6.1 Sammendrag

Det vises i meldingen til at innvilgelsesprosenten for enslige mindreårige asylsøkere er langt høyere enn for medfølgende barn.

6.1.1 Barns rett til beskyttelse

6.1.1.1 Barnesensitiv vurdering av anførslene om behov for beskyttelse

Det vises i meldingen til at uavhengig av om barnet søker beskyttelse alene eller i følge med sine foreldre eller andre voksenpersoner, har det rett til å få en individuell vurdering av asylgrunnlaget. Dersom barnets foreldre innvilges beskyttelse i Norge, vil medfølgende barn også ha rett til oppholdstillatelse som flyktning.

Barnekonvensjonen art. 2 forplikter Norge til å sikre rettigheter for alle barn innenfor norsk jurisdiksjon, og barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, jf. barnekonvensjonen art. 3. Det fremgår av barnekonvensjonen art. 22 nr. 1 at Norge «skal treffe egnede tiltak for å sikre at et barn som søker flyktningstatus eller som anses som flyktning […] får behørig beskyttelse og humanitær hjelp i utøvelsen av rettighetene anerkjent i denne konvensjon og i andre internasjonale instrumenter om menneskerettigheter eller humanitære forhold.» Det fremgår også av barnekonvensjonens fortale at barn på grunn av sin fysiske og mentale umodenhet har behov for spesielle vernetiltak og særskilt omsorg. Barnekomiteen har i sine merknader fra januar 2010 anbefalt at Norge foretar en grundig vurdering av om asylsøkende barn har vært offer for væpnet konflikt.

I utlendingsloven er det synliggjort at det ved vurderingen av søkerens behov for beskyttelse skal tas hensyn til at søkeren er barn, jf. utlendingsloven § 28 tredje ledd. Bestemmelsen sikrer en barnesensitiv anvendelse av beskyttelsesbestemmelsene.

I bevisvurderingen må utlendingsmyndighetene ta hensyn til at både barnets alder, modenhet og psykiske helse kan ha innvirkning på evnen til å underbygge forklaringer og anførsler.

Hva som anses som forfølgelse eller umenneskelig eller nedverdigende behandling mv. kan også være annerledes når vurderingen gjelder et barn enn når den gjelder en voksen. Norske myndigheter må vurdere hvordan barnets rettigheter blir berørt. Overgrep kan ramme et barn særlig hardt. Menneskerettighetsbrudd som ikke innebærer returvern for en voksen, kan likevel innebære det for et barn. Et barn kan også risikere overgrep som følge av at det mangler beskyttelse fra en voksen.

6.1.1.2 Barnespesifikk forfølgelse

Forfølgelse kan blant annet ta form av handlinger som er rettet særskilt mot barn. Dette er understreket i utlendingsloven § 29 andre ledd bokstav f. Handlinger som typisk er rettet mot barn, er for eksempel kjønnslemlestelse, tvangsekteskap, handel med barn og utnyttelse av barn i prostitusjon, tvangsarbeid eller som barnesoldater. I meldingen gis en nærmere omtale av tvangsrekruttering og kjønnslemlestelse.

6.1.1.3 Internflukt

Dersom et barn fyller vilkårene for beskyttelse i utlendingsloven § 28 ved en vurdering av retursituasjonen for vedkommende på hjemstedet, må norske myndigheter vurdere om det er en mulighet for å unngå forfølgelse ved å ta opphold i andre deler av hjemlandet (internflukt). Utlendingsmyndighetene må vurdere om internfluktområdet er trygt og tilgjengelig, og om det er rimelig å sende barnet dit. UDI og UNE må ved vurderingen ta hensyn til om sakene omfatter barn.

6.1.2 Opphold på humanitært grunnlag

6.1.2.1 Sterke menneskelig hensyn eller tilknytning til Norge

Det pekes i meldingen på at barnekonvensjonens bestemmelse om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, er av sentral betydning når man vurderer om det bør gis oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn. Også prinsipper i eksempelvis Palermo-protokollen om bekjempelse av menneskehandel kan være av betydning når man vurderer hvor terskelen skal ligge.

Utlendingsloven § 38 tredje ledd viser uttrykkelig til at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, og fastsetter at barn kan gis oppholdstillatelse selv om situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt gitt oppholdstillatelse til en voksen.

6.1.2.2 Hva er til barnets beste?

Det pekes i meldingen på at vurderingen av hva som er barnets beste i en sak, kan by på vanskelige avveininger. Det kan ikke legges til grunn at det alltid vil være til barnets beste at barnet (eventuelt også familien) innvilges opphold i Norge. Det er også tydelige verdier knyttet til å vokse opp et sted hvor røttene, nettverket og tilhørigheten er sterk, språklig og kulturelt. Mange enslige mindreårige i Norge sliter med ensomhet og savn.

Det pekes i meldingen på at det er viktig at UDI og UNE foretar en grundig vurdering av alle sider ved barnets situasjon som kan ha betydning for saken. De vurderinger som er foretatt må framkomme tydelig av vedtaket.

UNE har publisert et praksisnotat om betydningen av barnets beste i asylsaker. Der fremgår det at forhold som har vært tillagt vekt ved vurderingen av barnets beste, blant annet er oppvekstsvilkår i Norge og hjemlandet, barnets helsetilstand og behandlingsmuligheter i Norge og hjemlandet, foreldrenes omsorgsevne og barnets tilknytning og integrering. Videre vil den sosiale og menneskerettslige situasjonen ved retur ha betydning. Hensynet til barnets beste er utførlig drøftet i utlendingslovens forarbeider. Proposisjonen er et kjent og viktig grunnlagsdokument for saksbehandlere og beslutningsfattere som treffer vedtak i UDI og UNE.

Det vises i meldingen til at flere organisasjoner har bedt om at departementet tar initiativ til en juridisk gjennomgang av forholdet mellom utlendingsloven og barnekonvensjonen. Regjeringen mener det ikke er nødvendig å foreta en slik gjennomgang, utover det som er gjort i forbindelse med ny utlendingslov og arbeidet med denne meldingen samt i den løpende evalueringen av regelverk og praksis.

6.1.2.3 Avveining mellom hensynet til barnets beste og andre hensyn

Det fremgår i meldingen at barnekonvensjonen ikke gir noe absolutt direktiv for hvordan den enkelte sak skal avgjøres. Motstående hensyn, som for eksempel hensynet til en kontrollert og regulert innvandring, kan i utgangspunktet tillegges like stor eller større vekt enn hensynet til barnets beste. Det vil imidlertid kunne innebære en krenkelse av barnekonvensjonen å legge avgjørende vekt på innvandringsregulerende hensyn dersom dette ikke kan anses å være forsvarlig ut fra en vurdering av hensynet til barnet. Jo større betydning avgjørelsen har for barnets situasjon, desto mer skal til for å legge vekt på innvandringsregulerende hensyn.

I meldingen vises det i den forbindelse til Høyesteretts uttalelser i Rt. 2009 side 1261 om barnekonvensjonen art. 3 og til konvensjonens forarbeider.

UDI og UNE må foreta en helhetsvurdering av alle hensyn som gjør seg gjeldende i en sak om opphold på humanitært grunnlag.

6.1.2.4 Innvandringsregulerende hensyn

Utlendingsloven § 38 fjerde ledd fastsetter at det ved vurderingen av om tillatelse skal gis, kan legges vekt på innvandringsregulerende hensyn. Dette er en samlebetegnelse som omfatter ulike hensyn, men et sentralt element er å sikre en kontrollert og begrenset innvandring. Bestemmelsen gir en ikke uttømmende eksemplifisering av hva som kan være innvandringsregulerende hensyn.

Presedensvirkninger som i sin tur kan føre til en økning i antallet søknader, kan tale mot innvilgelse i den konkrete saken. Hensynet til samfunnsmessige konsekvenser er særlig relevant overfor personer som er kriminelle eller av andre grunner utgjør en trussel for samfunnet, og kan også være relevant dersom personen vil utgjøre en stor belastning for helse- og sosialvesenet. Hensynet til kontroll innebærer blant annet at det ikke er ønskelig med en praksis der det innvilges tillatelser basert på opplysninger det vil være umulig eller ressurskrevende å kontrollere. Hensynet til respekt for lovens øvrige regler er sentralt.

6.1.2.5 Kategorier av humanitære hensyn

I mange saker hvor det er aktuelt å innvilge oppholdstillatelse, foreligger det en kombinasjon av sikkerhetshensyn og mer rendyrkede humanitære hensyn. I utlendingsloven § 38 er det vist til fire hensyn som blant annet kan tillegges vekt, i tillegg til hensynet til utlendingens eventuelle tilknytning til riket.

Utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur

Enslige mindreårige asylsøkere kan møte en spesielt vanskelig situasjon ved retur. Etter § 38 kan det være et sterkt menneskelig hensyn at en enslig mindreårig står uten forsvarlig omsorg ved retur. I praksis vil enslige mindreårige få oppholdstillatelse hvis det ikke kan legges til grunn at de vil bli tatt hånd om av foreldre, andre omsorgspersoner eller forsvarlige omsorgsløsninger ved retur. Dersom den enslige mindreårige er mellom 16 og 18 år, kan utlendingsmyndighetene gi en tidsbegrenset tillatelse frem til fylte 18 år, se kapittel 6.3.6 i meldingen.

I tilfeller hvor utlendingsmyndighetene ikke klarer å oppspore foreldre, eller hvor foreldrene nekter å motta barnet, må det vurderes om det er aktuelt å returnere et barn til andre enn dem som har foreldreansvaret. Etter 2009 må det ses hen til om søkeren kommer fra et land og en kultur hvor det er vanlig at storfamilien tar ansvar. Det vises i meldingen til at det er verdt å merke seg at alternativet som regel vil være at barnet vokser opp i Norge med liten eller ingen kontakt med familiemedlemmer og øvrig nettverk i hjemlandet. Regjeringen arbeider også med muligheten for retur til omsorgstiltak i enslige mindreåriges opprinnelsesland.

Dersom retur til foreldre eller andre omsorgspersoner ikke er aktuelt, må det avklares om myndighetene i returlandet kan gi barnet et omsorgstilbud.

Helsemessige lidelser

Helsemessige lidelser av fysisk eller psykisk art, med ulik alvorlighetsgrad, påberopes ofte i kombinasjon med andre forhold. Praksis er restriktiv, og regjeringen mener at det er grunn til å videreføre en streng linje. Terskelen for å gi en tillatelse til barn på grunn av særlig alvorlige helselidelser er imidlertid lavere enn for voksne.

Sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen

Forhold knyttet til økonomisk nød, boligmangel, mangel på infrastruktur mv. vil som hovedregel ikke i seg selv gi grunnlag for oppholdstillatelse. I noen tilfeller kan imidlertid personer som anses som særlig sårbare etter konkrete vurderinger få tillatelse hvis retur anses utilrådelig. Dette kan gjelde barnefamilier, eldre og syke.

Personer som har vært ofre for menneskehandel

Det vises til kapittel 7 i meldingen hvor det er gitt en egen omtale av barn som har vært ofre for menneskehandel.

6.1.2.6 Begrenset tillatelse til enslige mindreårige mellom 16 og 18 år

Regjeringen innførte i 2009 regelendringer i utlendingsforskriften som begrenset muligheten til varig opphold for enslige mindreårige asylsøkere som er mellom 16 og 18 år på vedtakstidspunktet, og som ikke har et beskyttelsesbehov.

Økningen i antallet enslige mindreårige asylsøkere fra 2007 til 2009 medførte store kostnader til mottak, saksbehandling mv.

Samlet sett kan hensynet til det enkelte barns beste tilsi at barnet får en oppholdstillatelse uten begrensninger, men sterke innvandringsregulerende hensyn kan likevel være utslagsgivende. Hensynet til å beskytte andre barn mot å havne i en belastende og alvorlig situasjon er blant de hensyn som i henhold til Høyesterett kan legitimere begrensninger i barns rettigheter i utlendingsrettslig sammenheng.

Reglene går ut på at enslige mindreårige asylsøkere som har fylt 16 år på vedtakstidspunktet, og som ikke har annet grunnlag for opphold enn at norske myndigheter mener barnet er uten forsvarlig omsorg ved retur, kan gis begrenset oppholdstillatelse fram til fylte 18 år. Det fremgår av høringsbrevet til bestemmelsen at:

«Hvorvidt det i den enkelte sak skal gis midlertidig tillatelse eller ikke, vil bero på en konkret helhetsvurdering hvor flere forhold kan spille inn. Hensynet til barnets beste skal alltid vurderes. Søkers alder kan også tillegges vekt i denne vurderingen. Det skal mindre til for å falle ned på at en midlertidig tillatelse ikke bør gis, der søkeren nettopp er fylt 16 år enn for en søker som er 17 1/2. Helsemessige problemer som ikke er av tilstrekkelig alvorlig karakter til i seg selv å gi grunnlag for opphold, vil også kunne være et moment i skjønnsvurderingen.»

I alt 30 mindreårige mellom 16 og 18 år ble gitt slik begrenset tillatelse i 2011 av UDI.

Uten at det er mulig å konstatere hvilken direkte sammenheng det er mellom innstramningstiltakene som er satt i verk og utviklingen i ankomsttall, viser statistikken at antallet enslige mindreårige asylsøkere ble kraftig redusert i 2010. Det totale antallet i 2011 er på om lag samme nivå som i 2010.

Bestemmelsen innebærer en ulik behandling av barn over og under 16 år, og det har fra enkelte organisasjoner blitt stilt spørsmål ved om praksis derfor er diskriminerende. Det pekes i meldingen på at diskrimineringsvernet i barnekonvensjonen art. 2 ikke innebærer at alle barn skal behandles likt, men sikre alle barn lik tilgang til barnekonvensjonens rettigheter.

Begrensede tillatelser i stedet for avslag kan skape en forventning om videre opphold. Det kan derfor være av betydning at barna mottar et tilbud under det midlertidige oppholdet som er reelt kvalifiserende med tanke på retur etter fylte 18 år.

6.1.2.7 Begrenset tillatelse på grunn av manglende dokumentasjon på identitet

Det er i utgangspunktet et vilkår for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag at utlendingen framskaffer dokumentasjon på sin identitet. Selv om dokumentasjon ikke fremlegges, kan myndighetene likevel gi en tillatelse, men da med begrensninger. Det forhold at en sak omfatter barn kan tilsi at det, i stedet for avslag på grunn av manglende dokumentasjon på identitet, gis en begrenset tillatelse.

Ordningen med begrensede tillatelser ble innført i juni 2009 og er senere tatt inn i utlendingsforskriften § 8-12. Formålet med ordningen er å motivere utlendingen til å skaffe til veie dokumentasjon på sin identitet.

Det pekes i meldingen på at en begrenset tillatelse kan virke integreringshemmende. Foreldrene vil ikke ha rett eller plikt til opplæring i norsk eller samfunnskunnskap, jf. introduksjonsloven § 17. Om en innvilget tillatelse danner grunnlag for permanent tillatelse eller ikke, kan også få betydning for om familiene bosettes i en kommune. Departementet har i utlendingslovens forarbeider understreket at det vil være uheldig å etablere en omfattende praksis med å innvilge begrensede tillatelser. Regjeringen har satt av midler til et forskningsoppdrag som skal kartlegge nærmere effekten av ordningen, og vurdere eventuelle endringstiltak.

6.1.3 Særlig om barn med tilknytning til Norge

6.1.3.1 Problemstillingen

Det er i dag mange barn som har bodd lenge i Norge, uten at verken de eller familiene deres har fått en oppholdstillatelse. Pr. 31. mai 2012 har 544 barn med endelig avslag bodd i norske asylmottak i mer enn tre år, hvorav 90 barn har bodd i mottak i mer enn fem år. I tillegg kommer de som bor utenfor mottak. Om lag 350 barn med endelig avslag har tilhold på kjent adresse utenfor mottak, men dette tallet er noe usikkert. Det må også legges til grunn at det oppholder seg en del barnefamilier med utreiseplikt her i landet uten at myndighetene kjenner til hvor de bor.

Det pekes i meldingen på at det å bo mange år i Norge uten oppholdstillatelse kan ramme barn og unge sterkt.

Barn knytter seg raskt til nye steder og mennesker. Barnas tilknytning til Norge er derfor av særlig betydning når norske myndigheter vurderer om et barn og dets familie skal innvilges oppholdstillatelse av humanitære grunner. Samtidig kan disse sakene reise vanskelige dilemmaer, især knyttet til avveiningen mot innvandringsregulerende hensyn.

Det pekes i meldingen på at for å hindre at barn blir værende lenge i Norge uten en tillatelse, er det viktig at sakene behandles hurtig, og at de og familiene deres returnerer til hjemlandet så raskt som mulig etter et eventuelt avslag. Tiden fra en asylsøknad blir registrert og frem til et eventuelt avslag i klageinstansen er i dag gjennomsnittlig 18 måneder. Dagens saksbehandlingstider er derfor sjelden isolert sett årsaken til at barn blir boende i Norge i årevis uten oppholdstillatelse.

Ved et endelig avslag er utgangspunktet at familien skal returnere frivillig. Flere velger frivillig retur enn tidligere, og det gjennomføres flere tvangsreturer.

Regjeringen har styrket returarbeidet de senere år og vil fortsatt styrke dette arbeidet. Rask retur etter endelig avslag er i mange tilfeller svært vanskelig og til noen land umulig å gjennomføre, uten at familien selv medvirker. Enkelte familier velger også å gå i skjul for å unngå tvangsmessig retur.

Mange av familiene med lang botid har anmodet om omgjøring av det endelige avslaget flere ganger. Normalt gis det ikke utsatt iverksettelse i påvente av UNEs avgjørelse.

6.1.3.2 Dagens regelverk og praksis

Personer som har fått endelig avslag på asylsøknaden, kan med hjemmel i utlendingsforskriften § 8-7 gis oppholdstillatelse etter tre år, dersom søkeren har bidratt til å muliggjøre egen retur, men hvor retur av praktiske årsaker likevel ikke har latt seg gjennomføre. Det er gitt svært få tillatelser etter denne bestemmelsen.

Etter utlendingsloven § 38 kan det innvilges oppholdstillatelse dersom det foreligger sterke menneskelige hensyn. Barnekonvensjonen pålegger ikke statene å gi oppholdstillatelse til barn etter en viss oppholdstid. I visse sammenhenger vil hensynet til barnets beste være så tungtveiende at det ikke vil være adgang til å legge avgjørende vekt på innvandringsregulerende hensyn.

I utlendingsforskriften § 8-5 er det presisert at ved denne vurderingen skal barns tilknytning til riket tillegges særlig vekt. Med «tilknytning til riket» menes tilknytning som følge av lang botid/oppholdstid. Bestemmelsen er en videreføring av en bestemmelse som kom inn i tidligere forskrift i 2007. Bakgrunnen for denne bestemmelsen var et representantforslag (dokument 8-forslag). Om forslaget uttalte et flertall av komiteens medlemmer (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre):

«Dette flertallet viser for det første til at det understrekes i brevet at barnets beste i Barnekonvensjonens artikkel 3 (1) ifølge loven skal være et grunnleggende hensyn ved alle avgjørelser som berører barn. Dette flertallet er tilfreds med at statsråden presiserer at det er Regjeringens politikk at det ved vurdering av sterke menneskelige hensyn skal foretas en selvstendig behandling basert på barnas situasjon, der det kan gis opphold dersom barna har opparbeidet sterk tilknytning til riket som følge av lang botid. Dette flertallet er enig i at kravet til botid ikke kan fastsettes absolutt, men at det må ligge til grunn at barn ofte vil opparbeide slik tilknytning raskere enn voksne. Dette flertallet viser for det andre til at Regjeringen vil starte arbeidet med å foreta endringer i regelverket for å senke terskelen for å kunne få oppholdstillatelse etter anmodning om omgjøring av endelige vedtak, slik at det ved behandling av omgjøringsanmodninger i UNE igjen kan innvilges opphold når det foreligger ’sterke menneskelige hensyn’. Dette fordi en blant annet ønsker at barns tilknytning til riket skal tillegges mer vekt enn i dag.»

I Justisdepartementets rundskriv om utlendingsforskriftens ikrafttredelse er det vist til at kravet til oppholdstid ikke kan fastsettes absolutt. Samtidig som det sies at oppholdstid på under tre år som utgangspunkt ikke vil være tilstrekkelig, uttales det at lang oppholdstid ikke uten videre vil tilsi «tilknytning til riket». Det må blant annet ses hen til barnets alder i oppholdsperioden, da det for eksempel må legges til grunn at et barn i skolepliktig alder lettere vil opparbeide tilknytning til Norge enn et barn som har bodd her i sine aller første leveår. Det må videre ses hen til om barnet har gått i barnehage/skole, om barnet snakker norsk, om barnet deltar i fritidsaktiviteter og om situasjonen for øvrig tilsier at barnet er særlig knyttet til det norske samfunnet.

Videre heter det i rundskrivet:

«[…] også eventuell oppholdstid etter at barnet har fått endelig avslag må telle med. Det må likevel vurderes om barnet i den perioden det har oppholdt seg i Norge etter endelig vedtak, kan sies å ha opparbeidet tilknytning til riket eller opprettholdt den tilknytningen det allerede hadde fått. Det er ikke gitt at opphold etter endelig avslag har gitt seg utslag i sterkere tilknytning til Norge, særlig ikke dersom barnet har flyttet fra mottak, sluttet i skolen eller kanskje levd i skjul.»

I rundskrivet presiseres det også at foreldrenes eller andre omsorgspersoners eventuelle mangel på samarbeid med tanke på å muliggjøre retur, avklare identitet mv. kan innebære at innvandringsregulerende hensyn taler imot at det innvilges tillatelse.

Av UNEs praksisnotat om betydningen av barnets beste i asylsaker fremgår det hvilke forhold som tas i betraktning i saker der barnets beste anføres som grunnlag for å gi oppholdstillatelse. Sosiale forhold kan ha betydning. Blant annet er oppvekstsvilkår i Norge og i hjemlandet, foreldrenes omsorgsevne og barnets tilknytning og integrering relevante momenter. Det påpekes at i noen tilfeller kan barnets beste være å returnere til hjemlandet. Også den menneskerettslige situasjonen ved retur vil ha betydning.

UNE har lagt seg på en praksis der barnets alder og hvor lenge det har vært i Norge, er de sentrale momentene i tilknytningsvurderingen etter forskriftens § 8-5. Det redegjøres i meldingen nærmere for den praksis som ble etablert i UNE for de saker som ble stilt i bero i påvente av nevnte forskriftsendring i 2007.

I de sakene som er behandlet i UNE etter at de berostilte sakene var behandlet, har relativt sett langt færre endt med oppholdstillatelse. Spørsmålet om barns tilknytning har i årene etter 2007 i all hovedsak vært vurdert i forbindelse med anmodninger om omgjøring av endelig avslag. Disse sakene skiller seg fra de ordinære klagesakene og sakene som ble stilt i bero ved at familiene har hatt lengre perioder uten lovlig opphold. UNE har i sin praksis fastholdt at ett års skolegang og minst 4 1/2 års oppholdstid isolert kan tilsi at barnet har en tilknytning til Norge som gjør at oppholdstillatelse bør gis. Når tillatelse i flere saker likevel ikke er innvilget, er det med henvisning til at innvandringsregulerende hensyn taler mot en innvilgelse, i praksis særlig brudd på utlendingsloven, som oversittet utreisefrist og ulovlig opphold. Mange familier har fremmet gjentatte omgjøringsanmodninger, og de har hatt til dels langvarige ulovlige opphold i Norge. Videre er det i flere av avgjørelsene lagt vekt på manglende samarbeid eller aktiv motarbeidelse av å avklare identiteten/få til retur mv., og i noen tilfeller kriminelle forhold. UNE har gitt flere eksempler på at avslag har blitt opprettholdt, også i saker med opptil 9 års oppholdstid. UNE mener at praksis har beveget seg i strengere retning, ved at det nå oftere legges avgjørende vekt på innvandringsregulerende hensyn, men understreker at i mange saker har hensyn som taler mot innvilgelse vært særlig sterke. UNE mener videre at det også har hatt betydning for senere tids praksis at regjeringen i 2009 ga en forskriftsbestemmelse om at oppholdstillatelse «som hovedregel» bare skal gis hvis «utlendingen framskaffer dokumentasjon på sin identitet». Praksis med å avslå omgjøringsanmodninger ut fra innvandringsregulerende hensyn er imidlertid ikke entydig; det er også gitt oppholdstillatelse i en del saker i tråd med den praksis som utviklet seg for de berostilte sakene.

For å legge grunnlag for en mer enhetlig praksis startet UNE høsten 2010 en praksisavklaringsprosess. I om lag 1/3 av sakene er avslagsvedtaket omgjort, mens i ca. 2/3 er avslaget opprettholdt. Praksisavklaringen er imidlertid p.t. ennå ikke fullført. Det pekes i meldingen på at ulikt utfall i saker med tilsynelatende lik tilknytning kan skyldes at hver sak er unik.

Gjennom flere dommer er det slått fast at utlendingsmyndighetenes lovforståelse i disse sakene ikke er i strid med nasjonalt eller internasjonalt regelverk.

6.1.3.3 Andre lands rett

Det vises i meldingen til at mange europeiske land kan sies å ha gjennomført en eller annen form for regularisering. Adgangen til å begjære et endelig avslag omgjort, med mulighet for å få opphold på humanitært grunnlag, kan ses på som en regulariseringsmekanisme. Det store flertallet av personer som har fått regularisert sitt opphold i Europa, har fått det som følge av omfattende amnestier, særlig i søreuropeiske land. I de nordeuropeiske landene har det vært gjennomført regulariseringer helt eller delvis begrunnet med humanitære forhold. Mange land har også, som Norge, ulike varianter av det man kan kalle regulariseringsmekanismer, det vil si regler som på individuelt grunnlag kan danne grunnlag for oppholdstillatelse i visse tilfeller.

I meldingens kapittel 6.4.3 gis en gjennomgang av enkelte lands praksis.

6.1.3.4 Har endret praksis fått betydning for antall nye asylsøkere?

Antall personer som har søkt asyl i Norge har variert mye de siste 25 årene. Det vises i meldingen til at endringene kan skyldes flere forhold, som endringer i opprinnelsesland og i viktige transittland, eller endringer i regelverk og praksis i Norge eller i våre naboland.

Med henvisning til Dokument nr. 8:69 (2005–2006) varslet regjeringen Stoltenberg II våren 2006 tre permanente regelendringer som ville komme barn til gode. Saker ble berostilt i påvente av endringer, og fra 1. juni 2007 ble utlendingsforskriften endret, slik at barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig vekt. Sakene til om lag 1 100 personer ble behandlet i 2007/2008, hvorav over 900 personer fikk opphold.

Fra 2006 til 2009 økte antall nye asylsøkere i Norge fra 5 300 til 17 200. Den langt sterkere økningen i Norge enn i andre land kan ha flere årsaker, men omleggingen av praksis for barnefamilier i 2007–2008 kan ha hatt betydning.

6.1.3.5 Er det behov for endringer i regelverket?

Dersom en barnefamilie har fått endelig avslag på søknaden om beskyttelse, innebærer dette at norske myndigheter anser det som trygt for dem å returnere til hjemlandet, samtidig som det etter en totalvurdering av saken ikke anses å foreligge sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge. Familiene må derfor forholde seg til plikten til å returnere, og det er foreldrene som har hovedansvaret.

Det pekes i meldingen på at regjeringen har lagt stor vekt på å utvikle gode returprogrammer som skal stimulere til frivillig retur og som innebærer at utlendingen får støtte til å reetablere seg i hjemlandet, og at den ser at antallet frivillige returer øker. Regjeringen mener det vil sende uheldige og motstridende signaler hvis det innføres faste ordninger for at oppholdstillatelse skal gis etter et visst antall år i Norge.

Regjeringen mener dagens regelverk om oppholdstillatelse til barn på grunn av tilknytning opparbeidet gjennom lang botid i Norge er hensiktsmessig. For å sikre likebehandling og en praksis som ivaretar hensynet til barnets beste i tråd med lovgivers hensikt, ønsker imidlertid regjeringen å klargjøre intensjonen bak regelendringen i 2007 (se avsnitt 6.4.6 i meldingen). Den nærmere grensedragningen i hver enkelt sak må foretas av UDI og UNE.

6.1.3.6 Tiltak for lengeværende barn

Klargjøring av utlendingsforskriften § 8-5

Det vises i meldingen til at regjeringen ser behov for å tydeliggjøre hvordan bestemmelsen skal forstås, også ved behandling av omgjøringsanmodninger:

• Hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle vedtak som berører barn, jf. blant annet barnekonvensjonen artikkel 3.

• Utlendingsforskriften § 8-5 fastslår at barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig vekt når det tas stilling til opphold på humanitært grunnlag.

• Det innebærer at det i alle sakene må foretas en individuell vurdering, hvor barnets alder og samlet oppholdstid i landet står sentralt.

• Det må legges til grunn at et barn i skolepliktig alder lettere vil opparbeide tilknytning til Norge enn et barn som har bodd her i sine aller første leveår.

• Videre må det ses hen til om barnet har gått i barnehage/skole, om barnet snakker norsk, om barnet deltar i fritidsaktiviteter og om situasjonen for øvrig tilsier at barnet er særlig knyttet til det norske samfunnet.

• Både oppholdstid som asylsøker og oppholdstid etter endelig avslag teller med.

• Tilknytning gjennom fritidsaktiviteter, språk og venner er også relevant, selv om det er bevismessig krevende å gå inn i en detaljert vurdering av slike forhold.

• I saker som gjelder lengeværende barn og deres familier, kan det dessuten ofte foreligge andre sterke menneskelige hensyn enn kun barnas tilknytning (anførsler knyttet til helse, omsorgssituasjon, situasjonen i hjemlandet osv.). Slike hensyn vil også inngå i en helhetsvurdering etter utlendingsloven § 38.

• Det vises for øvrig til Justisdepartementets rundskriv om utlendingsforskriftens ikrafttredelse, se punkt 6.4.2 i meldingen.

Det vises i meldingen til at tilknytningen imidlertid må vurderes opp mot innvandringsregulerende hensyn som gjør seg gjeldende i saken. Det er særlig når det gjelder vurderingen av oversittet utreisefrist og ulovlig opphold regjeringen mener at deler av praksis befinner seg i grenseland for hva som var formålet med bestemmelsen:

• Innvandringsregulerende hensyn kan få avgjørende betydning, også i saker som gjelder barn. På et tidspunkt vil likevel hensynet til barnets beste måtte gå foran andre hensyn.

• Barn med en botid som i seg selv tilsier at oppholdstillatelse bør gis, vil nesten alltid ha lengre perioder uten lovlig opphold. Regjeringen mener at utlendingsforskriften § 8-5 må forstås slik at ulovlig opphold og oversittet utreisefrist i seg selv skal tillegges mindre vekt enn aktiv motarbeidelse av retur, når barnet har en tilknytning til Norge som tilsier at oppholdstillatelse bør innvilges. Oversittet utreisefrist og ulovlig opphold er i denne sammenheng å betrakte som mindre tungtveiende innvandringsregulerende hensyn.

• Ulovlig opphold bør følgelig tillegges mindre vekt dersom familien for eksempel hele tiden har vært «tilgjengelig» for hjemsendelse i politiets regi og har sannsynliggjort sin identitet.

• Bruk av falsk identitet (ulike identiteter, uekte dokumenter osv.) for å skjule identitet i Norge eller villede norske myndigheter, er imidlertid et tungtveiende innvandringsregulerende hensyn, som taler mot at tillatelse gis. Som nevnt i kapittel 6.3.7 i meldingen er det som hovedregel et vilkår for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag at utlendingen framskaffer dokumentasjon på sin identitet, jf. utlendingsforskriften § 8-12. Bestemmelsen åpner imidlertid for at det kan gis en tillatelse, for eksempel av hensyn til barn, selv om identiteten ikke er dokumentert. Det bemerkes at selv om identiteten ikke er dokumentert kan den likevel anses sannsynliggjort.

• Det anses videre som et tungtveiende innvandringsregulerende hensyn dersom utlendingen aktivt unndrar seg tvangsmessig retur eller har hatt opphold i skjul for norske myndigheter. En utlending som har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse plikter iht. utlendingsloven § 19 å melde fra til politiet om skifte av bopel frem til utreise. Ved ikke å overholde denne plikten vanskeliggjøres gjennomføringen av tvangsmessig retur, selv om utlendingens bosted kan være kjent for skole, barnehage mv. Dette er et forhold som etter regjeringens syn kan tale mot å innvilge en tillatelse, men i mindre grad enn der familien har gått i skjul.

• Videre vil eventuelle brudd på straffeloven fra foreldrenes side være å regne som tungtveiende innvandringsregulerende hensyn, men dette er også avhengig av forholdets karakter.

Regjeringen legger i meldingen til grunn at denne omtalen er klargjørende for utlendingsmyndighetenes arbeid og vil følge praksisutviklingen framover.

UDI og UNE vil bli bedt om å redegjøre for sin praksis i saker med lengeværende barn ett år etter fremleggelsen av meldingen.

Kortere saksbehandlingstid

Regjeringen vil innføre en bestemmelse om at asylsøkere med barn som ikke har fått sin klagesak avgjort av UNE innen 15 måneder etter at UNE mottok saken, kan innvilges oppholdstillatelse. Søkerens identitet må være sannsynliggjort på søknadstidspunktet, og søkeren må ikke kunne lastes for at søknaden ikke er avgjort.

I revidert nasjonalbudsjett for 2012 har regjeringen foreslått å styrke både UDI og UNE, med sikte på raskere behandling av sakene til barnefamilier. Regjeringens ambisjon på sikt er at saksbehandlingstiden i de fleste asylsaker skal være under ett år.

Tiltakene forutsetter ca. 10 000 asylsøkere årlig.

Rask retur til hjemlandet etter endelig avslag

Det pekes i meldingen på at rask retur er nødvendig for å lette tilpasningen til et liv i opprinnelseslandet. Inngåelse av returavtaler åpner for retur til land det tidligere ikke har vært mulig å returnere til, og det bidrar til å gjøre de praktiske sidene ved retur enklere. I revidert nasjonalbudsjett for 2012 har Justis- og beredskapsdepartementet foreslått å styrke departementets arbeid med nye returavtaler ved å omdisponere 500 000 kroner over eget budsjett. Regjeringen har også foreslått å styrke politiets budsjett med 16 mill. kroner i 2012 for å legge til rette for flere tvangsreturer. For å motivere barnefamilier til å returnere frivillig er det besluttet å øke returstøtten med kr 10 000 pr. barn.

Regjeringen vil vurdere tiltak som kan effektivisere politiets arbeid med identitetsfastsettelse, herunder utvidede hjemler.

Å motivere personer med avslag på søknad om beskyttelse til å returnere til hjemlandet er en prioritert oppgave for utlendingsmyndighetene. Regjeringen vil be UDI vurdere om informasjonen om retur som gis til asylsøkere gjennom hele søkeprosessen kan målrettes bedre, med sikte på at barn skal få relevant og god informasjon.

Som omtalt i kapittel 9 i meldingen skal tvangsmessig retur, spesielt i tilfeller hvor barn er til stede, gjennomføres så skånsomt som mulig. Hensynet til barnets beste skal vektlegges. Politiet skal vurdere om personell med barnefaglig kompetanse skal bistå ved transporten. Det skal brukes minst mulig makt. Politiet skal i størst mulig utstrekning ikke være uniformert. Dersom det er nødvendig å benytte tvang, skal dette foregå på en mest mulig skånsom måte. Barn skal ikke brukes som tolk for foreldre.

Situasjonen for barn i mottak

Standard og tilbud i mottak er i utgangspunktet basert på at botiden i mottak skal være relativt kort. Når barn blir boende lenge i mottak, gir det grunn til bekymring. Det er derfor de siste årene satt i verk flere tiltak for å bedre situasjonen for barn som bor lenge i mottak. Se nærmere omtale i kapittel 8 i meldingen.

Regjeringen vil ta initiativ til at situasjonen til barn i mottak kartlegges med jevne mellomrom.

Raskere bosetting

Barn er en prioritert gruppe i bosettingsarbeidet, enten de kommer med familie eller alene. Generelt går det raskere å bosette familier med barn, enn enslige voksne.

Målet er at 90 pst. av flyktningene skal bosettes innen 6 måneder og at resterende andel skal bosettes innen 12 måneder etter vedtak om opphold. Mellom 75 og 80 pst. av barnefamilier blir bosatt innen 6 måneder etter vedtak. Dette er en høyere andel enn for hele gruppen med flyktninger som bosettes. Et mindre antall barn må vente lenge i mottak. I 2011 ventet mellom 60 og 70 av 1 262 bosatte barn i mer enn ett år på bosetting.

At noen barn venter lenge på bosetting, kan forklares dels med at det finnes noen saker hvor forhold i familien vanskeliggjør bosetting, herunder særlig helsemessige forhold. I tillegg er det saker hvor barn i familien skal bosettes, mens foreldre har begrensning i sitt vedtak og dermed ikke skal bosettes på samme måte som barna gjennom IMDi. En avtale med UDI om alternativ mottaksplassering for foreldrene kan være tidkrevende å få på plass. For enslige mindreårige mellom 15 og 18 år er målet at 90 pst. skal bosettes innen 3 måneder og at resterende andel skal bosettes innen 6 måneder. Måloppnåelsen for denne gruppen er sterkt forbedret.

Regjeringen vil vurdere ytterligere tiltak som kan sikre raskere bosetting av alle.

Barnefaglig kompetanse i utlendingsforvaltningen

Barnefaglig kompetanse er nødvendig for å sikre at hensynet til barn ivaretas. Regjeringen vil arbeide for å sikre god barnefaglig kompetanse i alle ledd av utlendingsforvaltningens arbeid med asylsaker som omfatter barn, herunder stille som krav at det tas hensyn til forvaltningsorganets barnefaglige kompetanse ved ansettelser. Se nærmere omtale i kapittel 5.4 i meldingen.

UNE foretar i dag en konkret vurdering av om ytterligere opplysninger om barnet bør innhentes i klageomgangen, se kapittel 5.5 i meldingen. I saker hvor det har gått lang tid siden saken ble utredet i UDI eller hvor vurderingstemaet er et annet enn ved forrige behandling, er det særlig viktig å vurdere behovet for ytterligere opplysninger og høring av barn, herunder vurdere behovet for muntlig høring. Regjeringen bemerker at dette særlig kan gjøre seg gjeldende ved behandling av anmodninger om omgjøring begrunnet i barns tilknytning til Norge. Regjeringen vil videre initiere en ekstern kartlegging og evaluering av hvordan barns situasjon blir belyst i saksbehandlingen i UNE.

6.1.4 Retur av barn til et annet europeisk land etter Dublin II-forordningen

6.1.4.1 Retur til første asylland

Alle statene som er tilsluttet Dublin II er også forpliktet av barnekonvensjonen. Norge legger dermed i utgangspunktet til grunn at retur av barn iht. Dublin-regelverket ikke er i strid med barnekonvensjonen. Utlendingsmyndighetene foretar likevel en konkret og individuell vurdering av om retur i det enkelte tilfelle kan anses å være i strid med barnekonvensjonen. EU-landene er også bundet av EUs direktiv om mottaksforhold, asylprosedyrer og felles kriterier for å fastslå om en asylsøker oppfyller kravene til beskyttelse eller ikke.

Etter dagens Dublin-regelverk og norsk lovgivning kan Norge velge å realitetsbehandle en sak selv om et annet land er ansvarlig etter Dublin-forordningen. Det følger av utlendingsloven at dette skal gjøres dersom asylsøkeren har en tilknytning til Norge som tilsier at Norge er nærmest til å behandle søknaden. I andre tilfeller skal adgangen til å ta søknaden til realitetsbehandling bare benyttes dersom det foreligger «særlige grunner». Norge må også alltid vurdere barnets beste i samsvar med barnekonvensjonen.

I oktober 2010 ble det besluttet å stanse alle returer til Hellas i medhold av Dublin-regelverket, på bakgrunn av en anmodning fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). I dom av 21. januar 2011 ble Hellas dømt for brudd på EMK art. 3 og art. 13, blant annet på grunn av uholdbare fengslingsforhold og de levekårene saksøkeren som asylsøker levde under i Hellas. Videre ble Belgia dømt for brudd på EMK art. 3 for å ha returnert saksøkeren til Hellas.

EØS-landene vil arbeide for å bistå Hellas på asyl- og migrasjonsområdet, hvor Hellas er under sterkt press.

6.1.4.2 Enslige mindreårige og Dublin II

Dublin II-forordningen gir særregler for enslige mindreårige asylsøkere. Dersom barnet har familie med lovlig opphold i et medlemsland, er dette landet forpliktet til å behandle barnets asylsøknad, forutsatt at dette er til det beste for barnet. Dersom barnet ikke har søkt om beskyttelse i et annet land tidligere, skal saken ikke underlegges Dublin-behandling, dvs. at asylsaken skal realitetsbehandles i Norge.

UNEs stornemnd uttalte i oktober 2009 generelt og enstemmig at det å være enslig mindreårig i seg selv ikke er en «særlig grunn» som tilsier at en asylsøknad skal behandles i Norge, og at det således må foretas en konkret vurdering. Det at barnets interesser skal være et grunnleggende hensyn, utelukker imidlertid ikke at innvandringsregulerende og andre hensyn kan være relevante og også avgjørende i en sak.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at alle barn har rett til en individuell vurdering av asylgrunnlaget sitt, uavhengig av foreldrene. Menneskerettighetsbrudd som ikke gir returvern for voksne, kan likevel gjøre det for barn. Noen former for forfølgelse er også spesielt rettet mot barn, som kjønnslemlestelse, tvangsekteskap, menneskehandel og prostitusjon, tvangsarbeid eller utnyttelse som barnesoldater. Samtidig gir rett til beskyttelse for foreldrene automatisk rett til oppholdstillatelse som flyktning for medfølgende barn. Også ved vurdering av om det foreligger sterke menneskelige hensyn, kan barn gis opphold, selv om den samme situasjonen ikke ville gitt opphold til en voksen. Med ny utlendingslov fra 1. januar 2010 gis alle som får opphold på grunn av behov for beskyttelse, flyktningstatus, uavhengig av om grunnlaget er behov for beskyttelse etter flyktningkonvensjonen eller vern mot retur etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.

Komiteen viser til at noen av de vanskeligste vurderingene når det gjelder barn, er i saker der barn ikke er funnet å ha grunnlag for beskyttelse, og så skal vurderes for opphold med utgangspunkt i sterke menneskelige hensyn. I slike saker skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til at hva barnets beste er, må vurderes individuelt. I tillegg skal barnets beste også veies opp mot andre viktige hensyn, som innvandringsregulerende hensyn og andre barns beste, i betydningen av at praksis ikke bør oppmuntre flere barn til å søke asyl i Norge uten behov for beskyttelse.

Komiteen viser til meldinga som lister opp eksempler på hvilke kriterier som bør inngå i barnets beste-vurderingene, slik de framgår i forarbeidene til ny utlendingslov, som trådte i kraft 1. januar 2010. I tillegg til tilknytningen til riket, skal det legges vekt på om utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig omsorg ved retur, helsemessige lidelser (men med streng praksis), sosiale eller humanitære forhold ved retursituasjonen og om personen har vært offer for menneskehandel.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til at det kan gis begrenset tillatelse til enslige mindreårige mellom 16 og 18 år og begrenset tillatelse i saker med manglende dokumentasjon av identitet.

Komiteen viser til at når saker med manglende dokumentasjon av identitet også omfatter barn, kan hensynet til barn tilsi at det gis tillatelse i stedet for avslag i saker som omhandler opphold på humanitært grunnlag.

Komiteen viser til at barns beste skal vektlegges, mens det kan legges vekt på innvandringsregulerende hensyn, der et sentralt element er å sikre en kontrollert og begrenset innvandring, uten at dette er ment å være avgjørende for vektingen mellom dem i saker der begge hensyn anses relevante. Regelverket pålegger imidlertid utlendingsmyndighetene å synliggjøre de vurderingene og avveiningene som er gjort mellom ulike hensyn, i det endelige vedtaket. Se også punktene 1-3 under komiteens generelle merknader.

Dersom barnet heller ikke får innvilget opphold på bakgrunn av sterke menneskelige hensyn, plikter vedkommende søker å returnere til opprinnelseslandet innen en fastsatt frist. I mange tilfeller overholdes ikke denne fristen. Resultatet er at det i dag er mange barn som har bodd lenge i Norge, uten at verken de eller familiene deres har fått en oppholdstillatelse. Situasjonen for lengeværende barn uten lovlig opphold er gjenstand for et bredt engasjement i samfunnet.

Komiteen viser til at mange barn uten beskyttelsesbehov på denne måten havner i en situasjon der livet deres blir satt på vent, med den usikkerheten og mangelen på rettigheter som dette medfører. Tall i meldinga viser at pr. mai 2012 har 544 barn med endelig avslag bodd i norske asylmottak i mer enn tre år, hvorav 90 barn i mer enn fem år. I tillegg kommer 350 barn med endelig avslag på kjent adresse utenfor mottak, mens det sannsynligvis også befinner seg barn med utreiseplikt på ukjent adresse, herunder barn som er forsvunnet fra mottak. Se også punktene 15-17 under komiteens generelle merknader.

Komiteen er enig i regjeringens oppfatning om at seinere tids praksis i UNE tyder på at det i en del saker legges mer vekt på innvandringsregulerende hensyn enn hva som ble forutsatt da regelverket ble vedtatt, samtidig som praksis framstår som lite entydig. Komiteen har merket seg at regjeringen vil bidra til at færre barn blir lenge i en uavklart situasjon, gjennom ulike tiltak. Ett av tiltakene er en klargjøring av utlendingsforskriften § 8-5, der barnets alder og samlede oppholdstid i landet står sentralt. Det skal legges vekt på at et barn i skolepliktig alder antas å ha en sterkere tilknytning til landet enn yngre barn, om barnet har gått i barnehage/skole, snakker norsk, deltar i fritidsaktiviteter, har venner og for øvrig har en særlig tilknytning til det norske samfunnet. En annen viktig presisering er at både oppholdstid som asylsøker og oppholdstid etter endelig avslag skal telle med.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser dessuten til regjeringens presisering av at hensynet til barnet på et tidspunkt vil måtte gå foran innvandringspolitiske hensyn, og videre at ulovlig opphold og oversittet utreisefrist i seg selv skal tillegges mindre vekt enn aktiv motarbeidelse av retur, bruk av falsk identitet, aktiv unndragelse av retur, manglende melding til politiet om skifte av bolig og brudd på straffeloven. Det presiseres samtidig at det å unnlate å melde fra om skifte av bolig, er mindre alvorlig enn å gå i skjul, og at det ved konsekvenser av brudd på straffeloven samtidig må legges vekt på forholdets karakter. Flertallet støtter en slik presisering av innholdet i forskriftens § 8-5.

Komiteen viser til at regjeringen også nevner andre tiltak for å forebygge at flere barn kommer i en tilsvarende situasjon, kortere saksbehandlingstid, herunder at asylsøkere med barn, som ikke har fått sin klage avgjort i UNE innen 15 måneder, kan innvilges opphold, tilsvarende den bestemmelsen som gjelder for UDI, løpende kartlegging og evaluering av situasjonen for barn på mottak, rask retur etter endelig avslag, fortrinnsvis frivillig, en økning av returstøtten med 10 000 kroner pr barn, bedre dialog med foreldrene om retur, styrking av politibudsjettet for gjennomføring av flere tvangsreturer, raskere bosetting av dem som får opphold, barnefaglig kompetanse i alle ledd, vurdering av muntlig høring av barn i klagesaker og saker med begjæring om omgjøring, der det er lenge siden saken ble utredet i UDI, og en ekstern evaluering av hvordan barns situasjon blir belyst i UNE. Komiteen støtter disse tiltakene. Se også punktene 1 og 2 under komiteens generelle merknader.

I forbindelse med Dublin II-forordningen viser komiteen til Stortingets behandling av Meld. St. 9 (2009–2010) om norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv, der Stortinget ga sin tilslutning til at regjeringen kunne delta i reforhandling av avtalene, for å avlaste de landene som mottar flest asylsøkere, jf. Innst. 327 S (2009–2010). Komiteen er kjent med at slike forhandlinger ikke er kommet i gang på grunn av motstand i større EU-land som for eksempel Tyskland og Frankrike. Det vises imidlertid til at det før retur av barn etter Dublin II-forordningen skal foretas en vurdering av om slik retur bryter med hensynet til barnets beste etter barnekonvensjonen. Se også punktene 8, 18, 5 og 10 under komiteens generelle merknader.

Barns beste

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti merker seg at det i meldingen erkjennes at praksis har vært for streng hva gjelder vurderingen av hensynet til barnets beste opp mot innvandringsregulerende hensyn, samt at praksis fremstår som lite entydig. Samtidig savner dette medlem en redegjørelse for hvilke konsekvenser denne erkjennelsen vil ha.

Dette medlem viser til at det fra et stort flertall av høringsinstansene anbefales at det utarbeides en forskrift som klargjør hvordan vurderingen av barnets beste skal foretas og som tydeliggjør at hensynet til barnets beste må vektlegges i større grad i forhold til innvandringsregulerende hensyn, i samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser og for øvrig i tråd med utlendingslovens intensjoner. Dette medlem støtter dette og mener det vil være en rask og effektiv måte å sikre at praksis blir i samsvar med lovgivers opprinnelige intensjon.

Dette medlem viser til høringsinnspillet fra Norsk senter for menneskerettigheter (Nasjonal institusjon) der det går frem at i spørsmål om hvilken vekt hensynet til barnets beste skal ha i forhold til andre hensyn, må utgangspunktet tas i barnekonvensjonen artikkel 3, og at det ifølge Wien-konvensjonen om tolking av traktater skal tas utgangspunkt i en naturlig språklig forståelse av ordlyden. Dette medlem viser til at artikkel 3 slår fast at ved alle handlinger som berører barn «skal barnets beste være et grunnleggende hensyn», eller «a primary consideration», som det står i den offisielle engelske versjonen, noe som må bety at hensyn til barnets beste «skal» tillegges vekt – i motsetning til at det «kan» tillegges vekt. Dette medlem viser til at ordlyden også sier noe om vekten som skal gis hensynet. Hensynet til barnets beste er ikke bare ett blant flere hensyn, men skal altså være det primære hensynet. Dette medlem forstår det slik at det primære hensynet som hovedregel skal gå foran andre hensyn og at unntak må begrunnes særskilt.

Dette medlem mener det også er behov for at regjeringen understreker overfor utlendingsmyndighetene at barnets beste-vurderingen fremgår av enkeltvedtaket og at begrunnelsen for vektlegging av de ulike hensyn tydeliggjøres i vedtakene. Dette for at vurderingen skal kunne etterprøves.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utarbeide en forskrift som klargjør hvordan vurderingen av barnets beste skal foretas, og som tydeliggjør at hensynet til barnets beste må vektlegges i større grad når det gjelder innvandringsregulerende hensyn, i samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser og for øvrig i tråd med utlendingslovens intensjoner.»

«Stortinget ber regjeringen understreke overfor utlendingsmyndighetene at barnets beste-vurderingen fremgår av enkeltvedtaket og at begrunnelsen for vektlegging av de ulike hensyn tydeliggjøres i vedtakene.»

Juridisk gjennomgang

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til sine merknader under punkt 5 under komiteens generelle merknader.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at flere organisasjoner har påpekt at det er behov for en juridisk gjennomgang av forholdet mellom bestemmelsene i utlendingsloven og FNs barnekonvensjon, og praktiseringen av gjeldende regelverk opp mot de folkerettslige forpliktelsene som følger av FNs barnekonvensjon. Dette medlem mener en slik juridisk gjennomgang kunne bidratt med viktige avklaringer. Debatten som har versert rundt de lengeværende barna, avgjørelser i EMD og kommentarer fra FNs barnekomité viser at det er behov for en nærmere utredning om spørsmålet.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en redegjørelse for det nærmere innholdet i barnets beste-vurderingen basert på internasjonale og nasjonale rettskilder.»

Om begrensede tillatelser til mindreårige asylsøkere over 16 år

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til sine merknader under punkt 17 under komiteens generelle merknader.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at regjeringen høsten 2008 innførte flere innstrammingstiltak. Blant disse tiltakene var innføring av begrensede tillatelser uten rett til fornyelse, for enslige mindreårige søkere over 16 år. Dette medlem viser til at det i utlendingsforskriften § 8-8 fremgår at enslige mindreårige asylsøkere som har fylt 16 år på vedtakstidspunktet og som ikke har annet grunnlag for opphold enn at norske myndigheter anser at søkeren er uten forsvarlig omsorg ved retur, kan gis oppholdstillatelse etter lovens § 38 første ledd til fylte 18 år.

Dette medlem viser til at det store flertallet av høringsinstansene, herunder Røde Kors, Redd Barna, NOAS, Juss-buss og PRESS, var svært kritiske til gjennomføringen av dette. Dette medlem er kritisk til at regjeringen har innført en praksis som medfører at ungdommer lever i uforutsigbarhet, med livet på vent, noe som går ut over blant annet skole, sosialt liv og psykisk helse. Blant annet viser studier at mange av ungdommene lever med store psykiske lidelser. Dels som følge av tidligere traumer fra hjemlandet, fra opplevelser under flukten, og senere også på grunn av den vanskelige livssituasjonen det er å leve med begrensede tillatelser i Norge. Dette medlem stiller seg uforstående til at disse utfordringene ikke er trukket frem i meldingen.

Dette medlem mener utlendingsforskriften må endres, slik at det ikke lenger er anledning til å gi begrensede tillatelser til enslige mindreårige asylsøkere. Dette medlem ser på ordningen med begrensede tillatelser til enslige mindreårige asylsøkere som en ordning som er i strid med hensynet til barns beste, og som en ordning som har påført unge mennesker unødige og alvorlige lidelser.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre utlendingsforskriften § 8-8 slik at det ikke lenger blir anledning til å gi begrensede tillatelser til enslige mindreårige asylsøkere.»