2.1 Sammendrag

2.1.1 Det strukturelle, oljekorrigerte budsjett-underskuddet

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for en jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter til et nivå som kan opprettholdes på lang sikt. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunktursituasjonen.

Handlingsregelen gir fleksibilitet i budsjettpolitikken. Denne fleksibiliteten har blitt utnyttet. Da norsk økonomi var inne i en lavkonjunktur de første årene etter at handlingsregelen ble innført, lå bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, klart over 4-prosentbanen for bruk av disse inntektene. Fra 2006 til 2008 var det omvendt. For å dempe virkningene på norsk økonomi av finanskrisen og det internasjonale tilbakeslaget er bruken av petroleumsinntekter i 2009 og 2010 igjen brakt over 4-prosentbanen. Etter hvert som situasjonen i norsk økonomi normaliseres, må bruken av petroleumsinntekter bringes tilbake til 4-prosentbanen, slik regjeringen har varslet. En slik innretning av budsjettpolitikken vil legge til rette for en balansert utvikling i norsk økonomi, ved å dempe presset mot rente, kronekurs og den delen av næringslivet som møter konkurranse fra utlandet.

Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I fjor høst vedtok Stortinget et budsjett for 2010 som la opp til en bruk av oljeinntekter på 148,5 mrd. kroner, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette innebar en ekspansiv impuls tilsvarende 0,6 prosentpoeng, målt ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Avstanden til 4-prosentbanen ble anslått til knapt 45 mrd. kroner.

Endringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2010 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ned til 131,5 mrd. kroner. Anslaget for strukturelle skatter ble oppjustert med 10 mrd. kroner, mens anslaget for inntekter utenom skatter og avgifter ble oppjustert med 4 mrd. kroner, i hovedsak knyttet til økte utbytteinntekter. I tillegg ble anslaget for utgifter utenom petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger satt ned med 3 mrd. kroner.

I nasjonalbudsjettet 2011 ble anslaget for det strukturelle underskuddet i 2010 satt ytterligere ned, til 124,8 mrd. kroner. Anslaget for strukturelle skatter ble oppjustert med om lag 3 mrd. kroner, særlig knyttet til høye innbetalinger av tilleggsforskudd fra foretak i mai. Anslaget for statsbudsjettets utgifter utenom petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger ble satt ned med 3,7 mrd. kroner, i stor grad som følge av lavere utgifter under folketrygden.

Endringer i forbindelse med nysaldert budsjett innebærer ytterligere reduksjoner i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Skatteoppgjøret for inntektsåret 2009 ble lagt fram av skattemyndighetene 20. oktober. Likningen for etterskuddspliktige skattytere viser at skattene fra foretak og andre etterskuddspliktige skattytere økte fra 2008 til 2009, til tross for finanskrisen. I tallgrunnlaget til nasjonalbudsjettet 2011 ble det lagt til grunn en nedgang. En gjennomgang av den nye informasjonen tilsier at anslaget for strukturelle skatter i 2010 settes opp med 5,4 mrd. kroner, hvorav om lag 2 mrd. kroner kan knyttes til at den midlertidige ordningen med skattefradrag for underskudd er benyttet i mindre grad enn forventet. Utenom denne ordningen er de strukturelle skattene hevet med drøyt 3 mrd. kroner. En foreløpig og usikker vurdering tilsier at de strukturelle skattene også for 2011 vil bli oppjustert med drøyt 3 mrd. kroner som følge av den nye informasjon for 2010. Finansdepartementet vil komme nærmere tilbake til dette i revidert nasjonalbudsjett 2011.

Anslaget for statens utbytteinntekter i 2010 foreslås satt ned med 4,2 mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2011. Reduksjonen skyldes en tilbakeføring av mottatt utbytte fra Statkraft, og bidrar isolert sett til en økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Endringer i utgifter og inntekter utenom skatter og utbytter bidrar samlet sett til å redusere det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 med knapt 4 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2011. Det er da innarbeidet at regjeringen foreslår å øke rammetilskuddet til kommunene med 1 mrd. kroner i 2010, for bl.a. å legge til rette for en styrking av arbeidet med en verdig eldreomsorg.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 kan etter dette anslås til 119,6 mrd. kroner, som er 5,2 mrd. kroner lavere enn i Nasjonalbudsjettet 2011. Den anslåtte bruken av oljeinntekter i 2010 ligger om lag 14 mrd. kroner over forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet å øke med 0,4 prosentpoeng fra 2009 til 2010.

Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte anslag for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2010 i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2010. Mer fullstendige beregninger av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, basert på en helhetlig gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi, legges fram to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett. For en nærmere omtale av opplegget for beregning av strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd vises det til vedlegg 1 i revidert nasjonalbudsjett 2010.

2.1.2 Det oljekorrigerte underskuddet

Det oljekorrigerte underskuddet anslås nå til 109,4 mrd. kroner og tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter som dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.

Siden Stortinget vedtok budsjettet i fjor høst er det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet redusert med 44,4 mrd. kroner. Reduksjonen skyldes i stor grad økte skatteinntekter fra fastlandsøkonomien, i hovedsak som følge av høyere skatter fra næringslivet enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2010, og reduserte utgifter, i hovedsak som følge av lavere utgifter til folketrygden enn lagt til grunn i saldert budsjett 2010.

Skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien anslås nå 32,5 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. I tillegg reduseres renteinntektene med 1,2 mrd. kroner, mens øvrige inntekter til sammen økes med om lag 0,7 mrd. kroner. Av dette utgjør netto økte utbyttebetalinger om lag 0,3 mrd. kroner.

Utgiftene utenom dagpenger og renter reduseres med om lag 11,4 mrd. kroner fra saldert budsjett til anslaget i nysaldert budsjett. Utenom dagpenger, netto renteutgifter og merutgifter som skyldes reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden og lønnsoppgjøret i staten, ble utgiftene satt ned med om lag 3,0 mrd. kroner som følge av bevilgningsendringer vedtatt i første halvår i år. Utgiftene reduseres ytterligere med om lag 8,3 mrd. kroner som følge av forslag som er fremmet for Stortinget etter behandlingen av bevilgningsendringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2010. Det er for øvrig gjort nærmere rede for bevilgningsendringer i første halvår i samleproposisjonen som ble fremmet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2010.

Utgiftene til dagpenger ble redusert med 0,9 mrd. kroner i forbindelse med behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2010. Det er ikke gjort endringer i anslaget etter dette.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2010 er satt opp med 51,4 mrd. kroner, fra 220,4 mrd. kroner i saldert budsjett til 271,7 mrd. kroner. Inntektene fra petroleumsvirksomheten er økt med 47,6 mrd. kroner, mens utgiftene er redusert med 3,7 mrd. kroner. Av inntektsøkningen utgjør innbetalte skatter og avgifter 34,9 mrd. kroner. Forventet netto inntekt fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) er oppjustert med 15,4 mrd. kroner, mens utbytteinntektene fra Statoil er knapt 2,7 mrd. kroner lavere enn tidligere lagt til grunn. Oppjusteringen i kontantstrømmen skyldes hovedsakelig at petroleumsprisene i 2010 nå anslås høyere enn i saldert budsjett.

2.1.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende utgiftsveksten på statsbudsjettet for 2010 anslås nå til 1 1/2 pst. fra regnskapet for 2009. Den nominelle, underliggende utgiftsveksten er på 4,8 pst. I nasjonalbudsjettet 2010, som ble fremmet høsten 2009, ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til 1 3/4 pst. I revidert nasjonalbudsjett 2010 ble den reelle, underliggende utgiftsveksten anslått til 2 pst. Oppjusteringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2010 skyldtes lavere utgifter i regnskapet for 2009 enn tidligere anslått. Nedsettelsen av anslaget for den reelle, underliggende utgiftsveksten fra revidert nasjonalbudsjett 2010 til nysalderingen skyldes lavere utgifter og noe høyere prisvekst enn tidligere forutsatt.

2.1.4 Statens pensjonsfond

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2010 anslås nå til 271,7 mrd. kroner, som i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Etter at statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd på 109,4 mrd. kroner er dekket ved en overføring fra Statens pensjonsfond utland, avsettes det dermed netto 162,4 mrd. kroner i fondet i 2010. Renteinntekter og utbytte i Statens pensjonsfond anslås til 84,4 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond anslås dermed til 246,8 mrd. kroner.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå knapt 8,1 mrd. kroner lavere enn i 2009. Inntektene fra petroleumsvirksomheten er 12,1 mrd. kroner lavere enn i 2009, men utgiftene til petroleumsvirksomheten går ned med 4,0 mrd. kroner. Overføringen fra utenlandsdelen av Statens pensjonsfond for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i nysalderingen er 2,1 mrd. kroner høyere enn i 2009. Når det tas hensyn til at statsregnskapet for 2009 viser et overskudd på 10,7 mrd. kroner, og renteinntekter og utbytte fra Statens pensjonsfond i 2010 anslås 6,9 mrd. kroner lavere i 2010 enn i 2009, reduseres dermed det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond med 27,7 mrd. kroner fra 2009 til anslag på regnskap for 2010.

2.1.5 Brutto finansieringsbehov

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 66,7 mrd. kroner i 2010, mot 176,3 mrd. kroner i 2009. Reduksjonen i finansieringsbehovet må ses i lys av bl.a. opprettelsen av Statens obligasjonsfond og Statens finansfond med 50 mrd. kroner til hvert av fondene i 2009. I tillegg påvirker terminstrukturen for avdragene på statsgjelden finansieringsbehovet mellom år.

2.1.6 Folketrygden

Fra saldert budsjett 2010 til nysaldert budsjett er folketrygdens samlede utgifter økt med 691,4 mill. kroner, mens folketrygdens inntekter er redusert med 244,6 mill. kroner. Folketrygdens finansieringsbehov er dermed økt med 936,0 mill. kroner i nysaldert budsjett.

Det er tidligere forutsatt at folketrygdens finansieringsbehov skal dekkes ved statstilskudd, jf. Gul bok 2010. Det er imidlertid fortsatt usikkert hvor stort det endelige finansieringsbehovet vil bli. I denne proposisjonen foreslås det derfor at folketrygdens finansieringsbehov for 2010 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til romertallsvedtak.

2.1.7 Anslag på regnskap 2010

Det nysalderte budsjettet vil kunne avvike fra det endelige regnskapet. Dette må ses i sammenheng med blant annet usikkerhet om regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra 2010 til 2011.

Det er fra og med 1995 overført midler i Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Tilbakeføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Endret netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten etter nysaldert budsjett vil dermed i sin helhet innebære endret netto avsetning i fondet.

Ved at tilbakeføringen til statsbudsjettet fastsettes endelig ved Stortingets behandling av nysalderingsproposisjonen, vil et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd, jf. nærmere redegjørelse om denne budsjetteringspraksisen i St.prp. nr. 66 (2005–2006).

For nærmere redegjørelse om gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2010, vises det til proposisjonenes kapitel 1.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen tar redegjørelsen til orientering, og slutter seg til regjeringens forslag om at folketrygdens finansieringsbehov for 2010 dekkes ved statstilskudd uten angivelse av beløp, jf. forslag til vedtak II under kap. 6 Komiteens tilråding.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at Finansdepartementets anslag for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet har endret seg betydelig gjennom året fra nasjonalbudsjettet. Disse medlemmer viser til at avvikene mellom anslag og endelige tall har vært ekstraordinært store de senere årene. Disse medlemmer er oppmerksom på at noe av dette kan skyldes økt faktisk usikkerhet som følge av finanskrisen.

Disse medlemmer har også merket seg en faglig debatt om hvordan aktivitetskorrigeringen beregnes, og vil understreke viktigheten av at departementet går gjennom det faglige grunnlaget for anslagene og bruken av anslagene i arbeidet med statsbudsjettet.

Disse medlemmer viser til at den viktigste faktoren i bedringen av det oljekorrigerte underskuddet for 2010 på 44,4 mrd. kroner er økt skatteinngang fra fastlandsøkonomien. Disse medlemmer mener dette understreker betydningen av å fremme veksten i økonomien og av å ta hensyn til de dynamiske effekter av endringer i skattesystemet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at nysalderingen for 2010 viser at statens overskudd for 2010 er nå estimert til 163 mrd. kroner. Dette er langt høyere enn det som ble lagt til grunn i statsbudsjettbehandlingen for 2010, der overskuddet på statsbudsjettet var anslått til 67 mrd. kroner. Siden revidert statsbudsjett for 2010 har overskuddet forbedret seg med 44 mrd. kroner, som fremkommer ved lavere overføring fra Statens pensjonsfond utland (Oljefondet).

Disse medlemmer registrerer at forbedringen av resultatet skyldes økte skatte- og avgiftsinntekter, økte petroleumsinntekter, og reduserte utgifter til blant annet sykepenger med 3,3 mrd. kroner. Regjeringens oljepengebruk ligger nå 14 mrd. kroner over handlingsregelen.

Disse medlemmer er av den oppfatning av at når statens inntekter viser seg å bli større enn lagt til grunn i den ordinære budsjettbehandlingen burde noe av disse merinntektene tilfalle skattebetalerne som følgelig har betalt inn for mye. Disse medlemmer betrakter i forøvrig nysalderingen som en teknisk revisjon.

Følgende oversikt viser de budsjettgrep disse medlemmer foreslår i forbindelse med nysalderingen:

For beløpene markert med stjerne er bevilgningsforslagene tatt i fagkomiteens innstilling for nysaldering. Øvrige bevilgningsforslag finnes i denne innstilling og er omtalt i det følgende.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at nysalderingen ikke skal være en arena for tradisjonell omkamp knyttet til alternative statsbudsjett og revidert budsjett. Disse medlemmer fremmer derfor, med ett unntak, ingen forslag til endringer i statsbudsjettet for 2010, men viser til disse medlemmers respektive merknader og forslag i hhv. Innst. 2 S (2010–2011) og Innst. 350 S (2009–2010). Disse medlemmer har imidlertid merket seg at regjeringen denne gang i utstrakt grad har brukt nysalderingen til å imøtekomme kritikk som er framsatt av opposisjon og berørte parter i forbindelse med behandlingen av regjeringens forslag til statsbudsjett for 2011. Særlig gjelder dette forhold knyttet til sykehjemsplasser og kommuneøkonomi.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er opprørt over at ideelle institusjoner og barnevernsbarn, rusmisbrukere og psykisk syke blir satt ut på anbud av regjeringen, en regjering som gikk til valg på ikke å sette «bestemor på anbud». Disse utsatte gruppene trenger gode og stabile rammer rundt sine liv, ikke at hjemmene deres med jevne mellomrom blir gjenstand for anbudsrunder og nedleggelse. De ideelle institusjonene kan tilby slike gode og stabile helse- og omsorgstilbud. Derfor er det viktig at disse institusjonene får gode rammevilkår og slipper å måtte konkurrere med store statlige og kommersielle aktører som har helt andre økonomiske forutsetninger å forholde seg til. Dette medlem foreslår derfor i denne innstilling å prolongere eller på nytt inngå avtaler med alle institusjoner drevet av ideelle aktører som har hatt avtaler med de regionale helseforetakene og med Bufetat, men som har tapt anbud, og som enten fortsatt driver videre med redusert tilbud eller som er i ferd med å avvikle driften. Det forutsettes at avtalene skal gjelde fra 1. januar 2011 til 1. juli 2011.

Dette medlem viser til den akutte krisen som har oppstått i Nav, som følge av stramme budsjettrammer og pålegg fra Nav sentralt om omlegginger av driften. Dette gjelder ikke minst i Vest-Agder, hvor flere ledere for lokale Nav-kontor har sagt opp stillingene sine i protest. Dette medlem viser til at et velfungerende Nav er viktig for tusenvis av utsatte brukere og målet om å få flere i arbeid. Dette medlem fremmer på denne bakgrunn forslag om å bevilge 200 mill. kroner til Navs driftsbudsjett.

Dette medlem viser til at ENOVA i høst har gått tom for midler som skal hjelpe husholdninger som ønsker å gjennomføre ENØK-tiltak. Dette medlem viser til at Det internasjonale energibyrået nevner ENØK-tiltak som et av de viktigste tiltakene mot økte CO2-utslipp og klimaendringer. Dette medlem fremmer på denne bakgrunn forslag om 100 mill. kroner til ENOVA øremerket ENØK-tiltak.

Dette medlem viser til at det har blitt flere fattige under den rød-grønne regjeringen, og mener derfor noe burde settes av til dem som har det aller vanskeligst før jul. Disse medlemmer foreslår derfor en ekstrabevilgning på 30 mill. kroner til frivillige organisasjoner som jobber for å bedre hverdagen for fattige, slik at disse får ekstra midler til å gjøre julen bedre for de svakeste.

Komiteens medlem fra Venstre viser til at utgiftene til sykepenger er redusert med 2,8 mrd. kroner fra saldert budsjett til anslagene i nysaldert budsjett fra 2010. Det er etter dette medlems syn en svært gledelig utvikling, men understreker samtidig betydningen av å få et velfungerende Nav på plass for å nå målene i IA-avtalen. Det er dessverre lite som tyder på at regjeringen er opptatt av denne problemstillingen.

Dette medlem foreslår derfor at Nav tilføres det samme beløpet som er «spart inn» i reduserte sykepenger til et reelt teknologiløft gjennom investering i nytt og funksjonelt IKT-system. Det vil gi en bedre kvalitet på saksbehandlingen, en mer effektiv organisasjon og gjøre Nav i stand til å utføre de oppgavene de er pålagt og forventet. Dette medlem viser til merknader og forslag om økt bevilgning på 2,8 mrd. kroner under avsnitt 4.3 i denne innstilling.