2.1 Sammendrag

2.1.1 Inspeksjoner – og generelt om kontrollen med tjenesten

Utvalget har i 2009 gjennomført seks inspeksjoner i Den sentrale enhet (DSE). Det er videre gjennomført inspeksjon av PST-enhetene i politidistriktene Romerike, Telemark og Troms, samt av PST-funksjoner hos Sysselmannen på Svalbard.

Utvalget har i 2009 mottatt 16 klager fra enkeltpersoner rettet mot PST, mot 13 klager i 2008. Alle klager utvalget har behandlet er undersøkt sentralt i DSE og i lokale ledd der utvalget har funnet grunn til det. Fem av klagene har også rettet seg mot en eller flere av de andre EOS-tjenestene.

Utvalget har på nytt henvendt seg til Justis- og politidepartementet med spørsmål om muligheten for å gi innsyn i opplysninger som er flere tiår gamle. Utvalget har også fulgt opp spørsmålet om i hvilken grad PST etter regelverket bør avgradere informasjon om at personer ikke har vært registrert i tjenestens arkiver og registre.

2.1.2 Kontrollen med arkiver og registre: registreringer og sletting

Utvalget kontrollerer at PST kun behandler opplysninger som er nødvendige og relevante for å utføre tjenestens oppgaver, og at opplysninger slettes når vilkårene for behandling av dem ikke lenger er til stede. Utvalget foretar stikkprøver og søk fra arbeidsregisteret i DSE etter at sekretariatet har forberedt inspeksjonene. Stikkprøvekontrollene i 2009 har ved flere anledninger vært fulgt opp med skriftlige spørsmål til PST. De har særlig handlet om grunnlaget for registreringene og om tjenesten har fulgt reglene om individuell behandling, om skriftlig begrunnelse for registrering og om sletting.

2.1.3 Førstegangsregistreringer

Utvalget har i 2009 merket seg at tjenesten nå stort sett følger kravet om formulering av konkrete arbeidshypoteser ved førstegangsregistreringer i PSTs arbeidsregister. Dette kravet vil utvalget være opptatt av også i 2010 slik at en kan vurdere om tjenesten har hatt et tilstrekkelig grunnlag for å registrere og følge opp opplysninger om enkeltpersoner.

2.1.4 Sletting og videreføring av registreringer

Utvalget har også i 2009 gjennomført regelmessige stikkprøvekontroller av registreringer som ikke er tilført nye opplysninger de siste fem årene. Ifølge retningslinjene skal registreringene da slettes, dersom de ikke lenger er nødvendige for formålet.

Ut fra denne femårsregelen gjennomgikk PST registreringer på et større antall personer for å vurdere om de skulle opprettholdes eller slettes. Utvalgets stikkprøvekontroll viste at denne gjennomgangen ikke var basert på individuelle vurderinger, noe PST selv erkjente da registreringene skulle fremlegges for utvalget. Tjenestens nye gjennomgang førte til at 80 prosent av registreringene som først var videreført, ble slettet.

Saken illustrerer at det er av stor betydning at PST vurderer individuelt hver arbeidsregistrering som forlenges – og at EOS-utvalget regelmessig og tett kontrollerer at tjenesten følger femårsregelen ved forlenget registrering.

2.1.5 Registreringer ut fra etnisk, religiøs eller politisk overbevisning

I PST-instruksen § 15 står det:

«Opplysninger om en person kan ikke behandles kun på bakgrunn av hva som er kjent om personens etnisitet eller nasjonale bakgrunn, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningstilhørighet eller opplysninger om helsemessige eller seksuelle forhold.»

Under behandlingen av fjorårets årsmelding understreket Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité at dette fortsatt måtte være et viktig kontrollområde.

Utvalget har bedt PST om en skriftlig redegjørelse for tjenestens praksis i tilknytning til forbudet i PST-instruksen § 15. Hvilke kriterier eller faktorer må foreligge for at tjenesten kan behandle opplysninger om en persons politiske, religiøse eller filosofiske overbevisning? Utvalget har videre bedt om at tjenesten belyser i hvilken grad en persons tilknytning til voldelige organisasjoner eller miljøer kan danne grunnlag for at informasjon om vedkommende innhentes og behandles. Dessuten om deltakelse i demonstrasjoner kan være tilstrekkelig for arbeidsregistreringer.

Saken er fortsatt til behandling og vil bli fulgt opp i årsmeldingen for 2010.

2.1.6 Utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester

I PSTs retningslinjer for utlevering av opplysninger heter det blant annet:

«Opplysninger kan utleveres til utenlandske samarbeidende politimyndigheter og sikkerhets- eller etterretningstjenester for å avverge eller forebygge straffbare handlinger eller dersom det er nødvendig for å verifisere opplysninger. Videre er det fastsatt i fjerde ledd at uverifiserte opplysninger bare kan utleveres dersom det i tillegg foreligger 'vesentlige sikkerhetsmessige hensyn'.»

PST skal i slike tilfeller også legge vekt på opplysningenes «kvalitet og viktighet» og «hvem som er omhandlet og hvem som er mottaker». Dersom opplysningene er uverifiserte, skal tjenesten også gjøre mottaker av opplysningene oppmerksom på dette.

Utvalget kontrollerer at tjenesten ikke utleverer opplysninger i strid med disse retningslinjene eller med Norges internasjonale menneskerettighetsforpliktelser. Utvalget er blant annet opptatt av at tjenesten er tilbakeholden med å utlevere opplysninger til stater som ikke respekterer menneskerettighetene.

Kontrollrutinene er slik: DSE legger til hver inspeksjon fram en oversikt over hvilke opplysninger som er overlevert siden forrige inspeksjon. Fra denne oversikten velger utvalget ut stikkprøver med grunnlagsdokumentasjon som kan belyse bakgrunnen for utleveringen. Utvalget har i tillegg tatt stikkprøver ved søk blant utleverte opplysninger som er journalført i tjenestens elektroniske journalføringssystem.

Kontrollen med PSTs utlevering av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester har i 2009 ikke gitt grunnlag for å rette kritikk mot tjenesten.

2.1.7 PSTs bruk av skjulte tvangsmidler

Tjenesten har adgang til å benytte seg av de samme skjulte tvangsmidlene som det øvrige politiet har ved ordinær etterforskning, herunder kommunikasjonskontroll, romavlytting og hemmelig ransaking. Siden 2005 har PST også hatt hjemmel til å benytte seg av skjulte tvangsmidler både for å forebygge og for å avverge straffbare handlinger. Bruk av tvangsmidler i forebyggende hensikt er det utelukkende PST som har lov til. Den samlede bruken av tvangsmidler har vært omtrent like stor i 2009 som i 2008.

Utvalget har kontrollert om det er samsvar mellom PSTs informasjonsgrunnlag i enkeltsaker og innholdet i tjenestens begjæringer til retten om bruk av tvangsmidler. Et annet sentralt kontrollpunkt er om tvangsmidlene benyttes utover den tidsrammen retten har bestemt. Utvalget kontrollerer også at overvåkingstiltaket avvikles dersom mistanken eller undersøkelsesgrunnlaget blir avkreftet. Det har videre vært viktig å kontrollere at tjenesten følger opp Stortingets forutsetning om at skjulte tvangsmidler i forebyggende øyemed er en sikkerhetsventil som skal brukes med stor forsiktighet. Ut fra dette har utvalget kontrollert at tjenesten kun benytter skjulte tvangsmidler for å forebygge de mest alvorlige straffbare handlingene.

Kontrollen av PSTs tvangsmiddelbruk i enkeltsaker i 2009 har ikke gitt grunnlag for å rette kritikk mot tjenesten. Betydningen av at utvalget fører en grundig kontroll med tvangsmiddelbruken ble understreket av Stortinget da hjemlene ble utvidet i 2005. Utvalget vil følge opp denne forutsetningen også i 2010.

2.1.8 Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene

Samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene er i dag relativt omfattende. Det gjelder blant annet informasjonsutveksling i utlendingssaker, herunder visum-, asyl- og utvisningssaker. I meldingen for 2008 orienterte utvalget om at det de siste årene hadde lagt stor vekt på kunnskap om samarbeidsrelasjonene mellom EOS-tjenestene og andre offentlige myndigheter. Siden utvalgets kontrollområde er funksjonelt avgrenset, kan utvalget også ha et direkte kontrollansvar overfor myndigheter som samarbeider med og utveksler informasjon med EOS-tjenestene.

PST og Utlendingsdirektoratet (UDI) har over lengre tid arbeidet med retningslinjer for hvordan samarbeidet mellom PST og utlendingsmyndighetene skal gjennomføres på ulike nivåer. UDI sendte i september retningslinjene for dette samarbeidet til utvalget. Retningslinjene skal «tilrettelegge og sikre en kvalitativ god og ensartet informasjonsutveksling mellom UDI/UNE og PST i de saker der slik informasjonsutveksling er nødvendig». Retningslinjene omfatter UDIs og UNEs kontakt med PST i alle enkeltsaker etter utlendingsloven og statsborgerloven. Retningslinjene gjelder blant annet gradering av opplysninger som behandles av UDI/UNE, regler om partsinnsyn og bestemmelser om kontaktrutiner mellom PST og utlendingsmyndighetene, både sentralt og mellom PSTs lokale enheter og UDIs regionkontorer og mottak.

Det har etter utvalgets syn vært et åpenbart behov for å få klarere retningslinjer for samarbeidet mellom tjenesten og utlendingsmyndighetene. Utvalget vil gjennom inspeksjonene av PST i 2010 føre kontroll med at bestemmelsene i de nye retningslinjene etterleves. Utvalget vil i 2010 også ha et møte med UDI, der direktoratets samarbeid med PST blir et sentralt tema.

2.1.9 Etterforsking av PSTs kilder

I meldingen for 2008 orienterte utvalget om at det ville undersøke nærmere PSTs bruk av en kilde/informant som kunne ha gjort seg skyldig i krigsforbrytelser og brudd på menneskerettighetene. Saken hadde sin bakgrunn i et presseoppslag fra november 2008 om at PST skal ha samarbeidet med en afghansk general med opphold i Norge for å få informasjon om situasjonen i Afghanistan. Det ble hevdet i pressen at Oslo statsadvokatembete etter anbefaling fra PST besluttet å ikke iverksette etterforsking av vedkommende. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité ba ved sin behandling av årsmeldingen for 2008 om å bli holdt orientert om saken.

Utvalget har undersøkt saksdokumenter for å avklare om de opplysningene PST har gitt statsadvokaten, bygger på den informasjonen tjenesten har om generalen. I tillegg har utvalget undersøkt om PST har inngått en avtale om at de vil la være å etterforske ham, mot at han samarbeider med tjenesten – eller om tjenestens anbefaling til statsadvokaten var begrunnet i at en etterforsking vil begrense tjenestens mulighet for å få informasjon fra ham. De undersøkelsene som ble gjort, ga ikke tilstrekkelig grunnlag for å gå videre med saken.

Saken har imidlertid reist prinsipielle spørsmål om PSTs bruk av kilder/informanter som kan ha vært involvert i alvorlige straffbare handlinger, eksempelvis brudd på menneskerettighetene. Slike tilfeller vil ofte kreve vanskelige avveininger når det gjelder samarbeidets innhold og omfang og eventuelle motytelser. Situasjonen kan være at vedkommende har informasjon som er av stor betydning for PSTs mulighet til å forebygge, avverge eller etterforske lovbrudd mot rikets sikkerhet. På den annen side kan det stride mot den alminnelige rettsfølelsen å innlede et nært samarbeid med vedkommende. Utvalget vil ha oppmerksomheten rettet mot denne problematikken fremover.

2.1.10 Utfyllende begrunnelse til personer som klager til utvalget over ulovlig overvåking

Da utvalget undersøkte en klage mot PST om ulovlig overvåking, ble det avdekket at PST hadde oppbevart opplysninger om vedkommende utover det som var nødvendig ut fra formålet med registreringen, et forhold den opprinnelige klagen ikke gjaldt. PST ble bedt om å vurdere utvalgets anmodning om at klageren burde bli informert om dette, eventuelt forelegge saken for Justis- og politidepartementet dersom tjenesten ikke fant å kunne gi klageren informasjon om utvalgets funn og kritikk.

PST svarte at de ikke kunne «se at det foreligger noe grunnlag for å gi A medhold i klagen og kan derfor heller ikke se at det foreligger grunn for å informere ham om det betydelig mindre alvorlige forholdet som er blitt avdekket gjennom utvalgets arbeid». PST viste her til at utvalgets kritikk var knyttet til at tjenesten hadde oppbevart opplysninger om vedkommende i altfor lang tid på grunn av en teknisk systemsvikt.

PST oversendte på denne bakgrunn saken til Justis- og politidepartementet for vurdering.

I sitt svar til PST skrev departementet blant annet at det i all hovedsak var enig i utvalgets vurderinger, blant annet at karakteren av PSTs virksomhet innebærer at enkeltpersoner ikke har grunnlag for å vite hva slags overvåkingsmessig virksomhet de eventuelt er blitt utsatt for:

«Det synes derfor ikke rimelig å forvente at klager må ha rettet sin henvendelse mot de forhold utvalget finner kritikkverdig for å kunne bli orientert om utfallet av utvalgets saksbehandling. Det er de forhold som avdekkes gjennom utvalgets undersøkelser som kan gjøres til gjenstand for kritikk … Departementet forutsetter at tjenestens opplysninger om A nå er slettet … og vi tar til etterretning at den tekniske feilen/sperren nå er rettet.»

Etter departementets vurdering mottok utvalget et forslag fra PST til utfyllende begrunnelse overfor klageren. Der heter det blant annet:

«Bakgrunnen for at opplysningene ble oppbevart for lenge var en feil i systemet som skal finne opplysninger som skal vurderes slettet. PST har med dette ikke behandlet opplysninger i samsvar med de interne retningslinjene for behandling av opplysninger. Denne beklagelige feilen er nå rettet.»

Utvalget anså forslaget fra tjenesten som tilstrekkelig til å klargjøre utvalgets kritikk i klagesaken, noe som ble meddelt i et brev til PST. Saken har gitt viktige prinsipielle avklaringer av klageres rett til å få informasjon om utvalgets kritikk i klagesaker.

2.2 Komiteens merknader

Kontrollen med PSTs arkiver og registre har utgjort kjernen i utvalgets løpende inspeksjon også i 2009. Komiteen har merket seg at utvalget fant grunn til å rette kritikk mot en klagesak fordi tjenesten hadde oppbevart informasjon om klageren i arbeidsregisteret lenger enn regelverket tilsier. Komiteen har videre merket seg at PST har registrert opplysninger i arbeidsregisteret SMART som først ble slettet etter at utvalget tok opp spørsmålet om grunnlaget for registreringen. Tilsvarende gjelder opplysninger hvor registreringen var videreført i strid med den såkalte femårsregelen.

Etter komiteens syn er det viktig at PST følger kravet om individuell vurdering med konkrete arbeidshypoteser før det er grunnlag for å registrere opplysninger om en person i arbeidsregisteret, og at tidligere registreringer slettes hvis det ikke er tilført nye opplysninger de siste fem år, forutsatt at de ikke lenger er nødvendig for formålet. Dette gjelder også for PSTs forebyggende arbeid innen fagfeltet kontraekstremisme. Det forutsettes at slike registreringer avgjøres etter en konkret og individuell vurdering avhengig av det til enhver tid gjeldende trusselbilde.

Komiteen er tilfreds med at EOS-utvalget ikke har funnet grunnlag for kritikk i måten PST behandler utleveringer av personopplysninger til utenlandske samarbeidende tjenester på, og heller ikke kritikk av bruken av skjulte tvangsmidler.

Når det gjelder eldre arkivmateriale, avventer komiteen en nærmere redegjørelse når de juridiske og praktiske spørsmålene er avklart. Tilsvarende gjelder spørsmål vedrørende begjæringer om avgraderinger og innsyn, samt slettingsrutiner.

Komiteen er i likhet med EOS-utvalget tilfreds med at retningslinjer for samarbeid mellom utlendingsmyndighetene og PST er på plass, og at forholdene er lagt til rette for en klar fremgangsmåte for informasjonsutveksling. Komiteen ser positivt på dette og forutsetter at retningslinjene gjør det enklere å føre kontroll med informasjonsutvekslingen mellom tjenestene.

Komiteen er enig med EOS-utvalget i at det må ses på som en omgåelse av regelverket for behandling av opplysninger i PST dersom tjenesten på et generelt grunnlag tar utskrift av store deler av arbeidsregisteret SMART for å lagre disse på en forebyggende sak, med den konsekvens at disse opplysningene ikke blir gjenstand for revurdering etter femårsregelen. Derimot må det være anledning til å benytte relevante opplysninger fra arbeidsregisteret og lagre disse på saken. Dette gjelder uavhengig av omfanget av opplysninger.

Komiteen viser til at flere har tatt til orde for å vurdere å åpne for innsyn på mer permanent basis i eldre opplysninger. Komiteen viser i den forbindelse til EOS-utvalgets årsmelding for 2008 hvor de blant annet skriver følgende:

”Etter utvalgets oppfatning er det mye som taler for at det kan være på tide å vurdere om det på mer permanent basis bør gis rett til innsyn i eldre opplysninger tjenesten har behandlet. Slike ordninger er etter det utvalget kjenner til etablert i f eks Nederland, Sveits og Sverige. En mulighet kan være å gi større muligheter for innsyn i opplysninger som er 30 år og eldre, jf den nevnte hovedregelen ovenfor om varigheten av en sikkerhetsgradering. Dette ville i så fall også være aktuelt når det gjelder opplysningen om at en person ikke har vært gjenstand for "overvåkingsvirksomhet".”

Komiteen mener derfor at spørsmålet om en permanent innsynsrett bør vurderes. I denne forbindelsen bør det høstes erfaringer med den midlertidige innsynsloven som kom i etterkant av Lund-kommisjonens gransking av ulovlig overvåkning.