Det vises i proposisjonen til at militære anlegg som
har vært erklært hemmelige etter lov om forsvarshemmeligheter av
18. august 1914 nr. 3 er unntatt fra plan- og bygningslovens krav
til saksbehandling, ansvar og kontroll. Unntaksbestemmelsen følger
av andre ledd i plan- og bygningsloven § 20-4.
Som følge av at lov om forsvarshemmeligheter vil
bli opphevet ved ikrafttredelsen av ny straffelov, er det nødvendig
å foreta endringer i bestemmelsen.
Ved utarbeidelsen av proposisjonen oppdaget departementet
at det ved en inkurie ikke fremgår av ordlyden i plan- og bygningsloven
§ 20-4 andre ledd hvilke bestemmelser i plan- og bygningsloven som
hemmelige militære anlegg er unntatt fra. Dette er heller ikke presisert
nærmere i byggesaksforskriften § 4-3.
Departementet ser derfor at det er behov for
å foreta endringer i bestemmelsen slik at den bringes i samsvar
med langvarig gjeldende rett.
Unntaket for hemmelige militære anlegg er regulert
i andre ledd i plan- og bygningsloven § 20-4 Unntak fra krav i loven
for visse tiltak som behandles etter andre lover og hemmelige militære anlegg.
Bestemmelsen er en videreføring av plan- og bygningsloven av 1985
§ 86, og kom først inn i plan- og bygningsloven av 1965.
Unntaket for hemmelige militære anlegg har vært
gjeldende rett siden 1951.
Det følger av særmerknaden til plan- og bygningsloven
§ 20-4 andre ledd i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) punkt 27.4 at bestemmelsen
i hovedsak er en videreføring av plan- og bygningsloven av 1985
§ 86. For øvrig er det Forsvaret selv som er ansvarlig for at plan-
og bygningslovens bestemmelser blir etterlevd.
For anlegg som ikke uttrykkelig er erklært hemmelige,
gjelder plan- og bygningsloven fullt ut. Unntaket etter plan- og
bygningsloven § 20-4 andre ledd omfatter ikke Sivilforsvarets anlegg.
Forslag til ny bestemmelse bygger på plan- og bygningsloven
§ 20-4 andre ledd, og er en oppdatering og klargjøring av bestemmelsen.
Departementet fremmet i høringsnotatet forslag om å videreføre gjeldende
unntak for militære anlegg, men unntaket skal fremgå av en egen bestemmelse
i loven.
Det ble videre foreslått at det i likhet med forslaget
til ny bestemmelse om Unntak fra krav i loven for visse tiltak som
omfattes av sikkerhetsloven skulle foretas en forholdsmessighetsvurdering.
Det ble også foreslått at i tilfeller hvor hemmelige militære anlegg
blir utpekt som skjermingsverdig bygg etter sikkerhetsloven § 17,
ville unntaket fra plandelen komme til anvendelse, se forslag til
nytt siste ledd i plan- og bygningsloven § 1-6.
Det vises i proposisjonen til at som det fremgår av
høringsnotatet er forslaget til ny bestemmelse i plan- og bygningsloven
§ 20-7 ment som en videreføring av gjeldende unntak for militære
anlegg.
Ettersom lov om forsvarshemmeligheter av 18. august
1914 nr. 3 vil bli opphevet ved ikrafttredelsen av ny straffelov,
ser departementet at begrepet «erklært hemmelig» ikke lenger vil være
treffende å anvende som vilkår. Departementet foreslår derfor, i
tråd med Forsvarsdepartementets innspill, å stryke dette og erstatte
det med henvisning til sikkerhetslovens begrep «skjermingsverdig»,
se sikkerhetsloven §§ 11 og 17.
Videre anser vi innspillet om å endre «militære anlegg»
og «militære myndigheter» til «Forsvaret» for å være en mindre endring
som departementet mener er mer i tråd med gjeldende språkbruk innenfor
forsvarssektoren.
For å sikre en reell videreføring av plan- og bygningsloven
gjeldende § 20-4 andre ledd har departementet, på bakgrunn av høringsinnspillet fra
Forsvarsdepartementet, besluttet ikke å gå videre med henvisningen
til ny § 20-8 slik det opprinnelig var foreslått. Forskjellen mellom
plan- og bygningsloven §§ 20-7 og 20-8 er at sistnevnte bestemmelse
er noe mer omfattende i og med at myndighetene etter plan- og bygningsloven
§ 20-8 i utgangspunktet kan fravike hele plan- og bygningsloven,
herunder både materielle og tekniske krav uten krav om dispensasjon, mens
lovens materielle krav gjelder for Forsvarets byggverk. Dette er
også årsaken til at terskelen for å anvende unntaket etter § 20-8
er så høy.
Forsvarsdepartementet anmodet videre om at det ble
tatt inn en forskriftshjemmel som åpner for at det kan gjøres ytterligere
unntak fra krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven,
dersom karakteren av tiltaket tilsier at det er behov for dette.
Departementet er enig i at en slik forskriftshjemmel er viktig for
å gi Forsvaret nødvendig handlingsrom og sikre at unntaket fungerer
etter sin hensikt. Departementet har derfor imøtekommet dette innspillet.
Departementet bemerker imidlertid at dersom det
er nødvendig med omfattende unntak fra plan- og bygningslova kan
Forsvaret anvende unntaket i plan- og bygningsloven § 20-8.
Det vises i proposisjonen til at de foreslåtte
endringene i første rekke innebærer en klargjøring og oppdatering
av gjeldende unntak for militære anlegg. Etter departementets vurdering
vil forslaget til endringer ikke få negative administrative og økonomiske
konsekvenser av betydning for verken private eller offentlige.
Det vises i proposisjonen til at heller ikke forslaget
om innføring av forskriftshjemmel til bestemmelsen vil medføre administrative
eller økonomiske konsekvenser.
Departementet fremmet i høringsnotatet forslag til
ny bestemmelse i plan- og bygningsloven hvor det for skjermingsverdige
bygg etter sikkerhetsloven § 17 gjøres unntak fra krav gitt i eller
i medhold av plan- og bygningslovgivningen, herunder blant annet
krav til byggesaksbehandling. Forslaget er et ledd i oppfølgingen
av NOU 2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen, og er utarbeidet
i samarbeid med Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.
Forslaget har som formål å redusere tidsbruken
i byggesaker der nasjonale sikkerhetshensyn gjør seg gjeldende (hensyn
til rikets selvstendighet og sikkerhet samt andre vitale nasjonale
sikkerhetsinteresser, jf. sikkerhetsloven § 1).
Forslaget er utformet med tanke på sikkerhetssaker
der det vil medføre en uakseptabel sikkerhetssituasjon å følge plan-
og bygningslovens alminnelige regler, slik man erfarte ved den manglende
stengningen av Grubbegata i Oslo kommune i forkant av 22. juli 2011.
Se proposisjonen for en beskrivelse av høringsforslagets
ny § 20-8.
Etter departementets vurdering må høringsforslaget
i det alt vesentlige opprettholdes. På bakgrunn av innkomne høringsuttalelser
foreslås det likevel enkelte mindre endringer i bestemmelsens andre
og tredje ledd.
Departementet foreslår å endre det opprinnelige forslaget
slik at dersom det er aktuelt å bruke unntaksbestemmelsen i plan-
og bygningsloven § 20-8 andre ledd, skal det ansvarlige departement
informere kommunen i forkant om hva det aktuelle tiltaket gjelder
og at unntaksbestemmelsen vil bli benyttet, herunder gi en begrunnelse
for dette. Slik departementet vurderer det vil ikke denne endringen
medføre forsinkelser av stor betydning, men vil derimot, som Advokatforeningen
påpeker, kunne fungere som en sikkerhetsventil i de tilfeller der
et departement ønsker å benytte unntaket selv om vilkårene ikke er
oppfylt, noe kommunen da får en mulighet til å påpeke.
Videre foreslår departementet å ta inn i plan-
og bygningsloven § 20-8 andre ledd siste punktum kommunens plikt
til å gi det ansvarlige departement nødvendig bistand, herunder
informasjon som departementet har behov for slik at tiltaket utføres
på en forsvarlig måte.
Etter høringsforslaget vil naboer og gjenboere ikke
ha krav på nabovarsel dersom unntaket i første ledd anvendes. Departementet
har forståelse for at det for naboer og gjenboere fremstår som negativt
at de må finne seg i at det etableres enten permanente eller midlertidige sikringstiltak
i tilknytning til bygg uten at disse varsles før tiltaket igangsettes.
Hensynet til sikkerhet tilsier imidlertid at det kan være problematisk
å praktisere full åpenhet og innsyn slik det ellers er for byggesaker.
Departementet opprettholder derfor forslaget om at naboer og gjenboere
ikke vil ha krav på nabovarsel. Selv om en beslutning om å unnta
etter plan- og bygningsloven § 20-8 ikke kan påklages, kan en nabo, eller
annen med rettslig klageinteresse, fremme klage til Sivilombudsmannen
dersom han mener at vilkårene for å anvende unntaket ikke er oppfylt.
Ett av høringsinnspillene knyttet seg til muligheten
for eventuell kompensasjon dersom tiltak på eller i tilknytning
til skjermingsverdige objekter får negativ innvirkning for nabo,
da i form av rådighetsinnskrenkninger. Det vises i proposisjonen
til at departementet ikke ser det som hensiktsmessig å regulere
spørsmålet om erstatning for mulige rådighetsinnskrenkninger ved
anvendelse av plan- og bygningsloven § 20-8. Departementet viser
til at rådighetsinnskrenkninger normalt ikke gir rett til erstatning.
Det finnes tilfeller hvor lovgiveren har gitt anvisning på at det
skal svares erstatning for en rådighetsinnskrenkning, se plan- og
bygningsloven § 15-3. Hvorvidt det foreligger grunnlag for erstatning
for rådighetsinnskrenkninger som faller utenfor plan- og bygningsloven
§ 15-3, vil imidlertid bero på en konkret helhetsvurdering, og vil
måtte avgjøres av domstolene.
I tilfeller hvor staten foretar ekspropriasjon
etter plan- og bygningsloven § 16-2, vil ekspropriaten få utbetalt
erstatning som fastsettes etter skjønn.
I proposisjonen vises det til at det følger
av forslag til plan- og bygningsloven § 20-8 første ledd at bestemmelsen
gir rett til å unnta «(…) tiltak som skal utføres i tilknytning
til et bygg eller objekt som er utpekt som skjermingsverdig i henhold
til sikkerhetsloven § 17 (…)».
Med «skjermingsverdig» menes her eiendom som
må beskyttes mot sikkerhetstruende virksomhet av hensyn til rikets
eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.
Med «tiltak» menes tiltak som er omfattet av plan- og bygningsloven kapittel
20.
Bestemmelsen gir mulighet for omfattende unntak
fra plan- og bygningsloven. Det er imidlertid forutsatt at lovens
bestemmelser skal følges så langt det lar seg gjøre.
Videre skal også lovens materielle krav og minimumskravene
som følger av byggteknisk forskrift som hovedregel følges. Bestemmelsen
gir imidlertid adgang til å fravike lovens bestemmelser helt eller
delvis (uten krav om dispensasjon fra materielle krav eller tekniske
regler) forutsatt at det ivaretar sikkerhetshensyn og det for øvrig
anses forsvarlig.
I første ledd ligger det et krav om at tiltaket
enten må være selve oppføringen av et objekt som er utpekt som skjermingsverdig,
eller at tiltaket må være sikring av et allerede eksisterende skjermingsverdig
objekt. Det vil ikke være tilstrekkelig til å kunne benytte unntakshjemmelen
i plan- og bygningsloven § 20-8 at tiltaket er arbeider på et skjermingsverdig
objekt, hvis ikke disse arbeidene har et sikkerhetsmessig formål.
Her vil uansett forholdsmessighetsvurderingen komme inn, jf. vilkåret
«tvingende sikkerhetshensyn».
Vilkåret «tvingende sikkerhetshensyn» er inntatt for
å understreke at bestemmelsen kun gir adgang til å fravike plan-
og bygningslovens regler i den utstrekning det vil være sikkerhetsmessig uforsvarlig
å følge plan- og bygningslovens alminnelige regler. Vilkåret er
benyttet i folkeretten, men har et selvstendig innhold etter plan-
og bygningsloven § 20-8.
Vilkåret «tvingende sikkerhetshensyn» kommer i
tillegg, og forutsetter at det foretas en forholdsmessighetsvurdering,
der fordelene ved å ikke følge plan- og bygningslovens regler (typisk mindre
tidsbruk), må veies opp mot ulempene.
Unntakshjemmelen etter plan- og bygningsloven § 20-8
omfatter både permanente og midlertidige tiltak. Dette følger også
av ordlyden. Forholdsmessighetsvurderingen som må foretas etter
plan- og bygningsloven § 20-8 vil i utgangspunktet være den samme
for både permanente og midlertidige tiltak, men det er likevel slik
at et midlertidig tiltak lettere vil kunne anses forholdsmessig.
Forholdsmessighetsvurderingen innebærer at hjemmelen kun kan benyttes
dersom fordelene er klart større enn ulempene. Det vil være naturlig
å legge betydelig vekt på risiko- og sårbarhetsanalyser dersom dette
foreligger. Hensynet til rikets selvstendighet og sikkerhet samt
andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser, jf. sikkerhetsloven
§ 1, vil stå sentralt i vurderingen. Det vil også kunne legges vekt
på hensynet til allmennhetens trygghetsfølelse. Dersom det blir
klart at et midlertidig tiltak blir mer langvarig enn det som først
var tenkt av det ansvarlige departement, skal departementet foreta en
ny forholdsmessighetsvurdering.
Mest aktuelt vil det trolig være å bruke hjemmelen
i plan- og bygningsloven § 20-8 til å bygge i strid med kommuneplan
og/eller reguleringsplan, eventuelt bygge uten at slike planer foreligger,
jf. forslag til nytt ledd i plan- og bygningsloven § 1-6.
Plan- og bygningsloven § 20-8 må ses i sammenheng
med forslaget om å innføre et nytt siste ledd i plan- og bygningsloven
§ 1-6 Tiltak. Plan- og bygningsloven § 20-8 sammenholdt med plan- og
bygningsloven § 1-6 nytt siste ledd vil innebære at det vil kunne
utføres tiltak tilknyttet skjermingsverdige objekter i strid med
plan, eventuelt uten at slik plan foreligger. Bakgrunnen for dette
er at det er endring og utarbeidelse av planer som erfaringsmessig
tar lang tid, og det er følgelig her de største mulighetene for
tidsbesparelser ligger. Hvorvidt det vil være kurant å bygge i strid
med plan vil imidlertid variere betydelig fra sak til sak, og vil
måtte avgjøres på bakgrunn av de konkrete forhold som gjør seg gjeldende
i den enkelte sak.
Etter bestemmelsens andre ledd plikter det ansvarlige
departement, dersom det har funnet det nødvendig å bruke unntakshjemmelen
i første ledd, og kommunen ikke er involvert i arbeidet med tiltaket,
å gi kommunen utfyllende informasjon om selve tiltaket i den grad
dette vil være forsvarlig etter en sikkerhetsmessig vurdering, samt
informasjon om at unntakshjemmelen i plan- og bygningsloven § 20-8
vil bli benyttet, herunder nærmere begrunnelse for dette. Slik informasjon
vil kunne fungere som en sikkerhetsventil dersom et departement
ønsker å benytte unntaket selv om vilkårene ikke er oppfylt, noe kommunen
da får en mulighet til å påpeke.
Det følger videre av plan- og bygningsloven § 20-8
andre ledd siste punktum at kommunen plikter å gi det ansvarlige
departement nødvendig bistand, herunder informasjon som departementet
har behov for, slik at tiltaket utføres på en forsvarlig måte.
Bestemmelsens tredje ledd gjelder informasjon til
naboer og gjenboere. Dersom det ansvarlige departement finner det
nødvendig å anvende unntaket i første ledd til å unnlate å varsle
naboer og gjenboere, skal det ansvarlige departement gi naboer og
gjenboere informasjon om at unntaket vil bli benyttet samt informasjon
om de rettslige konsekvensene av dette. Med dette menes det at beslutning
om å anvende unntaket ikke er gjenstand for klage og at det heller
ikke foreligger mulighet for midlertidig forføyning. Dersom tiltaket
ikke berører naboers og gjenboeres interesser, vil det ikke være
behov for å gi informasjon. Det ansvarlige departement skal tilstrebe
å informere naboer og gjenboere på et så tidlig tidspunkt som mulig,
men det er ingen plikt til å informere før tiltaket igangsettes.
Det ansvarlige departement skal videre tilstrebe å gi så utfyllende
informasjon som mulig om selve tiltaket i den grad dette vil være
forsvarlig etter en sikkerhetsmessig vurdering, men det er ingen
plikt til å gi informasjon om detaljer ved tiltaket. Det er opp
til det ansvarlige departement å vurdere hvordan informasjon skal
gis, herunder om den skal gis muntlig eller skriftlig.
Det følger direkte av bestemmelsen at en beslutning
etter plan- og bygningsloven § 20-8 om å unnlate å følge én eller
flere av lovens bestemmelser ikke kan påklages. Det samme gjelder
vedtak om avvisning av klage.
I tillegg vil det heller ikke være mulig å gi midlertidig
forføyning mot tiltak som iverksettes i medhold av plan- og bygningsloven
§ 20-8 første ledd. Bakgrunnen for dette er at det ikke ville være
forenlig med de hensyn bestemmelsen er utarbeidet for å ivareta.
Hovedintensjonen med bestemmelsen er at tidsbruken ikke skal bli for
lang i de mest alvorlige sikkerhetssakene.
Kompetansen til å fatte avgjørelser etter plan-
og bygningsloven § 20-8 er lagt til departementene innen sitt myndighetsområde.
I de tilfeller der skjermingsverdige objekter eies av kommunale, fylkeskommunale
eller private aktører, må disse anmode det ansvarlige departement
om å fatte et vedtak. Departementet står i slike tilfeller fritt
til å innvilge eller avslå anmodningen. Beslutningen om å innvilge
eller avslå en anmodning er ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages.
Avvisning av eventuell klage vil heller ikke kunne påklages.
Det vises i proposisjonen til at forslaget vil
innebære en betydelig effektivisering av prosessen med etablering
av nødvendige sikringstiltak, enten de er permanente eller midlertidige.
Etter departementets vurdering er også terskelen for å ta bestemmelsen
i bruk tilstrekkelig høy.
Etter departementets vurdering vil forslaget
ikke medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av negativ
betydning for det offentlige. For private, det vil si naboer og
gjenboere, vil forslaget få negative konsekvenser fordi de mister
adgangen til å komme med nabomerknader, og derigjennom kunne påvirke
utformingen eller plasseringen av tiltaket. Departementet er likevel
av den oppfatning at hensynet til nasjonal sikkerhet i denne sammenheng
må veie tyngst, og departementet påpeker at naboer og gjenboere
vil ha muligheten til å bringe saken inn for Sivilombudsmannen dersom
de mener at vilkårene for å unnta etter plan- og bygningsloven § 20-8
ikke er oppfylt. Rettssikkerheten til naboer og gjenboere er således
i en rimelig utstrekning ivaretatt.
Komiteen viser til
at kapittel 9 i proposisjonen omfatter to unntak.
Det første unntaket gjelder for Forsvarets anlegg og
er en videreføring av gjeldende rett siden 1951.
Det andre unntaket gjelder terrorsikring av
offentlige bygg som er viktig å beskytte ut fra nasjonale sikkerhetshensyn,
som for eksempel Stortinget og regjeringskvartalet. Et sentralt tema
for 22. juli-kommisjonen var terrorangrepet på regjeringskvartalet.
Som en oppfølging av rapporten er det foreslått en særskilt unntaksbestemmelse
i plan- og bygningsloven som sikrer at staten, dersom nasjonale
sikkerhetshensyn gjør seg gjeldende, raskt kan iverksette nødvendige
sikringstiltak uavhengig av kommunal saksbehandling.
Komiteen støtter regjeringens
forslag og har ingen ytterligere merknader.