Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Innledning

I Dokument 12 (2007–2008) er det fremsatt to forslag om endringer av Grunnloven § 93. Denne innstillingen omhandler begge forslagene.

I forslag nr. 1 som er fremsatt av Per-Kristian Foss, Inge Lønning, Marianne Aasen Agdestein og Svein Roald Hansen, foreslås det at Stortingets samtykke til suverenitetsavståelse skal kunne gis med to tredjedels flertall dersom det først er avholdt rådgivende folkeavstemning.

I forslag nr. 24 som er fremsatt av Rune J. Skjælaae-n, Anna Ceselie Brustad Moe og Kari Mette Prest-rud, foreslås en tilføyelse i § 93 for å presisere at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende.

Bestemmelsen i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962, og gir hjemmel til at Norge kan avstå suverenitet på et saklig begrenset område til internasjonale organisasjoner. Bestemmelsen har stått uendret siden 1962, og lyder:

«For at sikre den internationale Fred og Sikkerhed eller fremme international Retsorden og Samarbeide kan Storthinget med tre Fjerdedeles Flertal samtykke i, at en international Sammenslutning som Norge er tilsluttet eller slutter sig til, paa et saglig begrænset Omraade, skal kunne udøve Beføielser der efter denne Grundlov ellers tilligge Statens Myndigheder, dog ikke Beføielse til at forandre denne Grundlov. Naar Storthinget skal give sit Samtykke, bør, som ved Behandling af Grundlovsforslag, mindst to Trediedele af dets Medlemmer være tilstede.

Bestemmelserne i denne Paragraf gjælde ikke ved Deltagelse i en international Sammenslutning, hvis Beslutninger har alene rent folkeretslig Virkning for Norge.»

Da bestemmelsen ble gitt, ble den sett i sammenheng med et mulig norsk medlemskap i Det europeiske fellesskap. Overdragelse av grunnlovsbestemt myndighet til et internasjonalt organ vil enten kreve vedtak etter § 93 eller endring av Grunnloven etter reglene i § 112.

Både forslag nr. 1 og forslag nr. 24 tar utgangspunkt i den grunnlovsmessige hjemmelen for at Norge kan overføre suverenitet til internasjonale organisasjoner. Siden de fremsatte forslagene omhandler endring av samme grunnnlovsbestemmelse, om ikke samme deler av bestemmelsen, velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises i den forbindelse til Stortingets forretningsorden § 20 tredje ledd hvor det heter at saker som hører sammen, skal tas opp i en og samme innstilling, så langt råd er.

Forslagene berører ulike deler av § 93, og vil ha ulik virkning. Stortinget må derfor ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

1.2 Forslag nr. 1 (Dokument nr. 12 (2007–2008))

Forslaget viser til at § 93 ble tatt inn for at Grunnloven ikke skal være et hinder for at Norge skulle kunne være en aktiv medspiller i en utvikling mot et sterkere og mer omfattende forpliktende samarbeid mellom land for å sikre den internasjonale fred og sikkerhet eller fremme internasjonal rettsorden.

Den utviklingen vi har hatt siden andre verdenskrig, har skritt for skritt bygd opp internasjonale organer og avtaler, som i sterkere og sterkere grad forplikter landene som deltar. Det er en utvikling det har vært bred politisk enighet om at Norge skulle støtte helhjertet opp om i hele etterkrigstiden. En internasjonal rettsorden er særlig i små lands interesse. Det er samtidig en utvikling som begrenser det enkelte lands handlefrihet. Forslagsstillerne mener at slik må det være og viser til at det ikke er mulig å forplikte hverandre til i sterkere grad å handle sammen i felles interesse og samtidig beholde selvråderetten ubeskåret.

Norge har undertegnet rundt 900 internasjonale avtaler som i større eller mindre grad innsnevrer vårt handlingsrom. Forslagsstillerne viser til at når vi har gjort det, er det fordi det har vært i vår egen interesse.

Forslagsstillerne påpeker at de store, felles utfordringer internasjonalt, som klimatrusselen, fattigdomsbekjempelse og internasjonal kriminalitet og terror, skaper behov for mer og sterkere forpliktende samarbeid landene imellom. Det krever at landene er villige til å overføre noe av sin suverenitet til felles, internasjonale organer som bygger på demokratiske prinsipper.

Kravet i Grunnloven for myndighetsoverføring etter § 93 er satt strengere enn kravet til endring i Grunnloven; tre fjerdedels flertall. Dette kravet forstås i lys av reglene i § 112 om grunnlovsendringer. Som utgangspunkt vil et slikt vedtak altså måtte treffes etter reglene om grunnlovsendring, hvor det er tilstrekkelig med to tredjedels flertall, men hvor forslag om slik endring må hvile over valg.

Forslagsstillerne viser til at det sistnevnte leddet i grunnlovsendringsprosedyren er prinsipielt viktig. I samsvar med grunnleggende tenkning om folkesuverenitet markerer det at Grunnloven er folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven § 93 gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten å vente til over neste valg. Kravet om tre fjerdedels flertall skal kompensere for bortfallet av denne demokratiske garanti.

Folkeavstemning har vært brukt svært få ganger i rikspolitisk sammenheng. Det ble brukt da det skulle tas stilling til om Norge fortsatt skulle være et kongedømme eller bli en republikk, og ved løsrivelsen fra Sverige i 1905. Når det gjelder vår utenrikspolitikk, har det vært benyttet to ganger, i tilknytning våre søknader om å bli med i EU-samarbeidet. Dette har skapt en sedvane. Hvis spørsmålet om EU-medlemskap igjen aktualiseres, er det tverrpolitisk enighet om at det ikke vil være aktuelt med en slik innmeldelse uten at man først har innhentet folkets råd.

Forslagsstillerne påpeker at det er bred politisk enighet om at utfallet av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den konstitusjonelt sett er rådgivende. Spørsmålet – i henhold til forslagsstillerne – er om det ikke vil være riktig å la den vekt Stortinget bør tillegge en folkeavstemning, også komme til uttrykk ved at kravet til flertall da settes lik krav ved endringer i Grunnloven. En slik endring vil styrke folkeavstemningens vekt i beslutningsprosessen.

Når folket har fått mulighet til å gi Stortinget sitt råd, vil det politisk sett legge en avgjørende føring for behandlingen i Stortinget. Derfor bør det også komme til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre enn om det ikke har vært folkeavstemning.

Forslagsstillerne mener at utfordringen blir å finne frem til en måte som gjør det mulig å sette flertallskravet i § 93 ned til et nivå som mange vil anse som mer rimelig, men uten å kaste vrak på den vel gjennomtenkte sammenheng som ligger i dagens system. Av hensyn til legitimiteten av det endelige resultat er det viktig å finne en slik balanse.

Løsningen i forslaget er å beholde hovedreglene i § 93 slik paragrafen nå lyder, men legge til nytt annet ledd om at 2/3 flertall er tilstrekkelig under visse vilkår. Dermed åpnes det også for en valgmulighet som ikke finnes i dagens system.

På denne måten oppnår man for det første å ta vare på dagens mulighet for å gå raskere frem enn etter § 112, men uten å gå veien om folkeavstemning. Denne adgangen ble benyttet for å åpne for norsk deltagelse i EØS. Men da vil det fortsatt være nødvendig med tre fjerdedels flertall.

Samtidig innføres det et nytt ledd der flertallskravet er redusert til to tredjedels, men bare dersom det på forhånd er holdt rådgivende folkeavstemning. Stortingets adgang til å samtykke uten å vente til etter neste valg vil være den samme som etter paragrafens første ledd: Bortfallet av den demokratiske garanti som ligger i kravet om mellomliggende valg etter § 112, kompenseres imidlertid ved det element av direktedemokrati som ligger i kravet om forutgående folkeavstemning av rådgivende karakter. Hvis en slik fremgangsmåte blir valgt, gir ikke lenger hensynet til folkesuvereniteten tilstrekkelig grunn til å beholde den kompensasjon som i dag ligger i kravet om tre fjerdedels flertall.

Forslaget forutsetter at folkeavstemningen og stortingsvedtaket gjelder samme sakskompleks, at de alternativer som legges frem for velgerne, i det vesentligste er klare, og at saken avgjøres i Stortinget innen rimelig tid etter at resultatet av folkeavstemningen er klart. I henhold til forslagsstillerne er det ikke grunn til å ta inn mer detaljerte regler om disse spørsmål i Grunnloven.

Forslaget fremmes i to alternativer der samme realitet er forsøkt uttrykt på to litt ulike måter.

Følgende forslag fremmes i dokumentet:

«Alternativ 1:

§ 93 nytt annet ledd skal lyde:

Saadant Samtykke kan alligevel gives med to Trediedeles Flertal, dersom Storthinget først har indhentet Folkets Raad.

Nåværende § 93 annet ledd skal være tredje ledd.

Alternativ 2:

§ 93 nytt annet ledd skal lyde:

To Trediedeles Flertal er alligevel tilstrækkeligt, dersom Storthinget først har indhentet Folkets Raad.

Nåværende § 93 annet ledd skal være tredje ledd.»

1.3 Forslag nr. 24 (Dokument nr. 12 (2007-2008))

I forslag nr. 24 foreslås en tilføyelse i § 93 om at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende.

Forslagsstillerne anfører at det ved folkeavstemningene i 1972 og 1994 var motstridende oppfatninger av hvordan Stortinget skulle forholde seg til resultatet av folkeavstemningene. De påpeker at denne diskusjonen igjen vil bli aktualisert ved fremtidige folkeavstemninger. Dersom resultatet av en folkeavstemning står i kontrast til hva flertallet av Stortingets medlemmer står for, mener forslagsstillerne at regelverket fortsatt kan være potensielt kriseskapende. Forslagsstillerne mener at dette best kan hindres ved at Stortingets konstitusjonelle enekompetanse tydeliggjøres for å motvirke en beslutningskrise.

Konstitusjonelt er avgjørelsesmyndigheten tillagt Stortinget gjennom Grunnloven § 93. Landsomfattende folkeavstemninger har ingen skriftlig hjemmel, men har vært avholdt seks ganger i kongeriket Norge siden 1905.

Det foreslås grunnlovfestet i § 93 at folkeavstemning er obligatorisk og rådgivende, slik at Stortinget er bundet til å be om velgernes/folkets råd før enhver suverenitetsavståelse.

Det er fremmet følgende forslag:

«§ 93 første ledd tredje punktum skal lyde:

Inden Storthinget træffer sin Afgjørelse, skal det lade afholde en raadgivende Folkeafstemning om Sagen.»

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at det foreligger to forslag til endringer av Grunnloven § 93 denne stortingsperioden, og at komiteen har valgt å behandle de to forslagene i samme innstilling. Komiteen viser også til at forslagene gjelder ulike deler av bestemmelsen og at forslagene vil ha ulik virkning.

2.1 Dokument nr. 12:1 (2007-2008)

Komiteen viser til at § 93 i sin tid ble tatt inn i Grunnloven for at Norge aktivt skulle kunne ta del i den internasjonale utviklingen mot et mer omfattende samarbeid mellom land for å sikre fred, sikkerhet og internasjonal rettsorden. Videre vil komiteen vise til at Grunnloven § 93 gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten å vente til over neste valg og at kravet om tre fjerdedels flertall skal kompensere for bortfallet av denne demokratiske garanti.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, medlemmene Martin Kolberg og Marit Nybakk fra Arbeiderpartiet, og medlemmet fra Høyre, er enig med forslagsstillerne i at kravet om tre fjerdedels flertall for overføring av statsmyndighet til en internasjonal organisasjon etter § 93 er strengt.

Flertallet er av den oppfatning at realiteten i det foreliggende forslaget er at det stortingsmindretallet som kan blokkere og stemme ned et flertall i Stortinget og i folket, endres fra en fjerdedel til en tredjedel av stortingsrepresentantene, under forutsetning av at det i forkant er avholdt en rådgivende folkeavstemning. Uten folkeavstemning fastholdes kravet om tre fjerdedels flertall som i dag. Flertallet mener at resultatet av en folkeavstemning vil være førende for behandlingen i Stortinget og at dette bør komme til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre enn om det ikke hadde vært avholdt folkeavstemning.

Flertallet ser det som en fordel at prosedyrene for suverenitetsoverføring etter Grunnloven § 93 er egnet til å skape klarhet og forutsigbarhet i forkant av eventuelle nye prosesser rundt tilslutning til internasjonale organisasjoner. Flertallet anser at det foreliggende forslag bidrar til dette. På denne bakgrunn vil flertallet anbefale at forslaget i Dokument nr. 12:1 (2007–2008) alternativ 1 – bifalles.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til Dokument nr. 12:1 (2007–2008) hvor kravet til kvalifisert flertall ved avståelse av suverenitet i Grunnloven § 93, foreslås redusert fra tre fjerdedeler til to tredjedeler hvis det er avholdt en rådgivende folkeavstemning først.

Disse medlemmer merker seg at endringen vil medføre at flertallskravet blir det samme som ved grunnlovsendringer. Forskjellen er at velgere ved grunnlovsendring har anledning til å påvirke sammensetningen av det storting som skal fatte det endelige vedtaket. Ved avståelse av suverenitet etter § 93 er det det samme storting som etter en rådgivende folkeavstemning skal fatte vedtaket om avgivelse av suverenitet. Disse medlemmer mener generelt at kravet til lovlig fattede vedtak etter § 93 som helhet ikke bør være svakere enn ved grunnlovsendring etter § 112.

Disse medlemmer vil understreke at å overføre myndighet fra Stortinget til internasjonale organer er særskilt alvorlig siden det innebærer en mulig konflikt med Grunnlovens første setning i § 1: «Kongeriget Norge er et frit, selvstændigt, udeleligt og uafhændeligt Rige». Det må derfor være særlig strenge vilkår for suverenitetsavståelse.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at gjeldende § 93 om tre fjerdedels flertall ble innført i 1962 med bakgrunn i et mulig norsk medlemskap i Fellesmarkedet, det nåværende EU. Disse medlemmer vil peke på at et EU-medlemskap i dag vil innebære langt mer enn hva tilfellet var i 1962. I § 93 spesifiseres det at bestemmelsen bare kan brukes «paa et saglig begrænset Omraade». Disse medlemmer mener at medlemskap i EU vil medføre en systematisk og omfattende suverenitetsavståelse, og at medlemsspørsmålet derfor ikke kan behandles etter § 93. Disse medlemmer mener at et EU-medlemskap sannsynligvis vil kreve en hel rekke grunnlovsendringer (for eksempel i § 75), som alle må behandles etter § 112.

Frede Castberg og Johs. Andenæs utredet saken for Stortinget i 1961/62, i Dokument nr. 3 (1961–62). De konkluderte med at § 93 kunne brukes overfor EEC, slik denne fungerte da. Men Andenæs la til at dersom EEC utviklet seg i føderal retning, måtte § 112 brukes til å endre rundt ti paragrafer i Grunnloven. Tilsvarende konstaterte Carsten Smith i 1972 at bare § 112 var relevant.

Disse medlemmer mener at EU nå har kommet så langt i føderal retning at § 112 må benyttes. Under enhver omstendighet er det nødvendig å ha klare regler for avståelse av norsk suverenitet. Vedtak fattet etter § 93 bør ha en entydig fremgangsmåte. Den foreslåtte tilføyelsen i nytt annet ledd i § 93 gir ingen slik klargjøring, og er således utilstrekkelig som grunnlag for en så viktig beslutning. Det foreliggende forslaget vil ikke avklare forholdet mellom folkeavstemning og storting på en måte som disse medlemmer kan akseptere. Den viktigste konsekvensen av forslaget er ikke endring av flertallskravet ved forutgående folkeavstemning.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre påpeker at det framgår av begrunnelsen for forslaget at et samlet storting kan måtte stemme ja til suverenitetsavståelse uansett hvor knapt eller geografisk skeivt et flertall er i en folkeavstemning. I forslaget heter det: «Det er bred politisk enighet om at utfallet av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den konstitusjonelt sett er rådgivende». Dette kan oppfattes som at Stortinget implisitt har vedtatt at «rådgivende» folkeavstemning er bindende.

Disse medlemmer understreker at forslaget i praksis innfører prinsippet om simpelt flertall som tilstrekkelig til å avstå suverenitet til en annen stat eller organisasjon som Norge slutter seg til. Det vil medføre et klart brudd med norsk konstitusjonell tradisjon for suverenitetsavståelser og grunnlovsendringer fra 1814 og framover. Etter disse medlemmers syn setter forslaget ethvert mindretallsvern ut av kraft; siden forslaget kan forstås slik at dersom 50,1 prosent av folket sier ja, må også Stortinget si ja. Disse medlemmer påpeker at innstillingens flertall juridisk sett vil eliminere mindretallsgarantien i spørsmål om suverenitetsavståelser som har fått tilslutning fra et simpelt flertall i en folkeavstemning. Dette er i strid med disse medlemmers forståelse av Grunnloven.

Disse medlemmer anbefaler at forslaget i Dokument nr. 12:1 (2007–2008) ikke bifalles.

Komiteens medlem fra Arbeiderpartiet Jette F. Christensen er av den oppfatning at endringer i Grunnloven bør være gjenstand for stor konsensus og at det bør råde felles forståelse i Stortinget om årsaken til endringen, i særdeleshet når det vedrører suverenitetsavgivelse. Dette medlem ser ikke at det fremsatte forslaget faller innenfor dette og råder derfor Stortinget til ikke å bifalle forslaget.

2.2 Dokument nr. 12:24 (2007-2008)

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at forslaget går ut på at det vil bli obligatorisk å avholde folkeavstemning i alle saker som skal behandles etter Grunnloven § 93, samtidig som det presiseres at resultatet vil være rådgivende for Stortinget.

Flertallet viser videre til at det var motstridende oppfatninger etter avstemningene om norsk medlemskap i EF/EU i 1972 og 1994 om hvordan Stortinget skulle forholde seg til resultatet, og at forslaget tar sikte på å avverge en beslutningskrise dersom et velgerflertall og Stortinget ikke inntar samme standpunkt. Flertallet viser til at de to folkeavstemningene om EF/EU-medlemskap har etablert den sedvane at folkets råd skal innhentes gjennom rådgivende folkeavstemning, og at en grunnlovsendring ikke er nødvendig for å sikre at fremgangsmåten blir den samme hvis spørsmål om medlemskap i EU igjen skulle bli aktuelt.

Flertallet er imidlertid av den oppfatning at det kan oppstå tilfeller hvor suverenitetsavståelse er nødvendig, men på langt mer begrensede områder enn ved medlemskap i EU. Kravet om landsomfattende folkeavstemninger i slike tilfeller vil endre bruken av folkeavstemningsinstituttet i Norge.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener derfor at innføring av krav om rådgivende folkeavstemning i Grunnloven kan føre til konsekvenser som en i dag ikke har full oversikt over.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, anbefaler at forslaget i Dokument nr. 24 (2007–2008) ikke bifalles.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at forslaget i Dokument nr. 12:24 (2007–2008) innebærer en grunnlovsfesting av to prosedyreregler for Stortingets behandling av saker om suverenitetsavståelse til internasjonale organisasjoner. For det første at det skal fremgå av Grunnloven at det skal være obligatorisk med folkeavstemning i saker om suverenitetsavståelse, og videre at slike folkeavstemninger skal være rådgivende og at det er Stortinget som skal fatte endelig beslutning.

Etter disse medlemmers oppfatning vil saker om suverenitetsavståelse være av de mest krevende Stortinget skal ta stilling til. Det bør derfor i utgangspunktet være helt klart hvilken prosedyre som skal følges for å komme frem til en beslutning. Disse medlemmer mener at dagens situasjon innebærer en uklarhet, og frykter at en alvorlig beslutningskrise kan oppstå om eksempelvis et flertall i befolkningen stemmer ja ved en folkeavstemning om norsk tilslutning til EU, mens mer enn en fjerdedel av stortingsrepresentantene er imot medlemskap. Forslaget i Dokument nr. 12:24 (2007–2008) vil bidra til å tydeliggjøre at det er Stortinget som har beslutningskompetanse i denne typen saker. Disse medlemmer er enig med forslagsstillerne i at en slik situasjon er potensielt kriseskapende, og at forslaget til endring av Grunnloven § 93 kan bidra til å avverge en svært alvorlig situasjon.

Disse medlemmer vil på dette grunnlaget anbefale at forslaget i Dokument nr. 12:24 (2007–2008) bifalles.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet:

Forslag 1

Dokument nr. 12:24 (2007–2008) fra Rune J. Skjælaaen, Anna Ceselie Brustad Moe og Kari Mette Prestrud om endring av Grunnloven § 93 (rådgivende folkeavstemning) – bifalles.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til grunnlovsforslagene og rår Stortinget til å gjøre slike

vedtak:

I

Dokument nr. 12:1 (2007–2008) – grunnlovsforslag fra Per-Kristian Foss, Inge Lønning, Marianne Aasen Agdestein og Svein Roald Hansen om endringer i Grunnloven § 93 med sikte på å åpne for at samtykke til suverenitetsoverføring kan gis med 2/3 flertall dersom det først er avholdt en rådgivende folkeavstemning – alternativ 1 – bifalles.

II

Dokument nr. 12:1 (2007–2008) – grunnlovsforslag fra Per-Kristian Foss, Inge Lønning, Marianne Aasen Agdestein og Svein Roald Hansen om endringer i Grunnloven § 93 med sikte på å åpne for at samtykke til suverenitetsoverføring kan gis med 2/3 flertall dersom det først er avholdt en rådgivende folkeavstemning – alternativ 2 – bifalles ikke.

III

Dokument nr. 12:24 (2007–2008) – grunnlovsforslag fra Rune J. Skjælaaen, Anna Ceselie Brustad Moe og Kari Mette Prestrud om endring av Grunnloven § 93 (rådgivende folkeavstemning) – bifalles ikke.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 20. desember 2011