utlandet i løpet av hele opptjeningsperioden
for permanent oppholdstillatelse. Det foreslås følgelig at en utlending
kan oppholde seg totalt syv måneder i utlandet i opptjeningsperioden.
Begrunnelsen er at utlendinger som tilbringer mye
tid i utlandet i mindre grad opparbeider seg tilknytning til Norge.
Det er lagt til grunn at tiden en utlending kan være i utlandet
per år likevel er tilstrekkelig til å gjennomføre kortere ferieturer, skoleturer
mv.
Faglærte skal imidlertid fortsatt ha en utvidet
rett til å oppholde seg i utlandet dersom oppholdet skyldes oppdrag
for arbeidsgiver, jf. utlendingsforskriften § 11-2 annet ledd. I
høringsbrevet ble det foreslått tillatt utenlandsopphold på 20 måneder
i løpet av en femårsperiode for faglærte, noe som innebærer en forholdsmessig oppjustering
av perioden hvor oppholdet forutsettes å skyldes oppdrag for arbeidsgiver
(tidligere 8 måneder i løpet av en treårsperiode, nå 13 måneder
i løpet av en femårsperiode). I forbindelse med forskriftsarbeidet
vil departementet vurdere hvorvidt denne perioden bør utvides eller
innrettes mer fordelaktig for blant annet forskere og ph.d.-studenter,
for å sikre mulighet til deltakelse på forskningskonferanser og
kortere forskningsopphold uten at opptjeningstiden brytes. Departementet
vil i denne forbindelse også vurdere om familien til faglærte mv.
bør ha tilsvarende mulighet til utenlandsopphold i opptjeningsperioden
som den faglærte.
Departementet mener det er uheldig at et sentralt vilkår
for oppholdstillatelse ikke har uttrykkelig hjemmel i lov eller
forskrift, både av hensyn til forutsigbarhet for søkerne og av hensyn
til muligheten for å tilbakekalle en tillatelse på grunnlag av utenlandsopphold.
Departementet foreslår derfor å endre utlendingsloven § 60, slik
at krav om faktisk opphold i riket fremgår eksplisitt av loven.
Det foreslås likevel ikke å skjerpe kravet til opphold i Norge,
men gjeldende praksis om at utlendingen som hovedregel må oppholde
seg i minst seks måneder i året i Norge foreslås lovfestet.
Forslaget innebærer at utlendingen må oppholde seg
i Norge i minimum seks måneder i løpet av tillatelsesperioden, forutsatt
at denne er på ett år. Dersom tillatelsesperioden er av kortere varighet,
justeres minimum oppholdstid i Norge forholdsmessig. Dersom tillatelsen
er gitt for flere år, gjelder kravet for seks måneder per år i tillatelsesperioden.
Forslaget innebærer at utlendingsforvaltningen,
i tråd med dagens praksis, kan ta utgangspunkt i opplysninger fra
folkeregisteret med hensyn til om søkeren anses bosatt i Norge.
Det er nødvendig å gjøre unntak fra kravet dersom
formålet med tillatelsen eller andre forhold tilsier at utlendingen
ikke skal oppholde seg mesteparten av året i Norge. Det er for eksempel behov
for et generelt unntak fra oppholdstidskravet for russiske grensependlere,
jf. utlendingsforskriften § 6-5.
For øvrig foreslår departementet at det kan gjøres
individuelle unntak i spesielle tilfeller. Dette gjelder særlig
der det etter dagens praksis gjøres unntak fra andre krav. Det viktigste
eksempelet vil være der UDI etter dagens praksis gjør unntak fra
kravet til sammenhengende oppdrag for tjenesteytere, jf. utlendingsforskriften § 6-13.
Med hensyn til utlendinger som har fått beskyttelse
(asyl), bemerker departementet at tillatelse i disse sakene gis
fordi utlendingen ikke kan returnere til sitt hjemland. Hensynet
til oppholdshensikt stiller seg således noe annerledes. Flyktningstatus
kan ikke tilbakekalles på dette grunnlaget, så fremt personen ikke
har oppholdt seg i landet han eller hun flyktet fra, jf. utlendingsloven
§ 37 eller det er andre grunner for tilbakekall etter utlendingsloven
§ 63.
Departementet mener at unntaksadgangen bør reguleres
nærmere i forskrift. Tilsvarende vil departementet vurdere behovet
for å presisere beregningen av oppholdstiden i forskriften.
Departementet viser for øvrig til utlendingsforskriften
§ 8-9, som innebærer at en utlending som blir holdt tilbake i utlandet
mot sin vilje, kan få oppholdstillatelse dersom han eller hun i Norge
ville hatt rett til opphold etter bestemmelsen om oppholdstillatelse
som følge av mishandling, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav
b. Endringen knyttet til kravet om faktisk opphold i riket får ikke
betydning for denne gruppen.
Vilkåret om faktisk opphold i Norge bør fremgå av
vedtak om midlertidig tillatelse, eventuelt om utlendingen er unntatt
fra vilkåret. Videre bør det fremgå at kravet om faktisk opphold
i Norge ikke sammenfaller med kravet til utenlandsopphold for permanent
oppholdstillatelse, dersom tillatelsen danner grunnlag for permanent
oppholdstillatelse.
Det stilles krav om gjennomført pliktig norskopplæring
i henhold til introduksjonsloven for å ha rett til permanent oppholdstillatelse,
jf. utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d. Etter introduksjonsloven
§ 17 første ledd gjelder det imidlertid et krav om opplæring i både
norsk og samfunnskunnskap. Det innebærer at personer som i dag har
rett og/eller plikt til norskopplæring også vil ha rett og/eller
plikt til opplæring i samfunnskunnskap.
Det vises til proposisjonens pkt. 8.6.1 for nærmere
omtale.
Utlendinger som etter 1. september 2013 får
innvilget en oppholdstillatelse som gjør at de kommer inn i personkretsen
for rett og plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf.
introduksjonsloven § 17 første ledd, vil være pålagt å gå opp til
avsluttende prøver, jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd.
For utlendinger som kun har rett til opplæring
i norsk og samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17 annet ledd,
er det mulig å gå opp til prøve i norsk og samfunnskunnskap, men
dette er ingen plikt.
Dersom en utlending er fritatt fra plikten til
opplæring i norsk og samfunnskunnskap som beskrevet ovenfor, innebærer
dette at vedkommende også er fritatt fra plikten til å gå opp til avsluttende
prøver.
Personer som ikke har rett og/eller plikt til
å delta i opplæring eller gå opp til avsluttende prøve i norsk og
samfunnskunnskap etter introduksjonsloven har mulighet til å gå
opp til disse prøvene som privatister.
Det er i dag ingen sanksjoner dersom utlendingen
unnlater å møte opp til eller ikke består de obligatoriske, avsluttende
prøvene i norsk og samfunnskunnskap.
Departementet viser før øvrig til at Stortinget
i desember 2015 vedtok endringer i statsborgerloven §§ 7 og 8, jf.
Prop. 144 L (2014–2015) Endringer i statsborgerloven (krav om norskkunnskaper
og bestått prøve i samfunnskunnskap). Dette innebærer at det etter ikrafttredelsen
av lovendringene stilles som vilkår for erverv av norsk statsborgerskap
at søkere mellom 18 og 67 år behersker et minimum av norsk muntlig
og har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk.
Mål for opplæringen i hhv. norsk og samfunnskunnskap
er beskrevet i forskrift 19. april 2012 nr. 358 om læreplan i norsk
og samfunnskunnskap for voksne innvandrere (læreplanen).
Som vurderingsskala på delprøvene i norsk benyttes
de fire språknivåene som beskrives i læreplanen; A1, A2, B1 og B2
slik de er beskrevet i Det felles europeiske rammeverket for språk,
jf. forskrift om læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne
innvandrere § 26 annet ledd.
Utlendingsloven § 58 fastslår at det stilles
krav om underhold og bolig for at oppholdstillatelse skal gis etter
loven. Det er gjort unntak for utlendinger som har rett til beskyttelse
etter utlendingsloven § 28 annet ledd eller er vernet mot retur
etter § 73. For familiegjenforente er det egne regler om underholdskrav.
Dette er ikke et krav til selvforsørgelse, men et krav om at referansepersonen
skal ha tilstrekkelig med midler til å forsørge den eller de som
kommer til Norge på familieinnvandring. Ved fornyelse av oppholdstillatelser
er det et krav om at vilkårene for den forrige tillatelsen fortsatt
er oppfylt.
Et vilkår for å få permanent oppholdstillatelse
er i henhold til utlendingsloven § 62 første ledd bokstav b at utlendingen
fortsatt oppfyller vilkårene for en midlertidig tillatelse som danner grunnlag
for permanent oppholdstillatelse. Herunder må kravet om underhold
som utgangspunkt fortsatt være oppfylt.
Utlendingsforskriften § 10-7 stiller krav om
underhold ved førstegangs søknad i andre saker enn familieinnvandring.
Ved tillatelse som selvstendig næringsdrivende etter
§ 6-18, er det en forutsetning at underhold i det vesentlige vil
være sikret gjennom ervervsvirksomheten.
Underhold kan unntaksvis anses å være sikret ved
at tredjemann stiller økonomisk garanti.
Det gjelder ikke krav til sikret underhold for
utlending som har fremmet søknad om beskyttelse og som fyller vilkårene
for oppholdstillatelse etter lovens § 38.
Se nærmere omtale i proposisjonen pkt. 8.6.1.2.
En permanent oppholdstillatelse i Norge innebærer
i utgangspunktet varig rett til opphold i Norge, uten behov for
fornyelse. Tillatelsen gir også et utvidet vern mot utvisning. Departementet
mener på denne bakgrunn at det er viktig å tydeliggjøre forventningene
og stille krav til utlendingers deltakelse i det norske samfunnet, herunder
forventningene om at utlendingen tilegner seg norskkunnskaper, kunnskaper
om det norske samfunnet og er i stand til å kunne forsørge seg selv
gjennom deltakelse i utdanning eller arbeid.
Formålet med de foreslåtte endringene er å sikre at
utlendinger som innvilges permanent oppholdstillatelse i Norge behersker
et minimum av norsk muntlig. Evnen til å beherske norsk språk er
en viktig forutsetning for å kunne delta i utdanning og arbeid.
Videre er formålet at utlendinger skal ha grunnleggende kunnskaper
om det norske samfunnet og å oppmuntre utlendinger til å ta utdanning
og søke arbeid, fremfor mer passivt å motta offentlige stønader.
Det er i dag ingen sanksjoner for utlendinger som
faller inn under personkretsen for rett og plikt til deltakelse
i opplæring i norsk og samfunnskunnskap iht. introduksjonsloven
og som ikke møter opp til eller består de obligatoriske, avsluttende
prøvene. I desember 2015 vedtok imidlertid Stortinget at det for
erverv av norsk statsborgerskap etter statsborgerloven skal innføres
krav om at søkeren behersker et minimum av norsk muntlig, herunder
nivå A2, og har bestått prøve i samfunnskunnskap på norsk.
Departementet mener det er hensiktsmessig å
innføre lignende krav for utlendinger som søker om permanent oppholdstillatelse
etter utlendingsloven § 62, men på et noe lavere nivå.
Departementet presiserer at forslagene kun vil gjelde
for utlendinger mellom 16 og 55 år (foreslås hevet til 67 år, se
punkt 8.8 i proposisjonen) som etter 1. september 2013 fikk midlertidig
oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse
eller kollektiv beskyttelse etter lovens § 34, jf. introduksjonsloven
§ 17 første ledd.
Departementet foreslår at utlendinger som i
dag har plikt til å avlegge avsluttende prøve i norsk, jf. introduksjonsloven
§ 19 annet ledd, må kunne beherske et minimum av norsk muntlig,
se forslagets § 62 første ledd bokstav d.
Det foreslås at kravet skal anses oppfylt dersom utlendingen
har gjennomført avsluttende prøve i norsk muntlig med resultat A1
eller bedre.
På nivå A1 kan man forstå og bruke enkle uttrykk
og setninger for å fortelle om stedet der man bor og mennesker man
kjenner. Man kan stille og svare på enkle spørsmål knyttet til egen person.
Man kan delta i en enkel samtale om svært kjente emner hvis samtalepartneren
snakker langsomt og er støttende, for eksempel ved å omformulere
og gjenta. For øvrig vises det til læreplanen for en detaljert beskrivelse
av kompetansemålene for nivå A1.
Departementet mener et slikt krav ytterligere
vil understreke viktigheten av å lære seg norsk og tydeliggjøre
forventningen om at innvandrere har et ansvar for å tilegne seg
nødvendige språkkunnskaper. Kravet om å beherske et minimum av norsk
muntlig på nivå A1 fastsettes i forskrift, se forslagets § 62 nytt
syvende ledd (gjeldende sjette ledd) fjerde punktum.
Videre foreslår departementet at det i utlendingsloven
§ 62 inntas en henvisning til kravet om gjennomført, pliktig opplæring
i samfunnskunnskap i henhold til introduksjonsloven, se forslagets
§ 62 første ledd bokstav e. Det vises til at personer med rett og/eller
plikt til norskopplæring også vil ha rett og/eller plikt til opplæring
i samfunnskunnskap i dag.
Departementet foreslår også at utlendinger som
i dag har rett og plikt til å ta avsluttende prøve i samfunnskunnskap,
jf. introduksjonsloven § 19 annet ledd, må bestå den obligatoriske,
avsluttende prøven i samfunnskunnskap på et språk han eller hun
forstår, se forslagets § 62 første ledd bokstav e. Dette er et lempeligere
krav enn etter statsborgerloven, hvor det stilles krav om at prøven
i samfunnskunnskap må bestås på norsk.
Krav om dokumentasjon av grunnleggende kunnskaper
om det norske samfunnet vil etter departementets syn vise at søkerne
har kjennskap til grunnleggende historiske, sosiale, økonomiske
og politiske forhold i Norge og til sine grunnleggende plikter og
rettigheter. Dette er kunnskap som styrker vedkommendes forutsetninger
for å ta del i arbeids- og samfunnslivet ved at hun eller han har
bedre forutsetninger for å ta i bruk sine rettigheter, oppfylle
sine plikter og bruke sine muligheter.
Departementet har merket seg høringsinnspillene
om at enkelte grupper kan ha dårlige forutsetninger for å kunne
bestå prøver i norsk og samfunnskunnskap. Det bemerkes i den sammenheng
at opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven
skal være tilrettelagt for ulike deltakere med ulike ferdighetsnivåer
og være en individuelt tilpasset opplæring. Kandidater som vurderes
ikke å kunne dokumentere sine kunnskaper på en fullgod måte gjennom
en skriftlig prøve i samfunnskunnskap, for eksempel fordi de mangler grunnleggende
leseferdigheter, skal få mulighet til å avlegge prøven muntlig,
jf. forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne
innvandrere § 23.
Etter departementets vurdering vil forslagene ikke
være i strid med diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98, jf.
også EMK artikkel 14. Formålet med de foreslåtte kravene er å sikre
at utlendinger har grunnleggende kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap
for å kunne delta i det norske samfunnet gjennom arbeid og utdanning.
En permanent oppholdstillatelse innebærer i utgangspunktet en varig
rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse, og gir et utvidet vern
mot utvisning. Det er derfor nødvendig å kunne stille høye krav
til utlendinger som søker om slik tillatelse.
Departementet mener også at gode grunner taler for
å innføre et krav om selvforsørgelse før permanent oppholdstillatelse
i Norge kan innvilges.
Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene
er kritiske til forslaget i høringsnotatet, og på denne bakgrunn
er forslaget noe justert. I høringsnotatet ble det foreslått å stille
krav om at utlendingen har vært selvforsørget de siste tre årene.
Departementet foreslår i proposisjonen her at kravet til selvforsørgelse
i stedet skal knytte seg til de siste tolv månedene, se forslagets
§ 62 første ledd bokstav f.
Hovedhensynet som ligger til grunn for underholdskravet
i saker om familieinnvandring etter utlendingsloven kapittel 6,
er at det skal sikre at utlendinger som får oppholdstillatelse,
har tilstrekkelige midler og ikke trenger støtte fra det offentlige.
Hensynene bak et vilkår om selvforsørgelse for permanent oppholdstillatelse
er i stor grad de samme, men med det unntak at det i utgangspunktet
er søkeren selv, og ikke referansepersonen, som må oppfylle kravet.
Departementet mener derfor at et utgangspunkt bør være at utlendingen
de siste tolv månedene ikke har mottatt ytelser etter lov om sosiale
tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven).
Ved den nærmere utformingen av kravet om selvforsørgelse
kan det etter departementets syn være hensiktsmessig å ta utgangspunkt
i utlendingsforskriften § 10-7 (om krav om underhold ved førstegangs
søknad i andre saker enn familieinnvandring).
De nærmere vilkårene for oppfyllelse av kravet til
selvforsørgelse vil bli fastsatt i forskrift, se forslagets § 62
nytt syvende ledd (gjeldende sjette ledd) fjerde punktum.
Departementet ser at det for enkelte grupper
vil kunne være vanskelig å oppfylle et krav om selvforsørgelse,
og har derfor, blant annet på bakgrunn av høringsinnspillene, vurdert
hvilke grupper det kan gjøres unntak for.
Departementet har også vurdert forslaget opp mot
diskrimineringsforbudet i Grunnloven § 98, jf. også EMK artikkel
14. Departementet viser i den sammenheng til formålet med forslaget,
som er å sikre aktiv deltakelse i det norske samfunnet og oppmuntre
utlendinger til å søke arbeid og utdanning. Det vises også til at
en permanent oppholdstillatelse i utgangspunktet innebærer en varig
rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse, og gir et utvidet
vern mot utvisning. Det er derfor nødvendig å kunne stille høye
krav til utlendinger som søker om slik tillatelse.
Departementet foreslår at det i utlendingsforskriften
fastsettes at kravet om gjennomført norskopplæring ikke skal gjelde
dersom utlendingen dokumenterer å ha bestått norskprøve eller avsluttende
prøve i norsk med ferdigheter på minimum nivå A2 på skriftlig og muntlig
prøve eller at vedkommende er fritatt fra plikten til gjennomført
norskopplæring etter introduksjonsloven. Videre foreslås det at
kravet om gjennomført opplæring og bestått prøve i samfunnskunnskap
ikke skal gjelde dersom utlendingen dokumenterer å ha bestått den
avsluttende prøven i samfunnskunnskap eller er fritatt fra plikten
til gjennomført opplæring og/eller bestått avsluttende prøve i samfunnskunnskap etter
introduksjonsloven.
Departementet mener adgangen til å gjøre unntak
som nevnt ovenfor vil være effektiviserende for saksbehandlingen.
Utlendinger som har deltatt i eller gjennomført opplæring
i norsk og samfunnskunnskap kan i dag etter søknad fritas fra plikten
til å avlegge avsluttende prøver i norsk og/eller samfunnskunnskap
dersom særlige helsemessige eller andre tungtveiende årsaker tilsier
det. Departementet vil vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å
fastsette tilsvarende unntak i utlendingsforskriften.
Når det gjelder unntak fra kravet om selvforsørgelse,
foreslår departementet å gjøre unntak for barn, varig uføre, personer
over 67 år og personer under utdanning. Videre vil departementet
også vurdere å gjøre unntak for grupper hvor et slikt krav vil være
særlig urimelig. Unntaksbestemmelsene vil bli fastsatt i forskrift.
En utlending har etter søknad rett til permanent oppholdstillatelse
i Norge dersom vilkårene i utlendingsloven § 62 er oppfylt, se for
øvrig punkt 8.2.1 ovenfor. I dag foretas det ingen skjønnsmessig
avveining mot innvandringsregulerende hensyn.
Det er imidlertid andre bestemmelser i utlendingsloven
som angir at oppholdstillatelse eller visum til Norge kan avslås
på bakgrunn av innvandringsregulerende hensyn. Innvandringsregulerende
hensyn er en samlebetegnelse som omfatter ulike hensyn, men et sentralt
element er å sikre en kontrollert og begrenset innvandring. Lovens
§ 38 gir en ikke-uttømmende eksemplifisering av hva som kan være
innvandringsregulerende hensyn, herunder mulige konsekvenser for
omfanget av søknader på liknende grunnlag, de samfunnsmessige konsekvensene,
hensynet til kontroll, og hensynet til respekt for lovens øvrige
regler.
Utlendingsforskriften § 8-5 (vurderingen av sterke
menneskelige hensyn i lovens § 38 ved søknad om oppholdstillatelse
fra barn) skiller mellom tungtveiende og mindre tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn. Som tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn regnes
blant annet om barnets foreldre aktivt har motarbeidet avklaring
av identitet etter ankomst til landet, og om de har begått alvorlige,
straffbare handlinger. Som mindre tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn regnes blant annet ulovlig opphold, oversittet utreisefrist
og at barnets foreldre ikke har klart å sannsynliggjøre egen identitet.
En permanent oppholdstillatelse innebærer i
utgangspunktet en varig rett til opphold i Norge, uten behov for
fornyelse, og gir et utvidet vern mot utvisning. Departementet mener
det er viktig å stille strenge krav til når en slik tillatelse kan
gis, og det bør være en klar hjemmel som sikrer at søknad om permanent
oppholdstillatelse kan avslås der det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn.
Dersom utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring
av egen identitet etter ankomst til landet, vil det være hensiktsmessig
at utlendingsmyndighetene har mulighet til å avslå søknaden om permanent
opphold som følge av at forholdet anses som et tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn. En slik adgang vil også medføre en mulighet til å fange
opp dem som har fått oppholdstillatelse uten begrensninger og hvor
slike hensyn foreligger.
Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser
mener høringsnotatets forslag om hvilke tilfeller det kan foreligge
tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn, er lite hensiktsmessige.
På denne bakgrunn er forslaget noe justert.
Departementet foreslår at dersom utlendingen aktivt
har motarbeidet avklaring av egen identitet etter ankomst til landet,
skal dette regnes som et tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn,
se forslagets § 62 nytt annet ledd. Tilsvarende ordlyd fremgår av
utlendingsforskriften § 8-5 tredje ledd, og vurderingen etter forslaget her
er ment å være den samme.
For øvrig foreslås det at nærmere regler om
hva som regnes som tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn
kan fastsettes i forskrift, se forslagets § 62 nytt syvende ledd
(gjeldende sjette ledd) femte punktum.
Departementet opprettholder ikke forslaget om at
en permanent oppholdstillatelse kan avslås i tilfeller der beskyttelsesbehovet
skyldes asylsøkerens egne handlinger etter at søkeren forlot hjemlandet
og det hovedsakelige formålet med disse handlingene har vært å oppnå
oppholdstillatelse («sûr place»). Det vises til at dette er forhold
som i dag vurderes i forbindelse med innvilgelse av førstegangs
oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 28 fjerde ledd. Forslaget
kan også være svært ressurskrevende å vurdere med tanke på saksbehandlingen
i UDI og UNE.
Departementet presiserer at terskelen for å kunne
avslå en søknad på bakgrunn av tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn vil være høyere enn ved vurderingen av om det «bare» foreligger
innvandringsregulerende hensyn, se for eksempel utlendingsloven
§ 38.
Departementet presiserer for øvrig at i saker
som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn,
jf. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3.
Det følger av regjeringens politiske plattform
fra oktober 2013, at alle som søker norsk statsborgerskap skal beherske
et minimum av norsk muntlig og gjennomgå en test i samfunnskunnskap. På
bakgrunn av den politiske plattformen fremmet regjeringen Prop.
144 L (2014–2015) Endringer i statsborgerloven (krav om norskkunnskaper
og bestått prøve i samfunnskunnskap). Regjeringens forslag til lovendringer
ble vedtatt av Stortinget i desember 2015. Endringene innebærer
blant annet at søkere mellom 18 og 67 år som er omfattet av rett eller
plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven,
må ha gjennomført opplæringen de har rett eller plikt til for å
få norsk statsborgerskap.
Introduksjonsloven § 17 regulerer hvem som har rett
og/eller plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Introduksjonsloven § 17 første ledd fastslår at utlendinger mellom 16
og 55 år har rett og plikt til deltakelse i opplæring, forutsatt
at de har fått oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent
oppholdstillatelse eller kollektiv beskyttelse. Etter introduksjonsloven
§ 17 annet ledd har utlendinger mellom 55 og 67 år med en oppholdstillatelse som
nevnt i første ledd rett til, men ingen plikt til å delta i opplæring.
Departementet foreslår at personer mellom 55 og
67 år får en plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Bakgrunnen for forslaget er å sikre sammenheng i regelverket ved
at det skal bli samsvar mellom hvem som har rett og plikt til opplæring
i norsk og samfunnskunnskap, og hvem som møtes med krav om gjennomført opplæring
som vilkår for permanent oppholdstillatelse og ved senere søknad
om norsk statsborgerskap.
Det vil kunne sies å være lite forutberegnelighet dersom
det i introduksjonsloven fremstår som om utlendinger mellom 55 og
67 år kun har rett til opplæring, når disse personene i realiteten
blir møtt av et vilkår om å ha gjennomført slik opplæring for å
få innvilget statsborgerskap. Følgelig vil forslaget medføre at
det blir lik øvre aldersgrense for vilkår om gjennomført opplæring
i statsborgerloven som for plikt til å delta i opplæring i introduksjonsloven. Aldersgrensen
er også lik vilkåret for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven
§ 62.
Utvidelsen av gruppen som får plikt til å delta
i opplæring i norsk og samfunnskunnskap vil fremgå av introduksjonsloven
§ 17 første ledd.
Statsborgerskapet gir fulle rettigheter og plikter i
Norge og er også et symbol på lojalitet og tilhørighet mellom borger
og stat. For mange er den viktigste virkningen av norsk statsborgerskap
ubetinget rett til opphold i Norge. En norsk borger kan ikke utvises
fra Norge, jf. utlendingsloven § 69. En annen rettighet som er forbeholdt
norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget,
jf. Grunnloven § 50. En viktig plikt som følger med statsborgerskapet
er verneplikten, jf. lov om verneplikt (vernepliktsloven) av 17. juli
1953 nr. 29 § 3.
Å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse
er et av hovedvilkårene for statsborgerskap etter søknad, jf. statsborgerloven
§ 7 første ledd bokstav d. Bestemmelsen viser til utlendingsloven
§ 62. Kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse
kommer i tillegg til kravet om syv års opphold i riket i løpet av
de siste ti år med oppholdstillatelser av minst ett års varighet,
jf. § 7 første ledd bokstav e. For noen grupper av søkere er det
gjort unntak fra denne bestemmelsen, slik at botidskravet etter
statsborgerloven er kortere enn syv år. Enkelte av disse gruppene
kan få statsborgerskap etter kortere botid enn fem år. Det er i
dag to grupper søkere som kan ha kortere botid enn fem år, men som
ikke er unntatt fra kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse. Dette
gjelder søkere som er gift, registrert partner eller samboer med
norsk statsborger og statsløse søkere, jf. statsborgerloven §§ 12
og 16.
Dersom kravet til botid for permanent oppholdstillatelse
heves fra tre til fem år, jf. forslaget i punkt 8.5.1 ovenfor, medfører
dette at det reelle hovedkravet til botid for søkere etter statsborgerloven
§ 12 (norskgifte) og § 16 (statsløse) blir fem år, selv om botiden
som kreves etter statsborgerloven er kortere. Dette fordi det stilles krav
om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse for å få norsk
statsborgerskap. For å sikre sammenheng mellom utlendingsloven og
statsborgerloven er det naturlig å gjøre endringer i statsborgerregelverket
for disse to gruppene. Departementet foreslår endringer i statsborgerloven
som gjør at botidskravet går direkte frem av statsborgerloven og
ikke indirekte ved at søkeren må oppfylle botidskravet for permanent
oppholdstillatelse etter utlendingsloven.
Søker som på vedtakstidspunktet er gift, registrert
partner eller samboer med norsk statsborger er unntatt fra kravet
om syv års botid (lovens § 7 første ledd bokstav e). Statsborgerloven
§ 12 fastsetter i stedet gunstigere regler for beregning av oppholdstid
for denne gruppen. Det gjelder et krav om å ha minst tre års opphold
i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst
ett års varighet. Oppholdstiden i riket og tiden som gift med en
norsk statsborger med felles bopel, må dessuten samlet utgjøre minst syv
år. Oppholdstid og tid som gift med norsk statsborger kan opptjenes
samtidig.
Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 6. november
1997 artikkel 6 nr. 4 fastsetter at hver statspart skal lette adgangen
for egne statsborgeres ektefeller til å erverve ektefellens statsborgerskap.
Ifølge den forklarende rapporten til konvensjonen er det tilstrekkelig
at en part har gunstigere vilkår for erverv for søkerne. Ved innføring
av ny statsborgerlov ble det forutsatt at det for Norges del ikke
følger noen forpliktelse av Europarådskonvensjonen til å lovfeste
gunstigere regler for ektefeller enn de som følger av de ordinære
ervervsvilkårene.
Sammenhengen mellom utlendingsregelverket og
statsborgerregelverket tilsier at statsborgerskap som hovedregel
ikke skal kunne innvilges før søkeren fyller vilkårene for permanent
oppholdstillatelse. Hevet botidskrav for permanent oppholdstillatelse
fører til at ektefeller av norske borgere i realiteten må oppholde
seg i Norge i fem år for å kunne oppnå norsk statsborgerskap. Departementet
foreslår derfor at det innføres et minimumskrav om fem års botid
for søkere som omfattes av statsborgerloven § 12. Forslaget innebærer
at norsk statsborgerskap for norskgifte tidligst kan innvilges etter
fem års botid i Norge.
Enkelte politidistrikt mener at søkere som er
gift, registrert partner eller samboer med norsk statsborger ikke
bør ha kortere botidskrav enn det hovedregelen tilsier (sju år).
Norge er forpliktet til å ha lempeligere vilkår
for enkelte søkergrupper, herunder ektefeller til norske statsborgere.
At botiden er noen år kortere for de som er gift, samboer eller
registrert partner med en norsk statsborger, anses som en god måte
å oppfylle dette kravet på. Å heve botiden til fem år for denne
gruppen vurderes å være i tråd med internasjonale forpliktelser.
Statsborgerloven § 16 fastsetter at statsløse
unntas fra noen av hovedvilkårene for norsk statsborgerskap. For
voksne statsløse er det i stedet krav om tre års botid. For statsløse
barn stilles ikke eget krav om botid. Barna må imidlertid fylle
vilkårene for permanent oppholdstillatelse og vil derfor som regel
oppfylle kravene for statsborgerskap først etter tre års oppholdstid. Statsløse
er ikke unntatt fra kravene knyttet til identitet, vandel, norskopplæring
og permanent oppholdstillatelse.
Ifølge statsborgerloven § 3 går overenskomster med
andre stater og folkeretten for øvrig foran lovens bestemmelser,
ved motstrid.
FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet av
1961 gjelder statsløse som er født på konvensjonspartens territorium.
Konvensjonsstatene har en forpliktelse til å gi statsborgerskap
til barn som ellers ville være statsløse. Konvensjonen inneholder
en uttømmende liste over vilkår som kan stilles. Dette gjelder krav
om botid (habitual residence) på inntil fem år direkte forut for søknaden
eller inntil ti år totalt, krav til vandel og krav til at personen
alltid har vært statsløs.
Barnekonvensjonen artikkel 7 nr. 1 fastsetter
at barn skal ha rett til å erverve et statsborgerskap umiddelbart
etter fødselen. Artikkel 7 nr. 2 slår fast at partene skal sikre
gjennomføringen av disse rettighetene i samsvar med sin nasjonale lovgivning
og sine forpliktelser i henhold til relevante internasjonale instrumenter
på dette området, særlig når barnet ellers ville blitt statsløs. Ved
utarbeidelse av artikkel 7 ble det lagt vekt på den klare forbindelsen
til FN-konvensjonen om begrensning av statsløshet av 1961. Ifølge retningslinjene
krever artikkel 3 og 7 i barnekonvensjonen at statene innvilger
statsborgerskap til barn født på deres territorium og som ellers
ville være statsløse, enten automatisk ved fødselen eller etter
søknad kort tid etter fødselen. Det står at statene ikke kan innføre
de vilkårene som tillates etter konvensjonen om begrensning av statsløshet
dersom de fører til at barn forblir statsløse over en lengre periode.
Gjennom Europarådskonvensjonen om statsborgerskap
av 1997 er vi forpliktet til å lette adgangen for statsløse til
å erverve norsk statsborgerskap. Når det gjelder statsløse barn født
på statspartenes territorium, fastsetter Europarådskonvensjonen
at statspartene skal innvilge dem statsborgerskap, enten automatisk ved
fødselen eller etter søknad. Det kan stilles krav om lovlig og vanlig
(fast) bosted på partens territorium inntil fem år umiddelbart før
søknad inngis.
I Sverige kan statsløse barn som er født i Sverige og
som alltid har vært statsløse få svensk statsborgerskap ved melding
(erklæring) (Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap). Barnet må
ha vært bosatt i Sverige i to år og ha permanent oppholdstillatelse.
I Danmark gjelder det ikke noe botidskrav for statsløse barn født
i landet (Cirkulærbeskrivelse om naturalisation § 17).
Departementet foreslår i proposisjonen at det stilles
krav om permanent oppholdstillatelse og fem års botid for statsløse
søkere, både voksne og barn, etter statsborgerloven § 16.
Når det gjelder statsløse barn født i Norge,
mener departementet at det på bakgrunn av Norges internasjonale
forpliktelser bør gjøres flere unntak fra de ordinære vilkårene
for statsborgerskap.
Departementet foreslår at det gjøres unntak
fra kravet om å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse,
vandelskravet og kravet om å forbli bosatt i Norge. Departementet
foreslår i stedet at det innføres krav om at barnet må være bosatt
i riket og ha oppholdt seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser
av minst ett års varighet forut for søknad om statsborgerskap.
Som alternativ til botidskravet foreslår departementet
at statsløse barn født i Norge skal kunne få statsborgerskap dersom
en av foreldrene senest på vedtakstidspunktet innvilges permanent oppholdstillatelse
eller statsborgerskap. Bakgrunnen for dette forslaget er at statsborgerskap skal
kunne fås på et tidligere tidspunkt der det er avklart at familien
har etablert seg og skal fortsette sitt liv i Norge.
Forslaget innebærer at statsløse barn født i Norge
unntas fra kravene i statsborgerloven § 7 første ledd. I stedet
må barnet være bosatt i riket og ha oppholdt seg i riket de siste
fem årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet forut for
søknad om statsborgerskap. Barn oppfyller dessuten kravene for statsborgerskap
på det tidspunktet en av foreldrene innvilges permanent oppholdstillatelse
eller statsborgerskap. Barn som omfattes av bestemmelsen får dermed
minimum null års botid og maksimum 5 års botid.
For øvrige statsløse søkere medfører forslaget
at botidskravet etter statsborgerloven § 16 øker fra tre til fem
år.
Endringer i statsborgerloven § 16. Statsløse.
Uttalelsene til UNHCR, Redd Barna, NOAS, Advokatforeningen,
Juss-Buss, Antirasistisk senter og Grenseløs kjærlighet dreier seg
særlig om statsløse barn. Høringsinstansene påpeker at Norge er
bundet av konvensjoner med formål om å redusere statsløshet, og
at Norge er pålagt å ha regler som gjør det så enkelt som mulig
å bli norsk statsborger for statsløse. Det vises videre til barnekonvensjonens
bestemmelser om rett til statsborgerskap for barn, som særlig gjelder
statsløse barn, og hensynet til barnets beste. Enkelte instanser
uttrykker skepsis mot at Norge vil innføre lengre botid når både
Danmark og Sverige har gjort det motsatte. UNHCR og NOAS skriver
at det ikke kan kreves lovlig opphold for statsløse barn etter 1961-konvensjonen
om begrensning av statsløshet.
Departementet er enig med UNHCR og NOAS i at
det ikke kan kreves lovlig opphold for statsløse som omfattes av
1961-konvensjonen om begrensning av statsløshet. Ordlyden i artikkel
1 nr. 2 bokstav a, «has habitually resided» er oversatt med «har
vært fast bosatt» i norsk oversettelse av konvensjonen, jf. St.prp.
nr. 93. (1970–1971) Om samtykke til tiltredelse av Konvensjon av
30. august 1961 om begrensning av statsløshet. Det følger også av
UNHCRs retningslinjer til konvensjonen at det med «habitual residence»
siktes til faktisk opphold og ikke lovlig eller formelt opphold.
Søkere som omfattes av konvensjonen skal kunne søke statsborgerskap
på de vilkårene som fremgår der over en periode hvor de er myndige.
Søknadsperioden kan senest starte når søkeren fyller 18 år og må minst
vare frem til søkeren fyller 21 år. Vilkårene som kan stilles går
frem av den uttømmende oppramsingen i artikkel 1 nr. 2 i konvensjonen.
Departementet vil derfor fastsette en unntaksbestemmelse for denne
gruppen søkere i statsborgerforskriften.
Ifølge Europarådskonvensjonen artikkel 6 nr.
2 bokstav b kan det stilles krav om lovlig og fast bosted over et
tidsrom på inntil fem år før søknad fremmes for statsløse barn som
er født på statspartens territorium. Departementet mener dette er
innenfor de forpliktelsene Norge har etter barnekonvensjonen artikkel
7 om rett til statsborgerskap og artikkel 3 om barnets beste. Det antas
at Europarådskonvensjonens bestemmelser er i tråd med disse bestemmelsene.
Selv om det fremgår av barnekonvensjonen artikkel 7 nr. 1 at barn
har rett til statsborgerskap fra fødselen av, er dette forstått
som en generell rett til statsborgerskap, ikke i et bestemt land.
Departementet vurderer barnekonvensjonen slik at det for å få norsk
statsborgerskap kan stilles krav om fem års opphold med oppholdstillatelser
for statsløse barn.
UNE og UDI viser til at krav om å være bosatt for
statsløse barn går frem av nytt annet ledd i statsborgerloven § 16
bokstav a, og ikke av bokstav b. UNE påpeker at det er foreslått
at opphold «de siste fem år» skal regnes fra søknadstidspunktet,
i nytt annet ledd bokstav a, mens tilsvarende ordlyd etter første
ledd regnes fra vedtakstidspunktet. De skriver at samme ordlyd ikke
bør gis ulikt innhold. Til slutt skriver UNE at de oppfatter at
perioder uten tillatelser/utenlandsopphold ikke tillates i løpet
av «de siste fem årene». De gjør oppmerksom på at eventuelle glipper
eller utenlandsopphold vil føre til at botiden må opparbeides på
nytt og antyder at dette må vurderes i lys av internasjonale konvensjoner.
Når det gjelder tidspunkt for beregning av botid, mener
departementet at botiden bør regnes bakover fra vedtakstidspunktet,
slik at de som har tilstrekkelig botid på vedtakstidspunktet fyller vilkåret.
Perioder uten tillatelser og utenlandsopphold skal vurderes slik
det gjøres etter gjeldende rett (statsborgerforskriften §§ 3-3 og
3-4). Perioder uten tillatelse på til sammen to måneder har ikke
betydning for krav om sammenhengende opphold med tillatelse. På
samme måte anses utenlandsopphold som ikke overstiger to måneder
som opphold i riket. Det foreslås videre at det stilles krav om
å være bosatt på søknadstidspunktet både for statsløse barn som
omfattes av forslaget til ny § 16 annet ledd bokstav a og bokstav
b. Grunnen til at søknadstidspunktet skal være avgjørende er at
dette fremgår tydelig av Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel
6 nr. 2 bokstav b.
Det fremgår i dag av § 16 at de som frivillig
er statsløse, ikke skal anses statsløse. Setningen foreslås endret
fordi den fremstår som en definisjon på statsløshet. Formålet med
setningen i § 16 var ikke å definere statsløshet, men å fastsette
hvem som omfattes av bestemmelsen. Statsløse som frivillig er statsløse
eller som enkelt kan få et statsborgerskap omfattes ikke av de gunstige
ervervsvilkårene (Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap
(statsborgerloven)). Norge er forpliktet til å ha gunstigere ervervsvilkår
for statsløse søkere (Europarådskonvensjonen artikkel 6 nr. 4 bokstav
g og Konvensjonen om statsløse personers stilling artikkel 32 («så
vidt mulig»)). Det fremgår av den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen
at personer som selv har valgt å bli statsløse ikke har rett til
å erverve statsborgerskap på forenklet måte. I UNHCRs handbook on
protection of stateless persons står det også at de som frivillig
er statsløse ikke har tilgang til alle rettighetene i konvensjonen
om statsløse personers stilling av 1954.
Det foreslås at det innføres et nytt tredje
ledd i § 16 der det går frem at søkere som ved egen handling eller
unnlatelse har valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte
kan bli statsborger av et annet land, ikke omfattes av bestemmelsen.
Dette er en rettelse som ikke vil ha praktisk betydning. Forslaget
har ikke vært på offentlig høring, da det anses som åpenbart unødvendig.
Departementets forslag til endringer i § 16 fremgår
av lovutkastet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
bemerke at det er fremmet mange forslag som samlet sett vil gjøre
det vanskeligere å få permanent oppholdstillatelse i Norge, uavhengig
av hvor lang botid eller andre alternativer en innvandrer har. Dette
medlemviser til at det å få
permanent opphold utgjør en viktig trygghet for den enkelte, og
er med på å gjøre integrering lettere. Et mål bør være å hindre
utstøting og parallellsamfunn, og sikre at de som er i landet også
har en tilhørighet til samfunnet. Ved å nekte flere permanent opphold
vil flere falle utenfor, noe som kan føre til økt segregering. Det
er viktig at de som uansett skal være i Norge, får anledning til
å få permanent opphold med de rettigheter det fører med seg.
Sett i sammenheng vil disse forslagene føre
til at en del svakere grupper ikke vil få muligheten til å få permanent
oppholdstillatelse. Dette vil spesielt gjelde kvinner med liten
utdannelse, som ofte har vært utsatt for en farlig flukt hvor vi
vet at seksuelle overgrep er utbredt. Kvinner er mer utsatt for
slike overgrep enn menn, og det er også en utfordring med manglende
rettigheter knyttet til seksuell og reproduktiv helse. Spesielt
i dagens situasjon hvor trolig en av fem av kvinnene som er på flukt
er gravide, og hvor seksuelle overgrep er økende. Dette vil også
påvirke kvinners mulighet når de kommer frem til Norge. Regjeringen
tar ikke dette hensynet med seg i sin argumentasjon og politikk,
og vurderingen av om dette er diskriminerende er kun begrunnet med
at det er et saklig og forholdsmessig tiltak. Dette fører til at
kravene for familiegjenforening og for å få permanent opphold, som
regjeringen nå foreslår, er skreddersydd for den mest ressurssterke
gruppen av flyktningene, og ikke de som regjeringen i utgangspunktet
har sagt at de ønsker å hjelpe.
Komiteen viser til
departementets forslag om å heve botidskravet fra tre til fem år
for å få innvilget permanent oppholdstillatelse.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser herunder til den grundige vurderingen
som er gjort for særskilte grupper som familieinnvandrere i voldelige
forhold, barn og faglærte.
Avtalen om utlendingsfeltet ble inngått mellom Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre i februar 2014
som et vedlegg til samarbeidsavtalen mellom de nevnte partier. Disse
medlemmer viser til at avtalens punkt 11 sier man skal «heve
kravet om botid for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem
år».
Disse medlemmer slutter seg til
de vurderinger departementet legger til grunn i proposisjonen. Botidskrav
på tre år gir en begrenset tilknytning til riket, og ved å utvide
kravet til fem år vil myndighetene ha en styrket mulighet til å føre
kontroll og sikre integrering. Bedre kontroll kan eksempelvis gjelde
tilfeller der oppholdsgrunnen er fiktiv.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at regjeringen i proposisjonen har
foreslått tilleggsvilkår for permanent opphold utover det som følger
av asylavtalen mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre. Asylavtalen anses ikke å forplikte partene der forutsetningene
for avtalen er endret fra regjeringens side ved at det er foreslått
nye vilkår som ikke lå til grunn da avtalen ble inngått.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, mener asylinstituttet er ment
for å gi midlertidig beskyttelse fra krise, krig og forfølgelse.
Derfor er det også naturlig at utlendingen ikke får fornyet oppholdstillatelse
i de tilfeller hvor grunnlaget for beskyttelse ikke lenger er til
stede, og permanent opphold ikke er innvilget. Dette kan være at
landet vedkommende flyktet fra, igjen er blitt trygt å returnere til.
Da er det positivt at utlendingen reiser tilbake til hjemlandet
og hjelper med å bygge det opp igjen eller delta i samfunnslivet.
Dersom det har skjedd forbedringer i hjemlandet som
fører til at grunnlaget for den midlertidige beskyttelsen opphører,
mener flertallet at utlendingsforvaltningen bør starte
med tilbakekalling av oppholdstillatelsen for disse dette gjelder. Flertallet merker
seg at regjeringen gjennom instruks har bestemt at det i visse saker skal
opprettes sak om tilbakekall.
Videre mener komiteens medlemmer
fra Høyre og Fremskrittspartiet det er positivt at utvidet
botidskrav medfører strengere krav til vandel for at utlendingen
skal få varig opphold i Norge. Det bemerkes videre at Politidirektoratet er
positive til denne endringen.
Disse medlemmer mener det er
positivt hvis det kan gjøres endringer som fører til mer effektiv
saksbehandling, for eksempel at det for visse grupper kan gis midlertidig
opphold for opptil fem år.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, går imot regjeringens forslag om
utvidet botidskrav fra tre til fem år. Flertallet mener
at en slik skjerpelse vil ha negative konsekvenser for integreringen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er
uenig i at det er nødvendig å heve botidskravet fra tre til fem
år for å sikre integrering slik departementet argumenterer for, det
kan tvert imot ha motsatt effekt. Dette medlemviser til IMDis høringsuttalelse hvor det
blir nevnt at det å få innvilget permanent oppholdstillatelse gir
en tilhørighet og tilknytning som ikke er til stede med en midlertidig
tillatelse.
Komiteen merker seg
at mange av høringsinstansene som har uttalt seg til denne endringen tar
opp nettopp dette temaet. Flere er bekymret for at et hevet botidskrav
vil føre til at familieinnvandrere, gjerne kvinner, som utsettes
for mishandling, vil fortsette å stå i samlivet på tross av dette
for å opptjene hele botidskravet.
Derfor mener komiteens flertall,
medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og
Venstre, det er viktig at departementet foreslår avbøtende
tiltak for denne svært sårbare gruppen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener vold i
nære relasjoner er et samfunnsproblem og alvorlig kriminalitet som må
møtes med tiltak på bred front. Disse medlemmer er
bekymret for familieinnvandrere som utsettes for mishandling i samlivsforholdet, disse
menneskene er særlig utsatt fordi deres opphold i landet er knyttet
til den som begår overgrepene. Disse medlemmer har
merket seg at mange av høringsinstansene advarer sterkt mot et økt
botidskrav fordi dette vil ramme denne sårbare gruppen. Økt botidskrav
vil etter disse medlemmers mening sette en sårbar
gruppe i en enda vanskeligere situasjon fordi de kan føle seg tvunget
til å leve i voldelige forhold enda lenger. Disse medlemmer går
derfor imot regjeringens forslag om å øke botidskravet til fem år. Disse
medlemmer støtter de forslag til avbøtende tiltak som regjeringen
varsler, men er bekymret for at et økt botidskrav skaper større problemer
enn de varslede avbøtende tiltakene vil løse.
Mange høringsinstanser har pekt på utfordringene
med at unntaksbestemmelsen praktiseres for strengt og at det finnes
store mørketall, og disse medlemmer mener det derfor
er på høy tid med en gjennomgang av regelverk og praktisering av
dette. Disse medlemmer vil understreke viktigheten
av en slik gjennomgang også om regjeringens forslag om økt botidskrav
ikke får flertall.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
viser her til avtalen om utlendingsfeltet inngått mellom de fire
samarbeidspartiene Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre. Punkt 11 sier at man skal «gjennomgå reglene knyttet
til personer som opplever mishandling», og videre henviser flertallet til
gjennomføringspunkt 2 der det skal finnes «avbøtende tiltak».
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og
Sosialistisk Venstreparti, vil innledningsvis peke på at
arbeidet med å motvirke vold i nære relasjoner må fortsette med
uforminsket styrke. Dette er et stort problem hvor det antageligvis
er store mørketall, noe dette flertallet er bekymret
over. Videre vil dette flertallet bemerke at det
er positivt at departementet har drøftet forslagene som ble fremmet
fra høringsinstansene på en så grundig måte; både når det gjelder
informasjonstiltak, bedre kompetanse i utlendingsforvaltningen og aktuelle
instanser, og ikke minst at man skal gjennomgå regelverk og praksis. Dette
flertallet er enig i at det er viktig at regelverk og praksis
er så forutsigbart som mulig for å unngå at utlendinger som utsettes
for mishandling, opplever den selvstendige oppholdstillatelsen som et
så usikkert handlingsalternativ at de i stedet velger å bli i et
forhold med mishandling. Det pekes på flere gode forslag i proposisjonen. Dette
flertallet er positiv til at departementet vil følge opp
og vurdere forslagene nærmere i forbindelse med praksisgjennomgangen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er
som flere høringsinstanser bekymret for konsekvensene for spesielt
kvinner i voldelige forhold. Unntaksregelen for personer i mishandlingsforhold
fungerer ikke slik den er forutsatt, beviskravene praktiseres så
høyt at flere ikke ser det som en farbar vei uten samtidig å sette
oppholdstillatelsen i fare.
Dette medlemviser
til uttalelse fra Mira-senteret i høringen på Stortinget:
«I 2015 behandlet MiRA-Senteret totalt 503 krisehjelp-
og rådgivningssaker hvor 86 av sakene omhandlet vold og mishandling,
og 46 av sakene omhandlet oppholdstillatelse. MiRA-Senteret erfarer
at det er svært få kvinner som oppnår selvstendig juridisk status
på bakgrunn av mishandlingsbestemmelsen i dag. Dette på grunn av
det strenge bevis- og dokumentasjonskravet for å sannsynliggjøre
mishandlingen. Vi erfarer også at svært få kjenner til sine rettigheter gjennom
mishandlingsbestemmelsen. Tall fra UDI viser at det i 2015 kun var
100 saker som ble behandlet etter mishandlingsbestemmelsen § 53. Dette
er et svært lavt antall i forhold til hvor mange kvinner som faktisk
berøres av den allerede eksiterende tre års regelen og som utsettes
for vold i nær relasjoner.»
Ekteskapsinnvandrere vil, på grunn av botidskravet,
ha en svært usikker juridisk status. Så lenge man ikke har permanent
og selvstendig oppholdstillatelse, står man i en avhengighetsposisjon
overfor ektefellen. For det første har man den etter hvert godt
kjente problemstillingen med voldsutsatte ekteskapsinnvandrere som
blir værende i voldelige forhold av frykt for å miste oppholdstillatelsen.
For det andre er det å være i et slikt avhengighetsforhold en negativ
effekt på for eksempel muligheten til å få jobb. Denne ubalansen
av makt, med den muligheten for tvang som dette også involverer,
er også i strid med det som vi ellers mener er en god likestillingspolitikk,
nemlig friheten til å kunne styre sitt eget liv. For det tredje
er det ikke mulig for disse å pendle mellom bosted og arbeid-/utdanningssted,
på grunn av vilkåret om å bo sammen. Mange ekteskapsinnvandrere
bosatt i distriktene i Norge vil være avhengig av å pendle for å
ta utdanning. Hvis botidskravet økes, vil ventetiden før man kan
starte på utdanning bli utvidet fra tre år til fem år. Dette er
reguleringer som hindrer dem i å delta i arbeidsmarkedet og forsørge
seg selv, og dette er uheldig både i et likestillings- og integreringsperspektiv.
Dette medlem vil påpeke alvoret
ved at fraværet av konsekvensanalyse av hvordan disse innstrammingene
virker, vil ramme og diskriminere kvinner i særlig grad. Det er
derfor også overraskende at partier som ellers påberoper seg å være
svært opptatt av likestilling, ser vekk fra hvilke alvorlige virkninger
disse innstrammingsforslagene har for kvinner på flukt og kvinners mulighet
til å lykkes med integrering og få mulighet til familiegjenforening.
Dette medlem er enig i de avbøtende
tiltakene som regjeringen har foreslått, men mener dette ikke vil
bøte på alle konsekvensene som nevnt over.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at forslaget om hevet botidskrav
til fem år også vil gjelde for barn. Det finnes likevel flere særregler
for barn og barns beste. Disse medlemmer legger til grunn
at det skjerpede botidskravet ikke er ment å medføre noen endring
i vurderingen knyttet til hva som anses som «særlig tilknytning
til riket» jf. utlendingsforskriften § 8-5. Det antas derfor at
det med denne endringen vil bety at flere barn og barnefamilier
dekkes av denne bestemmelsen. Disse medlemmer legger
til grunn at Grunnloven § 104 om hensynet til barns beste er ivaretatt
gjennom denne bestemmelsen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til at disse partier
ikke støtter forslag om å heve botidskravet for permanent opphold
fra tre til fem år for.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at hevet botidskrav vil
kunne gjøre det vanskeligere for faglærte utlendinger å få permanent
opphold i Norge. Likevel finner disse medlemmer å
kunne legge departementets vurdering til grunn. Faglærte vil uansett
få opphold i landet så lenge de er i arbeid, og vil også kunne oppholde
seg i utlandet i perioder uten å miste muligheten til å få permanent
opphold.
Dessuten viser komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
til forslaget om innstramning på hvor lenge en utlending kan oppholde
seg i utlandet i løpet av opptjeningsperioden og lovfesting av dagens krav
til opphold i Norge for midlertidig oppholdstillatelse.
I avtalen om utlendingsfeltet mellom regjeringspartiene
Høyre og Fremskrittspartiet og samarbeidspartiene Kristelig Folkeparti
og Venstre ble det ikke gjort endringer i antall måneder utlendingen
kan oppholde seg i utlandet, selv om botidskravet ble hevet til
fem år. Flertallet merker seg at dette forslaget
videreføres i proposisjonen.
Videre viser komiteen til
integreringsforliket av desember 2015 inngått mellom Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre, og dette forlikets punkt 12 side 4 i Dokument 8:37 S (2015–2016).
Dette punktet er likelydende med samarbeidsavtalens tilleggsavtale
inngått mellom regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet og
Kristelig Folkeparti og Venstre jf. to siste avsnitt på side 4.
Tilleggsavtalen ble inngått mellom disse partene 8. april 2015. Komiteen viser
til at hjemreiser kan indikere at det ikke forelå et reelt beskyttelsesbehov
da oppholdstillatelsen ble gitt, og at det foreligger misbruk av
asylinstituttet. Det er viktig at det tidlig reageres på dette, og
at tillatelser blir vurdert tilbakekalt i slike tilfeller.
Komiteen legger til grunn at
en periode på underkant av 1,5 måned hvert år er tilstrekkelig til å
gjennomføre for eksempel kortere ferieturer og reiser i forbindelse
med skolegang. Videre synes komiteen det er positivt
at departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet ser på hvordan
reglene kan bli mer fordelaktige for blant annet forskere og ph.d.-studenter
med tilhørende familie.
Komiteen merker seg forslaget
om at faglærte skal ha en utvidet rett til å oppholde seg i utlandet
når dette skyldes oppdrag for arbeidsgiver jf. utlendingsforskriften
§ 11-2 annet ledd.
Komiteen merker seg forslaget
om at faglærte fortsatt skal ha en utvidet rett til å oppholde seg i
utlandet når dette skyldes oppdrag for arbeidsgiver, jf. utlendingsforskriften
§ 11-2 annet ledd, og at denne perioden er foreslått forholdsmessig utvidet.
Komiteen merker seg at departementet
fremmer et forslag om kun å lovfeste det som er gjeldende rett,
og ikke går videre med forslaget som ble fremmet i høringsrunden. Komiteen mener det
er bra at en så sentral del av dagens praksis for denne delen av
utlendingsregelverket blir lovfestet.
Komiteen mener at
språk er en grunnleggende del for å sikre god integrering. Å kunne
norsk er en forutsetning for å fungere i samfunnet og ta vare på
seg selv og sine. Dette gjelder spesielt for å komme inn i arbeidslivet,
men også for å delta i lokalsamfunnet og for eksempel hjelpe sine barn
med lekser.
Derfor legger komiteen til grunn
at det er viktig å ha tydelige krav til de som kommer til Norge.
Komiteen understreker viktigheten
av krav om norskkunnskaper og norsk samfunnskunnskap for permanent
oppholdstillatelse og statsborgerskap.
Komiteen vil innledningsvis uttrykke
sin støtte til at det bør stilles høyere krav til permanent oppholdstillatelse
enn til andre grunnlag for opphold. En slik tillatelse gir i utgangspunktet varig
rett til opphold i Norge, uten behov for fornyelse. Dette i seg
selv tilsier at man gjennom regelverk og ordninger bør stille høye
krav og legge til rette for at disse kan oppfylles.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, merker seg likevel at de foreslåtte
kravene for norskkunnskap og samfunnskunnskap er mindre omfattende
enn kravene for å oppnå statsborgerskap. Å legge til grunn en slik
inndeling mener flertallet er et godt utgangspunkt.
I gjeldende rett er det ingen reaksjoner som
kan rettes mot utlendinger som ikke oppfyller sin plikt til å delta
i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, og oppnår et visst nivå
på avsluttende prøve i norsk eller består avsluttende prøve i samfunnskunnskap.
Ved å innføre krav om å dokumentere muntlige ferdigheter i norsk som
et vilkår for å få permanent oppholdstillatelse, vil man også kunne
ha reaksjon mot de som ikke tilegner seg det norske språket godt nok.
Å kunne snakke norsk er et så viktig grunnlag for integrering at flertallet mener
alle utlendinger bør oppnå et visst nivå før permanent opphold innvilges.
Komiteen viser til
at det er et mål at hver enkelt utlending skal gjennomføre introduksjonsprogrammet
og opplæring i norsk og samfunnskunnskap så raskt som mulig. Derfor
ser komiteen positivt på at regjeringen allerede
for inneværende statsbudsjett har tatt initiativ til mer systematisk
kartlegging av de nyankomnes kompetanse. Slik kan man forbedre introduksjonsprogrammet
og opplæring i norsk og samfunnskunnskap til å bli så godt som mulig
for den enkelte.
Komiteen viser til proposisjonens
forslag om krav til norskkunnskaper for å få permanent oppholdstillatelse.
Forslaget innebærer at utlendingen må beherske et minimum av norsk
muntlig og dokumentere minimum nivå A1 på avsluttende prøve i norsk.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til avtalen på utlendingsfeltet
inngått mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og
Venstre i februar 2014. Siste avsnitt i innledningen viser til at
«alle skal ha samme rettigheter og plikter i Norge, uavhengig av
etnisk bakgrunn. Det å stille krav til innvandrere er å vise dem
respekt». Denne avtalens punkt 19 fremmer forslag om høynet krav
for de som søker statsborgerskap i Norge. Proposisjonen trekker
kravene til permanent opphold noe nærmere dette kravet for å få statsborgerskap.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
legger til grunn at forslaget om å dokumentere muntlige ferdigheter
på avsluttende prøve i norsk er en oppfølging av asylforliket, inngått
mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre sitt punkt 13; «Proposisjonen skal også
omhandle bruk av integreringskriterier for innvilgelse av permanent
opphold.».
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til integreringsforliket
inngått mellom de samme seks partiene, Dokument 8:37 S (2015–2016),
hvor regjeringen anmodes om å gjennomgå introduksjonsprogrammet
og særskilt vurdere «a) nye opplæringsløp for nyankomne innvandrere»
og «c) muligheten til ekspressløp i norsk- og samfunnsfagopplæringen».
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener derfor
det er svært uheldig at regjeringen i forslag til statsbudsjett
for 2016 har kuttet 100 mill. kroner i språkopplæringen i asylmottakene.
I tillegg har regjeringen kuttet i dagpengene til asylsøkerne, noe
som gjør det vanskeligere for disse å delta i ordinære aktiviteter
i det norske samfunnet. Mange av asylmottakene er lokalisert slik
at asylantene er avhengig av å ta buss eller båt for å gå til lege, delta
i frivillige aktiviteter eller gjøre andre hverdagslige ærend. Regjeringens
kutt bidrar dermed til svekket integrering, noe som vil gjøre integreringsjobben
vanskeligere for kommunene den dagen flyktningene skal bosettes.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, er kritiske til at regjeringen
ikke har satt i gang med kompetansekartlegging og godkjenning av
asylsøkernes kompetanse, til tross for at integreringsforliket har
pålagt regjeringen å gjøre dette arbeidet, og at det er bevilget
penger over statsbudsjettet til NOKUT for å gjøre denne jobben.
Det å utarbeide en app for selvregistrering av kompetanse kan ikke
sies å være en tilstrekkelig oppfølging av Stortingets vedtak.
Komiteen viser til
at hvis de nyankomne ikke raskt lærer seg norsk, skaper dette et
dårlig utgangspunkt for å kunne bli godt integrert i Norge. Dette
vil igjen kunne føre til et høyere press på våre velferdsordninger
og at færre av de nyankomne kommer i arbeid. For å trives med å bo
i Norge er språk en av de viktigste forutsetningene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, mener derfor at en skjerping av
kravet til norskkunnskaper er et viktig integreringskriterium.
Flertallet mener at en avsluttende
prøve i norsk, der utlendingen må kunne beherske norsk muntlig på
nivå A1 eller høyere, er en god måte å sette slike tydelige krav
på. For den som uansett har rett og plikt til norskundervisning
i det omfang vi har i dag, er det etter flertallets syn
rimelig at man må vise slike kunnskaper ved den avsluttende prøven
etter endt kurs.
Flertallet mener et slikt tiltak
vil skape flere fordeler. For det første vil de som avlegger prøve,
men ikke oppnår nivå A1 eller høyere i norsk muntlig, ha mulighet
til å få hjelp av sin kommune som har fulgt vedkommende i introduksjonsprogrammet
eller opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Selv om de må betale forsøk
nummer to selv, mener flertallet det er positivt
at kommunene er de som fasiliterer rammene for undervisning. Jo
mer dette gjøres lokalt, desto enklere blir det for den enkelte
utlending å oppfylle kravene. Flertallet synes dette
er et godt tiltak for integrering. Med andre ord vil det også være
et insentiv for kommunene til å lage en så god opplæring som mulig.
For det andre mener flertallet det er et poeng at
minimumskravet om nivå A1 i norsk muntlig også er nettopp det. For
de som overgår minimumskravet og avlegger prøver der de viser at
de behersker norsk muntlig på et enda høyere nivå, med tilhørende
offisiell dokumentasjon, vil dette telle positivt når de skal søke
videre arbeid.
Flertallet viser til unntaksbestemmelsene
som er opptatt i proposisjonens punkt 8.6.5. Det foreslås at kravet
om gjennomført prøve i norsk med dokumentasjon på muntlige ferdigheter
på minimum nivå A1 ikke skal gjelde dersom utlendingen kan dokumentere
bestått norskprøve eller avsluttende prøve i norsk, med ferdigheter på
lavest A2-nivå skriftlig og muntlig. Flertallet ser
positivt på slike tiltak for effektivisering og enklere saksbehandling.
Derfor støtter også flertallet det beskrevne unntaket
som gjør at man slipper å gå om kommunen for å få fritak fra plikt
til opplæring, men nå kan gjøre dette direkte hos UDI.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet legger til grunn departementets konstitusjonelle
og folkerettslige vurderinger. Med de unntakene som foreslås i proposisjonen
og de hensynene som må tas i all undervisning, også i dette tilfellet,
vil man være innenfor rammene til Grunnloven § 98 jf. EMK artikkel
14.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
det ikke er godtgjort at en prøve i norsk for å få varig oppholdstillatelse
er det best egnede virkemidlet for å oppnå målet alle er enige om. Dette
medlem viser til at Sosialistisk Venstreparti gikk imot
slike krav for å oppnå statsborgerskap.
Dette medlem understreker at
nøkkelen til god integrering er å lære seg norsk. Å beherske språket
i det samfunnet en bor i, er en forutsetning for å klare seg godt.
Språket er nøkkelen til kontakt med andre, til vennskap, til forståelse
av kultur og for å kunne beherske en jobb.
Dette medlem viser til merknader
under saken om norskkrav for å oppnå statsborgerskap, der det står:
«Dette medlem viser til Vox, som er et nasjonalt fagorgan
for kompetansepolitikk, i sin høringsuttalelse til endring i statsborgerloven
om å stille krav til norsk for å få statsborgerskap:
«Vox
stiller seg likevel ikke bak departementets forslag om å innføre
krav om bestått norskprøve og samfunnskunnskapsprøve på norsk for
å bli norsk statsborger. Vox mener at dagens ordning med krav om
gjennomført pliktig opplæring og obligatoriske avsluttende prøver
i norsk og i samfunnskunnskap er tilstrekkelig for å sikre at nye
norske statsborgere har nødvendige språkferdigheter og kunnskaper
om samfunnet. I det følgende vil vi redegjøre for våre innvendinger mot
forslaget fra departementet.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet vil påpeke at det ikke er foreslått
i proposisjonen at avlagt prøve i samfunnskunnskap skal avholdes
på norsk. I motsetning til det strengere kravet som gjelder for
å søke statsborgerskap, foreslås det her et krav om at man må avlegge
en prøve i samfunnskunnskap på «et språk som han eller hun forstår»,
jf. proposisjonens side 135 og forslag til ny bestemmelse § 62 første
ledd bokstav e i utlendingsloven.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
regjeringen ikke har valgt å utvide eller styrke undervisning og
individuell oppfølging. Dette medlem mener at andre tiltak enn det foreslåtte er bedre
egnet til å oppnå formålet om integrering og til å sikre en likere behandling,
enn det en språkprøve som inngangsbillett til permanent opphold
vil være. Dette medlem mener at permanent oppholdstillatelse,
slik som statsborgerskap, er et gode, og at det er bra at de som
er bosatte her ønsker permanent opphold, noe som øker lojaliteten
til Norge.
Komiteen viser til
departementets forslag om krav til å bestå den obligatoriske avsluttende prøven
i samfunnskunnskap på et språk kandidaten forstår.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til avtalen mellom Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, inngått i februar
2014. Punkt 19 i avtalen innebærer at det skal «… gjennomgå(s) en
test i samfunnskunnskap» som skal bestås. Selv om dette punktet
gjelder for søkere til å bli statsborgere, mener flertallet det
er klokt at vilkårene for permanent opphold nærmer seg vilkårene
for statsborgerskap på dette området.
Komiteen legger til
grunn at kunnskap om Norge, landets historie, samfunnets oppbygging, økonomiske,
sosiale og politiske forhold er grunnleggende viktig for god og
rask integrering. Videre vil kunnskap om hver enkelt innbyggers
plikter og rettigheter forbedre den enkeltes utgangspunkt til å
delta i samfunnet og komme inn i arbeidslivet.
Komiteen mener at det er svært
viktig, av hensyn til den enkelte utlending, at man lykkes med slik
grunnleggende opplæring for de som ikke er en del av et vanlig skoleløp.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til Stortingets vedtak i
desember 2015 hvor det ble innført krav om at søkeren må beherske
et minimum av norsk muntlig (nivå A2) og må ha bestått prøve i samfunnskunnskap
på norsk språk for å få statsborgerskap. Flertallet støtter
proposisjonens intensjon om at kravene til permanent opphold tilnærmer
seg kravene til statsborgerskap. Flertallet vil likevel
understreke at en her, i likhet med vilkåret om norskkunnskaper,
mener det er en rett vurdering at kravene til permanent opphold
ikke strekker seg like langt.
Flertallet vil også her vise
til de positive effektene det vil få at de som skal integreres har denne
kunnskapen. Videre er det viktig at man har strenge, men rettferdige
insentiv for utlendingene til å fullføre undervisningen på en så
effektiv og god måte som overhodet mulig. Flertallet vil
også her legge til grunn at en god innsats under introduksjonsprogrammet
og dokumentasjon på dette vil kunne telle positivt ved jobbsøking
senere.
Flertallet legger til grunn at
alle innvandrere har et selvstendig ansvar for å bidra til å bli
integrert i Norge. Tydelige krav til norsk- og samfunnskunnskap
vil ytterlige understreke dette ansvaret, samtidig som det tydeliggjør
forventningene som påligger hver enkelt før permanent opphold kan
innvilges.
Videre viser flertallet til de
unntaksbestemmelser som er foreslått i proposisjonen. Det foreslås
at kravet om gjennomført og bestått prøve i samfunnskunnskap ikke
skal gjelde dersom det kan dokumenteres at den allerede er bestått,
eller utlendingen er fritatt fra plikten. Flertallet vil
her igjen vise til at dette kan utgjøre forenklinger som effektiviserer
saksbehandlingen, noe flertallet stiller seg positiv
til.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
understreke at det er svært viktig for integreringen av flyktninger
i Norge at de får god norsk opplæring, arbeidstrening og kurs om
samfunnsforhold og lover og regler i Norge. Derfor har også Sosialistisk
Venstrepartis alternative budsjett reversert kuttene i norskopplæringen
som denne regjeringen gjennomførte. Språk er nøkkelen til å få innpass i
Norge. Dette medlem viser til at det viktigste for
å få bedre integrering og språkopplæring er å få ned tiden det tar
å få behandlet sakene. Nå har ventetiden økt katastrofalt, og lang
tid i passivitet er skadelig. Rask saksbehandling og rask bosetting
er sentralt for å kunne integrere. Derfor fremmet også Sosialistisk
Venstreparti et forslag om raskere bosetting for å hindre at de
som har fått asylsøknaden sin behandlet, skal bli sittende på mottak.
Ved utgangen av mars 2016 er det ca. 20 000 som venter på asylintervju
eller behandling av sakene, og mer enn 3 262 personer som har fått
opphold venter i mottak på å bli bosatt.
Dette medlemviser
til at det viktigste er å få på plass rask saksbehandling og bosetting.
I mottakene må språkopplæring økes og det er nødvendig å gjøre introduksjonsprogram
mer individrettet. For å gjennomføre dette arbeidet må kommunene
også følges bedre opp. Det er kun retorikk når statsråden uttaler
at det må stilles strengere krav, og at flyktninger må yte før de
kan nyte. Det tilslører at det regjeringen har gjort, er nettopp
å gjøre det vanskeligere for de som kommer å oppnå kravene som settes.
Det må på plass en bedre kombinasjon av arbeidstrening, språk og
formell kompetanseheving før en stiller strengere krav.
Dette medlemviser
til at politikken må ha en indre sammenheng slik at det ikke kuttes
i adgangen flyktningene har til norskopplæring, samtidig som det
stilles som vilkår å oppfylle et krav til skriftlig og muntlig norsk
for å kunne søke om permanent opphold. Selv om kravene som er foreslått
ikke vil være særlig vanskelige for de aller fleste, vil det likevel
kunne ha store konsekvenser for de som ikke har mulighet til å bestå.
Dette medlemviser
til at enkelte, på grunn av forhold slik som manglende skolegang,
traumer og for eksempel isolasjon på grunn av samliv, vil kunne
ha vanskelig for å bestå en slik prøve. Det er en fare for at spesielt
kvinner vil være overrepresentert i den gruppen, og at et slikt
krav vil føre til at de ikke kan oppleve tryggheten i det å få permanent
opphold. Dette gjelder særskilt etter at det ble gitt instruks GI
– 04/2016 om tilbakekallelse av midlertidig opphold der forholdene
i hjemlandet endrer seg. Dette medlem viser til at
det er foreslått en unntakshjemmel fra kravene. Denne må også utvides
til å kunne gi unntak for enkeltpersoner som på grunn av helse,
skolegang eller andre tungtveiende grunner som nevnt over ikke kan forventes
å kunne bestå et slikt krav.
Komiteen viser til
regjeringens forslag om krav til selvforsørgelse de siste 12 månedene
for å få permanent oppholdstillatelse.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og
Sosialistisk Venstreparti, mener intensjonen bak forslaget er
viktig. Å kunne forsørge seg selv er noe av det viktigste integrering
handler om. Hvis vi ender i en situasjon der mange av de utlendingene
som nå kommer, ikke klarer å forsørge seg selv, vil dette igjen
skape et større press på våre velferdsordninger, herunder trygdeytelser
og stønadsordninger.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
mener at også dette er en oppfølging av asylforliket inngått mellom
de seks partiene, og forlikets punkt 13; «proposisjonen skal også
omhandle bruk av integreringskriterier for innvilgelse av permanent opphold».
Dette integreringskriteriet går noe lenger enn vilkårene til å beherske
norsk og samfunnskunnskap, men dette flertallet ser likevel
at disse tre vilkårene har sin naturlige sammenheng.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og
Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning at uten
å kunne norsk og forstå det norske samfunnet vil det bli vanskelig
for den enkelte utlending å komme seg inn på arbeidsmarkedet. Videre
er det flertallets oppfatning at uten krav om at man
også skal i jobb og kunne forsørge seg selv, vil man kunne se en
drastisk økning i offentlige ytelser. Dette er ikke bærekraftig
på sikt hvis man skal opprettholde et høyt velferdsnivå og samtidig
ha kapasitet til mottak av asylsøkerne med innvilget opphold.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
mener at et slikt krav vil utgjøre et sterkt insentiv for utlendingen
til å gjennomføre introduksjonsprogram raskt og deretter søke seg
jobb.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet merker seg at regjeringens forslag
er justert fra tre år i høringsforslaget til ett år i lovproposisjonen. Disse
medlemmer mener at dette er en hensiktsmessig justering.
Disse medlemmer gir sin tilslutning
til at det ved den nærmere utformingen av kravet om selvforsørgelse
kan være naturlig å ta utgangspunkt i utlendingsforskriften § 10-7
om krav om underhold ved førstegangs søknad i andre saker enn familieinnvandring.
Disse medlemmer merker seg forslagets unntak
fra denne hovedbestemmelsen, og mener det er viktig at grupper som
ikke har mulighet til å forsørge seg selv, skal være unntatt fra
dette kravet. Disse medlemmer vil derfor legge til grunn
at departementet lager unntak for barn, varig uføre, personer over
67 år og personer under utdanning. Det er videre bra at departementet i
forbindelse med forskriftsfestingen ser på andre grupper som kan
oppleve et slikt krav som urimelig.
Med disse unntakene mener disse medlemmer at
man ikke krenker forbudet mot diskriminering etter Grunnloven § 98
jf. EMK artikkel 14.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, mener
det er riktig å stille krav til selvforsørgelse de siste 12 måneder
før permanent oppholdstillatelse innvilges. Flertallet er
enig i at dette kravet skal ta utgangspunkt i utlendingsforskriften
§ 10.7, som sier at underhold anses sikret når utlendingen har arbeidsinntekt
av tilstrekkelig omfang, oppebærer pensjon eller andre faste periodiske ytelser,
har egne midler som anses som tilstrekkelige eller vil få studielån
eller stipend av tilstrekkelig omfang.
Flertallet er enig i at utgangspunktet
bør være at utlendingen de siste tolv månedene ikke har mottatt
ytelser etter lov om sosiale tjenester, men at det ikke kan stilles
som et absolutt krav.
Flertallet viser til at det for
mange personer med fluktbakgrunn kan være krevende å nå kravet til
selvforsørgelse. Kostnader til bolig og livsopphold for øvrig vil
også variere ettersom hvor i landet man er bosatt, og påvirke evnen
til å leve av den inntekten man har. Flertallet mener
derfor det må presiseres rimelige unntaksbestemmelser, slik at kravet
blir et incentiv og ikke et hinder for integrering.
Flertallet er enig med regjeringen
i at det skal gjøres unntak for barn, varig uføre, personer over
67 år og personer under utdanning. Flertallet ber
regjeringen gjøre ytterligere unntak for grupper hvor selvforsørgelseskravet
vil være særlig urimelig, som for eksempel ved sykdom, nedsatt arbeidsevne,
etter mishandling i samlivet, ufrivillig deltid osv.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at for
å kunne sikre en god integrering er det viktig at de som har et beskyttelsesbehov,
kan få en trygghet om at de får bli i landet. Med krav om forsørgelse
de siste 12 måneder for å kunne få oppholdstillatelse åpner det
for at noen grupper aldri vil få permanent opphold i Norge.
Disse medlemmerer
enig i at det er svært viktig at alle kan forsørge seg selv, og
at arbeid og utdanning er en viktig måte å få integrert flyktninger
på. På samme tid er det også viktig at de som i utgangspunktet har
fått beskyttelse, skal ha mulighet til å få den tryggheten permanent
oppholdstillatelse gir. Dersom mange vil ha midlertidige oppholdstillatelser,
er dette en risiko for segregering og at de føler mindre tilknytning
til Norge.
Disse medlemmer viser til at
mange flyktninger som trenger beskyttelse mest er traumatiserte,
krigsskadde og funksjonshemmede, og at det kan være både umulig
og urimelig å kreve selvforsørgelse av dem. Det er derfor viktig
at staten ikke svekker sitt ansvar for å sikre livsopphold gjennom
folketrygden for dem som er uten mulighet til selvforsørgelse.
Komiteen viser til
departementets forslag om å innføre en ny hjemmel for å kunne avslå
en søknad om permanent oppholdstillatelse når det foreligger tungtveiende,
innvandringsregulerende hensyn, jf. § 38.
Komiteen viser at det i dag ikke
foretas noen skjønnsmessig avveining mot innvandringsregulerende
hensyn når søknad om permanent oppholdstillatelse behandles.
Komiteen mener det er viktig
at Norge har en innvandringspolitikk som er streng, men rettferdig.
I dette tilfellet betyr dette at man skal ha et strengt regelverk,
men at det må utvises rettferdighet overfor dem som blir berørt
av regelverket.
Når forvaltningen oppdager forhold som tilsier at
en permanent oppholdstillatelse ikke burde vært gitt, er den mest
fornuftige bruk av regelverket å tilbakekalle den oppholdstillatelsen
som er gitt. På samme måte legger komiteen til grunn
at denne bestemmelsen anvendes dersom tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn
foreligger på vedtakstidspunktet for søknad om permanent oppholdstillatelse.
Komiteen vil peke på at asylinstituttet
i sin opprinnelse er en midlertidig rettighet hvor vedkommende får
opphold fordi vedkommende trenger beskyttelse fra å oppholde seg
i hjemlandet. Årsaker til dette kan være krise, krig eller forfølgelse.
Det er et mål at de som får innvilget asyl skal tilbake til sitt
hjemland for å delta i gjenoppbyggingen når det igjen er levelige
forhold der.
Komiteen merker seg at departementet
kun velger å lovfeste ett forhold som tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn. Dette er når en utlending aktivt motarbeider avklaring av
egen identitet etter ankomst til landet. Komiteen merker
seg videre at nærmere regler om hva som skal regnes innenfor denne
bestemmelsen fastsettes i forskrift.
Komiteen viser i denne forbindelse
til at det er viktig at vi har regler som oppmuntrer den enkelte
asylsøker til selv å bidra med å klarlegge egen identitet og bakgrunn.
Jo høyere andel som gjør dette, desto mer effektiv saksbehandling
vil vi få.
Avslutningsvis peker komiteen på
at departementet fremhever at terskelen for å avslå en søknad på
bakgrunn av tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn vil være
høyere enn hvis det foreligger en vurdering av «bare» innvandringsregulerende
hensyn, der «tungtveiende» er utelatt.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til regjeringens forslag
om ny hjemmel for å kunne avslå søknad om permanent oppholdstillatelse
når det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn. Flertallet understreker
at det kan være store utfordringer knyttet til klarlegging av identiteten til
asylsøkere og at det er viktig å tydeliggjøre at en aktiv motarbeiding
av identitetsavklaring ikke aksepteres.
Med tungtveiende hensyn forstår et
annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti og Venstre, at dette gjelder i saker hvor asylsystemet
er forsøkt misbrukt eller hvor utlendingen aktivt motarbeider utlendingsmyndighetene. Dette
kan for eksempel være aktiv motarbeidelse med tanke på å fremskaffe
reisedokumenter når dette har hindret retur, når utlendingen aktivt motarbeider
avklaring av identitet etter ankomst til landet, eller om utlendingen
har begått alvorlige, straffbare handlinger. Videre mener dette flertallet at
det må utvises forsiktighet i bruk av hjemmelen.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti forutsetter at
søknad bare kan avslås dersom utlendingen aktivt har motarbeidet
avklaring av egen identitet etter ankomst til landet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartier enig i at det er viktig å arbeide for
at identiteten til de som er i landet, avklares, og at det er viktig
at den enkelte er med på å avklare denne dersom det er mulig.
Dette medlemer
likevel usikker på om dette sikres ved å gjøre det mulig å avslå
søknader om permanent oppholdstillatelse og gjøre at noen aldri
får mulighet til å bli en fast del av samfunnet. Dette medlemvil peke på høringsuttalelser fra blant
annet NOAS og UDI, som peker på at dette er forhold som avklares
på søknadstidspunktet. Dersom det fremkommer etterfølgende opplysninger
etter vedtakstidspunktet, kan en oppholdstillatelse, også permanent,
tilbakekalles.
Dette medlem vil også påpeke
problemet ved at flere som har kommet til Norge ikke tar kontakt
med myndighetene for å rette opp identitet, fordi de da risikerer
å miste rettigheter, på tross av at de ville ha fått opphold på
korrekt identitet. Det er eksempler på at dette kan gjelde barn
som blir brakt inn i landet som barnebruder under falskt navn og
alder, og som i ettertid må bevise opprinnelig alder og identitet.
Komiteen viser til
forslaget om at også utlendinger i aldersgruppen 55 til 67 år nå
skal ha plikt, og ikke bare rett, til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Komiteen legger til grunn at
dette er en oppfølging av asylforlikets punkt 13, der regjeringen bes
fremme gode kriterier for integrering. På samme måte som for alle
andre som kommer til Norge for å søke asyl og opphold, er det å
stille krav det samme som å vise respekt jf. innledningen i avtalen
på utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti og Venstre av februar 2014.
Komiteen legger videre til grunn
den sammenheng som departementet fremfører mellom statsborgerskap
og tillatelse til permanent opphold. Komiteen mener
at en slik tilnærming av disse to regelsettene gir økt forutsigbarhet
og likebehandling.
Komiteen viser til at de siste
endringene i statsborgerloven som ble vedtatt i desember 2015, inneholder
nettopp krav til avlagt prøve i norsk og samfunnskunnskap for samtlige
søkere mellom 18 og 67 år. Komiteen mener det er
naturlig at disse kravene også følger for permanent oppholdstillatelse,
når en likevel vet at dette er krav som en søker av statsborgerskap
over 55 år vil bli møtt med.
Komiteen legger videre til grunn
at dette er en endring som omfatter en avgrenset gruppe. Ifølge
UDI vil dette gjelde mellom 300 og 400 personer.
Komiteen støtter endringen og
viser til at mennesker over 55 år besitter viktig erfaring og kompetanse.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
viser til regjeringens forslag om endringer i introduksjonsloven –
plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for personer mellom
55 og 67 år. Flertallet understreker viktigheten
av at alle må lære seg norsk og samfunnskunnskap uavhengig av alder.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartier enig i at det er svært viktig at alle
som kommer til Norge får tilstrekkelig opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Det er likevel slik at det viktigste er at man prioriterer tiltak
som vil sikre integrering av de som er i arbeidsfør alder først.
Det er derfor ingen sammenheng mellom at regjeringen vil inkludere
denne gruppen, samtidig som det kuttes i norskopplæring på mottak.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 62 nytt annet ledd skal lyde:
En søknad om permanent oppholdstillatelse kan avslås
dersom det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn,
herunder at utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring av egen
identitet etter ankomst til landet.
§ 62 nytt sjette ledd annet punktum skal lyde:
Oppholdet utenfor riket anses å være sammenhengende
selv om utlendingen har hatt ett eller flere opphold av en viss
varighet i riket, jf. syvende ledd.
§ 62 nåværende annet til sjette ledd blir tredje
til syvende ledd.»
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
støtter endringsforslaget i proposisjonen til utlendingsloven § 34
annet ledd.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 60 første ledd skal lyde:
Førstegangs oppholdstillatelse gis som midlertidig
oppholdstillatelse for inntil fem år.
Med mindre annet er fastsatt i eller i medhold av loven, skal tillatelse
gis for minst ett år. Varigheten av en tillatelse gitt etter bestemmelsene
i kapittel 6 skal ikke overstige utløpet av tillatelsen til referansepersonen,
jf. § 39. Varigheten av en tillatelse etter bestemmelsene i kapittel
3 skal ikke overstige arbeidsforholdets lengde.
§ 62 første ledd bokstav a, b og c skal lyde:
En utlending som de siste fem årene
har oppholdt seg i riket med midlertidig oppholdstillatelse som
danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, har etter søknad
rett til permanent oppholdstillatelse dersom
a) utlendingen
de siste fem årene ikke har oppholdt
seg utenfor riket mer enn syv måneder til sammen,
b) utlendingen fortsatt oppfyller vilkårene
for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent
oppholdstillatelse,
c) det ikke foreligger forhold som nevnt
i § 66, »
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, støtter forslaget i proposisjonen
til utlendingsloven § 62 første ledd bokstav d og e.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet,
støtter forslaget i proposisjonen til utlendingsloven § 62 første ledd
bokstav f.
Dette flertallet støtter forslaget
i proposisjonen til utlendingsloven § 62 syvende ledd, med en lovteknisk
endring.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 62 syvende ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder
om bortfall av permanent oppholdstillatelse etter sjette ledd. Kongen
kan også fastsette nærmere regler om hvor langvarig et mellomliggende
opphold i Norge må være for at opphold i utlandet ikke skal regnes
som sammenhengende etter sjette ledd.
Kongen kan fastsette i forskrift at permanent oppholdstillatelse kan
gis i andre tilfeller enn nevnt i første ledd. Kongen
kan i forskrift fastsette nærmere regler om kravene om å beherske
et minimum av norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap
etter første ledd bokstav d og e, herunder om unntak fra kravene.
Kongen kan også fastsette nærmere regler i forskrift om hva som
regnes som tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn etter annet
ledd.»
Komiteen viser til
at departementet foreslår endringer i introduksjonsloven §§ 2, 17
og 18. Med forslaget til endringer i §§ 2 og 18 vil gjeldende rett
videreføres, da det kun er ordlyd og henvisninger som endres. Komiteen viser
til av forslaget til endring i § 17 medfører utvidelse av personkretsen
som har rett og plikt til opplæring, da forslaget innebærer å utvide
55-årsgrensen til en 67-årsgrense.
Komiteen viser til proposisjonens
forslag til endringer i lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning
og norskopplæring for nyankomne innvandrere.
Komiteen støtter forslagene i
proposisjonen til endringer i introduksjonsloven §§ 2, 17 og 18.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til de foreslåtte endringene
i statsborgerloven. Det er naturlig at også dette tas opp i proposisjonen
når utlendingsloven og statsborgerloven har bestemmelser som henger
sammen. Videre viser disse medlemmer til at endringene
som er foreslått gjort for utlendingsloven om permanent oppholdstillatelse,
har direkte virkninger for lovteksten slik den står i statsborgerloven. Disse
medlemmer viser til at krav om lengre botid for permanent
oppholdstillatelse fører til forlenget tidsperiode før man tidligst
kan søke om statsborgerskap. Dette har innvirkning spesielt for norskgifte
jf. § 12 og statsløse jf. § 16 i statsborgerloven.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at det økte kravet til botid
gjør at norskgifte utlendinger nå først kan søke statsborgerskap
etter at minimum 5 år er gått. Dette har sammenheng med at vilkårene for
permanent oppholdstillatelse må være oppfylte før man kan søke om
statsborgerskap, sammen med de andre vilkårene som vil måtte gjelde.
Disse medlemmer merker seg at
departementet ikke gjør noen øvrige endringer i kravene til statsborgerskap
for denne gruppen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
viser til at partiene går imot regjeringens forslag om å heve botidskravet
for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år. Som konsekvens
av dette støttes ikke forslagene til endringer i § 12 om lengre botid
før det kan søkes om statsborgerskap.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at dette viser hvor skjevt og urettferdig denne innstrammingen
virker, og at den urimelig rammer mennesker som finner ektemake
i et annet land og deres mulighet til å få statsborgerskap.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Senterpartiet viser til proposisjonens forslag om endring
av botid for statsløse, som en følge av at kravet for permanent
oppholdstillatelse foreslås hevet til 5 år.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
viser til at partiene går imot regjeringens forslag om å heve botidskravet
for permanent oppholdstillatelse fra tre til fem år. Som konsekvens
av dette støttes ikke forslagene til endringer i § 16 om lengre botid
før det kan søkes om statsborgerskap.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til departementets forslag om
at statsløse barn i forslaget må være bosatt i riket og ha oppholdt
seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser av minst
ett års varighet, før det kan søkes om statsborgerskap. Disse
medlemmer merker seg høringsinstansenes sprikende høringssvar
til forslaget. Likevel legger disse medlemmer til
grunn at det er gjort en grundig drøftelse av kravet om fem års
botid, og at Norge med dette forslaget overholder sine folkerettslige
forpliktelser.
Disse medlemmer mener at det
alternative forslaget for statsløse barn gir et godt og praktisk regelverk
for de tilfellene hvor familien det gjelder, på et tidligere tidspunkt
har avklart den skal etablere seg i Norge. Disse medlemmer legger
til grunn at forslaget om at statsløse barn får oppfylt vilkårene
for statsborgerskap når en av foreldrene innvilges permanent oppholdstillatelse
eller statsborgerskap, er et godt utgangspunkt og et funksjonelt
regelverk. Disse medlemmer mener det er viktig at
statsløse barn i slike tilfeller ikke blir den tapende part.
Disse medlemmer legger til grunn
forslaget om at det for øvrige statsløse søkere med dette vil bety
at botidskravet etter statsborgerloven vil økes fra tre til fem
år. Disse medlemmer mener dette er en ryddig og logisk
videreføring av det forslaget som gjelder for permanent oppholdstillatelse.
Disse medlemmer mener det er
positivt at departementet tar høringsinstansenes innvendinger på
alvor hva gjelder krav om lovlig opphold for statsløse som omfattes
av FN-konvensjonen om begrensing av statsløshet av 1961. Det er
bra at departementet her fastslår at det vil lages en unntaksbestemmelse
for denne gruppen når faktisk opphold, og ikke lovlig opphold, er
det tellende.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, har ingen
merknader til de endringene i statsborgerloven § 16 som ikke har
vært på høring, og legger til grunn at det er åpenbart unødvendig
å legge forslaget ut på høring i denne prosessen Stortinget nå er
inne i. Disse medlemmer deler departementets syn
hva gjelder personer som selv har valgt å bli statsløse.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet støtter
derfor forslaget i proposisjonen til statsborgerloven § 16 tredje
ledd. Da det ikke er flertall for å tilrå at de foreslåtte endringene
i første og annet ledd vedtas, vil bestemmelsen måtte justeres.
Tredje ledd som det er flertall for er en omskrivning av gjeldende
§ 16 annet punktum. Annet punktum må dermed slettes, og det foreslåtte
tredje ledd må bli nytt annet ledd. For å kunne støtte innholdet
i proposisjonens forslag til tredje ledd vil disse medlemmer på
denne bakgrunn fremme følgende forslag:
«I statsborgerloven gjøres følgende endringer:
§ 16 skal lyde:
For søkere som er statsløse gjelder ikke vilkårene
i § 7 første ledd bokstav b, e og h. Statsløs søker
som på søknadstidspunktet har fylt 18 år, må likevel ha oppholdt
seg i riket de siste tre årene med oppholdstillatelser av minst
ett års varighet. Oppholdstid i en eller flere søknadsperioder medregnes
i treårsperioden.
Søkere som ved egen handling eller unnlatelse har
valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte kan bli statsborger
av et annet land, omfattes ikke av paragrafen her.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til proposisjonens forslag til
endringer i lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap og
fremmer følgende forslag:
«I statsborgerloven gjøres følgende endringer:
§ 12 skal lyde:
§ 12 Personer som er gift, registrert partner eller
samboer med norsk statsborger
For søker som er gift med en norsk statsborger og
har felles bopel med ektefellen, gjelder ikke vilkåret i § 7 første
ledd bokstav e. Søkeren må likevel til sammen ha minst fem års opphold
i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av
minst ett års varighet. Opphold i en eller flere søknadsperioder
medregnes i femårsperioden. Oppholdstiden i riket og tiden som gift med
en norsk statsborger med felles bopel, må dessuten til sammen utgjøre
minst syv år. Oppholdstid og tid som gift med norsk statsborger kan
opptjenes samtidig.
Første ledd gjelder tilsvarende for registrerte partnere
og for samboere.
§ 16 skal lyde:
§ 16 Statsløse
For søkere som er statsløse gjelder ikke vilkårene
i § 7 første ledd bokstav b, e og h. Statsløs søker
må likevel ha oppholdt seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser
av minst ett års varighet. Oppholdstid i en eller flere søknadsperioder
medregnes i femårsperioden.
For statsløs søker under 18 år som er født i
Norge gjelder ikke vilkårene i § 7 første ledd. Statsløs søker under
18 år som er født i Norge må likevel
a) være bosatt i riket på søknadstidspunktet
og ha oppholdt seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser
av minst ett års varighet, eller
b) være bosatt i
riket på søknadstidspunktet og ha en forelder som senest på vedtakstidspunktet innvilges
permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap.
Søkere som ved egen handling
eller unnlatelse har valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte
kan bli statsborger av et annet land omfattes ikke av paragrafen
her.»
Disse medlemmer vil subsidiært
stemme for Arbeiderpartiets medlemmers forslag til statsborgerloven
§ 16.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til regjeringens
forslag til endringer i vilkårene for at statsløse barn skal få innvilget
norsk statsborgerskap i statsborgerloven § 16, og vil understreke
at statsløse barn utgjør en særskilt sårbar gruppe. Disse medlemmer påpeker
at det å øke kravet til oppholdstid fra 3 til 5 år vil utgjøre en
betydelig skjerpelse av vilkårene for norsk statsborgerskap for
denne gruppen. Disse medlemmer viser til at FNs høykommissær
for flyktninger uttrykker bekymring for at botiden foreslås økt
for statsløse og særlig statsløse barn. Høykommissæren viser til
konvensjoner om statsløses stilling som Norge er forpliktet av,
og mener at de foreslåtte endringene ikke er forenlig med disse
konvensjonene. Kommissæren viser også til barnekonvensjonen som
fastsetter at barn må erverve statsborgerskap ved fødsel eller så
snart som mulig etter fødsel. Disse medlemmer viser
videre til at Danmark har tolket barnekonvensjonen slik at statsløse
barn født i Danmark skal innvilges statsborgerskap såframt de har
bosted i Danmark. Videre har 17 land i Europa, deriblant Finland,
innført et system med automatisk innvilgelse av statsborgerskap
ved fødselen for barn som ellers ville bli statsløse. Disse
medlemmer anser at regjeringens forslag går i feil retning
ved å skjerpe kravene til statsborgerskap for statsløse og særlig
overfor statsløse barn. Hensynet til barnets beste tilsier at Norge
bør ha regler som gjør det mulig å få statsborgerskap ved fødsel
eller så snart som mulig etter fødsel.
Disse medlemmer kan på denne
bakgrunn ikke støtte endringene i statsborgerloven § 16, og fremmer
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endring
av dagens regelverk for statsløse barn født i Norge, som gjør det
mulig å få statsborgerskap ved fødsel eller så snart som mulig etter fødsel.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til at statsløse per i dag ikke kan søke statsborgerskap i Norge,
med mindre de befinner seg i riket med lovlig opphold. Siden Norge
mangler spesifikke ordninger for å håndtere statsløses situasjon,
vil det være umulig for statsløse som ikke blir innvilget asyl å
legalisere sin status, og komme seg ut av det som vil være en limbosituasjon:
kravet om lovlig opphold, i stedet for et stabilt faktisk opphold.
UNHCR og NOAS har i sine høringsuttalelser til forslag om heving
av botid for permanent opphold høsten 2015 påtalt dette som et brudd
på FNs konvensjon om statsløse artikkel 1.
Dette medlem viser til at forslaget
innebærer at barn av statsløse uten lovlig opphold vil kunne nektes
statsborgerskap frem til de er myndige. Det vises til at departementet
gir uttrykk for at barn født til statsløshet i Norge uten lovlig
opphold skal kunne pålegges ventetid før fremleggelse av søknad
om statsborgerskap til de blir 18 år gamle. Departementet skriver
at «Søkere som omfattes av konvensjonen skal kunne søke statsborgerskap
på de vilkårene som fremgår der over en periode hvor de er myndige»
og viser til artikkel 1(2)(a) i konvensjonen, som tillater stater
å avgrense søknadstidspunktet for statsborgerskap til perioden hvor
søkeren er mellom 18 og 21. Dette medlem mener at
barn født til statsløshet må få mulighet til å søke om statsborgerskap kort
tid etter fødsel, slik at det ikke legges til rette for at denne
gruppen kan gå uten statsborgerskap hele sin barndom. Det er ikke
tilstrekkelig at statsløse barn følger oppholdstillatelsen til sine
foreldre. Dette vil i tilfellet kunne være brudd på barnekonvensjonen
som slår fast at alle barn har rett til å erverve et statsborgerskap. Kravet
om å ta hensyn til barnets beste tilsier at perioden for tildeling
av statsborgerskap til statsløse barn må være så kort som mulig
etter fødselen.
Etter utlendingsloven § 32 første ledd kan en
utlending nektes realitetsbehandling av sin asylsøknad dersom utlendingen
har fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land (bokstav
a), eller dersom utlendingen har reist til riket etter å ha hatt
opphold i en stat eller et område hvor vedkommende ikke var forfulgt
(bokstav d).
Et vedtak om å nekte realitetsbehandling innebærer
også at vedkommende plikter å forlate riket. En plikt til å forlate
riket kan dessuten følge av særskilte bortvisningsvedtak etter utlendingsloven
§ 17.
Etter utlendingsloven § 90 femte ledd bokstav
d kan utlendingsmyndighetene la være å fastsette en utreisefrist
dersom utlendingen har fått avslag etter lovens § 32. Plikten til
å forlate riket får i så fall virkning straks beslutningen er truffet,
og kan om nødvendig gjennomføres av politiet, jf. utlendingsloven
§ 90 sjette ledd.
Departementet mener at en adgang til utvisning ved
misbruk av asylsystemet kan bidra til at færre personer uten reelt
beskyttelsesbehov søker asyl i Norge.
Departementet fastholder forslaget om en ny
utvisningsbestemmelse i § 66 første ledd bokstav f, men foreslår
at det bør gjøres visse endringer sammenlignet med det forslaget
som ble sendt på høring.
I høringsnotatet ble det foreslått en generell hjemmel
for utvisning i de tilfeller hvor utlendingen får avslag på realitetsbehandling
av søknaden etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a eller
d, og hvor det heller ikke blir gitt utreisefrist. Departementet
har etter høringen kommet til at det bare bør gis særskilt hjemmel for
utvisning i de tilfeller hvor en asylsøknad som avslås etter § 32,
også anses som et tilfelle av misbruk av asylsystemet. Et typisk
eksempel vil være at utlendingen helt åpenbart ikke hadde noe behov
for å reise til Norge for å oppnå beskyttelse. Dette kan for eksempel
være tilfellet dersom utlendingen har gyldig oppholdstillatelse
i et trygt tredjeland og har bodd der i lengre tid, eller utlendingen
begrunner behovet for å søke asyl i Norge (og ikke i det trygge
tredjelandet) med forhold som ikke er relevante for beskyttelsesvurderingen.
Videre vil det kunne være tale om et misbrukstilfelle dersom en
utlending gjentatte ganger fremsetter asylsøknader som nektes realitetsbehandlet.
I motsetning til hva som ble foreslått i høringsnotatet,
bør utvisningsadgangen gjelde uavhengig av om det er gitt eller
ikke er gitt utreisefrist i vedtaket etter § 32 første ledd bokstav
a eller d.
Når utvisningsadgangen begrenses til misbrukstilfellene,
mener departementet at mange av innvendingene fra høringsinstansene
er ivaretatt.
Departementet understreker for øvrig at det
vil være et vilkår for utvisning at det ikke vil innebære et uforholdsmessig
tiltak, jf. utlendingsloven § 70 første ledd første punktum.
Departementet understreker for øvrig at den foreslåtte
utvisningshjemmelen er en «kan-bestemmelse», og at det dermed beror
på en skjønnsmessig vurdering om det faktisk skal treffes vedtak
om utvisning dersom vilkårene er oppfylt. Departementet forutsetter
at utlendingsforvaltningens praksis innrettes slik at det ikke treffes
utvisningsvedtak der det ville være til hinder for rask utsendelse
av asylsøkere som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad
etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a eller d.
Når det gjelder innreiseforbudets varighet,
antar departementet at innreiseforbudet ofte bør begrenses til ett
år i sakene hvor utlendingen utvises i medhold av den nye hjemmelen
i § 66 første ledd bokstav f. Utlendingsforskriften § 14-2 annet
ledd bør derfor endres i senere forskriftsarbeid, slik at den også
omfatter ny bokstav f. I noen saker, for eksempel dersom utlendingen gjentatte
ganger fremsetter asylsøknader som nektes realitetsbehandlet, kan
det imidlertid være aktuelt med innreiseforbud i to eller fem år. Når
hensynet til offentlig orden gjør det nødvendig, eller når hensynet
til grunnleggende nasjonale interesser tilsier det, kan innreiseforbudet også
gis for mer enn fem år, jf. utlendingsforskriften § 14-2 annet ledd
annet punktum.
Komiteen viser til
forslaget om utvisning av personer som er nektet realitetsbehandling
av sin asylsøknad og har misbrukt asylsystemet.
Komiteen mener det er viktig
at misbruk av asylinstituttet blir slått hardt ned på ved ethvert tilfelle.
Dette for at man skal hegne om intensjonen bak instituttet – nemlig
ta imot de som har et reelt behov for beskyttelse. Komiteen mener derfor
at det er nødvendig at departementet fremmer forslag som kan begrense
antallet grunnløse asylsøkere. Komiteen mener at Stortinget
har en forpliktelse til å gi lover som gir forvaltningen og domstolen
mulighet til å slå ned på misbruk av muligheten til å søke asyl. Spesielt
når man ser at mange mennesker på flukt har et stort omsorgsbehov
fra det offentlige. Ressursene bør derfor kun brukes på dem som har
et reelt behov for hjelp.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at målet om å unngå
misbruk av asylinstituttet uttrykkes flere steder i ulike avtaler
og forlik inngått mellom de 6 største partiene på Stortinget. I
avtalen på utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti og Venstre er dette prinsippet uttrykt i innledningens
andre avsnitt; «Asylinstituttet er et meget viktig verktøy for å
gi beskyttelse til mennesker som er reelt truet, og må ikke misbrukes
i noen form.»
I asylforliket av november 2015 inngått mellom partiene
Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre vil flertallet vise til
første punkt hvor det i første punktum understrekes at rask retur
av personer som har fått avslag på sin asylsøknad skal prioriteres.
Med dette forslaget om å kunne utvise personer, gis myndighetene
muligheten til å reagere sterkere enn om man bare kan reagere med
bortvisning og retur.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet mener at forslaget er bedret etter
høringsrunden. Innretningen har blitt mer direkte rettet mot bestemmelsens
intensjon. Disse medlemmer viser til at bestemmelsen bare
vil gjelde i tilfeller hvor en asylsøknad nektes realitetsbehandlet,
og i tillegg anses som et tilfelle av misbruk.
Videre vil også disse medlemmer understreke
at dette er en bestemmelse som brukes i de tilfeller hvor forvaltningen
skjønnsmessig og etter en vurdering har kommet fram til at dette
er formålstjenlig. Når man fatter et utvisningsvedtak vil dette
medføre nektet innreise tilbake i riket – som hovedregel et innreiseforbud
med ett års varighet – samt at man kan registrere det i Schengen-samarbeidets
systemer, slik at den som utvises normalt får innreiseforbud også
til resten av Schengen-området.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, merker seg at innreiseforbudet
kan gis for en lengre tidsperiode i de tilfeller hvor hensynet til
offentlig orden eller grunnleggende nasjonal sikkerhet tilsier dette.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til regjeringens forslag
om utvisning av personer som er nektet realitetsbehandling av sin
asylsøknad og har misbrukt asylsystemet. Dette flertallet mener
det er viktig å hindre misbruk av asylsystemet for å ivareta asylinstituttet
og at utvisning bør kunne brukes i misbrukstilfeller. Det vises
også til at en slik utvisningsadgang bør gjelde uavhengig av om
det er gitt eller ikke er gitt utreisefrist i vedtaket etter nærmere
bestemte regler. Dette flertallet forutsetter at
utvisning på dette grunnlaget bare vil kunne skje dersom asylsøkeren
gjentatte ganger fremsetter søknad om asyl som avslås etter § 32.
Dette flertallet viser til at
regjeringens endringsforslag fremkommer i ny § 66 første ledd bokstav
f. Forslaget innebærer at for at utvisning skal kunne skje, vil
det både være krav om at søknaden er nektet realitetsbehandlet og
at søknaden fremstår som misbruk av asylsystemet. Dette flertallet forutsetter
at det oppstilles et vilkår om at søkeren gjentatte ganger har fremmet
søknad som har blitt nektet realitetsbehandlet.
Dette flertallet ønsker å legge
inn et tilleggsvilkår i regjeringens lovforslag til ny § 66 første ledd
bokstav f og fremmer derfor følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endring:
§ 66 første ledd bokstav d, e og ny bokstav f skal lyde:
d) når en
administrativ myndighet i et Schengenland har truffet en endelig
avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn
av manglende overholdelse av landets bestemmelser om utlendingers
innreise eller opphold,
e) når utlendingen har overtrådt straffeloven kapittel
18, eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner
til at har begått et slikt lovbrudd, eller
f) når utlendingens
søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet i medhold av
§ 32 første ledd bokstav a eller d, og søkeren også tidligere har
fått søknad nektet realitetsbehandlet, og søknaden fremstår som
et misbruk av asylsystemet.»
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 66 første ledd bokstav d, e og ny bokstav f skal lyde:
d) når en
administrativ myndighet i et Schengenland har truffet en endelig
avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn
av manglende overholdelse av landets bestemmelser om utlendingers
innreise eller opphold,
e) når utlendingen har overtrådt straffeloven kapittel
18, eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner
til at har begått et slikt lovbrudd, eller
f) når utlendingens
søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet i medhold av
§ 32 første ledd bokstav a eller d, og søknaden fremstår som et
misbruk av asylsystemet.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartiviser til behandlingen av Prop. 16 L
(2015–2016) der Sosialistisk Venstreparti gikk imot endringen i
§ 32 første ledd bokstav d og viser til debatten i Stortinget om
saken. Uten komitébehandling eller høring vedtok flertallet å stryke
kravet om at det måtte være mulig, for den som ble nektet asylbehandling
i Norge, å få behandlet asylsøknad i landet vedkommende ble returnert
til. Da fjernes i realiteten retten til å søke asyl. Dette
medlem mener denne innstrammingen må reverseres, men vil
støtte endringen som gjør det mulig å nekte realitetsbehandling
av misbruk av asylsystemet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti, viser til avtale om asylforliket hvor
det var enighet om å prioritere arbeidet med rask retur av personer
som har fått avslag på sin asylsøknad. I tillegg til redusert klagefrist
for åpenbart grunnløse asylsøkere skulle samarbeidet med IOM styrkes
for å sikre økonomiske incentiver til rask retur av grunnløse asylsøkere. Flertallet viser
til at returarbeid er krevende, og at frivillig retur ofte er eneste
mulighet til å gjennomføre retur. Realitetsorientering er derfor en
viktig del av returarbeidet, ogflertallet foreslår
på denne bakgrunn:
«Stortinget ber regjeringen styrke ordninger
med assistert retur gjennom IOM.»
«Stortinget ber regjeringen styrke arbeidet
med realitetsorientering av personer som har fått avslag, herunder
oppfølging av Realitetsorienteringsprosjektet i UDI.»
Flertallet viser til avtale om
asylforliket hvor det var enighet om å styrke saksbehandlingskapasiteten
i UDI. Rask saksbehandling er viktig for å få til rask retur av
personer med avslag og rask integrering av personer som får opphold.
Flertalletfremmer
derfor følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen styrke UDIs saksbehandlingskapasitet
for å sikre en mer effektiv saksbehandling.»
«Stortinget ber regjeringen vurdere hurtigspor for
saksbehandling i klare innvilgelsessaker for å frigjøre saksbehandlingskapasitet.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til asylforliket som ble vedtatt som en del av finansinnstillingen
for 2016.
Dette medlem viser til at Sosialistisk
Venstreparti var for alle innstramningsforslagene som gjaldt dem
som ikke har krav på beskyttelse, og kun mot ni av punktene fordi
det var integrerings- og familiefiendtlige innstramminger som kun
rammer de som har krav på beskyttelse. Å avskrekke mennesker som
fyller kravene for politisk asyl fra å søke i Norge med innstramminger
som umuliggjør alminnelig familieliv og vanskeliggjør integrering
og deltakelse, er ikke etisk forsvarlig og vil gjøre mottak av flyktninger
til en kortsiktig utgift, framfor en langsiktig integrering av nye
medlemmer i samfunnet.
Dette medlem var også mot punktet
om å åpne for og reforhandle Flyktningkonvensjonen i en tid der
det kun ville føre til svekking av konvensjonens forpliktelser.
Dette medlem påpeker at innstrammingene regjeringen
foreslår rammer kvinner mer enn menn. Mange kvinner får dekket sitt
fluktbehov gjennom familiegjenforening. I 2015 var kun 23 pst. av
flyktningene kvinner. Det skyldes ikke at kvinner har et mindre
fluktbehov enn menn. Dette medlem vil understreke
at enslige kvinner i særlig grad blir utsatt for vold, overgrep,
utnyttelse og seksuell trakassering, og det gjør at fluktrutene
ikke er et reelt alternativ for dem.
Forslaget er en oppfølging av samarbeidsavtalen mellom
regjeringen og Kristelig Folkeparti og Venstre (gjennomføringspunkt
1 til avtalepunkt E8). Forslaget følger også opp et av kulepunktene
under pkt. 1 i Stortingets asylforlik av 19. november 2015 («sikre
en effektiv ID-avklaring») som også fremgår av Stortinget anmodningsvedtak
68. Det pekes i proposisjonen på at lagring av biometri er et viktig
tiltak i den forbindelse.
Det er et omfattende problem på utlendingsfeltet at
mange tredjelandsborgere (borgere fra land utenfor EU/EØS-området)
søker opphold uten at de er i besittelse av eller fremlegger sikre
ID-dokumenter. Dette er en utfordring ved behandling av søknader
om opphold, både søknader om beskyttelse (asyl) og ved andre oppholdsgrunnlag.
Bruk av falsk identitet og identitetstyveri berører flere samfunnssektorer,
og forekommer blant annet i forbindelse med menneskehandel, misbruk
av velferdsgoder, ulovlig arbeid, skattesvindel, sosial dumping,
finanssvindel og annen kriminalitet. Omfattende bruk av falske identiteter
er også en alvorlig sikkerhetstrussel. Det er også grunn til å peke
på at mangel på ID-dokumenter vanskeliggjør retur av personer med ulovlig
opphold.
Opptak av ansiktsfoto og fingeravtrykk gir ikke i
seg selv informasjon om hvilken identitet utlendingen er registrert
med i hjemlandet, altså hvilken identitet som egentlig er den rette,
men sammenligning mot allerede registrert ansiktsfoto og fingeravtrykk
kan avsløre om vedkommende tidligere har søkt opphold under samme eller
en annen identitet. I dag skal det tas fingeravtrykk av asylsøkere,
visumsøkere, utlendinger som ikke har dokumentasjon for identiteten, familiemedlemmer
til referanseperson som har beskyttelse i Norge og utlendinger som
blir utvist. Det opptas imidlertid ikke fingeravtrykk av personer
som søker opphold på andre grunnlag enn asyl. Det tas opp ansiktsfoto
i alle utlendingssaker, og disse blir lagret elektronisk.
Opptak og bruk av fingeravtrykk og ansiktsfoto er
ett av flere virkemidler som utlendingsforvaltningen benytter i
sitt arbeid med å kontrollere identiteten til utlendinger som søker
opphold i Norge. Andre virkemidler i ID-arbeidet er blant annet
intervju, DNA-test, aldersundersøkelser, dokumentgransking, verifisering
i hjemlandet og språkanalyse.
Etter bestilling fra departementet avga UDI
i 2010 en vurdering om fremtidig bruk av biometri. UDI foreslo i
rapporten at det gjøres obligatorisk å oppta fingeravtrykk på søknadstidspunktet
ved innlevering av alle typer søknader om oppholdstillatelse og
visum, og at fingeravtrykk lagres i en database til bruk for søk og
gjenfinning. Hovedformålet med dette er at man gjennom en fingeravtrykksregistrering «låser»
identiteten, slik at det ikke blir mulig for utlendingen å operere
med en annen identitet, verken som oppholdssøker eller som asylsøker. Nasjonalt
ID-Senter fremla i januar 2013 rapporten, «Biometri og identitet»,
hvor de ga støtte til utvidet biometriregistrering. I Senterets
rapport «Kartlegging av ID-arbeid, sluttrapport fra Evalueringsprosjekt
2014» er en hovedanbefaling at det tas foto og fingeravtrykk av
alle som søker opphold i Norge.
På oppdrag fra UDI har Oxford Research levert to
utredninger i 2013 om identitetsutfordringer. I begge rapportene
er det anbefalt en mer omfattende registrering av biometri i utlendingssaker enn
i dag.
Utenriksstasjonene har også ytret et sterkt
ønske om at det registreres fingeravtrykk av alle som søker oppholdstillatelse.
Etter utlendingsloven § 100 første ledd kan
det opptas fingeravtrykk og fotografi av utlendinger.
Ordlyden i bokstav b tilsier at det allerede
etter gjeldende rett er adgang til å oppta fingeravtrykk og fotografi
av alle utlendinger som søker om oppholdstillatelse. Det fremgår
imidlertid klart av forarbeidene til den tilsvarende bestemmelsen i
utlendingsloven 1988 § 37 at det ikke ble forutsatt en så vidtrekkende
registreringspraksis.
Etter § 100 første ledd bokstav c kan det tas
fingeravtrykk og fotografi av en utlending som «er blitt innvilget»
eller har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse. Etter utlendingsloven
1988 var det hjemmel for å ta fotografi og fingeravtrykk av en utlending
som hadde fått avslag på søknad om tillatelse etter loven, men det
var ingen tilsvarende bestemmelse for innvilgelsestilfellene. Bestemmelsen
om dette kom først med utlendingsloven 2008.
Med hjemmel i utlendingsloven § 100 fastsetter utlendingsforskriften
§ 18-1 første ledd at alle søknader om oppholdstillatelse og visum
skal inneholde fotografi. Videre er det fastsatt i § 18-1 annet
ledd i hvilke tilfeller det skal tas fingeravtrykk.
UDI kan gi nærmere bestemmelser om når fingeravtrykk
for øvrig skal tas innenfor lovens rammer, men har ikke benyttet
adgangen
Fingeravtrykkene lagres i dag i utlendingsregisteret,
jf. forskriften § 18-2 annet ledd.
Fotografiene lagres i en egen filserver tilknyttet DUF
(Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker). Biometrisk gjenkjenning
er en automatisert prosess som innebærer å trekke ut visse data
fra ansiktsfoto og oversette disse til en mal (template) som igjen
kan sammenlignes med en mal fra et annet bilde. Gjennom en slik prosess
er det mulig å gjennomsøke en stor base med ansiktsfoto for å finne
identiteten til en person man har ansiktsfoto av. Slik automatisert prosess
har ikke tidligere vært tatt i bruk fordi det krever IKT-systemer
som enda ikke er implementert.
Etter utlendingsloven § 100 annet ledd siste
setning kan politiet bruke registeret i forbindelse med etterforskning
av en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff
enn fengsel i 6 måneder.
Sletting av fingeravtrykk i utlendingsregisteret er
regulert i utlendingsforskriften § 18-4. Reglene skiller mellom
personer med tillatelse til opphold i Norge, og personer som ikke
har tillatelse til opphold.
Ved søknad om beskyttelse (asyl) opptas det
fingeravtrykk for lagring i Eurodac, i tillegg til det nasjonale
utlendingsregisteret. Eurodac er et europeisk register med fingeravtrykk
og opplysninger om asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i
forbindelse med ulovlig passering av ytre Schengen-grense. Registeret
er et virkemiddel for gjennomføring av Dublin-samarbeidet som i
dag reguleres av Dublin III-forordningen.
Bestemmelser om overføring og lagring mv. av fingeravtrykk
etter Eurodac-forordningen finnes i utlendingsloven § 101, jf. utlendingsforskriften § 18-5
og § 18-11.
Ved rådsforordning (EF) nr. 767/2008 av 9. juli 2008
(VIS-forordningen) ble Visa Information System (VIS) opprettet.
Dette er et felles visuminformasjonssystem for medlemsstatene i Schengen-samarbeidet
for utveksling av opplysninger i forbindelse med behandling av visumsaker,
og for identifisering bl.a. ved innreise over Schengens yttergrense.
Opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database. I
tillegg til opplysninger om navn, fødselsdato, vedtak, visumnummer
osv., registreres ansiktsfoto og fingeravtrykk. Det skal opptas
fingeravtrykk på søknadstidspunktet av alle visumsøkere over 12
år, og fingeravtrykkene skal lagres i databasen sammen med foto
av søkeren.
Bakgrunnen for opprettelsen av VIS er blant
annet felles utfordringer knyttet til kontroll og verifiseringer
av identitet. Som Schengen-medlemsland er Norge en del av dette
systemet. VIS-forordningen er gjort til norsk rett.
Det er gitt vide hjemler for søk i VIS-databasen, både
til verifisering og til identifiseringsformål. Det er i VIS-regelverket
gitt adgang til rutinemessige søk i databasen for en rekke av utlendingsmyndighetenes
saksbehandlingsformål, blant annet har politiet i forbindelse med grensekontroll,
utlendingskontroll og behandling av asylsaker adgang til å søke
i VIS for å undersøke om vedkommende er gitt visum til et Schengen-land.
Det er ikke gitt hjemmel i VIS-forordningen til å søke i VIS-databasen
i forbindelse med behandling av søknad om oppholdstillatelse på
annet grunnlag enn beskyttelse, for eksempel søknad om familieinnvandring.
Politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske
eller oppklare terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger,
kan gis tilgang til informasjon om en person er registret i VIS
når slik informasjon i et bestemt tilfelle er nødvendig ved at det
er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil
bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger
eller andre alvorlige straffbare handlinger, jf. utlendingsloven
§ 102 bokstav e.
Gjennom Schengen-samarbeidet ble det i 2001 innført
ensartet dokumentasjon for oppholdstillatelse i form av en oppholdsetikett
som limes inn i utlendingens reisedokument. I Rådsforordning (EF)
nr. 1030/2002 endret ved Rådsforordning (EF) nr. 380/2008 ble det
vedtatt at oppholdsetikettene skulle erstattes av et oppholdskort
som inneholder elektronisk lagret ansiktsfoto og fingeravtrykk.
Rådsforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom utlendingsloven
§ 64 a og § 100 a.
Alle som får oppholdstillatelse i Norge får
utstedt et Schengen-standardisert oppholdskort med ansiktsbilde
og fingeravtrykk. Fingeravtrykk og ansiktsfoto lagres bare i kortet,
og ikke i noe register.
Utlendingsloven § 100 b gir hjemmel for innhenting
av biometrisk personinformasjon til kontroll av standardisert oppholdskort.
I utlendingsforskriften § 12-14 flg. er det en rekke bestemmelser
om plikt til å legge frem oppholdskort, ta vare på, melde fra ved
tap, innlevere ved utløp mv.
Gjeldende regelverk om opptak av fingeravtrykk til
utlendingsregisteret sier ikke noe om hva som er nedre aldersgrense
for opptak av fingeravtrykk.
Regelverket om opptak av fingeravtrykk til Eurodac
sier at det skal opptas fingeravtrykk av utlendinger som har fylt
14 år og som fyller øvrige vilkår, jf. utlendingsloven § 101 første
ledd, som viser til at Eurodacforordningen gjelder som norsk lov.
Det kan også opptas fingeravtrykk tidligere. Politiet praktiserer
i dag samme aldersgrense ved opptak til utlendingsregisteret som for
Eurodac.
For VIS er aldersgrensen satt til 12 år.
For opptak av fingeravtrykk til bruk i Schengen-standardisert
oppholdskort er grensen 6 år for opptak av fingeravtrykk.
Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)
er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999
nr. 30 § 2, og skal etter lovens § 3 ved motstrid gå foran annen lovgivning.
EMK art. 8 beskytter retten til privatliv.
Opptak og bruk av biometri kan etter omstendighetene
være et inngrep i den aktuelle personens privatliv. Om et slikt
inngrep er saklig begrunnet og proporsjonalt drøftes i tilknytning til
gjennomgangen av lovforslaget.
Retten til privatliv beskyttes også av FNs konvensjon
om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 17, som også er gjennomført
i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2. Departementet
antar at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte et videre vern enn
EMK artikkel 8.
Grunnloven § 102 lyder «Enhver har rett til
respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon».
Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved grunnlovsrevisjon i 2014.
Det antas etter dette at vernet etter Grunnlovens § 102
ikke strekker seg lenger enn vernet etter EMK art 8.
Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven)
av 14. april 2000 nr. 31 gjelder for utlendingsmyndighetenes behandling av
opplysninger.
Det gis i proposisjonens pkt. 10.4. en oversikt over
praksis i andre land, samt om innføringen av et nytt Entry/Exit-system
i Schengen.
Departementet foreslo i høringsnotatet 29. desember
2015 en tydeliggjøring av hjemmelen i utlendingsloven § 100 om opptak
og bruk av biometrisk personinformasjon i form av fotografi og fingeravtrykk
slik at det rutinemessig, til bruk for identifisering og verifisering
av utlendingens identitet, kan opptas og lagres biometrisk personinformasjon
av alle tredjelandsborgere som søker oppholdstillatelse i utlendingsregisteret.
Tilsvarende ble det foreslått å endre utlendingsloven
§ 100 slik at fingeravtrykk av utlendinger som søker visum til Norge,
og som i dag bare registreres i den felles Schengen-databasen, Visa Information
System (VIS), også kan lagres i utlendingsregisteret. Departementet
foreslo å videreføre ordningen med at utlendingsloven angir i hvilke
tilfeller det kan opptas og behandles biometri, mens utlendingsforskriften
angir når det skal opptas og behandles biometri.
Det ble presisert i høringsnotatet at det blant
annet for alle utlendinger som søker oppholdstillatelse og som ikke
kan dokumentere sin identitet, eller det er grunn til å mistenke
at oppgir falsk identitet, er det allerede hjemmel for å oppta og registrere
fingeravtrykk og fotografi. Det som var nytt i departementets forslag
var et helt tydelig hjemmelsgrunnlag for at alle utlendinger som søker
opphold, uansett grunnlag for oppholdstillatelsen, og som legger
fram dokumentasjon for identiteten, også skal kunne registreres
med fingeravtrykk, og at fingeravtrykkene skal sammenlignes med
fingeravtrykkene til andre som er registrert i registeret. Det var
også nytt at alle som søker visum skal lagres i et nasjonalt register.
Departementet foreslo å presisere i § 100 hva som
er formålet med registrering av biometri i utlendingsregisteret,
jf. forslaget til ny innledning i § 100 første ledd:
«Til bruk for kontroll og senere verifisering av identitet,
kan det tas fotografi og fingeravtrykk av en utlending (…)».
Departementet foreslo ingen endringer i regelverket
om politiets bruk av registeret, jf. § 100 annet ledd annet punktum.
Forslaget om å utvide personkretsen som det kan opptas fingeravtrykk
av vil innebære at politiet også får et større søkemateriale i forbindelse
med etterforskning av straffesaker enn de har i dag.
Det fremgikk av høringsnotatet at departementet hadde
vurdert spørsmålet om utvidet opptak og lagring av biometri i utlendingsloven
opp mot de personvernrettslige prinsippene i personopplysningsloven
og kravene etter EMK artikkel 8 i proposisjonen.
I tillegg til disse lovendringene foreslo departementet
i høringsnotatet en rekke endringer i utlendingsforskriften som
gjelder registrering av biometri, blant annet en bestemmelse om
aldersgrense for opptak av biometri til utlendingsregisteret, med
6 år i oppholdsaker og 12 år i visumsaker, for fingeravtrykk.
Det fremgikk videre av høringsnotatet at departementet
mener at det er nødvendig å utvide lagringstiden for fingeravtrykk,
og det ble derfor foreslått å endre reglene i forskriften om sletting av
fingeravtrykk. Mens fingeravtrykk i dag slettes når utlendingen
er gitt oppholdstillatelse og har fremlagt dokumentasjon på identiteten, foreslo
departementet at fingeravtrykkene skal lagres frem til utlendingen
er innvilget norsk statsborgerskap eller det har gått 10 år siden
de ble registret. For personer som har fått avslag på tillatelse
eller er utvist eller bortvist, skal fingeravtrykk som hovedregel
slettes etter ti år. Fingeravtrykkene av visumsøkere foreslås også
lagret i ti år, uavhengig av om visum gis eller ikke.
Departementet foreslo også å innta en regel
i forskriften om at det ved søknad om oppholdstillatelse skal opptas
biometri etter regelverket for dette. Konsekvensen av ikke å avlegge
biometri blir dermed at søknaden kan avslås på formelt grunnlag.
Det ble også foreslått å endre utlendingsforskriften § 10-2 slik
at det blir hjemmel for å tjenesteutsette opptak av biometri.
I proposisjonens pkt. 10.5.2 gjengis hovedtrekkene
av hva som er departementets formål med forslaget. Stikkordsmessig
er det:
Kontrollere om utlendingen
tidligere har søkt opphold under annen identitet
Kontrollere om riktig person reiser inn
i landet
Kontroll ved pågripelse på grunn av ulovlig
opphold
Betydning for returprosessen
Motvirke dobbeltregistreringer i utlendingsdatabasen
Legge til rette for færre personlige oppmøter
Hensynet til andre aktørers tillit til
utlendingens identitet
Bekjempe identitetstyveri og identitetskriminalitet
Sammenhengen med modernisering av Folkeregisteret
Sammenhengen med det planlagte nasjonale
ID-kortet
Se proposisjonen for omtale av de enkelte punktene.
Det går fram av proposisjonen at departementet har
merket seg at høringsinstansene i all hovedsak støtter departementets
forslag, og opprettholder med noen justeringer forslaget slik det
ble presentert i høringsnotatet.
Mange av endringene som gjelder bruk av biometri
er regulert i forskrift og omtales derfor ikke nærmere i proposisjonen.
Når det gjelder forslaget om å utvide lagringstiden for fingeravtrykk,
har departementet merket seg at UDI og POD foreslår å utvide lagringstiden
ytterligere, også utover tidspunkt for innvilget statsborgerskap.
Slettereglene fremgår av utlendingsforskriften og departementet
vil vurdere disse innspillene nærmere i det videre forskriftsarbeidet.
Departementet opprettholder forslaget om at
det gis hjemmel for å rutinemessig oppta og behandle, herunder registrere
i utlendingsregistret, biometrisk personinformasjon i form av fingeravtrykk
og ansiktsfoto av alle borgere fra land utenfor EØS (tredjelandsborgere)
som søker oppholdstillatelse i Norge og som søker visum til Norge.
Når det gjelder aldersgrensen for opptak av
biometri mener NOAS at forslaget om å nedjustere fra 14 år til 6
år for opptak og bruk av fingeravtrykk ikke er godt nok begrunnet
og de er kritisk til forslaget. Departementet fastholder i proposisjonen
forslaget om at aldersgrensen for fingeravtrykk bør være 6 år i
oppholdsaker og 12 år i visumssaker og at dette bør fremgå av utlendingsforskriften.
En viktig begrunnelse er at det i Schengen-samarbeidet er satt 6
år som aldersgrense for utstedelse av Schengen-standardisert oppholdkort
med biometri. Det er for øvrig like stort behov for å kunne kontrollere
at det er samme person som har fått oppholdstillatelse som faktisk
reiser inn i landet når utlendingen er et barn som når vedkommende
er voksen. Det kan også være et virkemiddel for å hindre at barn
utnyttes gjennom menneskehandel og for å hindre barnebortføringer.
Departementet fastholder også forslaget om det ikke skal være noe aldersgrense
for ansiktsfoto.
POD har foreslått å utvide personkretsen til
også å omfatte personer som omfattes av EØS-regelverket, dvs. utlendingsloven
kapittel 13, jf. rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres
og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt
på medlemsstatenes territorium (direktivet). UDI har foreslått å
utvide til tredjelandsborgere som omfattes av dette direktivet.
Det vises i proposisjonen til at for personer
som faller inn under EØS-regelverket, herunder direktivet, blir
vurderingen annerledes. Det er adgang til å kreve at personer som
påberoper seg rettigheter etter direktivet, dokumenterer sin identitet
og nasjonalitet, og dette kreves også i Norge. Departementet har
imidlertid lagt til grunn at hverken EØS-borgere eller tredjelandsborgere
som omfattes av rådsdirektiv 2004/38/EF kan pålegges registrering
med biometri for å utøve sine rettigheter etter direktivet. Dersom det
er tvil i den enkelte sak om den oppgitte identiteten er riktig
vil det likevel være hjemmel til å oppta biometri etter utlendingsloven
§ 100 bokstav a.
UDI mener videre at personer som søker innreisevisum
etter lovens § 12 bør omfattes av forslaget. Innreisevisum er aktuelt
i tre tilfeller. I de to første tilfellene vil det være hjemmel
i § 100 bokstav d (det er innvilget tillatelse) eller bokstav b
(det er søkt om oppholdstillatelse) til å oppta biometri. Departementet
mener det bør være adgang til oppta biometri også i det tredje tilfelle,
der vedkommende gis rett til å reise inn i Norge for å fremme søknad
om opphold fra riktet. Det foreslås derfor å endre ordlyden i forslag til
ny bokstav c slik at det blir hjemmel for å oppta biometri fra personer
som innvilges innreisevisum etter lovens § 12.
UDI tar opp at opptak og lagring av biometri
bør gjelde alle saker. Departementet er enig, og det følger etter
departementets syn allerede av ordlyden i bokstav b, «søker oppholdstillatelse
etter loven».
Spørsmålet om å oppta biometri i forbindelse med
søknad om statsborgerskap og forslag om å endre statsborgerskapsloven,
har ikke vært vurdert i denne omgang, men vil bli utredet videre.
En annen persongruppe som UDI foreslår å inkludere
i forslaget, er de som innvilges grenseboerbevis etter avtale mellom
Norge og Russland. Departementet kan ikke se at verken Schengen-regelverket
eller avtalen med Russland er til hinder for å lagre biometrien
fra denne gruppen, men mener at det må utredes nærmere om det er
nødvendig og ønskelig med en slik praksis.
Departementet foreslår derfor at det inntas
en hjemmel som legger til rette for å lagre biometri i forbindelse
med søknad om grenseboerbevis i et nasjonalt register, men at beslutning
om dette skal overlates til departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.
UDI, Nasjonalt ID-senter og Oslo politidistrikt har
foreslått å endre § 100 første ledd slik at det står at det skal
opptas biometri, ikke at det kan opptas biometri. UDI og Utenriksdepartementet viser
samtidig til at det er behov for å gjøre unntak fra plikten til
å avgi biometri på søknadstidspunktet i en rekke tilfeller, for
eksempel der søknader fremmes fra honorært konsulat.
Dersom det står skal i lovteksten, må det inntas en
adgang for departementet til å utforme unntak i ulike tilfeller
i forskriften. Alternativet er å la det stå kan og la det være opp
til departementet å bestemme i forskrift når det skal opptas biometri, slik
løsningen er i dag.
Departementet mener at den mest praktiske og mest
oversiktlige løsningen er at hjemmelen for opptak av biometri fremgår
av loven, og at departementet fastsetter i forskrift i hvilke tilfeller det
skal opptas biometri.
Departementet opprettholder derfor forslaget slik
det fremgår av høringsnotatet.
Det kreves ingen endring i ordlyden § 100 første ledd
for å innføre en rutinemessig regel i forskriften om at det skal
tas ansiktsfoto og fingeravtrykk av alle utlendinger som søker oppholdstillatelse.
Lovens ordlyd åpner allerede for dette.
For at ansiktsfoto og fingeravtrykk i visumsaker skal
kunne lagres i det nasjonale utlendingsregisteret, kreves en endring
i lovens § 100, jf. tilføyelsen som er foreslått i § 100 første
ledd bokstav c. Utlendingsloven § 102 b vil fortsatt være hjemmel
for å oppta biometri for registrering i Schengens visuminformasjonssystem, VIS.
Tilsvarende vil det bli inntatt en ny bestemmelse i forskriften
§ 18-1 annet ledd bokstav c, om at det skal tas ansiktsfoto og fingeravtrykk for
lagring i utlendingsregisteret av utlending som søker visum.
UDI har bedt om at det avklares om forslaget
innebærer en mer utvidet adgang til søk i politiets registre enn
etter gjeldende regelverk. Departementet legger ikke opp til utvidelser
eller endringer i gjeldende adgang og praksis for søk mot politiets
alminnelige fingeravtrykksregister.
Politidirektoratet og Nasjonalt ID-senter foreslår å
utvide hjemmelen til å omfatte alle former for biometri, med henvisning
til at utviklingen på biometrifeltet er i raskt utvikling. For at
lovhjemmelen om bruk av biometri skal være tilstrekkelig klar, mener
departementet at den bør angi hva slags biometri som kan opptas
og registreres.
Med grunnlag i forslag fra PST foreslår departementet
å endre § 100 første ledd bokstav a fra «falsk identitet» til «uriktig
identitet», fordi det på en tydeligere måte enn begrepet «falsk
identitet» vil omfatte de tilfeller der en person utgir seg for
å være en annen virkelig person. Det vil også gi bedre samsvar med
ordlyden i §§ 103 til 106.
I gjeldende bestemmelse om fingeravtrykk og fotografi
er det gitt hjemmel til å oppta fingeravtrykk ved tvang etter avgjørelse
fra politimester eller den politimesteren gir fullmakt, jf. utlendingsloven
§ 100 femte ledd. For fingeravtrykk som opptas i utlandet i forbindelse
med søknad om oppholdstillatelse vil det ikke være adgang til å
oppta fingeravtrykk med tvang. Departementet vil innta en presisering
om at en søknad om oppholdstillatelse skal opptas fingeravtrykk
og ansiktsfoto i samsvar med reglene for dette og at søknader som
ikke er fremsatt i samsvar med kravene beskrevet i bestemmelsen
kan avslås på formelt grunnlag.
Departementet har vurdert spørsmålet om utvidet
opptak og lagring av biometri i utlendingsloven opp mot de personvernrettslige prinsippene
i personopplysningsloven og kravene etter EMK art. 8. Ingen høringsinstanser har
sagt at de er uenig i departementets vurdering.
Departementet mener at formålet med å lagre fingeravtrykkene
til den aktuelle gruppen er saklig begrunnet i utlendingsforvaltningens
virksomhet.
Departementet foreslår for øvrig å presisere
i § 100 hva som er formålet med registrering av biometri i utlendingsregisteret,
jf. forslaget til ny innledning i § 100 første ledd:
«For identifisering og verifisering av identitet, kan
det opptas og behandles biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto
og fingeravtrykk.»
Som nevnt stiller EMK art. 8 et krav til forholdsmessighet
mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av tiltaket for
at kravet til at inngrepet kan anses å være «nødvendig i et demokratisk
samfunn». Personopplysningsloven § 11 bokstav d og e stiller også
krav til proporsjonalitet. Etter personopplysningsloven § 12 kan
entydige identifikasjonsmidler, som biometri, bare nyttes i behandlingen
når metoden er «nødvendig».
Realiteten er at mange nasjonalitetspass mv., som
i utgangspunktet har høy notoritet, kan forfalskes eller misbrukes
av look-alikes osv. Dette viser at det ikke er tilstrekkelig å kontrollere
ektheten av dokumentene. Svært mange visumsøkere, familieinnvandrere
mv. kommer dessuten fra land hvor pass og nasjonalitetsdokumenter har
liten notoritet.
Det understrekes at det årlig gis oppholdstillatelse
på grunnlag av familieinnvandring til et høyt antall utlendinger.
Samtidig vet man fra praksis i utvisningssaker, praksis med DNA-testing,
proforma-saker mv. at det er mange som oppgir falske opplysninger
om identiteten i oppholdssaker. Dersom man bare legger dokumentene
til grunn, og ikke opptar utlendingens biometri, har man heller
ingen kontroll med om vedkommende har opptrådt med en annen identitet,
og for eksempel opplyst å komme fra et helt annet land tidligere.
Departementet mener at det er et tungtveiende samfunnsmessig
behov å kjenne identiteten til utlendinger som reiser inn og tar
opphold i riket. Lagring av biometri vil legge til rette for verifisering
av om identitetsopplysninger som utlendingen selv har oppgitt til
norsk myndigheter er riktige. Lagring av biometri er den eneste
aktuelle metoden for å få avklart med høy grad av sikkerhet om en
utlending har søkt opphold tidligere under en annen identitet.
Når det gjelder visumsøkere registreres de allerede
i dag i VIS-databasen, og lovendringen innebærer derfor ikke et
vesentlig mer inngripende tiltak enn dagens ordning. Den viktigste forskjellen
for denne gruppen er at det vil være en adgang til sammenligning
av opptatt biometri fra visumsøkere, mot biometri opptatt fra utlendinger
som har søkt oppholdstillatelse i Norge. Videre vil politiet, i
forbindelse med etterforskning av saker som gjelder straffbare forhold
med strafferamme på mer enn 6 måneders fengsel, kunne foreta søk
mot registreringene av visumsøkere i utlendingsregisteret. Terskelen
for å foreta søk i etterforskingsøyemed i den europeiske VIS-databasen
er høyere, søk kan her bare foretas når «det er rimelig grunn til
å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge,
oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige
straffbare handlinger».
Departementet har vurdert forholdsmessigheten i
at politiet vil få tilgang til fingeravtrykkene til en større personkrets
enn i dag. Det utvidede sammenligningsgrunnlaget er som tidligere nevnt
ikke et resultat av endrede regler i politiets tilgang, men et resultat
av at flere enn tidligere blir registrert. Det er for øvrig naturlig
å se hen til at politiet i etterforskningssammenheng har tilgang
til passregisteret, hvor norske borgere er registrert. Riktignok
lagres fingeravtrykk av norske borgere bare i selve passet, men
digitalt ansiktsfoto lagres i passregistret. Politiet har hjemmel
i passloven § 8 a til å hente ut opplysninger i registeret ved etterforskning
av handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder.
Formålene med registrering og lagring av biometri av norske statsborgere
i pass og i passregistret og utlendinger i utlendingsregistret er
i hovedsak de samme. Det benyttes biometri for å kontrollere identitet
til dem som registreres og sikre at ingen benytter flere identiteter.
Departementet legger til grunn at det enten
foreligger eller blir iverksatt tiltak for å sørge for tilfredsstillende
informasjonssikkerhet og internkontroll.
Med grunnlag i de utfordringer som i dag foreligger,
har departementet med bakgrunn i det som er gjennomgått, konkludert
med at en utvidet bruk av biometri er et nødvendig og forholdsmessig
virkemiddel og at det ikke er avgjørende personvernhensyn som taler
mot forslaget.
Komiteen viser til
lovforslaget om bruk av biometri for å kunne avklare identitet enklere
og mer effektivt. Dette ved å ta i bruk både ansiktsfotografering
og fingeravtrykk i større grad.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
viser videre til avtalen på utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre, og denne avtalens del E punkt 8.
Denne avtalen danner grunnlaget for økt registrering og bruk av biometrisk
data og økt lagringstid til 10 år etter behandlet asylsøknad. Avtalens
punkt 12 åpner også opp for økt grad av DNA-testing for å avklare
identitet i forbindelse med familiegjenforening.
Videre ser komiteen hen
til asylforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet og Venstre inngått 19. november 2015,
og dette forlikets punkt 1 strekpunkt 6: «sikre en effektiv ID-avklaring
og samarbeide med nærstående land om dette.».
Komiteen anerkjenner at identitetsavklaring
er et omfattende problem på utlendingsfeltet i dag. Dette ser vi
når det gjelder søknader om opphold, beskyttelse/asyl og andre grunnlag. Likeså
ser komiteen at bruken av falske identiteter er en
alvorlig sikkerhetstrussel, og mener det er helt grunnleggende at
vi har rett identitet på den som får tillatelse til å oppholde seg
i riket.
Komiteen viser til den forskning
og utredning som er gjort på dette området, både av norske forvaltningsorganer
og utenlandske forskningsmiljøer. Anbefalingene fra samtlige trekker
i retning av mer bruk av biometriske teknikker for å sikre bedre
kontroll av identitet. Komiteen viser også til utenriksstasjonenes
klare ønsker i så måte.
Departementet peker på flere forhold der biometri
vil kunne lette håndheving av dagens lovverk. Komiteen viser
i denne forbindelse til kontroll av rett identitet på den personen
som reiser inn til landet, pågripelse som følge av ulovlig opphold, lettere
returprosess, motvirke dobbeltregistrering og bekjempe identitetstyveri.
Komiteen merker seg også at dette
kan kobles på arbeidet med å modernisere Folkeregisteret og innføringen
av det planlagte nasjonale ID-kortet.
Komiteen legger til grunn at
Norge skal videreutvikle sin deltakelse i de samarbeidene som vi
deltar i. Dette gjelder «Eurodac» for asylsøknader og «Visa Information
System» (VIS) for visumsøknader, begge en del av Schengen-samarbeidet.
Videre viser komiteen til EUs innføring av «Smart
borders» og legger til grunn at regjeringen vil holde Stortinget
informert om denne innføringen på egnet måte.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet slutter seg til departementets konstitusjonelle
og folkerettslige vurderinger.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til at bruk av biometri
er en utbredt praksis i de fleste land. Likevel vil flertallet fremheve
at behandlingen og lagringen av slike opplysninger må skje på en
sikker måte innenfor lovens rammer.
Komiteen merker seg
at praksis fra andre land i Europa varierer. Variasjonene finner
man hovedsakelig i lagringstid, politiets anvendelse av opplysningene
i etterforskning og aldersgrense for avlesning av barns biometri. Komiteen mener
derfor det er positivt at departementet har vurdert dette grundig.
Komiteen viser til proposisjonens
drøftelse av spørsmålet om lovteksten bør lyde «kan» eller «skal»
opptas biometri jf. utlendingsloven § 100 første ledd. I gjeldende
rett sier lovbestemmelsen at det «kan» opptas biometri, og at forskriftene
presiserer når det «skal» opptas. Alternativet er at det «skal»
opptas og at forskriften definerer unntakene. Komiteen legger
til grunn departementets forslag om at man viderefører gjeldende rett
på dette punktet.
Videre legger komiteen til grunn
at ansiktsfoto og fingeravtrykk opptas av alle utlendinger utenfor
EØS som søker oppholdstillatelse eller visum i Norge. Komiteen støtter
en utvidelse av utlendingsloven § 12 der det foreslås at også de
personene som søker innreisevisum til Norge for å kunne søke om
oppholdstillatelse herfra, avkreves ansiktsfoto og fingeravtrykk
ved innvilgelse av visumet.
For EØS-borgere viser komiteen til
departementets vurdering om at disse kun avkreves biometri i tvilstilfelle,
jf. utlendingsloven § 100 bokstav a. Dette er en vurdering komiteen deler.
Komiteen merker seg at det er
ulik praksis i ulike land hva gjelder aldersgrenser for opptak av
biometri. Komiteen viser her til forslaget om grense
på 6 år i saker om opphold, og 12 år i saker om visum hva gjelder
opptak av fingeravtrykk. Til 6-årsgrensen i saker om opphold viser komiteen til
Schengen-samarbeidets grense på 6 år for utstedelse av Schengen-standardiserte
oppholdskort med biometri. Videre kan registrering av fingeravtrykk,
sammen med ansiktsfoto av barn være et virkemiddel for å forhindre
utnyttelse av barn gjennom menneskehandel og bortføringer.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti, viser til at de konstitusjonelle
og folkerettslige rammene her er den Europeiske menneskerettskonvensjonen
(EMK) og Grunnloven § 102.
Disse medlemmer deler departementets
vurdering når det antas at vernet etter Grunnloven ikke strekker
seg lenger enn EMK art. 8 om retten til respekt for privatliv og
familieliv.
Komiteen legger også
til grunn at det ikke er noen aldersgrense for ansiktsfoto, da dette
er en viktig kilde for rett identitet.
Komiteen merker seg at regjeringen
vil utrede spørsmålet om å oppta biometri i forbindelse med søknad
om statsborgerskap, og ser frem til at regjeringen kommer tilbake
til Stortinget om dette arbeidet på egnet måte.
I spørsmålet om hjemmel for å oppta biometri for
søkere om grenseboerbevis ved den norsk-russiske grensen, mener komiteen at
det er fornuftig at dette forslaget utredes videre på en grundig
måte der hensynet til Norges forhold til Russland ivaretas. Komiteen viser
her til samarbeidet med Russland om denne ordningen som er tuftet
på gjensidig tillit mellom de to nasjonene. For å unngå å måtte
gjøre lovendringer flere ganger, legger komiteen likevel
til grunn at det vedtas en hjemmel om at biometri for denne gruppen
kan tas opp, men at utformingen og praksisen av dette tiltaket bestemmes
i forskrift.
Komiteen legger til grunn departementets forslag
om at dagens praksis om at registrering av fingeravtrykk i utlendingsregisteret
også medfører at det foretas søk opp imot politiets alminnelige
fingeravtrykkregister, videreføres.
Som en følge av de foreslåtte endringene og
viktigheten av at identitetskontrollen styrkes gjennom opptak av
biometri, støtter komiteen forslaget om en bestemmelse
som sier at søknader om opphold kan avslås på formelt grunnlag i de
tilfeller hvor søker frivillig ikke vil avgi ansiktsfoto og fingeravtrykk.
Komiteen viser til at det ikke
foreslås endringer i politiets tilgang på biometri selv om fingeravtrykk
nå også opptas. Komiteen mener det er hensiktsmessig
at det kun er etterforskning av saker med en strafferamme på over
seks måneder som gir rett til søk i registeret. Komiteen legger
til grunn at opptak av fingeravtrykk også betyr at disse må lagres
sammen med ansiktsfoto. Videre mener komiteen det
er viktig at en utvidelse av lagringstiden for biometri vurderes nærmere,
og tas med inn i utarbeidelsen av forskriften, hvor hjemmelen også
er i dag.
Komiteen legger til grunn at
regjeringen på egnet måte melder tilbake til Stortinget med nye
og mer treffsikre metoder for alderstesting av barn, jf. integreringsforliket
mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre inngått desember 2015, og dets punkt 7 under delen om
«barn på flukt».
Komiteen viser til at ingen høringsinstanser har
uttalt seg uenig i departementets vurdering av forslagene opp imot
EMK art. 8. I Norge er det personopplysningsloven som gjelder for lagring
av slik informasjon. Denne lovens formålsparagraf setter mange av
de samme kravene som EMK stiller. Komiteen legger
til grunn at tiltaket er i henhold til EMK artikkel 8 og kravet
om at inngrepet må være forholdsmessig og nødvendig i et demokratisk
samfunn.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er
enig i forslagene og at misbruk av identitet er noe som er svært
viktig å stoppe. Misbruk av pass og identitet er et stort problem,
og det er en grunnleggende rett for et land å vite hvem som til
enhver tid er innenfor grensene. Det er derfor på tide at dette
forslaget blir fremmet av regjeringen.
Komiteen støtter endringsforslagene
i proposisjonen til utlendingsloven § 100 og 100 a.
Det gis i pkt. 11.1 i proposisjonen en oversikt over
lovendringsforslagene og saksgangen i ordinære asylsaker.
Utlendingsloven har ingen egen regel om klagefrist.
Det følger da av forvaltningsloven § 29 at klagefristen er tre uker
fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende
part.
Utlendingsloven har egne regler om iverksetting av
vedtak og fastsettelse av utreisefrist i saker som anses «åpenbart
grunnløs(e)», jf. § 90 annet ledd og femte ledd bokstav b.
Begrepet ble drøftet i forarbeidene til utlendingsloven,
men ikke nærmere definert eller avgrenset hvilke typer søknader
som kan anses som åpenbart grunnløse.
Det pekes i proposisjonen på at i praksis vil
det særlig være viktig hvordan den generelle situasjonen er i søkerens
hjemland, og om landet inngår i 48-timersprosedyren eller treukersprosedyren.
Det skal i utgangspunktet mer til for å anse en søknad som åpenbart
grunnløs dersom asylsøkeren kommer fra et land eller tilhører en
søkergruppe som generelt sett har en høy innvilgelsesprosent.
I høringsnotatet foreslo Justis- og beredskapsdepartementet
en ny bestemmelse i utlendingsloven § 94 a som gjør unntak fra forvaltningslovens bestemmelser
om klagefrist, jf. forvaltningsloven § 29. Unntaket gjelder for
asylsøkere som åpenbart ikke fyller vilkårene for beskyttelse etter
utlendingsloven § 28 eller er vernet mot retur etter utlendingsloven
§ 73. Det ble foreslått en klagefrist på én uke. Formålet med å
redusere klagefristen er å fremskynde og effektivisere saksbehandlingsprosessen
i UDI og UNE, slik at det kan foreligge et endelig vedtak på et
tidligere tidspunkt.
Retten til et effektivt rettsmiddel er uttrykt
i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 13.
Tilsvarende bestemmelser er også uttrykt i andre menneskerettighetskonvensjoner
(med unntak av barnekonvensjonen).
Det følger av EMK artikkel 13 en rett til tilgang til
et effektivt rettsmiddel for å få prøvd en rimelig begrunnet anførsel
(«arguable claim») om at et utsendelsesvedtak vil være i strid med
EMK. Også ved avslag på asylsøknader som er åpenbart grunnløse,
vil den det gjelder ha rett til tilgang til et effektivt rettsmiddel,
inkludert muligheten for overprøving, dersom det foreligger en rimelig
begrunnet anførsel om at utsendelse vil kunne krenke konvensjonen,
særlig EMK artikkel 2 og 3. I tillegg må rettsmiddelet være både
rettslig og praktisk tilgjengelig for å være effektivt.
Statene nyter en viss skjønnsmargin når det gjelder
gjennomføringen av forpliktelsene etter EMK artikkel 13, og summen
av flere rettssikkerhetsgarantier kan tilfredsstille kravene til
effektivt rettsmiddel. EMD vil i vurderingen av om et rettsmiddel
er effektivt blant annet se hen til klagefrister.
EUs prosedyredirektiv, som ikke er bindende
for Norge, pålegger statene å sikre asylsøkere retten til et effektivt
rettsmiddel mot blant annet avslag begrunnet i at søknaden er grunnløs,
jf. artikkel 46. Direktivet oppstiller ikke nærmere bestemte klagefrister,
men pålegger medlemsstatene å fastsette rimelige frister slik at
søkeren kan utøve sin rett til effektivt rettsmiddel. Prosedyredirektivet
artikkel 31 nr. 8 åpner for bruk av hurtigprosedyrer, og i praksis
vil medlemsstatene anvende kortere klagefrister i forbindelse med hurtigprosedyrer.
FNs høykommissær for flyktninger anbefaler i Håndbok
for asylsprosedyrer, avsnitt 192, at asylsøkere som har fått avslag
på sin asylsøknad, bør gis en rimelig klagefrist («reasonable time»). Det
er ikke nærmere presisert hvilken tidsramme dette bør innebære.
Det følger av Grunnloven § 104 annet ledd, jf. barnekonvensjonen
artikkel 3, at «(v)ed handlinger og avgjørelser som berører barn,
skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Bestemmelsen innebærer
at det må foretas forsvarlige vurderinger av barnets interesser
i forbindelse med de vedtak som fattes. Diskrimineringsforbudet
og prinsippet om likebehandling er nedfelt i Grunnloven § 98, EMK artikkel
14 og tilsvarende bestemmelser i andre menneskerettighetskonvensjoner.
Forpliktelsen forutsetter en viss grad av likebehandling av ellers
sammenlignbare tilfeller.
Formålet med å redusere klagefristen i saker hvor
UDI mener det er åpenbart at asylsøkeren ikke har et beskyttelsesbehov,
er at det kan legge til rette for et vedtak i klagesaken på et tidligere tidspunkt.
Selv om UDI viser til at de ikke prioriterer
klager som anses åpenbart grunnløse, og at det derfor er usikkert
i hvilken grad det vil fremskynde avgjørelse i klagesaken at klagefristen
forkortes, mener departementet at forslaget om én ukes klagefrist
i saker som anses åpenbart grunnløse, bør fastholdes.
Departementet viser til at det er unødvendig
med tre ukers klagefrist i denne typen saker, og at det er et poeng
i seg selv at fristene i åpenbart grunnløse saker ikke har lengre
varighet enn nødvendig.
Noen høringsinstanser har uttrykt ønske om en nærmere
definisjon av hva som ligger i «åpenbart grunnløs». Departementet
mener at det ikke er hensiktsmessig med nærmere regulering i lov eller
forskrift.
Det sentrale er at det alltid må foretas en
konkret vurdering. I praksis vil det særlig være viktig om søkeren
kommer fra et land som i utgangspunktet anses som et trygt returland.
Asylsøknader som behandles etter 48-timersprosedyren eller treukersprosedyren
er eksempler på saker som kan omfattes av forslaget. Saker som faller
inn under andre saksbehandlingsprosedyrer kan imidlertid også omfattes.
En del høringsinstanser har uttrykt bekymring for
at advokaten vil ha for kort tid til å kontakte asylsøkeren for
å ta stilling til en eventuell klage, før klagen kan utarbeides
og sendes til UDI. Flere høringsinstanser har også tatt opp forholdet
til EMK artikkel 13.
Departementet mener det er klart at forslaget ivaretar
Norges menneskerettslige forpliktelser. Det vises til at asylsøkerens
rett til et effektivt rettsmiddel, jf. EMK artikkel 13, ivaretas
ved adgangen til å fremme klage over et negativt vedtak fattet av
UDI, til UNE, og at utlendingen har rett til fritt rettsråd i denne
forbindelse.
Departementet mener at hensynet til barnets beste,
jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen artikkel 3,
fortsatt vil bli respektert fullt ut selv om klagefristen blir kortere i
saker som anses åpenbart grunnløse. Departementet viser til at forslaget
kun vil ha betydning for saksbehandlingsprosessen og ikke for de konkrete
vurderingene som foretas i de enkelte vedtakene. Diskrimineringsforbudet
og prinsippet om likebehandling, jf. Grunnloven § 98 og EMK artikkel
14, anses heller ikke for å være til hinder for at klagefristen
forkortes. Lovforslaget gjelder for en definert sakstype hvor det
er en saklig begrunnelse for å fastsette kortere klagefrist.
Forvaltningsloven kapittel 6 om klage og omgjøring
vil gjelde som ellers. Dette innebærer blant annet at dersom klagefristen
oversittes, skal UDI av eget tiltak vurdere om klagen skal avvises
eller tas til behandling, jf. forvaltningsloven § 31.
En utlending som søker asyl eller opphold på
annet grunnlag i Norge, har etter forvaltningsloven § 12 rett til
å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av
saksbehandlingen, jf. utlendingsloven § 80. Utlendingsloven gir
regler om fri rettshjelp uten behovsprøving.
Utlendingsloven § 92 fastsetter særlige regler som
gjelder for fritt rettsråd i utlendingssaker.
I desember 2015 ble utlendingsforskriften endret slik
at det ikke lenger gjelder en rett til fritt rettsråd i asylsaker
hvor UDI har avslått å realitetsbehandle saken etter § 32 første
ledd bokstav a (utlendingen har fått asyl eller annen form for beskyttelse
i et annet land) eller bokstav d (utlendingen har reist til riket
etter å hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen
ikke var forfulgt). Utlendingen har heller ikke rett til fritt rettsråd
i forbindelse med eventuelt bortvisningsvedtak.
Utlendingsloven § 92 fastsetter at det offentliges utgifter
i forbindelse med fri sakførsel eller fritt rettsråd uten behovsprøving,
kan kreves helt eller delvis erstattet dersom utlendingen har økonomisk
evne til det.
En utlending som ikke har rett til fritt rettsråd
etter utlendingsloven, står fritt til å la seg bistå av advokat
i alle trinn av saken, men må selv bære kostnaden for bistanden,
jf. forvaltningsloven § 12. Utlendingen kan også søke om fri rettshjelp
etter rettshjelplovens regler om uprioriterte saker. Alternativt
vil utlendingen kunne kreve saksomkostninger dekket etter reglene
i forvaltningsloven § 36. Videre slår utlendingsforskriften § 17-20
første ledd fast at politiet skal bistå utlendingen med å ta kontakt
med en uavhengig organisasjon eller advokat dersom utlendingen ønsker
det.
I høringsnotatet foreslo Justis- og beredskapsdepartementet
et nytt syvende ledd i utlendingsloven § 92 som samler hjemlene
for Kongen til å gi nærmere regler i forskrift «om unntak fra retten til
fritt rettsråd» etter tidligere første ledd første punktum og annet
ledd annet punktum. I tillegg ble det foreslått en henvisning til
første ledd for å presisere adgangen til å forskriftsfeste unntak fra
retten til fritt rettsråd i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall
av tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument.
I høringsnotatet foreslo også Justis- og beredskapsdepartementet
en rekke endringer i utlendingsforskriften. Herunder ble det foreslått
å fjerne retten til fritt rettsråd i avvisningssaker etter utlendingsloven
§ 32 første ledd bokstav b (utlendingen kan kreves mottatt av et
annet land som deltar i Dublin-samarbeidet), og etter bokstav c
(utlendingen kan kreves mottatt av en annen nordisk stat etter reglene
i den nordiske passkontrolloverenskomsten). Det ble også foreslått
å innføre en stykkpris for rettshjelp i saker om beslag etter utlendingsloven
§ 104, pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted etter utlendingsloven
§ 105 og pågripelse etter utlendingsloven § 106.
Departementet foreslår at myndigheten til å
gi forskrifter om retten til fritt rettsråd reguleres samlet i § 92
syvende ledd. Endringsforslaget er på dette punkt av lovteknisk
karakter.
Når det gjelder spørsmålet om hvor langt departementet
faktisk bør gå i å forskriftsfeste unntak fra retten til fritt rettsråd
i Dublin-saker, har departementet særlig merket seg innvendingene
i høringsrunden fra blant annet UDI om at det vil forvanske og fordyre
saksprosessen. UDI har i denne sammenheng blant annet vist til at
forvaltningen i dag kan forholde seg til utlendingens advokat når
det underrettes om vedtak i saken, men at en endret ordning vil
skape nye praktiske utfordringer i et stort antall saker.
Fordi høringssvarene skaper usikkerhet om hvorvidt
det samlet sett vil være ressursbesparende å fjerne retten til fritt
rettsråd i visse saker, ser departementet behov for ytterligere
utredning før det tas endelig stilling til spørsmålet. Dette er
derfor noe departementet vil komme tilbake til i det videre forskriftsarbeidet.
Det fremgår av forvaltningsloven § 27 tredje ledd
at der vedtaket kan tenkes gjennomført til skade for parten før
klagesaken er avgjort, skal det også gjøres oppmerksom på adgangen
til å be om at gjennomføringen utsettes, jf. § 42 første ledd.
Utlendingsloven § 90 gir regler om iverksetting av
vedtak i utlendingssaker.
Se proposisjonen pkt. 11.4.1 for gjennomgang av
disse.
I høringsnotatet foreslo Justis- og beredskapsdepartementet
et nytt tredje ledd i utlendingsloven § 90, om at vedtak i avvisningssaker
fattet i medhold av § 32 første ledd bokstav a (har fått asyl eller
annen form for beskyttelse i et annet land), bokstav c (kan kreves
mottatt av annen nordisk stat etter den nordiske passkontrolloverenskomsten)
og bokstav d (har hatt opphold i en stat eller område hvor utlendingen
ikke var forfulgt), kan iverksettes straks. Forslaget innebærer
at det ikke gis noen frist for å begjære utsatt iverksetting. Foreligger
det imidlertid «særlige forhold» som tilsier at utlendingen skal
gis utsatt iverksetting, skal det gjelde et unntak om at iverksetting ikke
skal skje før avvisningsvedtaket er endelig. Unntaket vil gjelde
når utlendingen fremmer påstander som aktualiserer spørsmålet om
returvern. Avslag i medhold av Dublin-regelverket berøres ikke av
forslaget.
Det såkalte returvernet reguleres i flyktningkonvensjonen
artikkel 33, Grunnloven § 93, EMK artikkel 2 og 3, FNs torturkonvensjonen
artikkel 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter
artikkel 7. I utlendingsloven er disse prinsippene inntatt i § 73.
Det følger av EMDs praksis at en utlending ikke kan returneres dersom
det er vektige grunner til å anta («substantial grounds have been
shown for believing»), at utlendingen risikerer overgrep i strid
med returvernet, eller at utlendingen risikerer å bli sendt videre
til et land hvor vedkommende risikerer slike overgrep.
For en utlending som har etablert et familieliv
i mottakerlandet, vil iverksetting av et vedtak som innebærer utsendelse
kunne være i strid med EMK artikkel 8 om rett til privat- og familieliv. Også
Grunnloven § 102 og SP artikkel 17 vil kunne aktualiseres.
EMD har lagt til grunn at retten til et effektivt rettsmiddel
etter EMK artikkel 13 innebærer et krav om at iverksettingen av
et utsendelsesvedtak utsettes i påvente av klagebehandling av spørsmål
som gjelder returvern. Forutsetningen er at personen kan fremme
en rimelig begrunnet påstand («arguable claim») om at utsendelse
vil være i strid med EMK artikkel 2 eller 3. Påstanden må gjelde
alvorlige krenkelser av konvensjonen og må til en viss grad være
underbygget. Når det gjelder EMK artikkel 8, stilles det ikke krav
om at iverksettingen av et vedtak utsettes automatisk for at et
rettsmiddel skal være effektivt. Personen det gjelder må likevel
ha muligheten til å angripe utsendelsesvedtaket. Dette kommer til
uttrykk i storkammerdommen De Souza Ribeiro mot Frankrike, 13. desember 2012.
Det vises i proposisjonen også til Garabayev
mot Russland, dom 7. juni 2007 og H.S. m.fl. mot Kypros, 21. juli
2015.
I storkammerdommen M.S.S. mot Belgia og Hellas
21. januar 2011 vurderte domstolen klagerens anførsel om at Belgia
hadde krenket artikkel 13, sammenholdt med artikkel 3, på grunn
av mangel av et effektivt rettsmiddel mot bortvisningsvedtaket.
Domstolen slo fast at artikkel 13 krever at et kompetent organ vurderer klager
grundig og gjennomgående, og eventuelt tilbyr kompensasjon, i saker
hvor bortvisning kan medføre behandling i strid med artikkel 3. Den
pekte blant annet på at hastesaksprosedyren i Belgia innebar innskrenkede
rettigheter for klagerne, begrenset vurderingen av saken til et minimum
og flyttet uforholdsmessig stor bevisbyrde over på klagerne.
I EMDs dom I.M. mot Frankrike 2. februar 2012 var
spørsmålet også om det forelå en krenkelse av EMK artikkel 13, sammenholdt
med EMK artikkel 3. Saken dreier seg om retur til opprinnelseslandet
og om hurtigbehandling av en asylsøknad. Franske myndigheter hadde
kategorisert klagerens asylsøknad som åpenbart grunnløs og som misbruk
av asylsystemet, utelukkende ut fra det faktum at han hadde søkt
asyl etter at han ble varetektsfengslet. Han fikk fem dager til
å forberede og fremme en søknad om asyl, samtidig som han var frihetsberøvet.
Han måtte skrive søknaden på fransk, samt fremlegge dokumentasjonen
på fransk og han fikk ikke tolk. I klageomgangen fikk han kun 48
timer for å forberede sin anke, noe domstolen mente var meget kort.
Særlig når klageren ikke ble gitt juridisk hjelp eller tolk. Klageren
ble ikke gitt adgang til å utdype sine asylanførsler, oppklare motstrid
eller fremlegge dokumentasjon. At klageren ikke ble gitt utsatt
iverksetting under klageomgangen var ett av flere momenter som gjorde
at domstolen kom til at Frankrike hadde handlet i strid med artikkel
13.
Flyktningkonvensjonen oppstiller ikke uttrykkelig
noen tilsvarende rett til et effektivt rettsmiddel som det som følger
av EMK.
EUs returdirektiv gir regler for tilbakesendelse av
tredjelandsborgere som oppholder seg ulovlig i et medlemsland. Direktivet
omfatter også returer til transittland og tredjeland, jf. artikkel
3 nummer 3. I artikkel 9 nummer 1 slås det fast at medlemsstatene
skal utsette en utsendelse dersom det vil krenke returvernet (prinsippet
om «non-refoulment») eller dersom vedtaket suspenderes i medhold
av artikkel 13 nummer 2. Artikkel 13 gir regler om effektive rettsmidler ved
prøving av spørsmål om retur, og stiller krav om at myndigheten
eller organet som prøver en klage skal ha kompetanse til midlertidig
å suspendere fullbyrdelse av et vedtak. Det følger videre av artikkel
9 nummer 2 at medlemsstatene kan utsette iverksettingen av et vedtak
basert på en vurdering av de konkrete forholdene i saken. I slike
tilfeller skal det tas særlig hensyn til utlendingens fysiske tilstand
og psykiske evner (bokstav a) og til tekniske forhold, herunder manglende
transportkapasitet og mislykket utsendelse på grunn av manglende
identifisering (bokstav b).
Departementet foreslår at det i utlendingsloven § 90
tas inn et nytt tredje ledd hvor det uttrykkelig fremgår at avvisningsvedtak
fattet i medhold av utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a (har
fått asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land), bokstav
c (kan kreves mottatt av annen nordisk stat etter den nordiske passkontrolloverenskomsten)
eller bokstav d (har hatt opphold i en stat eller område hvor utlendingen ikke
var forfulgt), kan iverksettes straks dersom det er åpenbart at
det er grunnlag for å nekte realitetsbehandling etter disse bestemmelsene.
At vedtaket kan iverksettes straks innebærer at det ikke er nødvendig
å fastsette en særskilt frist for å begjære utsatt iverksetting.
Det er da forvaltningsloven § 27, jf. § 42, som gjelder.
Dersom det ikke er «åpenbart» at utlendingen skal
nektes realitetsbehandling av sin asylsøknad, skal utlendingen gis
en frist til å begjære utsatt iverksetting og vedtaket kan ikke iverksettes
før fristen er utløpt eller UDI har tatt stilling til begjæringen.
Departementet understreker i denne sammenheng at det ved avvisning til
trygt tredjeland, må forventes at det i praksis vil være åpenbart
i det store flertall av tilfeller at avvisning skal skje.
Departementet understreker videre at dersom
utlendingen gir en rimelig begrunnelse for hvorfor vedkommende eventuelt
er vernet mot retur til det aktuelle tredjelandet, skal det gis
en frist til å begjære utsatt iverksetting og vedtaket kan ikke iverksettes
før fristen er utløpt eller UDI har tatt stilling til begjæringen.
I de tilfeller hvor det fortsatt skal settes
en frist for å begjære utsatt iverksetting, kan fristen settes svært
kort, f.eks. til noen få timer.
Departementets forslag er noe annerledes formulert
enn forslaget i høringsnotatet. Departementet mener at den formuleringen
som i proposisjonen er valgt (om at det må være «åpenbart» at utlendingen
skal nektes realitetsbehandling av asylsøknaden) tydeliggjør at
det ikke er grunnlag for en del av de innvendinger som det opprinnelige
forslaget kunne gi opphav til, eventuelt at innvendingene får mindre
relevans og tyngde. Endringene gjør det etter departementets mening
langt tydeligere at forslaget ikke vil komme i strid med retten
til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13, som krever at en
utlending som kan fremme en rimelig begrunnet klage eller påstand
(«arguable claim») om at en retur til tredjelandet vil være i strid
med EMK artikkel 3, ikke kan sendes ut før det er tatt endelig stilling
til en klage over utsendelsesvedtaket. Departementet viser til at
utlendingen ikke kan anses å ha fremsatt en «arguable claim» i de
tilfeller hvor anførslene om at vedkommende trengte å reise videre
til Norge for å søke beskyttelse, anses åpenbart grunnløse.
I tilknytning til det forslaget som var på høring, viste
Advokatforeningen til M.S.S.-dommen og I.M. mot Frankrike, og mente
at disse viser at en nektelse av utsatt iverksetting kan føre til
en krenkelse av EMK artikkel 13. Departementet mener at saksforholdene
i disse dommene ikke er overførbare til forslaget i proposisjonen.
I I.M. mot Frankrike var mangelen på utsatt iverksetting et av flere
momenter som resulterte i konklusjonen om at det forelå en krenkelse
av artikkel 13 og kategoriseringen av søknaden som «åpenbart grunnløs»
var alene basert på at søkeren hadde søkt om beskyttelse etter at
han ble varetektsfengslet. Det vises i proposisjonen til at den
foreslåtte unntaksbestemmelsen i en ny § 90 tredje ledd ikke vil
åpne for en slik kategorisering. M.S.S.-dommen dreier seg i hovedsak
om behandling av selve klagen.
Statene nyter en viss skjønnsmargin når det gjelder
hvordan de gjennomfører forpliktelsene under EMK artikkel 13, og
summen av flere rettssikkerhetsgarantier kan tilfredsstille kravene til
effektivt rettsmiddel.
Regelen om at vedtak om avvisning kan settes
i verk straks, gjelder ikke når søknaden avvises i medhold av utlendingsloven
§ 32 første ledd bokstav b. Her videreføres innholdet i nåværende
utlendingslov § 90 annet ledd fjerde punktum. I disse avvisningssakene
krever Dublin III-forordningen at det gis en frist for å begjære
utsatt iverksetting.
Forslaget om opphevelse av utlendingsforskriften
§ 8-2 (15-månedersregelen) inngikk ikke i høringen, men har sin
bakgrunn i behandlingen av Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016).
Utlendingsforskriften § 8-2 innebærer at en
utlending som ikke har fått sin søknad om beskyttelse avgjort innen
15 måneder, kan gis oppholdstillatelse av humanitære grunner, jf.
utlendingsloven § 38. Tilsvarende kan det i asylsaker som omhandler
barn gis tillatelse dersom saken ikke er avgjort av UNE innen 15 måneder fra
saken kom til UNE.
Departementet bemerker at bestemmelsene i praksis
ikke har vært i bruk de senere år. På bakgrunn av de ekstraordinære
asylankomstene i 2015 vil de imidlertid kunne få fornyet aktualitet.
Departementet foreslår at utlendingsforskriften § 8-2
oppheves. Etter departementets syn vil en opphevelse av bestemmelsen
gi bedre forutsigbarhet for den enkelte og vil være en mer hensiktsmessig
løsning enn at bestemmelsen suspenderes inntil videre. Utlendingsforskriften § 8-2
kan gjeninnføres på et senere tidspunkt, slik at opphevelsen i praksis
blir midlertidig.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
utlendingsforskriften § 8-2 vurderes gjeninnført innen 31. desember
2019. Etter departementets syn vil fristen gi tilstrekkelig med
tid til å kunne vurdere de saksbehandlingsmessige konsekvensene
av asylankomstene til Norge.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til departementets forslag
om å redusere klagefristen fra tre uker til én uke for åpenbart
grunnløse asylsøkere. Dette er en gruppe asylsøkere som helt åpenbart
ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse etter utlendingsloven § 28
eller er vernet mot retur etter utlendingsloven § 78.
Flertallet viser til asylforliket
inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet og Venstre i november 2015. Forslaget
som her fremmes er en gjennomføring av forlikets punkt 1, første
strekpunkt.
Flertallet mener at det ikke
er noen grunn til å ha lang klagefrist i saker der man har kommet frem
til at søknaden åpenbart er grunnløs. Forslaget gir mulighet til
raskere å behandle saker som åpenbart ikke bør belaste forvaltningen mer
enn nødvendig, og til å muliggjøre raske returer etter avslag.
Flertallet viser til vurderingene
som er gjort av Norges menneskerettslige forpliktelser og legger
til grunn at asylsøkerne vil sikres rett til effektivt rettsmiddel,
jf. EMK art 13.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartier uenig i at fristen for å klage reduseres
fra tre uker til én uke i saker som er «åpenbart grunnløse». I mange
tilfeller vil en slik reduksjon være uproblematisk, men det kan være
problematisk i de sakene hvor det er nødvendig med innhenting av
dokumentasjon. Det vil typisk være i de sakene hvor asylsøkeren
søker beskyttelse i et annet land, fordi hjemlandets myndigheter
ikke har evne og vilje til å gi beskyttelse mot forfølgelse (alvorlige
kriminelle handlinger) fra private. For å få beskyttelse under gitte
omstendigheter skal det en del til, og det er et krav at søkeren
må kunne sannsynliggjøre at han eller hun har forsøkt å få beskyttelse
hos hjemlandets myndigheter; slik som f.eks. ved å inngi anmeldelse,
følge opp med klage over anmeldelse osv., for å dokumentere myndighetenes manglende
evne og vilje til å gi beskyttelse. I denne typen tilfeller avgjøres
saken ut fra en konkret vurdering, og for at en advokat skal kunne
vurdere dette og hvilke dokumentasjon som skal innhentes, må klagefristen
være lenger enn en uke. Dette er påpekt av flere høringsinstanser,
blant annet Advokatforeningen. Dette medlemvil også peke på at UDI i sin høringsuttalelse
har nevnt at dette ikke vil ha noen større effektiviseringseffekt. Dette
medlemvil vise til retten til
et effektivt rettsmiddel, jf. EMK art. 13, og formålsbestemmelsen
i utlendingsloven § 1 tredje ledd, som sier at loven «skal» gi grunnlag
for vern av utlendinger som har krav på beskyttelse.
Dette forslaget kan bidra til å svekke dette,
og dette medlem kan derfor ikke støtte det.
Komiteen viser til
departementets forslag om redusert rett til fritt rettsråd i avvisningssaker
etter utlendingsloven § 32.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, merker seg at forslaget som fremmes
skiller seg fra det som ble lagt frem i høringsnotatet. Endringene
skal nå utredes videre i forskriftsarbeidet, og regjeringen vil
ta endelig stilling til forslaget i denne forbindelse. Flertallet mener
det er viktig at regjeringen foreslår nye tiltak og endringer på utlendingsfeltet,
slik asylforliket legger opp til, og at høringsinstanser får mulighet
til å uttale seg om dette. Videre mener flertallet det
er klokt at regjeringen velger å utrede dette tiltaket videre sett
i lys av høringsinstansenes tilbakemelding om at tiltaket ikke nødvendigvis
vil effektivisere saksbehandlingen. Flertallet legger
videre til grunn at regjeringen utreder dette nøye, og iverksetter
tiltak som effektiviserer saksbehandlingen der dette er hensiktsmessig,
forutsatt at det skjer innenfor Norges folkerettslige forpliktelser.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
understreke at for å kunne ivareta rettssikkerheten til de som søker
om asyl, er det nødvendig at de har tilgang til fri rettshjelp.
Dette gjelder også asylsøkerne som er omfattet at Dublin-forordningen,
og som risikerer utsendelse til andre land i Europa. Dette er en avgjørelse
som er veldig viktig for den det gjelder, og de vil i hovedsak ikke
ha økonomi til å kunne engasjere egen rettshjelp. Selv om de fleste
sakene etter blant annet Dublin III-forordningen ikke er kompliserte,
vil det være noen som er det. At en utenforstående advokat ser på saken,
gir samfunnet en enkel rettssikkerhetsgaranti.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til departementets forslag
om at vedtak om avvisning i henhold til utlendingsloven § 32 første
ledd bokstavene a, c og d kan iverksettes straks.
Flertallet merker seg at forslaget
som fremmes for Stortinget, er noe endret etter høringsrunden. Flertallet mener
det er bra at høringsrunden tas på alvor, og at den blir utførlig drøftet
i proposisjonen.
Flertallet viser til asylforliket
av november 2015 og forlikets punkt 4 der regjeringen blir bedt
om å «…differensiere ulike grupper asylsøkere i saksbehandlingen
for å sikre raskere returer av personer som ikke har behov for beskyttelse».
Punkt 2 omtaler det å gi retur av personer med åpenbart grunnløse
asylsøknader høyeste prioritet etter at de har fått avslag. Slik flertallet ser
det, danner disse to punktene sammen et grunnlag for det forslaget
som fremmes. De med åpenbart grunnløse asylsøknader blir prioritert
høyt og differensiert fra andre grupper.
I forslaget som fremmes har departementet endret
ordlyden ved å la forslaget om å iverksette avvisningsvedtaket kun
gjelde for tilfeller der det er «åpenbart» at det er grunnlag for
å nekte realitetsbehandling. Dette er en skjerpelse for anvendelse
av bestemmelsen. Flertallet mener en slik endring
er hensiktsmessig, spesielt i lys av høringsinstansenes tilbakemeldinger.
Flertallet vil understreke viktigheten
av at Norge oppfyller sine menneskerettslige og folkerettslige forpliktelser.
I de tilfeller det gis en rimelig begrunnelse for hvorfor en asylsøker eventuelt
er vernet mot retur, viser flertallet til at det
vil bli gitt en frist for å begjære utsatt iverksetting.
Videre merker flertallet seg
at forslaget ikke gjelder for de tilfellene som må behandles etter Dublin
III-forordningen og at gjeldende regelverk videreføres.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartiviser til at innstrammingene i muligheten
til å begjære utsatt iverksettelse utfordrer kravet til forsvarlig
saksbehandling og muligheten asylsøkeren har for å komme med en begrunnet
klage, selv etter at forslaget ble moderert i høringsrunden. Det
har vært flere eksempler det siste året på asylsøkere som har blitt utvist,
og som burde blitt vernet mot retur selv under gjeldende saksbehandlingsregler.
En innstramming på dette området vil derfor kunne føre til flere
gale utvisninger med store konsekvenser for den enkelte. Det vises
til at UDI i sin høringsuttalelse også har uttalt at de er usikker
på om det vil gjøre saksbehandlingen mer effektiv. Dette
medlemkan på denne bakgrunn ikke
støtte forslaget.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til proposisjonens omtale
av opphevelse av utlendingsforskriften § 8-2. Bestemmelsen innebærer
per i dag at utlendinger som ikke har fått avgjort sin søknad om
beskyttelse innen 15 måneder, kan gis oppholdstillatelse av humanitære
grunner. Flertallet merker seg at bestemmelsen i
praksis ikke har vært i bruk de siste årene, men at den nå kan få
fornyet aktualitet.
Flertallet viser til punkt 4
i asylforliket inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre i november 2015.
Punktet sier at denne bestemmelsen skal suspenderes «inntil videre».
Flertallet mener det er riktig
å oppheve forskriften midlertidig og ber om at den vil bli vurdert
gjeninnført innen 31. desember 2019. I tilfeller hvor en ekstraordinær
tilstrømning av asylsøkere utfordrer saksbehandlingskapasiteten,
er det viktig at vi ikke ender opp med en gruppe asylsøkere som
automatisk vil få en oppholdstillatelse som de i utgangspunktet
ikke har krav på.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartiviser til at formålet med 15-månedersregelen
var å sørge for at saksbehandlingen i utlendingsforvaltningen gikk
fortere. Dette hensynet har ikke blitt noe mindre ettersom vi i
dag ser en historisk lang saksbehandlingstid. Dette medlemmener at istedenfor å fjerne den ene
bestemmelsen som setter press på myndighetene bør det bevilges tilstrekkelig midler
for å sørge for at saksbehandlingstiden går ned.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, støtter endringsforslagene i proposisjonen
til utlendingsloven § 92 nytt syvende ledd og § 66 annet ledd bokstav
a og b og at § 92 annet ledd fjerde punktum og § 92 sjette ledd
annet punktum oppheves.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre,
støtter endringsforslagene i proposisjonen til utlendingsloven ny § 94
a og § 90, med unntak av henvisningene til § 28 a.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet støtter endringene i proposisjonen
til utlendingsloven ny § 94 a og § 90 og fremmer følgende forslag:
«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 90 skal lyde:
§ 90 Iverksetting av vedtak
Vedtak om bortvisning eller utvisning av en
utlending som ikke har oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter
kapittel 13, eller en nordisk borger som ikke har hatt opphold i
riket i mer enn tre måneder, kan iverksettes straks. Vedtak om bortvisning
eller utvisning av en utlending med oppholdsrett etter utlendingsloven
§ 111 kan iverksettes straks.
Vedtak om avslag på søknad om første gangs oppholdstillatelse,
og søknad om fornyet oppholdstillatelse fremsatt etter utløpet av
fristen i § 61 sjette ledd, kan iverksettes før det er endelig dersom
utlendingen har fått mulighet til å fremsette klage. Slikt vedtak
kan tidligst iverksettes 48 timer etter at meldingen om vedtaket
er kommet frem til utlendingen. Dersom Utlendingsdirektoratet anser
søknaden åpenbart grunnløs, kan vedtaket
likevel iverksettes så snart fristen for å begjære utsatt iverksetting
er utløpt, og direktoratet har tatt stilling til begjæringen.
Vedtak om å nekte realitetsbehandling
etter § 32 første ledd bokstav a, c og d og femte ledd, kan iverksettes
straks. Dersom det ikke er åpenbart at søknaden bør nektes realitetsbehandlet
etter de angitte bestemmelser, skal utlendingen gis en frist til
å begjære utsatt iverksetting, og vedtaket kan ikke iverksettes
før fristen er utløpt eller Utlendingsdirektoratet har tatt stilling
til begjæringen. Er søknaden nektet realitetsbehandlet etter § 32
første ledd bokstav b, jf. fjerde ledd, og utlendingen har begjært
utsatt iverksetting, kan vedtaket ikke iverksettes før Utlendingsnemnda har
tatt stilling til begjæringen eller behandlet klagen på vedtaket.
Vedtak om avslag på søknad om fornyet oppholdstillatelse
eller permanent oppholdstillatelse fremsatt innen utløpet av fristen
i § 61 sjette ledd, kan ikke iverksettes før det er endelig. Tilsvarende
gjelder vedtak om tilbakekall etter § 63 og vedtak om utvisning
av en utlending som har oppholdstillatelse, eller en nordisk borger
som har hatt opphold i riket i mer enn tre måneder. Dersom det er
mest sannsynlig at utlendingen vil begå en straffbar handling overfor
eller forfølge en annen person eller på annet vis alvorlig krenke
en annen persons fred, kan vedtaket iverksettes på et tidligere
tidspunkt enn det som følger av første og annet punktum.
Påberoper en utlending seg rett
til beskyttelse, jf. §§ 28 eller 28 a, eller for øvrig gir
opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil
komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes før det er
endelig dersom
a) søknaden
om opphold er nektet realitetsbehandlet i
medhold av § 32,
b) søkeren tidligere har fått avslag på
søknad om beskyttelse i annet land, eller
c) vilkårene for opphold etter §§ 28, 28 a eller 73 åpenbart ikke er
oppfylt
Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket,
iverksettes ved at utlendingen pålegges å reise innen en fastsatt
frist. Fristen skal settes til mellom sju og tretti dager. Dersom
det anses nødvendig, kan det settes en lengre frist. Det kan settes
en kortere frist enn sju dager eller unnlates å gi en utreisefrist
når
a) det er
fare for unndragelse, jf. § 106 a,
b) en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller
som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger,
c) utlendingen er funnet å utgjøre en
trussel mot offentlig orden,
d) utlendingen omfattes av § 32,
e) utlendingen bortvises eller utvises
ved Schengenyttergrensen, eller
f) utlendingen utvises etter § 66 første
ledd bokstav b, c, e eller annet ledd eller §§ 67 eller 68.
Dersom slikt pålegg som nevnt i femte ledd ikke blir
fulgt, utreisefrist ikke er gitt, eller det er konkrete holdepunkter
for å anta at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av
fristen, kan politiet føre utlendingen ut. Når særlige grunner taler
for det, kan utlendingen bli ført til et annet land enn det vedkommende
kom fra. Utlendinger som ikke har gyldig reisedokument, har plikt til
å skaffe seg dette. Beslutninger som gjelder iverksetting, regnes
ikke som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav
b.
Tvungen utsendelse av en enslig mindreårig skal bare
skje til et familiemedlem, utnevnt verge eller til et annet forsvarlig
omsorgstilbud. Kongen kan gi nærmere regler i forskrift.
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om fastsettelse
av utreisefrist og om innføring av et system for kontroll av tvangsreturer.
Når Utlendingsnemnda har truffet et vedtak som innebærer
at utlendingen må forlate riket, kan den instruere politiet om å
utsette iverksettingen. Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet
om å utsette iverksettingen dersom slikt vedtak er truffet av direktoratet.
Utlendingsnemnda kan instruere politiet om å utsette iverksettingen
av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når
vedtaket innebærer at utlendingen må forlate riket. Departementet
kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å utsette
iverksettingen av en bestemt type vedtak som innebærer at utlendingen
må forlate riket, i påvente av endringer i lov eller forskrift.
Dersom en utlending påberoper seg omstendigheter
som nevnt i §§ 28 eller 28 a på tidspunktet
for iverksetting av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate
riket, og det ikke fremgår at det allerede er tatt standpunkt til de
forholdene som påberopes, skal politiet forelegge spørsmålet om
utsatt iverksetting for den myndigheten som har truffet vedtaket.
Ny § 94 a skal lyde:
§ 94 a Klagefrist ved åpenbart grunnløse asylsøknader
Dersom Utlendingsdirektoratet
ved behandlingen av en søknad om beskyttelse anser det som åpenbart
at vilkårene i §§ 28, 28 a og 73 ikke er oppfylt, er fristen for
å klage én uke fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem
til vedkommende part. For øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven
§ 29 annet til fjerde ledd.»
Disse medlemmer vil subsidiært
støtte flertallet fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstres forslag til §§ 90 og 94.
Det vises i proposisjonen til at forslagene
til lovendringer innebærer endrede vilkår blant annet for rett til
familiegjenforening og permanent oppholdstillatelse. Innføringen
av en ny § 28 a i utlendingsloven om subsidiær beskyttelse innebærer
også at personer som tidligere fikk flyktningstatus med de fordeler
det medfører etter utlendingsloven og lovgivningen for øvrig, ikke vil
få dette etter den nye bestemmelsen. Det vil på denne bakgrunn oppstå
spørsmål om det er behov for overgangsregler for personer som allerede
har søkt eller fått en tillatelse når lovendringene trer i kraft.
I høringsnotatet redegjør departementet for
de skranker som følger av forbudet mot tilbakevirkende lover i Grunnloven
§ 97. Se proposisjonen pkt. 12.2.
Departementet foreslo ikke konkrete overgangsregler
i høringsnotatet av 29. desember 2015.
I høringsnotatet om hevet botidskrav foreslo
departementet at endringen skal gjelde alle søknader som er innlevert
etter at endringsloven trer i kraft. Det ble også foreslått at endringen
skal gjelde søknader som er innlevert før endringsloven trer i kraft,
dersom søkeren ikke oppfyller botidskravet i någjeldende bestemmelse
om permanent oppholdstillatelse på søknadstidspunktet. Departementet
foreslo imidlertid ikke en konkret overgangsregel i høringsnotatet.
Departementet viser i proposisjonen til redegjørelsen
i høringsnotatet og fastholder at Grunnloven § 97 i utgangspunktet
ikke er til hinder for at nye regler om oppholdstillatelse, permanent
opphold eller familiegjenforening gis virkning på allerede innkomne
søknader.
På bakgrunn av høringsinnspillene, og i lys
av de omfattende lovforslagene i proposisjonen, mener departementet
at behovet for overgangsregler bør vurderes i tilknytning til forslagenes
ikrafttredelse. Det kan bli aktuelt å sette i kraft ulike bestemmelser
til ulik tid, og det må vurderes hvilke behov for overgangsregler
ressurshensyn og praktiske hensyn tilsier. For enkelte særlige situasjoner
må det også vurderes nærmere om det er behov for overgangsregler
av hensyn til forutberegnelighet for den enkelte. Departementet
foreslår på denne bakgrunn at Kongen gis fullmakt til å gi nærmere
overgangsregler.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, viser til departementets vurdering
av proposisjonens forhold til Grunnloven § 97 – forbud mot tilbakevirkende
kraft. Alle de foreslåtte endringene som proposisjonen tar opp,
vil medføre endret rettsstilling for de berørte. Flertallet merker
seg at det er mange høringsinstanser som har uttalt seg om dette.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti legger til grunn at regjeringens
forslag, med tilhørende vurdering av forslagene, er i tråd med konstitusjonell
rett og Grunnloven § 97. Dette gjelder især for nye regler om oppholdstillatelse,
permanent opphold eller familiegjenforening. Departementet mener
at forbudet mot at lover gis tilbakevirkende kraft ikke er til hinder
for at de nye reglene kan anvendes på allerede innkomne søknader.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet mener det nye regelverket bør få anvendelse
så raskt som mulig. Disse medlemmer understreker
at det påligger regjeringen å sikre at nye regler, tidspunkt for
ikrafttredelse og avgrensning av hvilke personer om omfattes av
endringene ikke kommer i konflikt med Grunnlovens bestemmelser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, støtter forslaget om at regjeringen
gis fullmakt til å gi nærmere overgangsregler. Flertallet viser
til at det må gjøres vurderinger før alle forslagene kan iverksettes
og få anvendelse. Dette for å skape forutsigbarhet for dem det gjelder,
men også for å skape et klart og hensiktsmessig regelverk som forvaltningen
kan forholde seg til. Flertallet merker seg at det
kan være aktuelt å sette i kraft ulike bestemmelser til ulik tid,
og mener dette er en hensiktsmessig tilnærming.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at det i
proposisjonen er lagt opp til at alle frister for ikrafttredelse
skal vurderes og fastsettes på et senere tidspunkt. Disse
medlemmervil understreke at
eventuelle lovendringer ikke skal få ulovlig tilbakevirkende kraft
for de som allerede er i en søknadsprosess innenfor et område hvor
det blir stilt strengere krav. Det vises i den sammenheng til høringsuttalelsene
fra blant annet SEIF, IMDi og Amnesty som er av den oppfatning at
forslaget som ble fremmet i høringsnotatet hadde en tilbakevirkning
i strid med forbudet i Grunnloven § 97.
Disse medlemmer viser til at
de som har søkt om oppholdstillatelse eller familiegjenforening har
gjort det i henhold til reglene som er gjeldende i dag. Det er svært
lang saksbehandlingstid for alle typer søknader i utlendingsforvaltningen
i dag. Dette har ikke regjeringen ønsket å følge opp med mer midler til
UDI for saksbehandling. Det vil være i strid med prinsippet om forutberegnelighet
om dette endres og de som søker ikke får innvilget søknad på grunn
av endringen. Disse medlemmer viser til at mange
har betalt høye gebyrer for behandling av søknader, og en endring
i vilkårene underveis uten refusjon av gebyrene vil innebære at
staten tar fra fattige mennesker store pengesummer.
I proposisjonen vises det til at tiltakene antas
å medføre at det ankommer færre asylsøkere enn det ellers ville
ha kommet til Norge. De økonomiske og administrative konsekvensene avhenger
i stor grad av effekten på asyltilstrømningen. Det er anslått at
det vil komme mellom 5 000 og 50 000 asylsøkere i 2016. For Saldert
budsjett 2016 ligger det til grunn et punktanslag på 33 000, men
hva det faktiske tallet blir er svært usikkert. Dagens usikre situasjon
gjør det også særlig vanskelig å si noe konkret om effektene av
forslagene i proposisjonen. Flere av høringsinstansene, herunder
POD og UDI, har imidlertid stilt seg bak at forslagene vil kunne medføre
en reduksjon i asyltilstrømningen.
Innvandring har konsekvenser for norsk arbeidsmarked,
produktmarked og offentlige finanser. Det vises til at det i Prop.
1 S Tillegg 1 (2015–2016) ble anslått at en voksen asylsøker som
får opphold vil koste staten om lag 1,4 mill. kroner de første seks
årene, inkludert blant annet utgifter til registrering av asylsøkere,
behandling av asylsøknader, mottaksutgifter og integrering. Antallet
asylsøkere til Norge er derfor av stor betydning for de offentlige
utgiftene de første årene.
På lengre sikt er konsekvensene av innvandring særlig
avhengig av tilknytningen til arbeidsmarkedet. Økt innvandring medfører
økte inntekter i form av økte skatteinntekter, men også økte utgifter
i form av utbetalinger gjennom velferdsordningene. Flere innvandrere
kan medføre et mer presset arbeidsmarked som kan medføre lavere
lønn og sysselsetting. Samtidig vil innvandring kunne føre til økt
etterspørsel, økt arbeidstilbud og økt verdiskapning. Det er derfor en
målsetting at personer som kommer til Norge og får opphold, raskest
mulig og i størst mulig grad integreres, forsørger seg selv og bidrar
til samfunnet. Det anslås på den ene siden at blant annet skjerpede
krav til familiegjenforening og permanent opphold kan bidra til
dette. På den andre siden kan en større grad av usikkerhet rundt fremtiden
i Norge og en lengre periode uten familie bidra til negative konsekvenser
for evnen og viljen til å integreres.
Utover konsekvensene som følger av reduserte ankomster
av asylsøkere til Norge, vil flere av forslagene ha økonomiske og
administrative konsekvenser for forvaltningen. Forslagene vil gi
behov for endringer i systemer og saksbehandlingsrutiner, herunder
i UDI, UNE og politiet. Flere endringer i hvordan ulike sakstyper
skal behandles, vil også kunne redusere produktiviteten i en periode.
Enkelte høringsinstanser, herunder UDI og UNE, har pekt på at innstramninger
kan føre til flere klagesaker og flere saker for domstolene. Dette
kan blant annet medføre økte saksbehandlingstider og restanser. Samtidig
vil ikke endringene nødvendigvis medføre flere saker totalt sett
dersom antallet asylsøkere går ned. De totale utgiftene er derfor vanskelig
å anslå.
I den grad forslagene vil medføre budsjettmessige
endringer, vil regjeringen måtte komme tilbake til dette i kommende
budsjettframlegg.
Den planlagte omformuleringen av bestemmelsen
i utlendingsloven § 9 første ledd vil kunne begrense tilstrømningen
til landet. Politiet vil på grensen måtte vurdere om tillatelse
til innreise uten visum skal gis. Med forutsetningen om at tillatelse
normalt skal gis, vil saksbehandlingen knyttet til § 9 være meget
enkel. Utover dette vil ikke forslaget innebære økonomiske eller
administrative konsekvenser.
Det anslås at ordningen isolert sett vil være
ressurskrevende å håndheve på de tidspunkter hjemmelen eventuelt
tas i bruk. Samtidig vil dette innebære at et betydelig antall asylsøknader
ikke tas til behandling i Norge, noe som ellers ville krevd langt
større ressurser.
Lovforslaget åpner for ulike grader av forenklede
saksbehandlingsregler, noe som vil ha betydning for ressursbruken
dersom hjemmelen tas i bruk. Hvilken ordning som eventuelt iverksettes
vil være avhengig av hvilke tiltak som er praktisk mulige og nødvendige
i den konkrete situasjonen.
Dersom lovforslaget vedtas av Stortinget, vil
departementet vurdere om det er nødvendig og hensiktsmessig på forhånd
å foreta systemtilpasninger for det tilfellet at hjemmelen blir
tatt i bruk. Det er ikke mulig å anslå om og hvor ofte hjemmelen
vil komme til å bli tatt i bruk.
Det foreslås at de som får subsidiær beskyttelse skal
bosettes som i dag og utløse integreringstilskudd. Endringen vil
innebære at målgruppen for særordningene for flyktninger i folketrygden reduseres.
Dette vil kunne medføre økte utgifter til sosialhjelp i kommunene.
Det pågår et arbeid i Arbeids- og sosialdepartementet hvor særordninger
for flyktninger og asylsøkere i folketrygden gjennomgås.
Oppheving av rimelighetsvilkåret ved henvisning
til internflukt vil først og fremst ha konsekvenser for hvilken
oppholdsstatus søkeren får i Norge. Det antas at færre personer
vil få flyktningstatus.
Det vises til at det foreslås at den aktuelle
gruppen fortsatt vil bosettes og ha rett til representant. Dersom
det blir vanskeligere å bosette enslige mindreårige asylsøkere,
slik flere høringsinstanser peker på, vil imidlertid utgiftene til
mottak og omsorgssentre likevel øke. Forslaget medfører at UDI må
behandle flere saker. En må forvente at mange vil søke om fornyet
tillatelse når disse personene fyller 18 år. På den ene siden vil
trolig antallet klager til UNE også øke dersom endringen medfører
økt antall avslag. På den andre siden kan antallet enslige mindreårige
asylsøkere til Norge reduseres.
Forslaget vil kunne innebære en viss begrensning
i familieinnvandringen. Det kan også medføre at flere familiemedlemmer
reiser til Norge som asylsøkere istedenfor å søke om familieinnvandring
fra hjemlandet. Forslaget innebærer en mer komplisert og ressurskrevende
saksbehandling hvor det er behov for å vurdere underhold og botid
i flere saker. Det vil også kunne medføre at det i større grad vil
måtte gjøres unntaksvurderinger. Forslaget antas å kunne medføre
økte restanser og lengre saksbehandlingstid.
Forslagets økonomiske og administrative konsekvenser
vil i utgangspunktet være de samme som for øvrige innstramninger
i retten til familieinnvandring, jf. omtale under pkt. 13.4.1. Tilknytningskravet
kan være særlig krevende for UDI og UNE å praktisere, fordi familien
ikke vil ha incentiver til å opplyse at de har oppholdstillatelse
i et annet land. Det legges imidlertid opp til at det kun er i et
mindre antall saker det vil være aktuelt at tilknytningskravet skal
vurderes. Det er foreløpig uvisst i hvilken utstrekning utlendingsmyndighetene
faktisk vil kunne fastslå at familieetablering eller -gjenforening
er mulig i et annet land.
Endringen kan medføre at flere får avslag på
sin søknad om familieetablering og/eller at søkere utsetter å søke
til referansepersonen og søker har fylt 24 år. Det må antas at klagefrekvensen
vil øke noe, men porteføljen av ekteskapssaker som vil kunne omfattes
av forslaget er ikke stor (maksimalt om lag 550 saker ville blitt
rammet i 2014). Klagesakene antas heller ikke å ville være spesielt
kompliserte. Forslaget anslås derfor ikke å ha vesentlige økonomiske
eller administrative konsekvenser.
Det foreslås at førstegangstillatelser fortsatt
gis for opp til tre år med unntak av beskyttelsessaker, som skal
gis for fem år. Heving av botidskravet fra tre til fem år vil derfor
innebære en økning i antall fornyelsessaker ved at flere tillatelser
må fornyes og at tillatelsene må fornyes over et lengre tidsrom.
Videre vil reisebevis for flyktninger og utlendingspass måtte fornyes flere
ganger. Forslaget vil også medføre flere utvisningssaker, da det
tar lengre tid å opparbeide det utvidede utvisningsvernet i utlendingsloven § 68.
Et hevet botidskrav vil medføre at antall søknader om permanent
oppholdstillatelse på kort sikt vil gå ned, men det antas at dette
vil stige igjen når flere personer oppfyller vilkåret om fem års
botid.
Lovendringene vil innebære en varig og betydelig
utgiftsøkning. Det er anslått at heving av botidskravet til fem
år vil medføre samlede økte utgifter til saksbehandling per år på
om lag 33 mill. kroner som kan dekkes inn med økte gebyrinntekter
fra og med 2020. Beregningene er basert på at lovendringen trer
i kraft 1. juli 2016. Økonomiske og administrative konsekvenser
vil gjelde fra ikrafttredelsestidspunktet, men det anslås at utgiftsøkningen
vil være betydelig lavere det første året etter ikrafttredelse enn
i påfølgende år.
Det legges til grunn at forslaget er budsjettnøytralt.
I Saldert budsjett for 2016 er inntektsbevilgningen på kap. 3440
post 6 økt med 0,5 mill. kroner, og politiets tilknyttede utgifter
på kap. 440 post 1 økt med 0,5 mill. kroner, med forbehold om at
lovendringene vedtas i Stortinget. Resterende økte utgifter for
UDI og politiet skal dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. UDI er
imidlertid styrket med 20 mill. kroner i Saldert budsjett 2016,
utover bevilgningsøkningene knyttet til økte asylankomster. Dette
blant annet for å kunne behandle økt antall saker som vil følge
av lovforslaget.
Det vil også påløpe utgifter i forbindelse med avbøtende
tiltak knyttet til familieinnvandrere som utsettes for mishandling
i samlivsforholdet. Flere av informasjonstiltakene er allerede iverksatt.
Videreføring av informasjonstiltak, nye tiltak knyttet til informasjon,
opplæring, bruk av tolk, klargjøring av vedtak, gjennomgang av praksis
med påfølgende vurdering av regelverket mv. iverksettes og dekkes
innenfor gjeldende budsjettrammer.
I tillegg vil forslaget forlenge perioden andre etater
vil ha behov for å kontrollere oppholdsstatusen til personer med
utenlandsk statsborgerskap. Dagens ordning med innhenting av opplysninger
fra utlendingsforvaltningen er manuell, og forslaget vil dermed
kunne generere noe merarbeid både for utlendingsforvaltningen og
for etater som har behov for å kontrollere personers oppholdstillatelse.
De skjerpede vilkårene for permanent opphold kan
medføre en mer komplisert saksbehandling for utlendingsforvaltningen.
I tillegg vil antallet fornyelsessøknader trolig øke. Forslaget
antas å kunne medføre økte restanser og lengre saksbehandlingstid.
De skjerpede kravene for permanent opphold kan føre til at noen
flere faktisk avlegger prøve, og at flere vil ønske å ta prøvene på
nytt dersom de ikke består. Dette kan medføre merutgifter for kommunene
og for VOX.
Forslaget kan medføre en noe mer komplisert saksbehandling
i enkelte saker.
Forslaget innebærer at noen flere personer har plikt
til å gjennomføre opplæring. Det legges til grunn at eventuelle
merutgifter dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.
Forslaget medfører ikke vesentlige økonomiske eller
administrative konsekvenser.
Forslaget vil føre til at det i noen flere saker
enn i dag skal treffes vedtak om utvisning. Dette gjelder saker
hvor det uansett treffes vedtak om å avslå realitetsbehandling av
asylsaken og hvor utlendingen blir pålagt å forlate riket. Den ekstra ressursbruken
ved å treffe utvisningsvedtak i disse sakene vil være begrenset.
Utvidet opptak og lagring av biometri medfører behov
for praktiske, tekniske og organisatoriske endringer. Først og fremst
må dagens utlendingsregister oppgraderes for en stor volumøkning.
I dag registreres det 10 000–15 000 saker per år i registeret. Med
foreslått utvidet bruk vil dette øke til over 250 000 registreringer
per år. Det må etableres nye prosesser i førstelinjen ved utenriksstasjonene,
slik at dagens opptaksutstyr for biometri også kan oppta biometri
i oppholdssaker og overføre dette til en sentral nasjonal biometribase.
Det må videre tilrettelegges for at biometri opptatt for lagring
i Schengens VIS-database også overføres og lagres i den nasjonale basen.
For å kunne gjennomføre den foreslåtte utvidede registreringen,
er det påkrevd investeringer og endringer i utlendingsforvaltningens
saksbehandlingssystemer og databaser. Det er anslått en investeringskostnad
på 54 mill. kroner og årlig økte driftsutgifter på 6,5 mill. kroner
for UDI, politiet og utenrikstjenesten samlet. Det er ikke tatt
stilling til når lovendringen vil kunne tre i kraft. Regjeringen
vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.
Tiltakene anslås ikke å ha vesentlige økonomiske
eller administrative konsekvenser. Forslaget om redusert klagefrist
kan effektivisere saksbehandlingen i UDI og UNE noe. Forslaget om
å kunne forskriftsfeste unntak for retten til fritt rettsråd anslås
ikke i seg selv å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Lovendringen
om utsatt iverksetting anslås å kunne legge til rette for mer effektiv
saksbehandling og retur, og kan også medføre at det fremsettes færre
begjæringer om utsatt iverksetting.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, vil bemerke at regjeringen har fremsatt forslag
om innstramninger i utlendingsretten på meget kort tid, og at proposisjonen
i stor grad tar opp i seg de vurderinger som er relevante i en slik
sak. Flertallet vil her peke på vurderingene gjort
opp imot folkeretten, menneskerettighetene og norsk lovverk samt
praksis.
Store deler av proposisjonen inneholder tiltak som
bygger på asylforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre inngått i november
2015. Det er også noen av forslagene som bygger på Nydalen-avtalen
mellom regjeringspartiene Høyre og Fremskrittspartiet og samarbeidspartiene
Kristelig Folkeparti og Venstre.
Flertallet viser til at både
Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet stiller seg bak at forslagene
som her fremmes vil kunne medføre en reduksjon i asyltilstrømmingen. Flertallet vil
understreke at det mest effektive tiltaket for å få kontroll ved
våre grenser, begrense den økonomiske belastningen for staten og
danne grunnlaget for en bærekraftig integrering, er at man får begrenset
tilstrømmingen til Norge. Videre er det viktig at de som kommer
til landet så raskt som mulig blir integrert og tar del i det norske samfunnet.
Derfor er det viktig å stille strenge krav til blant annet språkkunnskap,
samfunnskunnskap og selvforsørgelse for å få opphold i Norge. Flertallet slutter
seg til de innstramminger som asylforliket mellom de seks partiene
la grunnlag for.
Flertallet er bekymret for at
man uten disse grepene vil oppleve at situasjonen vi har nå, og som
vi kanskje kan få igjen, blir en stor belastning for den norske
velferdsstaten. Lykkes vi derimot, vil flertallet peke
på at det å få flere hender og kloke hoder til landet vårt, vil
være en fordel vi kan bygge videre på.
Flertallet vil her peke på at
nedgang i antall asylsøkere og flyktninger vil bety mindre belastning
og saksbehandling på alle ledd i utlendingsforvaltningen. Flertallet vil
understreke at ikke alle forslag som fremmes i seg selv vil bety mindre
arbeid for forvaltningen, men hvis tilstrømmingen begrenser seg,
og de som får bli i større grad skal forsørge seg og sine selv,
vil dette i sum bety at asyltilstrømmingen blir mer bærekraftig
på sikt.
En del av innstrammingene vil måtte bety nye saksbehandlingsrutiner
og opplæring av medarbeidere i forvaltningen. Flertallet viser
til at dette uansett er en kostnad som er der når regelendringer
blir foretatt. Dessuten vil flertallet vise til at
endringene innen opptak av biometri vil medføre behov for investeringer.
Likevel er slike kostnader helt nødvendig for å få bedre kontroll
med hvem som kommer inn i landet, samt motvirke alvorlig kriminalitet
som menneskehandel, smugling av personer og terror.
Komiteens medlemmer fra Venstre
og Sosialistisk Venstrepartiviser
til at flere høringsinstanser stiller spørsmålstegn ved om forslagene
til innstramming vil virke slik at færre kommer til Norge som asylsøkere.
Dette gjelder blant annet innstramminger i retten til familiegjenforening
hvor blant annet UDI i sin høringsuttalelse mente at dette kunne
føre til at hele familier flykter og at vi får større asyltilstrømming.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartivil videre peke på at flyktningkrisen
ikke har blitt noe mindre verken i Syrias nærområder, Tyrkia eller
Europa, og at mye av nedgangen i antall søkere i 2016 skyldes at
flere land har satt i gang grensekontroller. Slik det også fremgår
av Prop. 122 S (2015–2016) s. 65. Dette medlemer av den oppfatning at situasjonen som
oppsto høsten 2015 kunne ha vært avverget ved en bedre håndtering
og at regjeringen tidligere hadde forstått at de måtte sette inn
tiltak for å håndtere søkerne.
Dette medlem vil igjen peke på
at for å få en bærekraftig innvandring så er det nødvendig å starte
med integrering så fort som mulig. Slik er det ikke i dag, og de
forslagene som er fremmet her vil heller ikke sørge for dette. Tvert
imot så har regjeringen kuttet i tiltak som skal sikre integrering,
og ikke sørget for en raskere saksbehandling av dem som er her.
Dette resulterer i at mange blir sittende altfor lenge på mottak
og miste det initiativet mange har når de kommer til å bli en del
av det norske samfunnet.
Dette medlemvil
også vise til at det ikke er gjort noen beregninger av hvordan endringene
i reglene kan slå ut negativt for kommuneøkonomien, spesielt forslaget
om å dele inn flyktninger i et A- og B-lag.
Forslag fra Høyre og Fremskrittspartiet:
Forslag 1
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd annet og nytt tredje punktum skal lyde:
En utlending som er på norsk grense og som søker
beskyttelse etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger
som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse, kan likevel gis tillatelse til innreise. Avgjørelse
om tillatelse til innreise treffes av politiet og anses ikke som
enkeltvedtak.
§ 9 femte ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om asylsøkeres adgang til innreise uten visum, om
hvem som er unntatt fra visumplikt etter annet ledd og om tidsberegningen
i fjerde ledd.
Forslag 2
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte at søknader om beskyttelse,
jf. §§ 28 og 28 a, skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren
ankommer direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd kan beslutte
at myndighet til å nekte realitetsbehandling, og myndighet til å
bortvise i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller legges
til polititjenestemann. Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse
av realitetsbehandling, og bortvisning i medhold av § 17 første
ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene
i første til tredje punktum gjelder uten hen-syn til hva som ellers
ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling
etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger
som nevnt i første til tredje punktum.
Forslag 3
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
Kongen i statsråd kan beslutte at søknader om beskyttelse,
jf. § 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren ankommer
direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd kan beslutte at myndighet
til å nekte realitetsbehandling, og myndighet til å bortvise i medhold
av § 17 første ledd, i slike tilfeller legges til polititjenestemann. Kongen
i statsråd kan beslutte at nektelse av realitetsbehandling, og bortvisning
i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller ikke anses som enkeltvedtak.
Bestemmelsene i første til tredje punktum gjelder uten hensyn til
hva som ellers ville fulgt av fjerde ledd. Det gjelder ikke plikt
til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37 før Kongen i statsråd
fatter beslutninger som nevnt i første til tredje punktum.
Forslag 4
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 18 annet ledd bokstav a skal lyde:
a) utlendingen
oppgir å være flyktning, jf. § 28, eller å
ha rett til beskyttelse etter § 28 a, eller forøvrig gir opplysninger
som tyder på at utlendingen er vernet mot utsendelse etter § 73,
§ 28 første til fjerde ledd skal lyde:
En utlending som er i riket eller på norsk grense, skal
etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen har en
velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av etnisitet, avstamning, hudfarge,
religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller
på grunn av politisk oppfatning, og er ute av stand til, eller på
grunn av slik frykt er uvillig til, å påberope seg sitt hjemlands
beskyttelse, jf. flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 1
A og protokoll 31. januar 1967.
En utlending som anerkjennes som flyktning etter
første ledd, har rett til oppholdstillatelse som flyktning.
Ved vurderingen etter første ledd skal det tas hensyn
til om søkeren er barn.
Søkeren skal som hovedregel anerkjennes som flyktning
etter første ledd også når beskyttelsesbehovet har oppstått etter
at søkeren forlot hjemlandet, og skyldes søkerens egne handlinger. Ved
vurderingen av om det skal gjøres unntak fra hovedregelen, skal
det særlig legges vekt på om beskyttelsesbehovet skyldes handlinger
som er straffbare etter norsk lov, eller om det fremstår som mest
sannsynlig at det hovedsakelige formålet med handlingene har vært
å oppnå oppholdstillatelse.
§ 28 sjette til åttende ledd skal lyde:
På de vilkår som er fastsatt
i loven her og med de unntakene som er fastsatt av Kongen
i forskrift, har også ektefelle eller samboer til en utlending som
gis oppholdstillatelse som flyktning etter annet ledd, og flyktningens
barn under 18 år uten ektefelle eller samboer, rett til oppholdstillatelse som
flyktning.
Dersom vilkårene for oppholdstillatelse
etter denne bestemmelsen ikke er oppfylt, skal vedtaksmyndigheten
av eget tiltak vurdere om bestemmelsene i § 28 a skal
anvendes.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen og §§ 29 og 30.
Ny § 28 a skal lyde:
§ 28 a Oppholdstillatelse for utlendinger
som har rett til subsidiær beskyttelse
En utlending som er i riket eller på norsk grense, og
som uten å falle inn under § 28 likevel står i reell fare for å
bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til hjemlandet,
har rett til oppholdstillatelse av beskyttelsesgrunner.
Ved vurderingen etter første ledd skal det tas hensyn
til om søkeren er barn.
Bestemmelsene i § 28 fjerde og femte ledd gjelder
tilsvarende.
Når det er tvil om utlendingens identitet, når
behovet er midlertidig, eller når andre særlige grunner tilsier
det, kan det fastsettes at
a) tillatelsen
ikke skal kunne danne grunnlag for permanent oppholdstillatelse,
b) tillatelsen ikke skal kunne danne grunnlag
for oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 for utlendingens
familiemedlemmer,
c) tillatelsen ikke skal kunne fornyes,
eller
d) tillatelsens varighet skal være kortere
enn ett år.
Dersom vilkårene for oppholdstillatelse etter denne
bestemmelsen ikke er oppfylt, skal vedtaksmyndigheten av eget tiltak
vurdere om bestemmelsene i § 38 skal anvendes.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
§ 29 overskriften og første ledd skal lyde:
§ 29 Nærmere om forfølgelse etter § 28
For at handlinger skal anses å utgjøre forfølgelse i
henhold til § 28, må de enten
a) e nkeltvis
eller på grunn av gjentakelse utgjøre en alvorlig krenkelse av grunnleggende
menneskerettigheter, særlig slike rettigheter som ikke kan fravikes
i medhold av artikkel 15 nr. 2 i den europeiske menneskerettskonvensjon
av 4. november 1950, eller
b) utgjøre flere forskjellige tiltak,
herunder krenkelser av menneskerettigheter, som til sammen er så
alvorlige at de berører et menneske på en måte som kan sammenlignes
med situasjonen beskrevet i bokstav a.
§ 30 skal lyde:
§ 30 Nærmere om grunnlaget for forfølgelse
etter § 28
Ved anvendelsen av § 28 skal
følgende legges til grunn ved vurderingen av grunnlaget for forfølgelsen:
deltakelse i eller tilsiktet fravær fra formell
gudsdyrkelse, enten det skjer privat eller offentlig, alene eller
sammen med andre,
andre handlinger eller meningsytringer
knyttet til vedkommendes religion eller livssyn,
individuelle eller kollektive handlemåter
som er diktert av religiøs eller livssynsmessig overbevisning,
frihet til å skifte religion eller annet
livssyn.
b) Nasjonalitet skal foruten statsborgerskap
eller mangel på statsborgerskap også omfatte medlemskap i en gruppe
som er definert ved sin kulturelle, etniske eller språklige identitet, geografiske
eller politiske opprinnelse eller forbindelse med befolkningen i
en annen stat.
c) En spesiell sosial gruppe skal særlig
anses å omfatte en gruppe mennesker som har et felles kjennetegn
ut over faren for å bli forfulgt, og som oppfattes som en gruppe
av samfunnet. Det felles kjennetegnet kan være iboende eller av
andre grunner uforanderlig, eller for øvrig utgjøres av en væremåte
eller en overbevisning som er så grunnleggende for identitet, samvittighet
eller utøvelse av menneskerettigheter at et menneske ikke kan forventes
å oppgi den. Tidligere ofre for menneskehandel skal anses som medlemmer
av en spesiell sosial gruppe.
d) Politisk oppfatning skal særlig anses
å omfatte oppfatninger om de aktuelle forfølgerne eller deres politikk
eller metoder, uansett om søkeren har handlet i henhold til denne
oppfatningen.
Ved vurderingen av om det foreligger en velbegrunnet
frykt for forfølgelse er det uten betydning om søkeren har de kjennetegn
eller den oppfatning som fører til forfølgelsen, jf. § 28, såfremt forfølgeren mener at søkeren
har kjennetegnet eller oppfatningen.
§ 31 skal lyde:
§ 31 Utelukkelse fra rett til beskyttelse
Rett til beskyttelse etter
§§ 28 eller 28 a foreligger ikke dersom utlendingen faller
inn under flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 1D eller
E, eller dersom det er alvorlig grunn til å anta at utlendingen
a) har gjort
seg skyldig i en forbrytelse mot freden, en krigsforbrytelse eller
en forbrytelse mot menneskeheten, slik disse forbrytelsene er definert
i internasjonale avtaler som tar sikte på å gi bestemmelser om slike
forbrytelser,
b) har gjort seg skyldig i en alvorlig
ikke-politisk forbrytelse utenfor Norges grenser, før han fikk adgang
til Norge som flyktning, eller
c) har gjort seg skyldig i handlinger
som er i strid med FNs formål og prinsipper.
Rett til beskyttelse etter
§ 28 a foreligger heller ikke dersom
utlendingen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse
og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunnet. Dersom det
er grunnlag for utvisning av en utlending av hensyn til grunnleggende
nasjonale interesser etter § 126 annet ledd, gjelder § 126 femte
ledd.
Rett til beskyttelse etter
§ 28 a foreligger heller ikke dersom
utlendingen forlot hjemlandet kun for å unngå straffereaksjoner
for én eller flere straffbare handlinger som kunne ha blitt straffet med
fengsel dersom handlingene var blitt begått i Norge.
Dersom en utlending som faller inn under første ledd
bokstav a eller c eller annet ledd, allerede har fått oppholdstillatelse etter §§ 28 eller 28 a, kan oppholdstillatelsen
kalles tilbake.
For utlendinger som faller inn under første
til fjerde ledd, men som etter § 73 annet ledd likevel er vernet
mot utsendelse, gjelder § 74.
§ 32 første til fjerde ledd skal lyde:
§ 32 Internasjonalt samarbeid mv. om behandling
av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner
En søknad om beskyttelse,
jf. §§ 28 og 28 a, kan nektes realitetsbehandlet dersom søkeren
a) har fått
asyl eller annen form for beskyttelse i et annet land,
b) kan kreves mottatt av et annet land
som deltar i Dublin-samarbeidet, jf. fjerde ledd,
c) kan kreves mottatt av en annen nordisk
stat etter reglene i den nordiske passkontrolloverenskomsten,
d) har reist til riket etter å ha hatt
opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt.
I tilfeller som nevnt i første ledd bokstav
b, c og d skal søknaden likevel tas til
realitetsbehandling dersom utlendingen har en tilknytning til riket som
gjør at Norge er nærmest til å realitetsbehandle den. Kongen kan
gi nærmere regler i forskrift om når en søknad som faller inn under første
ledd, skal realitetsbehandles.
Adgangen til å nekte realitetsbehandling etter første og femte ledd gjelder likevel ikke dersom § 73
er til hinder for det.
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 604/2013
(Dublin III-forordningen) gjelder som norsk lov. Forordningen fastsetter
kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er
ansvarlig for behandlingen av en søknad om internasjonal beskyttelse
som fremlegges i en medlemsstat av en tredjelandsborger eller en statsløs
person.
§ 33 første punktum skal lyde:
Når det foreligger konkrete omstendigheter som kan
begrunne en forventning om snarlig bedring i situasjonen i det området asylsøkere kommer fra, kan departementet
beslutte at behandlingen av søknadene fra personer fra dette området
skal stilles i bero i inntil seks måneder.
§ 34 tredje ledd første punktum skal lyde:
En søknad om individuell beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, fra en utlending som
nevnt i annet ledd, kan stilles i bero i inntil tre år fra det tidspunktet utlendingen
første gang fikk tillatelse.
§ 35 tredje og fjerde ledd skal lyde:
En utlending som har fått innreisetillatelse
etter første ledd, får oppholdstillatelse etter denne paragrafen
inntil Utlendingsdirektoratet har avgjort om utlendingen skal få
oppholdstillatelse etter §§ 28, 28 a eller
38. Ved vurderingen av en sak etter §§ 28, 28 a og
38 etter innreise skal det legges tilbørlig vekt på om utlendingen
hadde grunn til å regne med å få beskyttelse
etter §§ 28 eller 28 a.
Forvaltningsloven kapittel IV og V om saksforberedelse
og vedtak gjelder bare vedtak truffet etter innreise. Forvaltningsloven
kapittel VI om klage og omgjøring gjelder der det er truffet vedtak
om oppholdstillatelse etter §§ 28, 28 a eller 38.
§ 37 skal lyde:
§ 37 Opphør og tilbakekall av tillatelser
etter §§ 28, 28 a eller 34
Ved siden av tilbakekall etter § 63 kan status som
flyktning og oppholdstillatelse etter §§ 28 og 34 eller
oppholdstillatelse etter § 28 a også tilbakekalles dersom
utlendingen:
a) frivillig
på nytt har søkt beskyttelse fra det landet utlendingen er borger
av,
b) etter å ha mistet sitt statsborgerskap,
frivillig har gjenervervet det,
c) har ervervet nytt statsborgerskap og
nyter beskyttelse av det landet utlendingen er blitt borger av,
d) frivillig på nytt har bosatt seg i
det landet utlendingen forlot eller oppholdt seg utenfor på grunn
av frykt for forfølgelse eller behandling som
nevnt i § 28 a,
e) ikke lenger kan nekte å nyte godt av
beskyttelse fra det landet utlendingen er borger av, fordi de forholdene
som førte til at utlendingen fikk beskyttelse
etter §§ 28, 28 a eller 34, ikke lenger er til stede, eller
f) ikke er borger av noe land, og på grunn
av at de forholdene som førte til at utlendingen fikk beskyttelse
etter §§ 28, 28 a eller 34, ikke lenger er til stede, er i
stand til å vende tilbake til det landet hvor utlendingen tidligere
hadde sin bopel.
Oppholdstillatelse skal ikke tilbakekalles etter første
ledd bokstav e eller f dersom utlendingen kan påberope seg tvingende
grunner i forbindelse med tidligere forfølgelse eller
behandling som nevnt i § 28 a for å avvise beskyttelse fra
det landet utlendingen har statsborgerrett i, eller å nekte å vende
tilbake til det landet hvor utlendingen tidligere hadde sin vanlige
bopel.
§ 43 overskriften og første ledd første punktum skal
lyde:
§ 43 Familiegjenforening mellom barn med
opphold etter §§ 28, 28 a eller 34 og barnets foreldre og søsken
Søkere som er foreldre til barn under 18 år
med opphold i riket etter §§ 28, 28 a eller
34, har rett til opphold.
§ 56 annet ledd skal lyde:
Bestemmelsen i første ledd innebærer ingen begrensning
i retten til å søke beskyttelse, jf. §§ 28 og 28 a, eller til å påberope et
vern mot utsendelse, jf. § 73.
§ 58 annet ledd skal lyde:
Kravet til underhold og bolig gjelder ikke for
den som har rett til oppholdstillatelse etter § 28
eller § 28 a eller som fyller vilkårene for vern mot utsendelse
etter § 73.
§ 59 annet ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse etter §§ 28
eller 28 a kan likevel ikke nektes med hjemmel i denne paragrafen.
§ 61 annet ledd første punktum skal lyde:
Med mindre det er grunnlag for opphør eller tilbakekall
etter §§ 37 eller 63, skal en oppholdstillatelse etter §§ 28, 28 a og 34 fornyes.
§ 64 annet ledd første punktum skal lyde:
En utlending som har eller gis oppholdstillatelse i
riket på grunnlag av søknad om beskyttelse, men
uten å ha fått innvilget oppholdstillatelse som flyktning, skal
gis utlendingspass for reise utenfor Norge dersom utlendingens forhold
til hjemlandets myndigheter tilsier det, og det ikke er særlige
grunner som taler mot det.
§ 73 skal lyde:
§ 73 Absolutt vern mot utsendelse
En utlending kan ikke sendes til et område der vedkommende
ville være i en situasjon som nevnt i § 28, med
mindre:
a) utlendingen
er utelukket fra beskyttelse etter § 31, eller
b) utlendingen med rimelig grunn anses
som en fare for rikets sikkerhet eller har fått endelig dom for
en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for
det norske samfunn.
En utlending kan ikke sendes til et område der vedkommende
ville være i en situasjon som nevnt i § 28 a. Vernet
etter denne bestemmelsen gjelder også ved situasjoner som nevnt
i første ledd bokstav a og b.
Vernet etter første og annet ledd gjelder også utsendelse
til et område der vedkommende ikke ville være trygg mot å bli sendt
videre til et slikt område som nevnt i § 28 første ledd eller § 28 a første ledd.
Vernet etter første til tredje ledd kommer til
anvendelse ved alle former for vedtak etter loven.
§ 81 første ledd første punktum skal lyde:
I saker etter §§ 28, 28 a og
73, samt i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av gitt
tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. § 120 annet
ledd, skal utlendingsmyndighetene sørge for at utlendingen får mulighet
til å fremlegge sine synspunkter på et språk utlendingen kan kommunisere
forsvarlig på.
§ 82 skal lyde:
I saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall
av gitt tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokumenter, jf.
§ 120, og når en utlending påberoper seg rett
til beskyttelse, skal politiet gi veiledning om at utlendingen
har rett til fullmektig, jf. forvaltningsloven § 12, og rettshjelp,
jf. § 92, samt rett til å sette seg i kontakt med sitt lands representasjon,
en representant for FNs høykommissær for flyktninger og en norsk flyktningorganisasjon.
§ 88 første ledd første punktum skal lyde:
Dersom det i en sak om beskyttelse eller
i en sak om oppholdstillatelse for et familiemedlem ikke er mulig
å fastslå med rimelig sikkerhet om utlendingen er over eller under
18 år, kan utlendingen anmodes om å la seg undersøke for å klargjøre
alderen.
§ 92 annet ledd første punktum skal lyde:
En utlending som søker beskyttelse etter §§ 28 eller 28 a, eller påberoper seg
vernet mot utsendelse etter § 73, har rett til fritt rettsråd uten
behovsprøving ved negativt vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet.
Kapittel 11 del II overskriften skal lyde:
II Særskilte regler for søknader om beskyttelse
§ 93 første og annet ledd skal lyde:
En søknad om beskyttelse,
jf. §§ 28 eller 28 a, skal fremsettes for politiet uten ugrunnet
opphold. Pass eller annet reisedokument utlendingen er i besittelse
av, skal innleveres sammen med søknaden.
Dersom omstendigheter som nevnt i §§ 28 eller 28 a inntreffer først etter
utlendingens innreise i riket, skal søknad fremsettes uten ugrunnet
opphold etter at utlendingen ble klar over omstendighetene.
§ 98 d første og annet ledd skal lyde:
Representanten skal ivareta den mindreåriges
interesser i saken og ellers utføre de
oppgaver som tilkommer en verge i henhold til annen lovgivning.
I forbindelse med behandlingen
av søknaden om beskyttelse skal representanten blant annet
a) være til
stede ved de samtaler myndighetene har med den mindreårige,
b) bistå den mindreårige ved undersøkelser
om identitet, alder mv.,
c) bistå den mindreårige i forbindelse
med oppsporing av foreldre eller andre omsorgspersoner, og
d) ha kontakt med den mindreåriges advokat
og holde seg underrettet om fremdriften i saken.
§ 105 første ledd bokstav c skal lyde:
c) utlendingen har søkt beskyttelse eller har ulovlig
opphold og er ilagt straff for et straffbart forhold eller treffes
på fersk gjerning ved utøvelse av et straffbart forhold, som kan
føre til høyere straff enn fengsel i seks måneder,
I § 108 annet ledd bokstav a erstattes «§ 90 femte ledd» av «§ 90
sjette ledd».
§ 108 fjerde ledd bokstav b skal lyde:
§ 126 femte ledd tredje punktum skal lyde:
Det gjelder ikke en rett til beskyttelse
etter § 28 a dersom det er grunnlag for å utvise utlendingen av
hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.
§ 129 femte og sjette ledd skal lyde:
Vedtak kan iverksettes på et tidligere tidspunkt enn
det som følger av § 90. Det kan settes en kortere frist enn sju
dager eller unnlates å gi en utreisefrist etter § 90 sjette ledd, dersom utlendingen er funnet
å utgjøre en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Påberoper en utlending seg rett
til beskyttelse, jf. §§ 28 eller 28 a, eller for øvrig gir
opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil
komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes før det er
endelig dersom
a) søknaden
om opphold er nektet realitetsbehandlet i
medhold av § 32,
b) søkeren tidligere har fått avslag på
søknad om beskyttelse i annet land, eller
c) vilkårene for opphold etter §§ 28 eller
28 a eller for vern mot utsendelse etter § 73 åpenbart ikke er oppfylt.
Forslag 5
I introduksjonsloven gjøres følgende endringer:
§ 2 første ledd bokstav a skal lyde:
Forslag 6
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
Ny § 28 b skal lyde:
§ 28 b Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som har beskyttelsesbehov fordi
de mangler forsvarlig omsorg ved retur
Der det er avgjørende for vurderingen av beskyttelsesbehovet
til en enslig mindreårig asylsøker at vedkommende vil være uten
forsvarlig omsorg ved retur, har den enslige mindreårige bare rett
til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter §§ 28 eller
28 a. Tillatelsen kan ikke fornyes etter fylte 18 år og danner ikke
grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse
til familiemedlemmer etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
Ny § 38 a skal lyde:
§ 38 a Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som mangler forsvarlig omsorg
ved retur
En enslig mindreårig asylsøker som ikke har
annet grunnlag for oppholdstillatelse enn at norske myndigheter
anser at søkeren vil være uten forsvarlig omsorg ved retur, har
bare rett til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter
lovens § 38 første ledd. Tillatelsen kan ikke fornyes etter fylte
18 år og danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse
til familiemedlemmer etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
Forslag 7
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
Ny § 28 b skal lyde:
§ 28 b Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som har beskyttelsesbehov fordi
de mangler forsvarlig omsorg ved retur
Der det er avgjørende for vurderingen av beskyttelsesbehovet
til en enslig mindreårig asylsøker at vedkommende vil være uten
forsvarlig omsorg ved retur, har den enslige mindreårige bare rett
til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter § 28. Tillatelsen
kan ikke fornyes etter fylte 18 år og danner ikke grunnlag for permanent
oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse til familiemedlemmer
etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
Ny § 38 a skal lyde:
§ 38 a Midlertidig og begrenset oppholdstillatelse
til enslige mindreårige asylsøkere som mangler forsvarlig omsorg
ved retur
En enslig mindreårig asylsøker som ikke har
annet grunnlag for oppholdstillatelse enn at norske myndigheter
anser at søkeren vil være uten forsvarlig omsorg ved retur, har
bare rett til midlertidig og begrenset oppholdstillatelse etter
lovens § 38 første ledd. Tillatelsen kan ikke fornyes etter fylte
18 år og danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse eller oppholdstillatelse
til familiemedlemmer etter lovens kapittel 6.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om
anvendelsen av denne paragrafen.
Forslag 8
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 48 første ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet
kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med
en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår
at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte
og sjuende ledd og §§ 41 a, 41 b og 41 c gjelder
tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.
Forslag 9
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 40 a oppheves.
§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.
Ny § 41 b skal lyde:
§ 41 b Krav til visse referansepersoner
om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter
§§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse for utlending som
har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,
c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
e. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
f. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Vilkåret i første ledd gjelder ikke når
a. ekteskapet
var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens
innreise i Norge, eller
b. partene har inngått ekteskap eller
levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse
i Norge.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Ny § 41 c skal lyde:
§ 41 c Krav til visse referansepersoner
om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening
For søknader som omfattes av unntaket i § 41
b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40
(ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse for utlending som
har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,
c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
e. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
f. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.
Forslag 10
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 40 a oppheves.
§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.
Ny § 41 b skal lyde:
§ 41 b Krav til visse referansepersoner
om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter
§§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
d. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
e. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Vilkåret i første ledd gjelder ikke når
a. ekteskapet
var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens
innreise i Norge, eller
b. partene har inngått ekteskap eller
levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse
i Norge.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Ny § 41 c skal lyde:
§ 41 c Krav til visse referansepersoner
om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening
For søknader som omfattes av unntaket i § 41
b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40
(ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet
eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har
a. oppholdstillatelse
som flyktning, jf. § 28,
b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse
som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,
c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf.
§ 34,
d. oppholdstillatelse på grunn av sterke
menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,
e. oppholdstillatelse som familiemedlem,
jf. §§ 40 til 53, eller
f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag
av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige
grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.
Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.
Forslag 11
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 60 første ledd skal lyde:
Førstegangs oppholdstillatelse gis som midlertidig
oppholdstillatelse for inntil fem år.
Med mindre annet er fastsatt i eller i medhold av loven, skal tillatelse
gis for minst ett år. Varigheten av en tillatelse gitt etter bestemmelsene
i kapittel 6 skal ikke overstige utløpet av tillatelsen til referansepersonen,
jf. § 39. Varigheten av en tillatelse etter bestemmelsene i kapittel
3 skal ikke overstige arbeidsforholdets lengde.
§ 62 første ledd bokstav a, b og c skal lyde:
En utlending som de siste fem årene
har oppholdt seg i riket med midlertidig oppholdstillatelse som
danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, har etter søknad
rett til permanent oppholdstillatelse dersom
a) utlendingen
de siste fem årene ikke har oppholdt
seg utenfor riket mer enn syv måneder til sammen,
b) utlendingen fortsatt oppfyller vilkårene
for en midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent
oppholdstillatelse,
c) det ikke foreligger forhold som nevnt
i § 66,
Forslag 12
I statsborgerloven gjøres følgende endringer:
§ 12 skal lyde:
§ 12 Personer som er gift, registrert partner eller
samboer med norsk statsborger
For søker som er gift med en norsk statsborger og
har felles bopel med ektefellen, gjelder ikke vilkåret i § 7 første
ledd bokstav e. Søkeren må likevel til sammen ha minst fem års opphold
i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av
minst ett års varighet. Opphold i en eller flere søknadsperioder
medregnes i femårsperioden. Oppholdstiden i riket og tiden som gift med
en norsk statsborger med felles bopel, må dessuten til sammen utgjøre
minst syv år. Oppholdstid og tid som gift med norsk statsborger kan
opptjenes samtidig.
Første ledd gjelder tilsvarende for registrerte partnere
og for samboere.
§ 16 skal lyde:
§ 16 Statsløse
For søkere som er statsløse gjelder ikke vilkårene
i § 7 første ledd bokstav b, e og h. Statsløs
søker må likevel ha oppholdt seg i riket de siste
fem årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.
Oppholdstid i en eller flere søknadsperioder medregnes i femårsperioden.
For statsløs søker under
18 år som er født i Norge, gjelder ikke vilkårene i § 7 første ledd. Statsløs
søker under 18 år som er født i Norge, må likevel
a) være bosatt i riket på søknadstidspunktet
og ha oppholdt seg i riket de siste fem årene med oppholdstillatelser
av minst ett års varighet, eller
b) være bosatt i
riket på søknadstidspunktet og ha en forelder som senest på vedtakstidspunktet innvilges
permanent oppholdstillatelse eller norsk statsborgerskap.
Søkere som ved egen handling eller unnlatelse har
valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte kan bli statsborger
av et annet land, omfattes ikke av paragrafen her.
Forslag 13
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 66 første ledd bokstav d, e og ny bokstav
f skal lyde:
d) når en
administrativ myndighet i et Schengenland har truffet en endelig
avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen på grunn
av manglende overholdelse av landets bestemmelser om utlendingers
innreise eller opphold,
e) når utlendingen har overtrådt straffeloven kapittel
18, eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner
til at har begått et slikt lovbrudd, eller
f) når utlendingens søknad om beskyttelse
er nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd bokstav
a eller d, og søknaden fremstår som et misbruk av asylsystemet.
Forslag 14
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 90 skal lyde:
§ 90 Iverksetting av vedtak
Vedtak om bortvisning eller utvisning av en
utlending som ikke har oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter
kapittel 13, eller en nordisk borger som ikke har hatt opphold i
riket i mer enn tre måneder, kan iverksettes straks. Vedtak om bortvisning
eller utvisning av en utlending med oppholdsrett etter utlendingsloven
§ 111 kan iverksettes straks.
Vedtak om avslag på søknad om første gangs oppholdstillatelse,
og søknad om fornyet oppholdstillatelse fremsatt etter utløpet av
fristen i § 61 sjette ledd, kan iverksettes før det er endelig dersom
utlendingen har fått mulighet til å fremsette klage. Slikt vedtak
kan tidligst iverksettes 48 timer etter at meldingen om vedtaket
er kommet frem til utlendingen. Dersom Utlendingsdirektoratet anser
søknaden åpenbart grunnløs, kan vedtaket
likevel iverksettes så snart fristen for å begjære utsatt iverksetting
er utløpt, og direktoratet har tatt stilling til begjæringen.
Vedtak om å nekte realitetsbehandling
etter § 32 første ledd bokstav a, c og d og femte ledd, kan iverksettes
straks. Dersom det ikke er åpenbart at søknaden bør nektes realitetsbehandlet
etter de angitte bestemmelser, skal utlendingen gis en frist til
å begjære utsatt iverksetting, og vedtaket kan ikke iverksettes
før fristen er utløpt eller Utlendingsdirektoratet har tatt stilling
til begjæringen. Er søknaden nektet realitetsbehandlet etter § 32
første ledd bokstav b, jf. fjerde ledd, og utlendingen har begjært
utsatt iverksetting, kan vedtaket ikke iverksettes før Utlendingsnemnda har
tatt stilling til begjæringen eller behandlet klagen på vedtaket.
Vedtak om avslag på søknad om fornyet oppholdstillatelse
eller permanent oppholdstillatelse fremsatt innen utløpet av fristen
i § 61 sjette ledd, kan ikke iverksettes før det er endelig. Tilsvarende
gjelder vedtak om tilbakekall etter § 63 og vedtak om utvisning
av en utlending som har oppholdstillatelse, eller en nordisk borger
som har hatt opphold i riket i mer enn tre måneder. Dersom det er
mest sannsynlig at utlendingen vil begå en straffbar handling overfor
eller forfølge en annen person eller på annet vis alvorlig krenke
en annen persons fred, kan vedtaket iverksettes på et tidligere
tidspunkt enn det som følger av første og annet punktum.
Påberoper en utlending seg rett
til beskyttelse, jf. §§ 28 eller 28 a, eller for øvrig gir
opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil
komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes før det er
endelig dersom
a) søknaden
om opphold er nektet realitetsbehandlet i
medhold av § 32,
b) søkeren tidligere har fått avslag på
søknad om beskyttelse i annet land, eller
c) vilkårene for opphold etter §§ 28, 28 a eller 73 åpenbart ikke er
oppfylt
Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket,
iverksettes ved at utlendingen pålegges å reise innen en fastsatt
frist. Fristen skal settes til mellom sju og tretti dager. Dersom
det anses nødvendig, kan det settes en lengre frist. Det kan settes
en kortere frist enn sju dager eller unnlates å gi en utreisefrist
når
a) det er
fare for unndragelse, jf. § 106 a,
b) en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller
som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger,
c) utlendingen er funnet å utgjøre en
trussel mot offentlig orden,
d) utlendingen omfattes av § 32,
e) utlendingen bortvises eller utvises
ved Schengenyttergrensen, eller
f) utlendingen utvises etter § 66 første
ledd bokstav b, c, e eller annet ledd eller §§ 67 eller 68.
Dersom slikt pålegg som nevnt i femte ledd ikke blir
fulgt, utreisefrist ikke er gitt, eller det er konkrete holdepunkter
for å anta at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av
fristen, kan politiet føre utlendingen ut. Når særlige grunner taler
for det, kan utlendingen bli ført til et annet land enn det vedkommende
kom fra. Utlendinger som ikke har gyldig reisedokument, har plikt til
å skaffe seg dette. Beslutninger som gjelder iverksetting, regnes
ikke som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav
b.
Tvungen utsendelse av en enslig mindreårig skal bare
skje til et familiemedlem, utnevnt verge eller til et annet forsvarlig
omsorgstilbud. Kongen kan gi nærmere regler i forskrift.
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om fastsettelse
av utreisefrist og om innføring av et system for kontroll av tvangsreturer.
Når Utlendingsnemnda har truffet et vedtak som innebærer
at utlendingen må forlate riket, kan den instruere politiet om å
utsette iverksettingen. Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet
om å utsette iverksettingen dersom slikt vedtak er truffet av direktoratet.
Utlendingsnemnda kan instruere politiet om å utsette iverksettingen
av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når
vedtaket innebærer at utlendingen må forlate riket. Departementet
kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å utsette
iverksettingen av en bestemt type vedtak som innebærer at utlendingen
må forlate riket, i påvente av endringer i lov eller forskrift.
Dersom en utlending påberoper seg omstendigheter
som nevnt i §§ 28 eller 28 a på tidspunktet
for iverksetting av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate
riket, og det ikke fremgår at det allerede er tatt standpunkt til de
forholdene som påberopes, skal politiet forelegge spørsmålet om
utsatt iverksetting for den myndigheten som har truffet vedtaket.
Ny § 94 a skal lyde:
§ 94 a Klagefrist ved åpenbart grunnløse asylsøknader
Dersom Utlendingsdirektoratet
ved behandlingen av en søknad om beskyttelse anser det som åpenbart
at vilkårene i §§ 28, 28 a og 73 ikke er oppfylt, er fristen for
å klage én uke fra det tidspunktet underretning om vedtaket er kommet frem
til vedkommende part. For øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven
§ 29 annet til fjerde ledd.
Forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet:
Forslag 15
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 9 første ledd skal lyde:
Utlendinger må ha visum til Norge for å kunne reise
inn i riket, med mindre Kongen i forskrift har gjort unntak fra
dette kravet. En utlending som er på norsk grense og som søker beskyttelse (asyl)
etter reglene i kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger som
tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 vil komme til anvendelse,
har likevel rett til innreise uten visum,med mindre
a) det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært
høye ankomster, og Kongen i statsråd på den bakgrunn har besluttet
at det etter individuelle vurderinger kan treffes vedtak på grensestedet
om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader, eller
b) utlendingen ankommer
grensen mot nordisk nabostat og Kongen i statsråd har truffet beslutninger
som nevnt i § 32 femte ledd om å nekte realitetsbehandling av asylsøknader
fremmet på grensen mot den aktuelle nordiske nabostaten.
§ 9 nytt sjette og sjuende ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes
av Kongen i statsråd i medhold av første ledd bokstav a, skal fortrinnsvis
gjelde for to uker og maksimalt seks uker. Det gjelder ikke plikt
til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 37. Beslutningene
kan bare fornyes én gang, men ytterligere én gang dersom behovet
oppstår når Stortinget ikke er samlet.
Avgjørelse om tillatelse
til innreise etter første ledd bokstav a og b kan treffes av politiet
og anses ikke som enkeltvedtak.
Forslag 16
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 32 nytt femte ledd skal lyde:
I en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster
av asylsøkere kan Kongen i statsråd beslutte at søknader om beskyttelse,
jf. §§ 28, skal kunne nektes realitetsbehandlet dersom søkeren ankommer
direkte fra en nordisk stat. Kongen i statsråd kan beslutte at myndighet
til å nekte realitetsbehandling, og myndighet til å bortvise i medhold
av § 17 første ledd, i slike tilfeller legges til polititjenestemann.
Kongen i statsråd kan beslutte at nektelse av realitetsbehandling,
og bortvisning i medhold av § 17 første ledd, i slike tilfeller
ikke anses som enkeltvedtak. Bestemmelsene i første til tredje punktum
gjelder uten hensyn til hva som ellers ville fulgt av fjerde ledd.
Det gjelder ikke plikt til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven
§ 37 før Kongen i statsråd fatter beslutninger som nevnt i første
til tredje punktum.
Forslag 17
Stortinget ber regjeringen komme tilbake med endrede
tidsfrister for å søke familiegjenforening.
Forslag fra Arbeiderpartiet:
Forslag 18
I statsborgerloven gjøres følgende endringer:
§ 16 skal lyde:
For søkere som er statsløse gjelder ikke vilkårene
i § 7 første ledd bokstav b, e og h. Statsløs søker
som på søknadstidspunktet har fylt 18 år, må likevel ha oppholdt
seg i riket de siste tre årene med oppholdstillatelser av minst
ett års varighet. Oppholdstid i én eller flere søknadsperioder medregnes
i treårsperioden.
Søkere som ved egen handling eller unnlatelse har
valgt å være statsløs, eller som på en enkel måte kan bli statsborger
av et annet land, omfattes ikke av paragrafen her.
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre:
Forslag 19
I utlendingsloven gjøres følgende endring:
§ 48 første ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet
kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med
en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår
at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte
og sjuende ledd og§ 40 aog § 41 a gjelder tilsvarende. Kongen kan
fastsette nærmere vilkår i forskrift.
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Venstre og
Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 20
Stortinget ber regjeringen bidra i EUs relokaliseringsordninger
ved å ta imot flyktninger fra Italia/Hellas og fra Tyrkia, i tillegg
til kvoten av overføringsflyktninger gjennom FN.
Forslag 21
Stortinget ber regjeringen sørge for at barn
som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje av foreldre eller
andre får unntak fra tidsfristen for bortfall av permanent oppholdstillatelse.
Forslag 22
Stortinget ber regjeringen fremme forslag til
endring av dagens regelverk for statsløse barn født i Norge, som
gjør det mulig å få statsborgerskap ved fødsel eller så snart som
mulig etter fødsel.
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Venstre:
Forslag 23
I utlendingsloven gjøres følgende endringer:
§ 62 syvende ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder
om bortfall av permanent oppholdstillatelse etter sjette ledd. Kongen
kan også fastsette nærmere regler om hvor langvarig et mellomliggende
opphold i Norge må være for at opphold i utlandet ikke skal regnes
som sammenhengende etter sjette ledd.
Kongen kan fastsette i forskrift at permanent oppholdstillatelse kan
gis i andre tilfeller enn nevnt i første ledd. Kongen
kan i forskrift fastsette nærmere regler om kravene om å beherske
et minimum av norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap
etter første ledd bokstav d og e, herunder om unntak fra kravene.
Kongen kan også fastsette nærmere regler i forskrift om hva som
regnes som tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn etter annet
ledd.
Forslag fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 24
Stortinget ber regjeringen bidra i arbeidet
med å etablere et felles europeisk mottakssystem for asylsøkere
med en permanent relokaliseringsmekanisme for Europa.
Forslag 25
Stortinget ber regjeringen styrke utenriksstasjonenes
arbeid med å informere om reelle muligheter for å få asyl i Norge.
Forslag 26
Stortinget ber regjeringen legge til grunn at
bevis- og risikokravet for klarlagt identitet i beskyttelsessaker
settes til «noenlunde sannsynlig» ved utarbeidelse av ny forskriftsbestemmelse.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
A.
vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven mv.
(innstramninger II)
I
I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:
§ 28 femte ledd skal lyde:
Retten til anerkjennelse som flyktning etter første leddgjelder ikke dersom utlendingen kan få
effektiv beskyttelse i andre deler av hjemlandet enn det området
søkeren har flyktet fra.
§ 32 nytt sjette ledd skal lyde:
Beslutninger som treffes av Kongen i statsråd i medhold
av femte ledd skal fortrinnsvis gjelde for to uker og maksimalt
seks uker. Nevnte beslutninger kan fornyes én gang. Beslutningen
kan fornyes ytterligere én gang dersom behovet oppstår når Stortinget ikke
er samlet.
§ 34 annet ledd skal lyde:
En utlending som omfattes av massefluktsituasjonen som
nevnt i første ledd, og som kommer til riket eller er her når denne
paragrafen får anvendelse, kan etter søknad få en midlertidig oppholdstillatelse på
grunnlag av en gruppevurdering (kollektiv beskyttelse). Tillatelsen
danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Tillatelsen
gjelder forett år og kan fornyes eller
forlenges i inntil treårfra
det tidspunktet utlendingen første gang fikk oppholdstillatelse.
Deretter kan det gis en midlertidig tillatelse som kan danne grunnlag
for permanent oppholdstillatelse.Etter tre år
med slik tillatelse skal det gis permanent oppholdstillatelse såfremt
vilkårene for å inneha tillatelsen fortsatt er til stede og vilkårene
for øvrig er oppfylt, jf. § 62.
§ 40 annet ledd skal lyde:
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter første ledd
at begge parter er over 18 år, med mindre partene er omfattet
av 24-årskravet, jf. § 41 a.
§ 41 fjerde ledd skal lyde:
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter denne paragrafen
at begge parter er over 18 år, med mindre partene er omfattet
av 24-årskravet, jf. § 41 a. Det er videre et vilkår at ingen av
partene er gift. Selv om en av partene er gift, kan det
gis oppholdstillatelse hvis det har vært varige hindringer for å
oppfylle dette vilkåret.
Ny § 41 a skal lyde:
§ 41 a 24-årskrav for familieetablering
Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40 (ektefeller)
og 41 (samboere) at begge parter har fylt 24 år, med mindre
a) ekteskapet var inngått eller samlivet var etablert før
tidspunktet for referansepersonens innreise i Norge, eller
b) partene har inngått ekteskap eller levd i et etablert samliv
i Norge mens begge har hatt oppholdstillatelse eller norsk eller
nordisk statsborgerskap.
Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom det er åpenbart
at ekteskapet eller samlivet er frivillig.
§ 51 nytt tredje og fjerde ledd skal lyde:
Oppholdstillatelse etter bestemmelsene i kapittelet her
kan nektes dersom familielivet kan utøves i et trygt land som familien
samlet sett har sterkere tilknytning til, og referansepersonen har
a) oppholdstillatelse som flyktning, jf. § 28,
b) oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning,
jf. § 35 tredje ledd, eller
c) kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. § 34.
Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift, herunder
unntak fra tredje ledd.
§ 60 nytt femte ledd skal lyde:
Det er et vilkår for oppholdstillatelse at utlendingen
skal oppholde seg i Norge minst seks måneder i en tillatelsesperiode
på ett år. Dette gjelder likevel ikke dersom formålet med tillatelsen
eller andre forhold ved tillatelsen tilsier det. Kongen kan fastsette nærmere
regler og unntak i forskrift.
§ 60 nåværende femte ledd blir nytt sjette ledd.
§ 62 første ledd bokstav d til f skal lyde:
d) utlendingen har gjennomført pliktig norskopplæring
i henhold til introduksjonsloven og ved avsluttende prøve
i norsk behersker et minimum av norsk muntlig,
e) utlendingen har gjennomført pliktig opplæring
i samfunnskunnskap i henhold til introduksjonsloven og har bestått
avsluttende prøve i samfunnskunnskap på et språk han eller hun forstår,
og
f) utlendingen har vært selvforsørget de siste
tolv månedene.
§ 62 nytt annet ledd skal lyde:
En søknad om permanent oppholdstillatelse kan avslås
dersom det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn,
herunder at utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring av egen
identitet etter ankomst til landet.
§ 62 nåværende annet til sjette ledd blir tredje
til syvende ledd.
§ 62 nytt sjette ledd annet punktum skal lyde:
Oppholdet utenfor riket anses å være sammenhengende selv
om utlendingen har hatt ett eller flere opphold av en viss varighet
i riket, jf. syvende ledd.
§ 62 syvende ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift, herunder om bortfall
av permanent oppholdstillatelse etter sjette ledd.
Kongen kan også fastsette nærmere regler om hvor langvarig et mellomliggende
opphold i Norge må være for at opphold i utlandet ikke skal regnes
som sammenhengende etter sjette ledd. Kongen
kan fastsette i forskrift at permanent oppholdstillatelse kan gis
i andre tilfeller enn nevnt i første ledd. Kongen kan i
forskrift fastsette nærmere regler om kravene om å beherske et minimum
av norsk muntlig og bestått prøve i samfunnskunnskap og om innholdet
i vilkåret om selvforsørgelse etter første ledd bokstav d, e og
f, herunder om unntak fra kravene. Kongen kan også fastsette nærmere
regler i forskrift om hva som regnes som tungtveiende, innvandringsregulerende
hensyn etter annet ledd.
§ 66 første ledd bokstav d, e og ny bokstav f skal
lyde:
d) når en administrativ myndighet i et Schengenland
har truffet en endelig avgjørelse om bortvisning eller utvisning
av utlendingen på grunn av manglende overholdelse av landets bestemmelser
om utlendingers innreise eller opphold,
e) når utlendingen har overtrådt straffeloven kapittel 18,
eller har gitt trygt tilholdssted til noen som utlendingen kjenner
til at har begått et slikt lovbrudd, eller
f) når utlendingens søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet
i medhold av § 32 første ledd bokstav a eller d, og søkeren også
tidligere har fått søknad nektet realitetsbehandlet, og søknaden
fremstår som et misbruk av asylsystemet.
§ 66 annet ledd bokstav a og b skal lyde:
a) når utlendingen ikke har overholdt plikten
til å forlate riket innen utreisefristen gitt i medhold av § 90 sjette ledd,
eller
b) når utlendingen ikke er gitt en utreisefrist
fordi det er fare
for unndragelse, jf. § 90 sjette ledd bokstav
a og § 106 a,
fordi en søknad er avslått som åpenbart
grunnløs eller som følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende
opplysninger, jf. § 90 sjette ledd bokstav
b,
fordi utlendingen er funnet å utgjøre en
trussel mot offentlig orden, jf. § 90 sjette ledd
bokstav c, eller
fordi utlendingen er funnet å utgjøre en
trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, jf. § 129 femte
ledd.
§ 90 skal lyde:
§ 90 Iverksetting av vedtak
Vedtak om bortvisning eller utvisning av en utlending som
ikke har oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter kapittel 13,
eller en nordisk borger som ikke har hatt opphold i riket i mer
enn tre måneder, kan iverksettes straks. Vedtak om bortvisning eller utvisning
av en utlending med oppholdsrett etter utlendingsloven § 111 kan
iverksettes straks.
Vedtak om avslag på søknad om første gangs oppholdstillatelse,
og søknad om fornyet oppholdstillatelse fremsatt etter utløpet av
fristen i § 61 sjette ledd, kan iverksettes før det er endelig dersom
utlendingen har fått mulighet til å fremsette klage. Slikt vedtak
kan tidligst iverksettes 48 timer etter at meldingen om vedtaket
er kommet frem til utlendingen. Dersom Utlendingsdirektoratet anser
søknaden åpenbart grunnløs, kan vedtaket likevel
iverksettes så snart fristen for å begjære utsatt iverksetting er
utløpt, og direktoratet har tatt stilling til begjæringen.
Vedtak om å nekte realitetsbehandling etter § 32 første
ledd bokstav a, c og d og femte ledd, kan iverksettes straks. Dersom
det ikke er åpenbart at søknaden bør nektes realitetsbehandlet etter
de angitte bestemmelser, skal utlendingen gis en frist til å begjære utsatt
iverksetting, og vedtaket kan ikke iverksettes før fristen er utløpt
eller Utlendingsdirektoratet har tatt stilling til begjæringen.
Er søknaden nektet realitetsbehandlet etter § 32 første ledd bokstav
b, jf. fjerde ledd, og utlendingen har begjært utsatt iverksetting,
kan vedtaket ikke iverksettes før Utlendingsnemnda har tatt stilling
til begjæringen eller behandlet klagen på vedtaket.
Vedtak om avslag på søknad om fornyet oppholdstillatelse
eller permanent oppholdstillatelse fremsatt innen utløpet av fristen
i § 61 sjette ledd, kan ikke iverksettes før det er endelig. Tilsvarende
gjelder vedtak om tilbakekall etter § 63 og vedtak om utvisning
av en utlending som har oppholdstillatelse, eller en nordisk borger
som har hatt opphold i riket i mer enn tre måneder. Dersom det er
mest sannsynlig at utlendingen vil begå en straffbar handling overfor eller
forfølge en annen person eller på annet vis alvorlig krenke en annen
persons fred, kan vedtaket iverksettes på et tidligere tidspunkt
enn det som følger av første og annet punktum.
Påberoper en utlending seg rett til beskyttelse,
jf. §28, eller
for øvrig gir opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse
etter § 73 vil komme til anvendelse, kan et vedtak bare iverksettes
før det er endelig dersom
a) søknaden om opphold er nektet realitetsbehandlet i
medhold av § 32,
b) søkeren tidligere har fått avslag på søknad om beskyttelsei annet land, eller
c) vilkårene for opphold etter §§ 28 eller 73 åpenbart ikke
er oppfylt
Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket,
iverksettes ved at utlendingen pålegges å reise innen en fastsatt
frist. Fristen skal settes til mellom sju og tretti dager. Dersom
det anses nødvendig, kan det settes en lengre frist. Det kan settes
en kortere frist enn sju dager eller unnlates å gi en utreisefrist når
a) det er fare for unndragelse, jf. § 106 a,
b) en søknad er avslått som åpenbart grunnløs eller som
følge av vesentlig uriktige eller åpenbart villedende opplysninger,
c) utlendingen er funnet å utgjøre en trussel mot offentlig
orden,
d) utlendingen omfattes av § 32,
e) utlendingen bortvises eller utvises ved Schengenyttergrensen,
eller
f) utlendingen utvises etter § 66 første ledd bokstav b,
c, e eller annet ledd eller §§ 67 eller 68.
Dersom slikt pålegg som nevnt i femte ledd ikke blir fulgt,
utreisefrist ikke er gitt, eller det er konkrete holdepunkter for
å anta at utlendingen ikke vil forlate riket innen utløpet av fristen,
kan politiet føre utlendingen ut. Når særlige grunner taler for
det, kan utlendingen bli ført til et annet land enn det vedkommende
kom fra. Utlendinger som ikke har gyldig reisedokument, har plikt
til å skaffe seg dette. Beslutninger som gjelder iverksetting, regnes
ikke som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav
b.
Tvungen utsendelse av en enslig mindreårig skal bare skje
til et familiemedlem, utnevnt verge eller til et annet forsvarlig
omsorgstilbud. Kongen kan gi nærmere regler i forskrift.
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om fastsettelse
av utreisefrist og om innføring av et system for kontroll av tvangsreturer.
Når Utlendingsnemnda har truffet et vedtak som innebærer
at utlendingen må forlate riket, kan den instruere politiet om å
utsette iverksettingen. Utlendingsdirektoratet kan instruere politiet
om å utsette iverksettingen dersom slikt vedtak er truffet av direktoratet.
Utlendingsnemnda kan instruere politiet om å utsette iverksettingen
av et vedtak truffet av direktoratet på nemndas saksområde, når
vedtaket innebærer at utlendingen må forlate riket. Departementet
kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å utsette
iverksettingen av en bestemt type vedtak som innebærer at utlendingen
må forlate riket, i påvente av endringer i lov eller forskrift.
Dersom en utlending påberoper seg omstendigheter som nevnt
i § 28 på tidspunktet for iverksetting av et vedtak som innebærer
at utlendingen må forlate riket, og det ikke fremgår at det allerede
er tatt standpunkt til de forholdene som påberopes, skal politiet forelegge
spørsmålet om utsatt iverksetting for den myndigheten som har truffet
vedtaket.
§ 92 annet ledd fjerde punktum oppheves.
§ 92 sjette ledd annet punktum oppheves.
§ 92 nytt syvende ledd skal lyde:
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om unntak
fra retten til fritt rettsråd etter første ledd første punktum og
annet ledd første punktum. Det kan også gis regler til utfylling
av bestemmelsen, herunder regler om rett til fritt rettsråd uten
behovsprøving i første instans og regler om erstatningskrav etter
sjette ledd.
Ny § 94 a skal lyde:
§ 94 a Klagefrist ved åpenbart
grunnløse asylsøknader
Dersom Utlendingsdirektoratet ved behandlingen av en søknad
om beskyttelse anser det som åpenbart at vilkårene i §§ 28 og 73
ikke er oppfylt, er fristen for å klage én uke fra det tidspunktet
underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part. For
øvrig gjelder reglene i forvaltningsloven § 29 annet til fjerde
ledd.
§ 100 skal lyde:
§ 100 Biometrisk personinformasjon
i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk
For identifisering og verifisering av identitet
kan det opptas og behandles biometrisk personinformasjon i form
av ansiktsfoto og fingeravtrykk av en utlending som
a) ikke kan dokumentere sin identitet, eller som
det er grunn til å mistenke for å oppgi uriktigidentitet,
b) søker om oppholdstillatelse etter
loven,
c) søker om Schengen-visum, jf. § 10, visum av
humanitære grunner, jf. § 11, eller nasjonalt visum, jf. § 12.
d) søker om grenseboerbevis etter avtale mellom Norge
og Russland
e) er blitt innvilget eller har fått
avslag på søknad om oppholdstillatelse etter loven, eller
f) er bortvist eller utvist, eller som
antas å oppholde seg ulovlig i riket.
Med behandling menes enhver bruk av opplysningene,
som for eksempel registrering i et elektronisk register, lagring,
søking, gjenfinning, sletting eller en kombinasjon av ulike bruksmåter.
Politiet kan bruke registeret i forbindelse med etterforskningen av
en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff enn
fengsel i 6 måneder.
For behandling av fingeravtrykk i henhold til Dublin-samarbeidet,
jf. § 32 fjerde ledd, gjelder reglene i § 101.
Politimesteren eller den politimesteren
gir fullmakt, kan avgjøre at fingeravtrykk og ansiktsfoto skal
tas med tvang. Utlendingen kan kreve spørsmålet om rettmessigheten
av et slikt tvangsinngrep brakt inn for retten. Politiet sørger
for at utlendingen blir gjort kjent med denne retten.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om hvem
det skal opptas biometrisk personinformasjon fra og behandlingen
av opplysningene.
§ 100 a skal lyde:
§ 100 a Innhenting og lagring
av biometrisk personinformasjon i standardisert oppholdskort
For utstedelse av standardisert oppholdskort, jf. § 64
a, skal det innhentes og lagres biometrisk personinformasjon i form
av ansiktsfoto og fingeravtrykk i oppholdskortet av alle utlendinger
over 6 år, med mindre slik biometrisk personinformasjon
allerede er opptatt og lagret, jf. § 100. Utlendingen
har plikt til å medvirke til opptak av slik biometrisk personinformasjon.
Informasjonen lagres elektronisk eller på annen måte i oppholdskortet
slik at hensynet til informasjonens ekthet, integritet og konfidensialitet
blir ivaretatt.
Kongen kan gi nærmere regler i forskrift om at det kan
innhentes og lagres biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto
og fingeravtrykk også i kort som dokumenterer andre typer tillatelser
eller rettigheter enn oppholdstillatelse, for eksempel grenseboerbevis
utstedt til beboere i det russiske grenseområdet.
Beslutning om at det skal innhentes og lagres biometrisk
personinformasjon som nevnt i første og annet ledd, treffes av Utlendingsdirektoratet,
Utlendingsnemnda, Utenriksdepartementet, politiet eller utenriksstasjon.
Den som oppholdskortet er utstedt til, har rett til innsyn
i personopplysninger som er innført i oppholdskortet, herunder den
biometriske informasjonen, og kan kreve uriktig informasjon rettet
eller slettet. Tilsvarende gjelder for den som har fått utstedt kort
med registrert biometrisk personinformasjon etter annet ledd.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler, herunder
om tidspunktet for når fingeravtrykk og ansiktsfoto skal opptas
og regler om sletting av biometrisk personinformasjon.
§ 105 første ledd bokstav e skal lyde:
e) utlendingens søknad om beskyttelse har blitt
eller mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold
av § 32 første ledd bokstav a eller d eller femte ledd.
§ 106 første ledd bokstav g skal lyde:
g) utlendingens søknad om beskyttelse mest sannsynlig
vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd
bokstav a eller d eller femte ledd.Dette gjelder ikke hvis utlendingen er
mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse
§ 106 a første ledd bokstav k skal lyde:
k) utlendingens søknad om beskyttelse er nektet
realitetsbehandlet etter § 32 første ledd bokstav a eller d eller
femte ledd.
I § 108 annet ledd bokstav a erstattes «§ 90 femte ledd»
av «§ 90 sjette ledd».
II
I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og
norskopplæring for nyankomne innvandrere gjøres følgende endringer:
§ 17 første ledd skal lyde:
Rett og plikt til deltakelse i gratis opplæring i norsk
og samfunnskunnskap i til sammen 600 timer gjelder for utlending
mellom 16 og 67år
som har fått
a) oppholdstillatelse etter utlendingsloven som
danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, eller
b) kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon etter utlendingsloven
§ 34.
§ 17 annet ledd oppheves. Nåværende tredje ledd blir annet
ledd og skal lyde:
Rett til deltakelse etter første ledd gjelder ikke for utlending
med oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 23 og 25 og deres
familiemedlemmer med tillatelse etter utlendingsloven kapittel 6.
Utlending mellom 16 og 67 år med tillatelse som
nevnt i første punktum som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse,
har plikt til deltakelse i opplæring i norsk og samfunnskunnskap
i til sammen 300 timer, jf. § 18 første ledd annet punktum.
Nåværende fjerde og femte ledd blir tredje og fjerde ledd.
§ 18 første og annet ledd skal lyde:
Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter
folkeregistrering i kommunen eller at krav om deltakelse blir framsatt,
sørge for tilbud om opplæring i norsk og samfunnskunnskap i henhold
til § 17 for personer som er bosatt i kommunen eller bor midlertidig
på asylmottak i kommunen. Kommunen kan kreve at personer som omfattes
av § 17 annet ledd, betaler for opplæringen.
Kommunen skal så snart som mulig og innen tre måneder etter
at søknad om deltakelse blir fremsatt, sørge for tilbud om ytterligere
gratis opplæring i norsk til personer som omfattes av § 17 første ledd innenfor
rammen av 2400 timer, dersom vedkommende har behov for det. Kommunen
kan kreve at vedkommende gjennomfører tester for å fastslå om det
er behov for slik opplæring. Kommunens plikt etter dette leddet
gjelder i fem år fra det tidspunktet rett og plikt til deltakelse
i opplæring i norsk og samfunnskunnskap inntrer, jf. § 17 fjerde ledd.
III
B.
I
Stortinget ber regjeringen delta aktivt i felleseuropeisk
arbeid med å sikre Schengens yttergrenser, og videreføre engasjementet
med redningsfartøy i Middelhavet.
II
Stortinget ber regjeringen bidra til å styrke mottaksapparatet
i Hellas med bruk av EØS-midler.
III
Stortinget ber regjeringen bidra til å styrke fredsprosessen
i Syria og sørge for en planmessig og målrettet bruk av humanitær
bistand i Syria og nærområdene.
IV
Stortinget ber regjeringen opprettholde god dialog
med Russland for å sikre fortsatt kontroll ved grensen på Storskog.
V
Stortinget ber regjeringen sikre målrettet informasjonsarbeid
i situasjoner med økte ankomster av asylsøkere fra land hvor et
stort flertall får avslag.
VI
Stortinget ber regjeringen styrke informasjonsarbeid
og målrettede tiltak i Afghanistan for å forebygge at barn sendes
på en farefull ferd gjennom Europa.
VII
Stortinget ber regjeringen utrede hvorvidt kontantytelser
til enslige mindreårige asylsøkere kan erstattes av betalingskort
som bare kan benyttes i Norge.
VIII
Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endret
lov- og regelverk for familiegjenforening hvor gjeldende unntak
fra underholdskravet videreføres, og hvor kravet til inntektsnivå
i bestemmelsene om underholdskrav tilbakeføres til tidligere nivå.
IX
Stortinget ber regjeringen sikre at det ikke skal henvises
til familiegjenforening i flyktningleire.
X
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med ytterligere forslag om tiltak mot tvangsekteskap etter at saken
er utfyllende belyst faglig gjennom faktisk dokumentasjon og forskning.
XI
Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til lovendring
om seks års krav til arbeid eller utdanning i Norge før familieetablering
kan finne sted.
XII
Stortinget ber regjeringen styrke ordninger med assistert
retur gjennom IOM.
XIII
Stortinget ber regjeringen styrke arbeidet med realitetsorientering
av personer som har fått avslag, herunder oppfølging av Realitetsorienteringsprosjektet
i UDI.
XIV
Stortinget ber regjeringen styrke UDIs saksbehandlingskapasitet
for å sikre en mer effektiv saksbehandling.
XV
Stortinget ber regjeringen vurdere hurtigspor for saksbehandling
i klare innvilgelsessaker for å frigjøre saksbehandlingskapasitet.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 6. juni
2016
Helge André Njåstad | Ingjerd Schou |
leder | ordfører |