7. Barn og menneskehandel
Det vises i meldingen til at barn er særlig utsatte for å bli ofre for menneskehandel i forbindelse med migrasjon. Barn kan komme i et avhengighetsforhold til menneskesmuglere eller andre voksne, som kan gi grunnlag for utnytting i menneskehandel. Enkelte barn blir også utnyttet av sine omsorgspersoner. Stor gjeld til menneskesmugleren kan medføre at personen blir presset inn i prostitusjon eller tvangsarbeid. Den norske strategien i kampen mot menneskehandel har hatt et bredt perspektiv og vært nedfelt i regjeringens handlingsplaner. Regjeringen har som målsetting å bidra til å bekjempe alle former for menneskehandel, både nasjonalt og internasjonalt.
Utenriksdepartementet (UD) har stått i spissen for en bred, norsk, internasjonal innsats for å forebygge menneskehandel, ved å støtte prosjekter blant annet i land der ofre rekrutteres. Regjeringen vil i henhold til handlingsplanen for perioden 2011–2014 prioritere tiltak i opprinnelsesland for ofre som utnyttes i Norge og for øvrig i land med særlige utfordringer. UD har i perioden 2000–2011 bevilget om lag 467 mill. kroner til tiltak mot menneskehandel, herunder mange som har et barnefokus.
Palermo-protokollen er det sentrale internasjonale dokument på området, og har fått bred tilslutning fra FNs medlemsland. Arbeidet mot menneskehandel er ytterligere styrket ved Europarådets konvensjon mot menneskehandel som Norge ratifiserte i 2008. Den inneholder en rekke bestemmelser knyttet til barn. Se nærmere omtale i meldingen. EU vedtok 21. mars 2011 et nytt direktiv i kampen mot menneskehandel.
I Norge har det i flere tilfeller oppstått mistanke om menneskehandel med barn som kommer til landet alene. Barn som kommer sammen med foreldre eller andre følgepersoner kan også være utsatt for menneskehandel. Mistanke har også oppstått overfor barn som ikke søker om beskyttelse.
FNs barnekomités anbefaling om å forsikre seg om at barn ikke forsvinner og faller i hendene på menneskehandlere og andre som utnytter dem, samt å etterforske tilfeller der barn forsvinner, er ivaretatt i handlingsplanen mot menneskehandel. Planens tiltak om barn som forsvinner fra omsorgssenter eller asylmottak, følges opp av flere departementer (se boks 7.2 i meldingen). Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet skal se nærmere på tiltak for å forebygge at og oppklare om barn og unge i mottak blir ofre for menneskehandel iht. tiltak 25 i regjeringens handlingsplan. For mer informasjon om barn som forsvinner fra mottak, se kapittel 8.3.7 i meldingen.
Barn kan bli utnyttet på mange måter, herunder i prostitusjon, tvangsarbeid, tigging, tyveri og narkotikahandel. Oppsøkende tjenester har rapportert om unge utlendinger som påtreffes i Oslos rusmiljø. Det er sterk mistanke om at disse er styrt av bakmenn.
Det er grunn til å anta at det er mørketall med hensyn til omfanget av handel med barn i Norge, men også usikkerhet knyttet til om personer som antas å være mindreårige ofre for menneskehandel kan være over 18 år. Økt erfaring og kunnskap kan bidra til at flere ofre identifiseres.
Det er viktig at hjelpeapparatet er oppmerksomme på faresignaler som kan tilsi at et barn er utsatt for menneskehandel. Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) har utarbeidet en veileder med tilhørende liste over indikatorer for identifisering av mulige mindreårige ofre for menneskehandel.
Barn står fritt til å forlate mottak og omsorgssenter. I enkelte saker kan det imidlertid være grunn til å frykte at barn som forsvinner har vært utsatt for kriminelle forhold og kan være et offer for menneskehandel.
Politiet, barnevernsmyndighetene, utlendingsmyndighetene m.fl. har et ansvar for å sikre mulige ofre tilrettelagt oppfølging. Ofte er det politi, asylmottak, helsetjenester eller oppsøkende virksomheter som først kommer i kontakt med barn som kan være utsatt for menneskehandel. Disse har plikt til å melde fra til det lokale barnevernet dersom det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt.
Mindreårige antatte ofre for menneskehandel skal ha en verge. Den nye representantordningen for enslige mindreårige asylsøkere vil ved sin ikrafttredelse også omfatte mindreårige ofre for menneskehandel som er innvilget begrenset oppholdstillatelse (refleksjonsperiode).
Politiet skal blant annet identifisere offeret, utarbeide trusselvurdering, iverksette eventuelle sikkerhetstiltak, sikre at barnets rettigheter som fornærmet i straffesaken ivaretas og etterforske og straffeforfølge bakmenn. Barnet har rett til advokat som, i samråd med vergen, skal vurdere om anmeldelse skal leveres. Barnet har også rett til bistandsadvokat i forbindelse med en eventuell straffesak.
Et offer for menneskehandel kan samtidig ha begått straffbare handlinger, eksempelvis solgt narkotika. Artikkel 26 i Europarådskonvensjonen om tiltak mot menneskehandel pålegger statene å sikre at ofre for menneskehandel ikke i urimelig utstrekning selv blir utsatt for straffeforfølgning.
Barnevernets ansvar følger av barnevernloven. Dersom barnevernet mottar en melding om bekymring om mistanke om menneskehandel, skal barnevernstjenesten følge opp meldingen etter samme prosedyrer og saksbehandlingsrutiner som gjelder for andre barnevernssaker. Det er utarbeidet et eget rundskriv om barnevernets ansvar for mindreårige som er utsatt for menneskehandel og om samarbeid med andre etater.
Stortinget har nylig besluttet å innføre et særskilt hjemmelsgrunnlag i barnevernloven for å beskytte mindreårige ofre for menneskehandel. Endringen innebærer at det kan iverksettes beskyttelsestiltak uten samtykke. Regjeringen har bevilget 17 mill. kroner til å bygge opp et tilrettelagt institusjonstilbud til denne gruppen utsatte barn.
Det er etablert tiltak i regi av kommuner og det sivile samfunn med oppsøkende virksomhet og egne lavterskeltiltak med blant annet helsetjenester.
UDI har retningslinjer og rutiner for oppfølging av mulige ofre for menneskehandel, for saksbehandlere i utlendingsforvaltningen og for mottakere.
Mindreårige med midlertidig opphold (refleksjonsperiode) er den lokale barnevernstjenestens ansvar.
Inntil høsten 2011 hadde de få straffesakene som er gjennomført i Norge hvor barn er ofre for menneskehandel, handlet om barn som er utnyttet innen prostitusjon. Samtidig viser rapporteringer at mindreårige i størst grad utnyttes i tvangsarbeid eller tvangstjeneste. I hjelpeapparatet har kompetanse om menneskehandel i Norge til nå i stor grad vært knyttet til utnytting i prostitusjon. KOM peker på at dette kan være en av flere årsaker til at menneskehandel med barn for andre former for utnytting ikke straffeforfølges. Et par straffesaker etterforsket ved Hordaland politidistrikt den senere tid viser likevel at politiet har evnet å avdekke menneskehandel med mindreårige til tvangsarbeid/tvangstjeneste.
Antatte ofre for menneskehandel kan gis en begrenset oppholdstillatelse i Norge på inntil 6 måneder, en refleksjonsperiode, jf. utlendingsforskriften § 8-3 første ledd.
I 2011 søkte 11 mindreårige om slik tillatelse, hvorav syv fikk innvilget refleksjonsperiode og én fikk innvilget begrenset opphold. Én søknad ble trukket og to fikk avslag. Ved utarbeidelsen av utlendingsforskriften mente enkelte høringsinstanser at refleksjonsperioden i liten grad er tilpasset barn. Det ble blant annet bemerket at barna må få rett til å oppholde seg i landet i påvente av en varig løsning, uavhengig av om barnet samarbeider med politiet eller ikke.
Slik refleksjonsperioden er organisert i Norge må det antatte offeret for menneskehandel være innstilt på å motta hjelp, men det stilles ikke krav om kontakt med politiet eller at barnet følger opp konkrete tiltak. Refleksjonsperioden skal gi det antatte offeret tid til å restituere seg, og god oppfølging tilpasset den mindreårige er viktig. En tidlig kontakt med politiet kan imidlertid også bidra til å beskytte barnet.
Dersom barnet skal innvilges videre opphold på grunn av pågående straffesak, må forholdet anmeldes. Hvis barnet ikke ønsker å anmelde, men heller ikke kan returnere til sitt hjemland, kan barnet istedenfor søke om beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag, jf. nedenfor. Det sentrale i denne sammenheng er å sikre barnet kontinuitet i oppfølgingen i overgangen fra refleksjonsperiode til opphold som asylsøker.
Ofre for menneskehandel kan søke om beskyttelse (asyl). Dersom det er mistanke om at et barn som søker om beskyttelse er utsatt for menneskehandel, skal barnet så langt det lar seg gjøre intervjues av personer med spesialkompetanse på menneskehandel. UDI har videre personer med særskilt ansvar for menneskehandel i sin barnefaglige enhet.
Det er presisert i utlendingsloven at tidligere ofre for menneskehandel skal anses som medlemmer av en spesiell sosial gruppe, og dermed kan ha rett på anerkjennelse som flyktning etter flyktningkonvensjonen. Det fremgår også av utlendingsloven at det ved vurderingen av oppholdstillatelse av humanitære grunner skal ses hen til om utlendingen har vært offer for menneskehandel.
Utlendingsforskriften fastsetter at ofre for menneskehandel som avgir vitneforklaring som fornærmet i straffesak mot bakmennene, som hovedregel har rett til oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse i Norge. Tilsvarende tillatelse kan gis andre som vitner i slik straffesak.
Norge kan i saker som omhandler menneskehandel gjøre unntak fra tilbakeføring etter Dublin II-forordningen, slik at asylsaken behandles i Norge.
Utlendingsmyndighetene må foreta en konkret og individuell vurdering av om barnet risikerer å bli utsatt for menneskehandel på nytt ved retur til det ansvarlige Dublin-landet, og om retur i det enkelte tilfelle kan anses å være i strid med barnekonvensjonen. Dersom barnet ikke har krav på beskyttelse mot retur til ansvarsstaten, kan Norge likevel velge å unnta saken fra Dublin-prosedyre. Det vil kunne være særlig aktuelt der søkeren har avgitt vitneforklaring i straffesak om menneskehandel. En sak kan også unntas fra Dublin-behandling dersom det er igangsatt etterforskning i en menneskehandelsak og politiet har behov for søkerens tilstedeværelse i Norge under etterforskningen eller gjennomføringen av straffesaken.
Også andre forhold kan tilsi at Norge realitetsbehandler saken selv om vi ikke er forpliktet til det.
Utlendingsforskriften åpner for at barn av antatte ofre for menneskehandel kan få familiegjenforening selv om mor eller far bare har en begrenset oppholdstillatelse, dersom det anses å være en alvorlig fare for barnets sikkerhet i hjemlandet og det ikke er mulig for barnet å få beskyttelse der.
Et økende antall kvinner som identifiseres som ofre for menneskehandel i Norge, har med seg barn eller føder barn her. Det fremgår av handlingsplanen mot menneskehandel at situasjonen for denne gruppen vil ha høy oppmerksomhet fremover, og tiltak for mor og barn vil bli prioritert.
Flere aktører har meldt at det er betydelige utfordringer knyttet til å følge opp denne gruppen tilstrekkelig, blant annet fordi barna ofte ikke har hatt noen form for formalisert opphold i perioden moren har refleksjonsperiode.
Høsten 2011 ble derfor utlendingsforskriften endret, slik at disse barnas rettigheter blir bedre ivaretatt. Endringen innebærer at barn som oppholder seg i Norge sammen med en forelder med refleksjonsperiode, kan innvilges oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 38, jf. utlendingsforskriften § 8-3 tredje ledd. Se nærmere omtale i meldingens kapittel 7.
Komiteen viser til regjeringens redegjørelse i meldinga om bekjempelse av menneskehandel med barn eller menneskehandel der barn er involvert og de utvidede rettighetene ofre for menneskehandel har til beskyttelse eller opphold ut fra sterke menneskelige hensyn, og vil understreke behovet for å sikre egnede botilbud for disse ofrene for menneskehandel.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til Redd Barnas rapport «Menneskehandel med barn», utgitt september 2012, der det kommer frem urovekkende opplysninger om store mangler i behandling av asylsøknader til enslige mindreårige migranter som av oppsøkende tjenester, mottak eller andre, er identifisert som mulige offer for menneskehandel. Det skal ha blitt påvist at enslige mindreårige asylsøkere som er identifisert som mulige ofre for menneskehandel, skal ha blitt returnert til andre europeiske land i henhold til Dublin II-avtalen uten at det har blitt foretatt noen sikkerhetsvurderinger knyttet til risiko for videre utnyttelse («re-trafikkering»), og uten at verge eller barnevernstjeneste ble varslet, eventuelt varslet for sent eller i etterkant. Dette medlem peker på at dette er i strid med forpliktelser Norge har etter internasjonale konvensjoner som omhandler bistand til ofre for menneskehandel, og forventer at regjeringen gjennomgår denne prosessen og gjør de nødvendige endringene for at også Norge handler i tråd med de forpliktelsene Norge har påtatt seg.
Dette medlem viser også til at rapporten påpeker at det er grunn til å tro at frykt for å returneres til et annet europeisk land bidrar til at en del mindreårige ofre anser det som tryggest å holde seg unna myndighetenes søkelys. Dette kan føre til at barn og unge som kan være utnyttet i menneskehandel, unndrar seg omsorg, noe som kan vanskeliggjøre identifiseringen av mulige ofre for menneskehandel. Dette medlem viser til at enslige mindreårige asylsøkere tidligere var unntatt fra ordningen med retur etter Dublin II-forordningen, og at dette ble omtalt som «best practice» og noe som andre europeiske land så hen til.