Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

10. Oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak

Det fremgår av proposisjonen at formålet med byggereglene i plan- og bygningslovgivningen er å sikre at byggverk oppføres i tråd med føringer for arealbruk, som først og fremst gis i kommunale arealplaner. Videre skal krav til byggetiltak sikre kvalitet i det bygde miljøet, i tråd med krav i plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift. Det er en viktig samfunnsmålsetting å bedre den tekniske standard på det som bygges, slik at de krav som settes til byggverk ut fra andre overordnede målsettinger, faktisk blir fulgt. Alle aktører i byggemarkedet, både de utførende, tiltakshavere, andre brukere og myndigheter bør i utgangspunktet ha felles interesser i høynet kvalitet i byggverk og mer ordnede forhold i byggenæringen. For øvrig er det et særtrekk ved det norske byggemarkedet at det har vært og er preget av en stor andel engangsbyggherrer, i motsetning til det som ser ut til å være tilfellet ellers i Europa. Norge har hatt tradisjon for mye selvbygging og bruk av lokale byggmestre/håndverkere. Særlig for en engangsbyggherre er godkjenningsordningen av foretak for ansvarsrett ansett å bidra til å sikre at det brukes kvalifiserte foretak som påtar seg et ansvar overfor kommunen om å utføre arbeidet i samsvar med plan- og bygningslovgivningen.

Kvalitet i byggetiltak skal nås gjennom bruk av en rekke samvirkende tiltak. Et hovedprinsipp i bygningslovgivningen er at ansvaret skal legges til den aktør som har reell mulighet for å påse at feil ikke oppstår. For å godkjennes for ansvarsrett stilles en rekke krav. For det første er det krav om at foretakene må være registrert i foretaksregisteret. For det andre stilles det krav om en klar ansvarsdeling i byggetiltak. De som står for byggearbeidet skal påta seg ansvaret for bestemte deler av tiltaket, jf. nåværende plan- og bygningslov § 20-1 andre ledd. For det tredje skal kvalitet i byggetiltak sikres gjennom reglene om obligatorisk uavhengig kontroll, som trådte i kraft 1. januar 2013. Krav om ferdigattest og regler om ulovlighetsoppfølging skal også bidra til at krav til byggverk følges.

Foretak som ønsker å påta seg nøkkelroller i byggetiltak, må i en rekke tilfeller søke kommunen om lokal godkjenning for ansvarsrett, jf. plan- og bygningsloven § 20-1 andre ledd. Godkjenning kreves for rollen som ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende, ansvarlig utførende eller ansvarlig kontrollerende. Søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett anses som en del av søknaden om tillatelse til tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 21-2 andre ledd. En lokal godkjenning for ansvarsrett gjelder kun for den konkrete byggesaken, og opphører ved kommunens utstedelse av ferdigattest.

Lokal godkjenning for ansvarsrett skal gis til kvalifiserte foretak. Vurderingen av om foretaket er kvalifisert skal basere seg på en samlet vurdering av foretakets organisasjon, styringssystem og kompetanse. Ansvarsretten gis til foretaket som sådan, ikke til foretakets faglige ledelse. Det vises i proposisjonen til at departementet har lagt til grunn at når foretak ansvarliggjøres for eget arbeid, og når de ved feil blir pålagt å rette feilen samt løper risiko for også andre typer sanksjoner, gir dette preventive virkninger. Dette sikrer større etterlevelse av regelverket og fremmer større respekt for det.

For å dokumentere sine kvalifikasjoner kan foretakene søke om sentral godkjenning. Når et foretak er sentralt godkjent, skal kommunene ikke vurdere kvalifikasjonene på nytt. Behandlingen av en søknad om lokal godkjenning for ansvarsrett vil derfor gå raskere og skal medføre mindre byggesaksgebyr når foretaket er sentralt godkjent. Sentral godkjenning er også et kvalitetsstempel for foretakene, og kan brukes i deres markedsføring.

Kommunene skal føre tilsyn med byggetiltakene i kommunen, for å oppdage ulovligheter og feil, og for å luke ut foretak som ikke er kvalifisert.

Det fremgår av proposisjonen at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) i brev av 18. juli 2011 åpnet formell sak mot Norge om lovligheten av den lokale godkjenningsordningen. ESA ga i sin begrunnede uttalelse uttrykk for at Norges krav om at foretak, også de som kun skal levere tjenester på midlertidig basis, må forhåndsgodkjennes i hver enkelt sak, er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, særlig avtalens artikkel 36 om fri flyt av tjenester og tjenestedirektivets artikkel 16 om adgang til midlertidig tjenesteyting. Det pekes særlig på at tjenestedirektivets artikkel 16 nr. 2 b) oppstiller et generelt forbud mot tillatelsesordninger og obligatorisk registrering for midlertidige tjenesteytere. I den begrunnede uttalelsen datert 16. mai 2012 ble Norge gitt en frist til å endre regelverket, for å unngå at ESA reiser sak for EFTA-domstolen.

Tjenestedirektivet setter grenser for hvilke krav som kan stilles til foretak. Når det gjelder tjenester levert av foretak etablert i en annen stat, altså midlertidig tjenesteyting, er det i direktivets artikkel 16 oppstilt betydelig strengere rammer for hvilke krav nasjonalstaten kan stille. Deriblant oppstilles det i utgangspunktet forbud mot tillatelsesordninger og plikt til å registrere seg. Eventuelle unntak fra dette utgangspunktet kan kun tillates forutsatt at kravet er begrunnet i et legitimt hensyn, så som offentlig orden, offentlig helse, offentlig sikkerhet eller vern av miljøet. Kravet må også være ikke-diskriminerende, nødvendig og forholdsmessig, se artikkel 16 nr. 1. Kriteriene for dette er meget strenge.

Det vises i proposisjonen til at Norge har funnet det vanskelig å argumentere mot at godkjenningsordningen er i strid med tjenestedirektivet artikkel 16 nr. 2 b). Dette gjelder særlig ut fra at det er vanskelig å dokumentere med tilstrekkelig styrke at ordningen alene har en effekt på kvaliteten i byggverk, og det er da vanskelig å vise at godkjenningsordningen er lovlig i forhold til tjenestedirektivet, særlig når det gjelder krav til forholdsmessighet.

Til tross for forbudet i tjenestedirektivet mot tillatelses-/godkjenningsordninger har en rekke EØS-land opprettholdt både tillatelses-/godkjenningsordninger og krav om registrering for foretak som tilbyr tjenester på midlertidig basis innenfor bygg- og anleggsområdet.

Departementet viderefører i proposisjonen i hovedsak lovforslaget som var på høring. Forslaget innebærer at kravet om at ansvarlige foretak skal forhåndsgodkjennes oppheves. Kravene i plan- og bygningslovgivningen justeres slik at det ikke stilles krav til midlertidige tjenesteytere i strid med EØS-regelverket. Kravene som oppstilles må være ikke-diskriminerende, nødvendige og forholdsmessige.

I proposisjonen vises det til at det ut ifra tjenestedirektivet er mulig for departementet å ha ulike regler for henholdsvis etablerte og midlertidige tjenesteytere. Departementet foreslår at kravene til foretak etablert i Norge og midlertidige tjenesteytere så langt det er mulig skal være like. Å stille strengere krav til etablerte foretak vil gi en ulempe i konkurransen for norske foretak. Det kan også hende at strengere krav for etablerte foretak vil innebære at foretak som ellers ville etablert seg, i stedet leverer tjenester som midlertidige tjenesteytere. Det bør altså i utgangspunktet stilles like krav til alle foretak, uavhengig av hvilket land de er etablert i.

Vurderingen av kvalifikasjonene for etablerte foretak og tjenesteytere vil kunne bli forskjellig. Grunnen til dette er at tjenesteytere som er godkjent for å yte en tjeneste i hjemlandet ikke skal måtte dokumentere på nytt at de oppfyller de kravene som er stilt i hjemlandets regelverk. Dette følger av det såkalte dupliseringsforbudet i tjenestedirektivets artikkel 5 nr. 3. Det som eventuelt kan kreves dokumentert ved tilsyn i byggesaker vil være oppfyllelsen av norske kvalifikasjonskrav der de går lenger enn krav i tjenesteyterens hjemland.

Ut over de endringene som er nødvendige for å bringe kravene i overensstemmelse med tjenestedirektivet, fremgår det av proposisjonen at departementets forslag er basert på at krav som stilles til foretak i reglene om ansvarlige foretak skal ligge så nær opp til eksisterende system som mulig. Det pekes i proposisjonen på at det er en rekke positive sider ved reglene som kan beholdes, og det er i seg selv et poeng å ikke endre reglene mer enn det som er strengt nødvendig. Videreføring av kjente elementer i reglene vil gjøre overgangen enklere for kommunene og foretakene.

Departementet foreslår i proposisjonen at ansvarsrettssystemet skal videreføres. De høringsinstansene som kommenterer videreføring av ansvarsrettssystemet, stiller seg positive til dette. Departementet oppfatter det videre slik at krav om ansvarlig foretak i tiltak ikke er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Det avgjørende forholdet vil være hvordan og når ansvaret erklæres overfor myndighetene, samt hvilke krav som stilles til foretaket.

Det skal altså fortsatt kreves at foretak skal påta seg ansvar for sentrale roller i tiltakene, selv om foretakene ikke lenger skal forhåndsgodkjennes.

Departementet foreslår i proposisjonen at foretaket skal sende en erklæring til kommunen. Foretaket skal erklære at det påtar seg ansvar for en angitt del av tiltaket, og at det er kvalifisert for ansvaret i overensstemmelse med lov og forskrift. Boligprodusentenes forening mener at erklæringen ikke bør sendes kommunen, men i stedet oppbevares av ansvarlig søker. Departementet er ikke enige med foreningen i dette.

Erklæring om ansvar og prøving av kvalifikasjoner kan ikke skje på en slik måte at det innebærer en hindring for tjenesteytere i strid med tjenesteloven og tjenestedirektivet. Det vil ha betydning hvor omfattende erklæringen skal være. Departementet anser at de fleste opplysningene som i dag oppgis, kan kreves oppgitt i en erklæring om ansvarsrett.

Erklæringen må inneholde opplysninger om foretakets navn, organisasjonsnummer, kontaktperson med mer. Videre må det gis en angivelse av hvilke ansvarsområder erklæringen gjelder. Ansvarsområdene vil måtte svare til en beskrivelse i gjennomføringsplanen som kommunen mottar fra tiltakshaver i forbindelse med søknad om byggetillatelse, eventuelt igangsettingstillatelse, jf. nedenfor. Sammen med gjennomføringsplanen vil erklæringen, som ansvarsrettssøknaden i dag, være viktig for å avklare omfanget og grensene for foretakets ansvar, og mellom foretakenes ansvar.

I erklæringen må foretaket stå inne for at det er kvalifisert, og at det vil utføre oppgavene i tiltaket i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen.

Det skal etter departementets forslag ikke legges ved noen dokumentasjon for foretaket. Det bør krysses av i erklæringen for om foretaket er sentralt godkjent og om foretaket er midlertidig tjenesteyter. Det bør ved kommunens planlegging av tilsyn legges stor vekt på om tiltaket gjennomføres av foretak med sentral godkjenning.

Departementet foreslår at erklæringen skal leveres i forbindelse med søknad hvis arbeidet foretaket skal være ansvarlig for starter før søknadstidspunktet, og ellers senest før arbeidet foretaket er ansvarlig for starter. Å kreve at erklæringen alltid bør leveres sammen med søknaden om tiltak, slik Sarpsborg kommune mener, vil etter departementets mening kunne gi en regel som er i strid med tjenestedirektivet.

For ansvarlig søker og enkelte prosjekterings- og kontrolloppgaver må ansvaret erklæres senest sammen med søknad om rammetillatelse.

Departementet presiserer at frist om innlevering senest når arbeidet starter er en siste frist, og det er ikke noe til hinder for at ansvaret erklæres tidligere.

Etter departementets mening skal en oversikt over tiltaket, som i dag, fremgå av gjennomføringsplanen. Gjennomføringsplanen vil være viktig for å vise en oversikt over ansvarsområdene i tiltaket, og vil være grunnlaget for kommunens vurdering av ansvarsområder, jf. forslaget til plan- og bygningsloven § 21-4 nytt andre ledd. Oppdatert gjennomføringsplan skal sendes kommunen hver gang det foretas endringer av betydning, og dette vil ofte gjelde når et nytt foretak erklærer ansvar. Departementet viser til at planen og erklæringen sammen vil gi oversikt over inndelingen av ansvar i tiltaket, og begge vil være grunnlag for kommunens plan for tilsyn med tiltaket, herunder også foretakene. En tidlig oversikt over de ansvarlige foretakene i tiltaket vil kunne være en indikasjon på ryddige forhold i tiltaket, noe som kan tilsi at ressurser til tilsyn heller kan prioriteres andre steder.

Forslaget innebærer at foretakene ikke lenger trenger forhåndsgodkjenning for å begynne arbeidet. Ansvarsretten oppstår når erklæringen er sendt til kommunen. Tidspunktet for forsendelsen må kunne dokumenteres.

Departementet har vurdert om det vil være mer hensiktsmessig at ansvarsretten skulle oppstå når erklæringen er mottatt av kommunen. Departementet har imidlertid kommet til at det ville bli vanskelig å dokumentere mottakstidspunktet, med mindre det også blir krevet en form for mottaksbekreftelse.

Når erklæringen om ansvar er sendt kommunen, har foretaket ansvarsrett for de ansvarsområdene erklæringen oppgir. Det oppstår da rettigheter og plikter uten at kommunen har fattet vedtak om det, og det foreligger ikke et enkeltvedtak som kan påklages.

En erklæring om ansvar vil for øvrig ha samme virkning som når foretaket er tildelt ansvarsrett etter gjeldende regler. Det ansvarlige foretaket vil altså få rett til å utføre arbeidet i overensstemmelse med byggetillatelsen. Ansvarsretten vil være avgrenset etter erklæringen og gjennomføringsplanen. Ansvaret gjelder inntil det er avsluttet.

Foretaket vil være bundet av erklæringen, og kan utsettes for reaksjoner hvis det utfører arbeid i strid med regelverket.

Det vises i proposisjonen til at innenfor rammen av lovbestemmelsene om ansvar, vil nærmere detaljer fastsettes i forskrift.

Departementets lovforslag tar utgangspunkt i at det skal stilles like krav til etablerte foretak og midlertidige tjenesteytere. Kravene som stilles til alle foretak må da ligge innenfor rammene av tjenestedirektivets artikkel 16 nr. 1 bokstav a)-c). Kravene kan ikke være diskriminerende, og de må være nødvendige og forholdsmessige.

Krav må være begrunnet i ett av hensynene som er nevnt i art. 16 nr. 1, det vil si offentlig orden, offentlig sikkerhet, folkehelsen eller miljøvern.

Videre må kravene som oppstilles være forholdsmessige. Dette innebærer dels en prøving av hvilket beskyttelsesnivå som kan fastsettes for å ivareta det påberopte hensyn, og dels en prøving av hvilke virkemidler som kan anvendes for å oppnå det formålet. Kravet må være egnet til å oppnå det ønskede formålet, og det må vurderes om målsettingen like effektivt kan oppnås gjennom mindre inngripende tiltak. Etter departementets mening er det åpenbart at kvaliteten i byggetiltak blir bedre når sentrale oppgaver i tiltaket forestås av foretak som har de nødvendige kvalifikasjoner, og legger som utgangspunkt til grunn at det nivået som er stilt til foretakenes kvalifikasjoner til nå kan videreføres. Kvalifikasjonskrav vil imidlertid anses som et krav etter tjenestedirektivets artikkel 4 nr. 7, og altså en restriksjon som vil måtte oppfylle kravene gitt i artikkel 16 nr. 1 a)-c). EU-domstolen har blant annet gitt uttrykk for at kvalifikasjonskrav kan være akseptable restriksjoner. Departementet anser at det i utgangspunktet bør kunne forsvares i forhold til tjenestedirektivet å stille krav til kvalifikasjoner, og at dette kravet også kan gjøres gjeldende for midlertidige tjenesteytere forutsatt at dupliseringsforbudet blir etterlevd. Kravene må utformes på en slik måte at de tilfører kvalitet i konkrete tiltak. Krav som kun hever kompetansenivået i byggenæringen mer generelt kan således ikke stilles til tjenesteytere. Det må derfor fremkomme klart av regelverket at kvalifikasjonene i foretaket skal benyttes for å bidra til kvalitet i konkrete tiltak.

Ved fastsetting av de nærmere kravene til foretakenes kvalifikasjoner i forskrift, vil det bli vurdert om kravene ligger innenfor rammene av tjenestedirektivet.

Etter departementets mening er kvalifikasjonskravene, altså krav til utdanning, praksis og kvalitetssikring, viktige for å sikre at foretak har et minimum av kompetanse. Kravene vil stilles i forskrift, men departementet legger til grunn at rammene nedenfor vil gjelde for forskriftene.

Kvalifikasjonskravene som stilles til ansvarlige foretak, skal være på samme nivå som etter gjeldende regler. Departementet vil vurdere innspillene fra høringen når kvalifikasjonskravene fastsettes i forskrift.

Kravet til utdanning skal bidra til å sikre at foretaket besitter teoretisk kunnskap om hva som kreves for å gjennomføre et tiltak i samsvar med plan- og bygningslovgivningen, mens hensynet bak praksiskravet er å sikre at foretakene har praktiske kunnskaper.

Etter forslaget skal foretaket samlet sett ha ansatt personer med relevant utdanning, i form av fagbrev, høyskole eller universitet. I foretaket skal det videre finnes praktisk erfaring dokumentert gjennom praksisprosjekter. Norges byggmesterforbund mener i høringen at det må stilles krav om at personlig kompetanse skal være ansatt i foretaket, og at det skal være dokumentert kompetanse i foretaket hos de som prosjekterer og utfører arbeidet. Til dette bemerker departementet i proposisjonen at personer med kompetanse innenfor foretakets ansvarsområde i de fleste tilfeller vil være ansatt i foretaket. Det kan også tenkes tiltak der foretaket med ansvarsrett har ansatt få fagpersoner, og baserer seg på at mange av ansvarsområdene skal dekkes av innleid kompetanse. Departementet anser at denne fleksibiliteten er en fordel i mange tilfeller, og at systemet ville blitt vanskelig å praktisere hvis det var et ufravikelig krav at foretakene hadde ansatt personer med kompetanse for alle sine ansvarsområder.

Departementet mener at kvalifikasjonskravene fortsatt skal knyttes til foretak, og ikke person, og viser til begrunnelsen i Ot.prp. nr. 39 (1993–1994).

I høringsforslaget la departementet til grunn at kvalifikasjonskravene bør endres på en slik måte at de blir mer spesifikke og klare i forskrift. Dette vil gjøre dem enklere å forstå og dokumentere for foretakene, og dermed minske muligheten for at de anses som en uforholdsmessig ulempe. Flere instanser støtter dette i høringen. Formålet med dette er altså ikke å endre nivået på kravene som stilles. Etter departementets mening vil det være hensiktsmessig å videreføre tiltaksklassene som utgangspunkt for hvilke krav som stilles.

Kvalifikasjonskravene vil rette seg mot at foretaket har personer med tilstrekkelig formell utdanning. Det må i forbindelse med utarbeiding av forskriften vurderes om kravene til utdanning skal fremgå direkte av regelverket. Departementet vil videre vurdere om krav til utdanning for høyskole- og universitetsnivå bør endres slik at de i utgangspunktet blir oppgitt som krav til studiepoeng innenfor relevante fag.

Det pekes i proposisjonen på at som i dag må foretak også kunne dokumentere relevant praksis. Praksis kan være opparbeidet ved at foretaket har hatt relevante oppdrag, eller ved at det benyttes personer som har opparbeidet relevant praksis. Det kan etter omstendighetene benyttes praksis opparbeidet som underentreprenør, ansatt, lærling eller lignende. Praksis kan dokumenteres med referanseprosjekter for foretaket, attester for ansatte eller lignende. Kravene til foretakenes praksis bør videreføres, men det må fremkomme relativt klart i regelverket hvilke krav som gjelder.

Departementet mener at det generelle kravet til foretakets organisering skal fjernes. Departementet anser at det vil bli vanskelig for Norge å argumentere for at et generelt krav om kvalitetssikringssystem for foretak er nødvendig og forholdsmessig i tjenestedirektivets forstand. Imidlertid må det kunne kreves at foretaket gjennomfører konkrete byggetiltak i overensstemmelse med regelverket, noe som ofte vil innebære bruk av kvalitetssikringsdokumentasjon.

Imidlertid vil departementet vurdere om det i forskrift skal bestemmes at de generelle kravene til kvalitetssikringssystemene fortsatt skal gjelde for sentral godkjenning.

Det vises i proposisjonen til at de nærmere kravene til foretakenes kvalifikasjoner vil som i dag bli trukket opp i forskrift.

Når det gjelder dokumentasjon av kvalifikasjoner for midlertidige tjenesteytere foreslår departementet som i høringen at det skal være en egen lovbestemmelse om dette. For at krav til ansvarlige foretak ikke skal være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, må bygningsmyndighetene ta hensyn til eventuelle godkjenninger, tillatelser eller lignende som tjenesteyter har i sitt hjemland. Dette er også slått fast i en rekke dommer avsagt av EU-domstolen, se blant annet sak C-390/99, Canal Satélite, avsnitt 36. Forbudet mot duplisering for midlertidige tjenesteytere følger av artikkel 5 nr. 3, som gjelder administrativ forenkling. Bestemmelsen må ses i sammenheng med artikkel 28 nr. 1 som bestemmer at EØS-statene skal gi hverandre gjensidig bistand, og skal iverksette tiltak for effektivt samarbeid med hverandre for å sikre tilsyn med tjenesteyterne og de tjenestene de yter. Det pekes i proposisjonen på at det bør være en egen bestemmelse om hvilke krav bygningsmyndighetene kan stille til dokumentasjon av kvalifikasjoner.

Bygningsmyndighetenes eneste mulighet til å undersøke om kvalifikasjonskravene er oppfylt, vil være gjennom tilsyn. I høringen peker Arkitektbedriftene på at det kan bli krevende for kommunene å føre tilsyn med utenlandske foretak. Trondheim kommune anser at sentrale myndigheter bør opprette et system for foretakenes dokumentasjon.

Departementet viser til at kommunene kan bruke IMI (Indre Markeds Informasjonssystem) for å undersøke foretakenes kompetanse. IMI gir kommuner og statlige myndigheter en enkel mulighet for å innhente informasjon fra andre land, blant annet om foretak.

En problemstilling som derimot kan oppstå er hva myndighetene kan gjøre dersom godkjenningen/tillatelsen fra hjemlandet ikke samsvarer på noen måte med hva tjenesteyter ønsker å utføre av tjenester i Norge.

Det sentrale slik departementet ser det må altså være om tjenesteyter kan vise til at han lovlig leverer tilsvarende tjenester i sitt hjemland. Dersom tjenesteyter lovlig kan oppføre boliger i sitt hjemland, må hovedregelen normalt være at han dermed også kan oppføre boliger i Norge.

I høringen påpeker Trondheim kommune og Heismontørenes fagforening at det bør kunne stilles krav om kompetanse for særnorske forhold. Det vil være tilfeller hvor spesialkompetanse er nødvendig, også ved oppføring av eneboliger, som for eksempel kompetanse innen geologi dersom området potensielt er utsatt for skredfare. Under den klare forutsetning at det lovlig kan oppstilles kvalifikasjonskrav for tiltak, vil bygningsmyndighetene, dersom de avdekker at godkjenningen/tillatelsen eller lignende som tjenesteyter har fra sitt hjemland, ikke på noe måte tilsvarer det han skal utføre av tjenester i Norge, kunne gi pålegg om stans av arbeidet inntil den nødvendige kompetansen innen eksempelvis geologi, brannsikkerhet, konstruksjonssikkerhet eller lignende, tilføres tiltaket. Det kan også tenkes andre reaksjoner mot foretaket, hvis tiltaket ikke er gjennomført i overensstemmelse med ansvarsretten.

I høringen drøftet departementet om det vil være hensiktsmessig å lovregulere enkelte aktører som omfattes av plan- og bygningslovgivningen. Det ble imidlertid konkludert med at det på kort sikt ikke vil være overkommelig å gjennomføre omfattende utredninger av innføring av lovregulerte yrker i bygningssektoren.

Av aktørene som dekkes av plan- og bygningslovgivningen er det uavhengig kontrollerende som fremstår som mest aktuelt å lovregulere. Det utelukkes imidlertid ikke at også andre og helt nye aktører innen bygg- og anleggssektoren på sikt kan være aktuelle å lovregulere, som for eksempel byggeleder og prosjekteringsleder.

Det pekes i proposisjonen på at en klar fordel ved å lovregulere yrker er at man kan kreve at bestemte kvalifikasjoner er oppfylt og kan dokumenteres og kontrolleres.

En annen fordel med å lovregulere yrker er at myndighetene kan kreve at tjenesteytere som ønsker å tilby sine tjenester på midlertidig basis i et annet EØS-land, må sende inn en skriftlig forhåndsmelding før arbeidet påbegynnes.

Det kan ikke forventes at godkjenning av yrkeskvalifikasjoner skal gjøres av den enkelte kommune. Denne oppgaven må utføres av et kompetent statlig organ, for eksempel Direktoratet for byggkvalitet.

Det er enkelte utfordringer knyttet til innføring av lovregulert yrke. En utfordring er at yrkeskvalifikasjonsdirektivet kun retter seg mot godkjenning av kvalifikasjoner til enkeltpersoner. Dette avviker fra systemet etter gjeldende plan- og bygningslov hvor utgangspunktet er at ansvarsrett gis til foretak, ikke enkeltpersoner, på bakgrunn av foretakets samlede kompetanse. Det vises i proposisjonen til at det vil måtte fastlegges hvilke kvalifikasjonskrav som skal stilles til enkeltpersoner for å kunne få godkjenning. Dette arbeidet vil kreve nærmere utredning, og det må påregnes betydelige endringer i det gjeldende systemet i loven.

Departementet ser ikke bort fra at lovregulerte yrker på sikt kan innføres for enkelte funksjoner innenfor bygg- og anleggssektoren. Dette er et spørsmål man eventuelt må komme tilbake til i samarbeid med byggenæringen, ved en mer helhetlig gjennomgang av lovens ordninger for sikring av kvalitet i byggevirksomheten.

Det vises i proposisjonen til at Byggenæringens landsforening, Arkitektbedriftene og Norges byggmesterforbund ønsker et bredere grep for å luke ut useriøse foretak. Det etterlyses ytterligere utredninger, der man vurderer muligheten for mer gjennomgripende ordninger, slik at myndighetene i større grad tar tak i de problemene useriøse foretak representerer.

Departementet ser at svart arbeid og andre regelbrudd som ikke stanses, gjør at useriøse foretak kan bruke mindre ressurser på å følge reglene, og således kan operere med lavere priser enn seriøse foretak.

Departementet peker imidlertid på at lovforslaget om oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak for ansvarsrett springer ut fra en konkret sak for ESA, og at kravet om lokal godkjenning må oppheves raskt.

Problemstillingene byggenæringen peker på er generelle, og omfatter også arbeider som ikke er søknadspliktige, særlig rehabilitering, ombygging og tilbygg til eksisterende bebyggelse (såkalte ROT-arbeider). Dette er en sentral og viktig samfunnsutfordring som går ut over rammene i plan- og bygningslovgivningen og de endringer som foreslås.

Etter departementets mening må tiltak rettet mot useriøse foretak gjennomføres i flere trinn ved bruk av et sett av virkemidler. Det bør fokuseres på å opprettholde og styrke de virkemidlene i plan- og bygningsloven som allerede eksisterer. Eventuelle større grep som også kan ha til formål å ivareta andre hensyn enn kvalitet i bygg, bør utredes i senere samarbeid med næringen, i en annen og bredere sammenheng. Dette vil kreve en grundig gjennomgang av tiltak for kvalitetssikring i byggetiltak, der det vurderes hvordan bygningsmyndighetene skal involveres i å sikre seriøsitet og kvalitet i byggevirksomheten.

Departementet foreslår i proposisjonen å videreføre sentral godkjenning, som et tilbud til ansvarlige foretak. Dette er en enkel måte å vise at foretaket er kvalifisert for ansvarsrett. Sentral godkjenning er et viktig virkemiddel for å opprettholde kompetansen i næringen. Når en del foretak er sentralt godkjent, vil det også forenkle planlegging og gjennomføring av tilsyn i stor grad for både foretaket og kommunen. I høringen støtter flere instanser videreføring av sentral godkjenning, både som en støtte for kommunen ved tilsyn, og som et virkemiddel for å opprettholde og dokumentere kompetansen.

Noen høringsinstanser peker på at bortfall av krav om lokal godkjenning vil redusere interessen for sentral godkjenning. Departementet ser muligheten for at en del av den direkte nytten kan falle bort når sentral godkjenning ikke lenger er et hjelpemiddel for en mer summarisk behandling av en søknad om lokal godkjenning. Etter departementets mening vil allikevel sentral godkjenning kunne spille en viktig rolle i ansvarsrettssystemet, og fortsatt være attraktivt for foretakene.

Sentral godkjenning skal være en sterk indikator for at foretaket er seriøst, og at arbeidet som utføres er i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Kommunens tilsyn bør derfor prioritere tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent.

Departementet peker også på at sentral godkjenning bør fortsette å være en måte for foretak å vise sine kvalifikasjoner overfor tiltakshavere. Som OBOS peker på, kan dette gi et konkurransefortrinn.

Oslo kommune mener at den sentrale godkjenningsordningen må føre flere tilsyn, mens Enebakk kommune anser at det må bli enklere å miste sentral godkjenning. Departementet er enig i at det er viktig at det er stor tillit til foretak som er sentralt godkjent. Den sentrale godkjenningsordningens oppfølging og tilsyn med foretak må sikre at de faktisk har de kvalifikasjonene de er godkjent for, og befeste inntrykket av at sentral godkjenning er et kvalitetsstempel.

Oslo kommune foreslår at det vurderes om den sentrale godkjenningsordningen gjøres obligatorisk. Departementet peker på at en obligatorisk statlig ordning høyst sannsynlig vil være i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser på lik linje med obligatorisk lokal godkjenning.

Til forslaget fra Boligprodusentenes forening om at sentral godkjenning bør gå inn som et tilbud under Norsk akkreditering, peker departementet på at sentral godkjenning i dag er knyttet direkte til kravene i plan- og bygningslovgivningen. Sentral godkjenning er en relativt enkel og rimelig måte for foretak til å vise at de kan inneha ansvar i byggesaker, der godkjenningen baseres på en konkret vurdering av kompetanse innenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Direktoratet for byggkvalitet har i dag en etablert avdeling med god kompetanse og erfaring med å vurdere foretak for ansvarsområder. Departementet kan ikke se noen gevinst i at denne ordningen med offentlig godkjenning av foretak direkte knyttet til oppfyllelsen av offentligrettslige krav skal erstattes av akkreditering.

Departementet foreslår i proposisjonen å innføre en hjemmel for den sentrale godkjenningsordningen til å ilegge overtredelsesgebyr. Maskinentreprenørenes forbund motsetter seg innføring av overtredelsesgebyr. Det vises i proposisjonen til at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges der ordningen mottar feil eller villedende opplysninger fra foretak som søker om eller har sentral godkjenning. Det er ikke meningen å ramme misforståelser, skrivefeil og lignende. Forfalskning av dokumentasjon og underskrifter er et særlig alvorlig brudd på regelverket. I slike tilfeller kan handlingen også anmeldes til påtalemyndigheten. I mange tilfeller vil det imidlertid være naturlig å håndtere en falsk underskrift i forbindelse med oppfølgingen av foretak som har eller har søkt om godkjenning. Det er videre ikke gitt at påtalemyndigheten finner å kunne prioritere slike saker.

For det andre foreslås i proposisjonen en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for å bruke merket for sentral godkjenning urettmessig. Det bør kunne reageres mot urettmessig bruk av merket for godkjente foretak, slik at tiltakshavere og kommunen kan være trygge på at godkjenningen er reell og at foretaket således er kvalifisert.

Etter forslaget skal overtredelsesgebyr tilfalle statskassen, og altså ikke Direktoratet for byggkvalitet.

Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør vurderes om nye særbestemmelser om overtredelsesgebyr heller innarbeides i reglene som allerede finnes i lovens kapittel 32 om ulovlighetsoppfølgning, jf. særlig §§ 32-5 og 32-8. Det pekes i proposisjonen på at forslaget om overtredelsesgebyr for brudd på reglene om sentral godkjenning skiller seg fra lovens øvrige regler om overtredelsesgebyr både når det gjelder hvem som kan ilegge gebyrene, hvem som kan ilegges denne reaksjonen og hvilke forhold som kan føre til overtredelsesgebyr. Departementet viderefører derfor forslaget om å ha bestemmelsen i samme kapittel som de øvrige reglene om sentral godkjenning.

I departementets høring støttet en rekke instanser forslaget om hjemmel til et register over foretak som har hatt ansvar i byggesaker. Imidlertid mener blant annet Norges byggmesterforbund og Byggenæringens landsforbund at det bør undersøkes nærmere om andre former for registre kan innføres.

Departementet viderefører forslaget om en hjemmel til et register. Grunnen er at det kan bli mer utfordrende for kommunene å følge opp useriøse foretak når disse ikke skal godkjennes av kommunen før arbeidet kan begynne. Et register over foretak som har påtatt seg ansvarsrett, kan være et hensiktsmessig hjelpemiddel for kommunene.

Registeret kan inneholde navn, organisasjonsnummer med videre for foretakene. Det kan også inneholde eventuelle anmerkninger på eller reaksjoner mot foretaket. Videre vil registeret etter hvert ha henvisning til flere tiltak der foretaket har hatt ansvar. Dette vil gjøre det enklere for en kommune å føre tilsyn, siden de kan kontakte kommuner der foretaket har hatt ansvarsrett.

Registeret er i utgangspunktet tenkt som et hjelpemiddel for bygningsmyndighetene. Formålet er ikke å skape en database for forbrukere eller andre foretak.

Det vises i proposisjonen til at utvikling og opparbeiding av et register vil forutsette både en rent teknisk utvikling så vel som praktiske vurderinger av hvilke opplysninger som skal registreres, rutiner med videre. Departementet anser at denne vurderingen egner seg bedre som et forskriftsarbeid. Det foreslås derfor at opprettelsen av et register ikke lovfestes. I stedet foreslås en lovhjemmel som gir departementet adgang til å gi forskrift om innføring av registeret senere. Et register bør driftes sentralt, og departementet antar at Direktoratet for byggkvalitet ved den sentrale godkjenningsordningen vil være en naturlig instans for å utvikle og drive det. Plassering og drift vil imidlertid vurderes i forbindelse med utarbeiding av en forskrift. De økonomiske rammene for opprettelse og drift må da avklares i de ordinære budsjettprosessene.

Det vises i proposisjonen til at bortfall av kommunens forhåndsvurdering gjennom lokal godkjenning og dermed muligheten for å hindre at arbeid settes i gang av foretak som ikke er kvalifisert, medfører at muligheten for å avdekke useriøse foretak svekkes. Dette kan påvirke muligheten for å oppdage feil, og viljen til å følge regelverket kan svekkes for noen foretak. En åpning for foretak som ikke er kvalifisert, kan svekke kvaliteten i byggetiltak. Videre kan det medføre en konkurransemessig ulempe for foretak som bruker ressurser på å oppfylle kravene. Mange høringsinstanser peker på det samme, og etterlyser kompenserende tiltak.

Det vises i proposisjonen til at kravet om uavhengig kontroll som ble iverksatt 1. januar 2013, vil bidra til å opprettholde kvaliteten i tiltakene. Effekten av kontrollreglene vil for øvrig bli vurdert i løpet av 2014 og 2015.

Imidlertid er departementet enig med høringsinstansene som peker på at det bør føres mer tilsyn i byggetiltak, og at dette kan være et godt virkemiddel for å opprettholde kvaliteten i det som bygges. Det foreligger ikke noen grundig oversikt over omfanget av tilsyn i kommunene i dag, men undersøkelser og rapporteringer i KOSTRA viser klart at omfanget er sterkt varierende fra kommune til kommune. Videre virker det klart at omfanget er lavere enn ønskelig, i hvert fall i en del kommuner.

Det fremgår av proposisjonen at departementet ikke kan se at det vil ha noen effekt i seg selv å skjerpe lovfestede krav til tilsyn, slik Arkitektbedriftene mener. Det foreligger allerede i gjeldende lov en plikt for kommunene til å føre tilsyn. For å øke mengden av tilsyn må det vurderes andre virkemidler som kan bidra til dette.

Flere kommuner innvender at forslagene i realiteten vil medføre en økt arbeidsmengde, fordi innsparingen ved opphevelse av kravet til lokal godkjenning blir mindre enn det tilsynet som blir nødvendig for å oppdage feil. Det hevdes også at det kan være problematisk å finansiere tilsyn gjennom en økning av overheadkostnadene i gebyrene.

Det fremgår av proposisjonen at departementet fortsatt mener at kommunalt tilsyn i byggesaker må være et viktig element for å opprettholde kvaliteten i byggevirksomheten når lokal godkjenning faller bort. Dette vil innebære en generell plikt for kommunen, men arbeidet kan gebyrfinansieres. Departementet forutsetter at kommunene legger opp til at gebyrene også skal dekke disse pliktene hvis arbeidet ikke dekkes på andre måter.

Samtidig er departementet enig i at det kan være utfordrende for kommunene å føre tilsyn, både på grunn av arbeidsmengden og fordi det må bygges opp kompetanse. Departementet legger derfor opp til flere virkemidler som kan hjelpe kommunene med å komme ordentlig i gang med tilsyn, og opprettholde en tilfredsstillende frekvens. Et viktig element er at statlige bygningsmyndigheter har en rolle i å bistå kommunene med organisering og gjennomføring av tilsyn. Direktoratet for byggkvalitet veileder i dag kommunen, og denne virksomheten kan videreføres og utvikles. Direktoratet gjennomfører allerede i dag tilsyn med sentralt godkjente foretak, også ved å vurdere foretakets gjennomføring av konkrete tiltak, og har kompetanse som kan utvides til å bistå kommunene.

I høringen påpeker flere instanser at det kan være utfordrende for kommunene å vurdere kvalifikasjoner, særlig til utenlandske foretak. Departementet mener at direktoratet i tillegg til å gi veiledning også bør kunne bistå kommuner med tilsyn i slike tilfeller, også der foretakene ikke er sentralt godkjent. Det forutsettes at tilsyn utføres etter initiativ fra kommunen. Hvis kommunen av ressurshensyn eller andre grunner ikke følger opp ansvarlige foretak, kan det bedre kvaliteten i foretak og tiltak at direktoratet har hjemmel til å utføre tilsyn med tiltak selv, også når tiltaket ikke forestås av sentralt godkjent foretak. Direktoratet vil blant annet kunne føre tilsyn med midlertidige tjenesteytere, noe som ble etterlyst av flere instanser i høringen. Finner direktoratet forhold som bør følges opp i tiltaket, for eksempel at et foretak som ikke er sentralt godkjent ikke er kvalifisert, vil det være kommunens oppgave å følge opp dette.

Kommunene bør føre tilsyn for å stanse foretak som ikke er kvalifisert. Departementet er altså ikke enig med Boligprodusentenes forening, som mener at kommunene må konsentrere seg om forhold som hører under rammetillatelsen. Ved tilsyn bør kommunen vurdere om foretakene i det enkelte tiltaket oppfyller kravene til kvalifikasjoner, på samme måte som ved lokal godkjenning i dag. Departementet vil vurdere om det skal vedtas en bestemmelse i byggesaksforskriften med hjemmel i plan- og bygningsloven § 25-2. Det kan i forskriftsbestemmelsen fastsettes at kommunen for en periode skal la angitte forhold inngå i sine prioriterte tilsynsområder.

Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve plan- og bygningsloven § 23-7 første ledd andre punktum. Det har ikke kommet noen innvendinger mot dette i høringen. En rekke av de samme argumentene vil i hovedsak kunne gjøres gjeldende overfor et krav om obligatorisk sentral godkjenning for kontrollforetak som overfor krav om lokal godkjenning. Oppfølging av kvalifikasjonene til kontrollforetak kan skje gjennom tilsyn, på samme måte som for andre ansvarlige foretak. På sikt kan det være aktuelt for departementet å vurdere innføring av et lovregulert yrke for kontrollerende.

Det vises i proposisjonen til at fjerning av kravet om godkjenning av foretak vil gjøre prosessen med å søke om byggetillatelse enklere for både tiltakshaver, foretak og kommunen. Forenklingen vil virke sammen med de øvrige forenklingsforslagene i proposisjonen.

Kommunenes oppgaver vil reduseres som en følge av færre sakstyper til behandling, inkludert bortfall av krav om godkjenning for ansvarlige foretak. Ressursbehovet til behandling av mottatte søknader vil bli mindre. Kommunene kan benytte frigjorte ressurser til tilsyn. Det vil imidlertid bli en reduksjon i antall gebyrer kommunene krever for mottatte søknader, siden antall/typer søknadssaker reduseres. Samtidig forventes det at kommunene fører tilsyn med foretakenes seriøsitet og kvalifikasjoner. Kommunenes oppfølging av plan- og byggesaker kan finansieres helt eller delvis gjennom gebyrer etter lovens § 33-1, og en økning i kommunenes tilsynsvirksomhet kan således dekkes gjennom en økning i overheadkostnadene i de gjenværende byggesaksgebyrene.

For ansvarlige foretak vil søknadsprosessen bli enklere når krav om godkjenning faller bort. Departementet legger til grunn at endringene i praksis vil ha liten betydning for foretakene ut over dette. Det vises i proposisjonen til at det imidlertid er viktig med tilsyn som sikrer at useriøse foretak følges opp, slik at det ikke blir mindre lønnsomt å følge regelverket.

Det pekes i proposisjonen på at den sentrale godkjenningsordningen i Direktoratet for byggkvalitet vil bli viktig for å følge opp ansvarlige foretak. Eventuelle kostnader knyttet til økt tilsyn vil bli vurdert i de årlige budsjettprosessene.

Finansiering av et nytt register over ansvarlige foretak må vurderes gjennom de ordinære budsjettprosesser. Det samme vil gjelde andre tiltak som skal gi kommunene bistand ved tilsyn.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at som en følge av saken ESA har reist mot Norge, må krav om lokal godkjenning oppheves. Foretakene skal ikke lenger godkjennes. I stedet skal de erklære overfor kommunen at de påtar seg ansvar og at de er kvalifisert.

Flertallet registrerer at det foreslås å styrke andre virkemidler i plan- og bygningslovgivningen. Sentral godkjenning kan fortsatt spille en viktig rolle, og kommunalt tilsyn må veie opp for fraværet av lokal godkjenning ved å fange opp foretak som ikke er kvalifisert eller som på andre måter ikke følger regelverket.

Komiteen er enig i at det må legges til rette for at en statlig etat (i praksis Direktoratet for byggkvalitet) kan føre tilsyn med foretak i byggesaker også der foretaket ikke er sentralt godkjent.

Komiteen er videre enig i at det foreslås en hjemmel for å opprette et register over foretak som har hatt ansvarsrett.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener det er viktig at Norge holder seg til EØS-avtalen, og mener det vil være meget uheldig dersom det skulle reises sak mot Norge i EFTA-domstolen. Flertallet støtter derfor regjeringens forslag og konklusjon.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener overgangen fra godkjenning til erklæring vil gi økt behov for styrket kommunalt tilsyn, og mener det er positivt at Direktoratet for byggkvalitet gis en mulighet til å føre tilsyn med byggesaker etter kommunalt ønske.

Disse medlemmer viser til at situasjonen i Europa med stor arbeidsledighet har bidratt til endringer i hvem som jobber i byggenæringa i Norge. Disse medlemmer mener det er en stor utfordring at arbeidskraft uten formell kompetanse står for en stadig større del av verdiskapningen i næringa, og mener det er avgjørende at bedrifter som prioriterer formell og etterprøvbar kompetanse, får bedre rammevilkår. Sentral godkjenning kan fortsatt spille en viktig rolle, men disse medlemmer mener det må etableres tilstrekkelige insentiver til at ordningen blir attraktiv.

Disse medlemmer mener det er behov for tiltak som bidrar til bekjempelse av svart arbeid, og viser til at BNL i høringsrunden foreslo en ny registreringsordning over hvilke foretak som gjennomfører tiltaket. Etter disse medlemmers mening vil et slikt register skape mer åpenhet og øke muligheten for å avsløre useriøse foretak som jobber svart. Disse medlemmer ser derfor frem til at ekspertgruppen nedsatt av BNL legger frem sine forslag til tiltak.

Disse medlemmer viser til at krav om lokal godkjenning av foretak oppheves, og mener det er hensiktsmessig at eventuelle tiltak for å styrke kompetansen i næringa iverksettes samtidig som de foreslåtte endringene i loven. Disse medlemmer mener derfor at endringene i Prop. 99 L (2013–2014) først bør iverksettes fra 1. januar 2016.

Disse medlemmer påpeker at til tross for forbudet i tjenestedirektivet, har en rekke EØS-land opprettholdt både tillatelses- og godkjenningsordninger og krav om registrering av foretak som tilbyr tjenester på midlertidig basis innenfor bygg og anlegg. Disse medlemmer mener regjeringen bør se på hvordan de andre EØS-landene har innrettet seg og se på om noen av ordningene derfra kan brukes i Norge, herunder innføring av lovregulert yrke.

Disse medlemmer påpeker at også flere høringsinstanser mener at forslaget ikke går langt nok i å vurdere alternative ordninger for å sikre kvalitet, og anser at tjenestedirektivet har et bredere spillerom for Norge enn det som er lagt til grunn i høringsnotatet. Disse medlemmer understreker at endringer medfører at muligheten for å avdekke useriøse foretak svekkes og man mister muligheten til å hindre at arbeid settes i gang av foretak som ikke er kvalifisert. Disse medlemmer understreker at det må settes av mer ressurser og tiltak for kompetanseheving til kommunenes tilsynsvirksomhet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen etablere en statlig godkjenningsordning av foretak for ansvarsrett».

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti fremmer forslag om at regjeringen må avvente avviklingen av lokal godkjenningsordning av foretak for ansvarsrett, og foreta en ny vurdering av om det kan etableres en lokal godkjenningsordning på bakgrunn av blant annet regelverket i andre EØS-land.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen avvente avviklingen av lokal godkjenningsordning av foretak for ansvarsrett, og foreta en ny vurdering av om det kan etableres en lokal godkjenningsordning på bakgrunn av blant annet regelverket i andre EØS-land.»

Forrige kapittelNeste kapittel