Jeg viser til brev av 3.3.2010 fra Kommunal-
og forvaltningskomiteen med representantforslag 60 S (2009–2010)
fra stortingsrepresentantene Bård Hoksrud, Arne Sortevik, Per-Willy Amundsen,
Torkil Åmland og Anders Anundsen om økt bruk av bindende folkeavstemninger
i Norge.
Stortinget ber regjeringen
legge til rette for at det stilles krav om at det gjennomføres lokale folkeavstemninger
når det skal opprettes bompengefinansierte veiprosjekter.
Stortinget ber regjeringen
legge frem en lovproposisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting
av en utvidet ordning med bruk av bindende folkeavstemninger lokalt
og nasjonalt.
Svaret er utarbeidet i samråd med Justis- og politidepartementet
og Samferdselsdepartementet. Jeg vil innledningsvis kommentere forhold til
Grunnloven og til Kommuneloven, før jeg går nærmere inn på de konkrete
forslagene.
En ordning med bindende folkeavstemninger kan
tenkes å komme i konflikt med ulike grunnlovsbestemmelser.
Grunnloven sier ikke noe om adgangen til å holde
folkeavstemninger. I Andenæs/Fliflet 2006 Statsforfatningen i Norge
(10. utg.) heter det at det allerede av dette følger at folkeavstemninger ikke
kan gjøres bindende for statsmaktene uten grunnlovsendring.
I Grunnloven § 49 heter det at «Folket udøver den
lovgivende Magt ved Storthinget». Bestemmelsen gir både uttrykk
for det representative demokratiske systemet som vår statsforfatning bygger
på, og at den lovgivende myndighet er lagt til Stortinget. Det siste
kommer også til uttrykk i Grunnloven § 75 bokstav a, der det er fastsatt
at det tilkommer Stortinget «at give og ophæve love». I henhold
til legalitetsprinsippet kreves det hjemmel i lov for tiltak som
– enkelte sagt – innebærer inngrep i privates rettssfære. Det ville
være i strid med Grunnloven §§ 49 og 75 bokstav a dersom folkeavstemninger
om tiltak med slik virkning skulle gjøres bindende for Stortinget.
Grunnloven § 75 legger også en rekke andre former
for beslutningsmyndighet til Stortinget, bl.a. «at paalægge Skatter,
Afgifter, Told og andre offentlige Byrder» (bokstav a), «at aabne Laan
paa Rigets Kredit» (bokstav b) og «at bevilge de til Statsudgifterne
fornødne Pengesummer» (bokstav d). Det vil være i strid med disse bestemmelsene
om folkeavstemninger skulle kunne binde Stortinget i utøvelsen av
sin kompetanse til å fatte slike beslutninger.
Grunnloven § 3 legger den utøvende makt til Kongen
(dvs. regjeringen). Justis- og politidepartementet er i tvil om
man fra den bestemmelsen kan utlede begrensninger i adgangen til
å foreskrive bindende folkeavstemninger ved lov.
Kongen(regjeringen) har i tillegg eksklusiv
myndighet etter de såkalte kongelige prerogativene. Bindende nasjonale
folkeavstemninger om forhold som faller inn under regjeringens eller
Kongens kompetanse etter disse bestemmelsene vil antakelig være
i strid med de samme grunnlovsbestemmelsene.
Spørsmålet om folkeavstemninger var også et tema
i valglovutvalget (NOU 2001:3). Det vises spesielt til punkt 9.2.8
der prinsipielle forhold knyttet til bindende folkeavstemninger
og Grunnloven §§ 93 og 112 diskuteres nærmere.
Det har vært en lang tradisjon for lokale folkeavstemninger
i Norge. Regjeringspartiene sa i Soria Moria-erklæringen at vi ville
legge til rette for bruk av lokale rådgivende folkeavstemninger.
Som en oppfølging av lokaldemokratimeldingen ble det etablert en
prinsippbestemmelse i kommuneloven om rådgivende lokale folkeavstemninger
og en hjemmel for innsamling av data om slike avstemninger, jf. O.prp.
nr. 61 (2008–2009). Tallene fra Statistisk sentralbyrå viser at
det har vært avholdt over 660 lokale folkeavstemninger i perioden
1970–2008.
Kommuneloven er som Grunnloven basert på det
representative systemet, jf. kommuneloven § 6 der det heter: «Kommunestyret
og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer.
De treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen så langt
ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak.»
Fordi kommuneloven baserer seg på prinsippet om
at innbyggerne blir representert ved kommunestyret og andre folkevalgte
organ, kan ikke kommunestyret fraskrive seg sin lovpålagde plikt til
å treffe vedtak på vegne av kommunen. Dette medfører at kommunestyret
ikke kan vedta at en sak skal bli bindende avgjort i en folkeavstemning
uten særskilt hjemmel i lov.
Kommunene står i dag i utgangspunktet fritt
til å avgjøre om det skal holdes lokale folkeavstemninger, hvordan
det skal gjennomføres og hvem som skal ha stemmerett. Det er bare
i forbindelse med spørsmålet om målform i skolen, jf. opplæringslova
§ 2-5 siste ledd første punktum, at det foreligger et krav om rådgivende folkeavstemning.
Stortinget ber regjeringen
legge til rette for at det stilles krav om at det gjennomføres lokale folkeavstemninger
når det skal opprettes bompengefinansierte veiprosjekter.
Det er et klart gjeldende prinsipp ved bompengefinansierte
prosjekt at det skal være truffet kommunale og fylkeskommunale vedtak
før saken behandles videre i Statens vegvesen, i Samferdselsdepartementet
og deretter i Stortinget. Fra Samferdselsdepartementet har det ikke
vært vurdert som et behov å erstatte disse kommunale og fylkeskommunale
vedtakene med lokale folkeavstemninger. Samferdselsdepartementet kan
ikke se at nåværende ordning på noen måte svekker demokratiet. Dersom
det fra lokalt hold er ønskelig med en rådgivende folkeavstemning i
forkant av de lokale vedtakene, er dette noe som må vurderes av
de berørte kommunale og fylkeskommunale myndighetene. Samferdselsdepartementet
har ikke hatt synspunkter på hva som ligger til grunn forut for
en lokalpolitisk behandling. Det har fra tid til annen vært arrangert rådgivende
folkeavstemninger i forkant av en lokalpolitisk behandling av et
bompengeprosjekt, men dette blir altså opp til den enkelte kommune
og fylkeskommune å avgjøre.
Stortinget ber regjeringen
legge frem en lovproposisjon med forslag til lovhjemler for lovfesting
av en utvidet ordning med bruk av bindende folkeavstemninger lokalt
og nasjonalt.
Norge har ingen tradisjon for juridisk bindende folkeavstemninger,
verken på lokalt eller nasjonalt nivå. Lokale folkeavstemninger
om språk og alkohol har tidvis vært semi-bindende – bindende under
visse forutsetninger, rådgivende dersom forutsetningene ikke ble
innfridd. Etter 1985 har alle folkeavstemninger vært rådgivende.
Folkeavstemninger som demokratitiltak er mye diskutert.
Et synspunkt er at direktedemokrati som folkeavstemninger er et
steg i retning av et bedre demokrati. Et motstridende synspunkt
er at hyppigere bruk av folkeavstemninger er en trussel mot viktige
prinsipielle sider ved det representative demokratiet. Valglovutvalget
(NOU 2001:3) drøftet disse synspunktene med utgangspunkt i fire
klassiske innvendinger mot større bruk av folkeavstemninger: svak
velgerkompetanse, lav valgdeltakelse, særinteresser versus allmenninteresser
og mulige styringspolitiske konsekvenser. Utvalget gikk inn for
at kommunestyrene/fylkestingene skulle kunne vedta å utløse bindende
lokale folkeavstemninger under visse forutsetninger.
Spørsmålet om bindende lokale folkeavstemninger
ble også utredet som en følge av et anmodningsvedtak fra Stortinget
(vedtak nr. 520, 16. juni 2003). Kommunal- og regionaldepartementet
engasjerte Jan Erling Klausen ved Norsk institutt for by- og regionforskning
og Caroline Taube ved Universitetet i Oslo til å skrive om bindende
folkeavstemninger fra en samfunnsvitenskapelig og en juridisk innfallsvinkel.
Spørsmålet ble forelagt Stortinget i Ot.prp.
nr. 44 (2004–2005). Det ble vurdert at det ikke var konstitusjonelle
hindringer for at Stortinget, uten grunnlovsendring, kunne innføre
en hjemmel i kommuneloven som tillater bindende lokale folkeavstemninger.
På bakgrunn av en helhetlig vurdering var det likevel departementets
vurdering at det ikke var ønskelig å innføre regler for bindende
lokale folkeavstemninger, da det ville innebære et grunnleggende
brudd med det representative systemet som norsk forvaltning bygger på.
Departementet la vekt på at det representative systemet i større
grad enn folkeavstemninger om enkeltsaker gjør det mulig å sikre
en helhetlig politikk, og det ble vurdert at ved en slik ordning
ville aksjonsgruppedemokratiet bli styrket på bekostning av det
representative demokratiet. Det ble også pekt på usikkerhet knyttet
til effektene av en slik ordning. I Innst. O. nr. 60 (2004–2005)
sluttet flertallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen seg til
departementets vurdering.
Departementets vurdering er fortsatt at det
ikke er ønskelig å legge til rette for en ordning med økt bruk av
bindende lokale folkeavstemninger, da dette ville representere noe
helt nytt i vårt representative demokrati. Kommunene og fylkeskommunene
representerer i utgangspunktet avledet statsmakt i forhold til sine
forvaltningsroller, og det er et prinsipielt spørsmål om i hvor
stor grad dette skal kunne føres videre til folket i folkeavstemninger.
De prinsipielle utfordringene knyttet til å innføre et nytt styringssystem
i Norge, gjør at jeg ikke finner det hensiktsmessig å legge til
rette for en lovfesting av en ordning med bruk av bindende lokale folkeavstemninger.
De prinsipielle vurderingene knyttet til det
representative demokratiet vil også være gjeldende på nasjonalt
nivå. Dette, sammen med vurderingen av forholdet til Grunnloven,
gjør at jeg heller ikke finner tungtveiende grunner for å innføre regler
for bindende folkeavstemninger på nasjonalt nivå.