Vedlegg 14
- Brev fra Forsvarsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 3. desember 2009
Forsvarets øvingsaktivitet har verken i 2008 eller i langtidsperioden, tilfredsstilt Stortingets forventninger. Hvordan mener statsråden dette påvirker forsvarets evne til å delta i utenlandsoperasjoner og hvilke tiltak er gjennomført for å kompensere manglende øvelser for Forsvarets personell?
Forsvarsbudsjettet for 2008, jf. St.prp. nr. 1 (2007–2008), la opp til at øvelsene Cold Response og Gemini ikke skulle gjennomføres, bl.a. for å prioritere innføringen av økonomiprosjektet FIF 2.0. For delvis å kompensere for bortfallet av disse øvelsene ble det i stedet gjennomført to mindre flernasjonale øvelser, som ga de deltagende enheter et godt øvingsutbytte. I tillegg var det en viss nedgang i seilingsaktiviteten som følge av innfasingen av nye kapasiteter, bl.a. innenfor fregattvåpenet, også dette i tråd med det som ble varslet i St.prp. nr. 1 (2007–2008).
Den planlagte reduserte øvingen i 2008 påvirket ikke øving og trening av styrkebidrag til utenlandsoperasjonene. Slik øving og trening har høyeste prioritet for å sikre at avdelingene ute er i stand til å løse pålagte oppgaver selvstendig og i en flernasjonal ramme. Planlagte styrkebidrag evalueres før avreise til operasjonene, og de holder et høyt nivå, noe som også gjenspeiles i tilbakemeldinger fra allierte. Norges deltakelse i utenlandsoperasjoner var dessuten i hele forrige langtidsperiode, og spesielt i 2008, på et antallsmessig høyt nivå. Dette gir i tillegg en betydelig operativ erfaring og kompetanse som personellet og avdelingene kan bygge videre på etter retur til Norge.
For Hæren vil samlet øvingsaktivitet i 2009 representere en økning sammenlignet med 2008. Hæren har de åtte første måneder av 2009 hatt et gjennomsnitt på 20 døgn per befal, mot 13 døgn i samme periode i 2008. I 2010 legges det opp til at treningsnivået videreføres i Hæren og Luftforsvaret, mens det vil øke i Sjøforsvaret og Heimevernet, bl.a. ved økt seilingsaktivitet samlet sett og trening av inntil 20 % av områdestrukturen. Gjennom oppfølgingen av langtidsplanen er målsettingen at trening, øving og seiling skal øke ytterligere i siste halvdel av inneværende langtidsperiode.
På hvilken måte gjorde departementet Forsvaret oppmerksom på at det var mulig å be om endret gjennomføringstidspunkt for rapportering i Økonomiprosjektet FIF 2.0?
Standard for investeringsprosjekter i forsvarssektoren er at det i gjennomføringsoppdraget til aktuell etat fastsettes mål for kostnad, ytelse og gjennomføringstid. Dersom det er sannsynlig at målene ikke nås eller at det vil være hensiktsmessig å endre målene, skal Forsvaret og andre etater rapportere dette til departementet. Departementet vil, basert på en slik rapport, ta stilling til eventuelle endringer i målene, og den videre saksgangen. Det er således etablert en kontinuerlig mulighet for alle prosjekter, inkludert Økonomiprosjektet FIF 2.0, ved behov, å anmode om endringer til fastsatte krav.
I gjennomføringsoppdraget for økonomiprosjektet datert 22. desember 2006 skriver departementet:
"2.3 rapportering
Sj FST skal formelt rapportere til FD om status i prosjektet ved viktige milepæler. Rapporten skal fokusere på følgende forhold: økonomiske rammer, personellrammer, status og fremdrift ift. prosjektets planer, usikkerhetsbilde og andre relevante forhold som har betydning for Økonomiprosjektet."
Forsvarsdepartementet ble ikke anmodet om endring av gjennomføringsløpet for Økonomiprosjektet.
Hvilke tiltak har statsråden gjennomført for å kompensere den sannsynlige negative konsekvensen for Forsvarets operative evne i 2009 og 2010 etter innføringen av FIF 2.0?
Innføringen av FIF 2.0 har medført enkelte overgangsproblemer når det gjelder Forsvarets materiellforvaltning. Samtidig er det iverksatt en rekke tiltak for å sikre at disse problemene ikke får konsekvenser for Forsvarets operative aktiviteter og evne.
Bl.a. er det iverksatt tiltak for snarest mulig å sikre et driftsstabilt FIF 2.0, herunder når det gjelder videreutvikling av kompetanse, reduksjon i antallet ikke-betalte fakturaer og forbedring av konverterte grunnlagsdata (masterdata).
På lengre sikt vil innføringen av et felles system for økonomi, styring og forsyning i Forsvaret medføre en mer effektiv utnyttelse av ressursene, bedret forvaltning og dermed legge grunnlaget også for økt operativ evne. Forsvarssjefens vurderer at operativ evne er videreført fra 2008 til 2009. På enkelte områder er den noe bedret, eksempelvis innenfor Sjøforsvaret gjennom mottak av nye fartøy. Operativ evne forventes å stige ytterligere i 2010.
Riksrevisjonen peker på at reservedeler og dokumentasjon til de nye fregattene ikke er levert i henhold til kontrakten. Er statsråden enig i Riksrevisjonens bemerkning og i så fall hva er gjort for å gjøre leveransen i tråd med avtalen på dette punkt?
Det er korrekt at det har vært mangler knyttet til anskaffelse av reservedeler og utarbeidelse av nødvendig dokumentasjon til de nye fregattene. Spesielt er det vedlikeholdsdokumentasjon og grunnlag for anskaffelse av reservedeler til det amerikanske våpensystemet om bord, som ikke har vært tilfredsstillende.
For å unngå at det anskaffes reservedeler som det ikke er behov for, valgte Forsvaret dessuten å avvente erfaringer fra bruk før reservedelsomfanget for de nye fregattene ble endelig fastsatt. Forsvaret har, basert på erfaring og forbedret dokumentasjon fra leverandøren, nå et tilstrekkelig grunnlag for kjøp av reservedeler. For å anskaffe reservedeler til våpensystemene er det inngått avtale direkte med US Navy. Så langt har Forsvaret anskaffet reservedeler for ca. 50 % av det avsatte beløpet til dette formålet, og det er planlagt å bestille resten i løpet av 2010.
Mangelen på tilgjengelige reservedeler og dokumentasjon har ikke begrenset testprogrammet for fregattene, og seilingsprogrammet er i stor grad opprettholdt. Forsvarsdepartementet vil også understreke at de nye fregattene som så langt er levert, har hatt tilgjengelighet som planlagt og at denne gradvis blir bedre etter hvert som garantifeil blir rettet og Forsvaret får mer driftserfaring.
Øvrig dokumentasjon kvalitetssikres av Forsvaret fortløpende. Det har vært uenighet mellom Forsvaret og verftet om hvordan dokumentasjonen skal være utarbeidet. Forsvaret har nå laget en konkret kravliste over behov for forbedringer som leverandøren skal gjennomføre.
Riksrevisjonen opplyser at syv av 25 reviderte investeringsprosjekter er forsinket med fire til seks år. Hvordan har statsråden sørget for at forsinkelsen ikke medfører nedsatt forsvarsevne og således uoverensstemmelse med Stortingets vedtak og forutsetning for implementeringen av ny forsvarsstruktur?
Forsinkelser i store materiellprosjekter er uheldig og kan påvirke implementering av ny forsvarsstruktur negativt. Konsekvensene av forsinkelsene er av forskjellig karakter avhengig av om prosjektene skal erstatte eksisterende kapasitet eller innføre en ny. Når det gjelder disse syv prosjektene, er seks av dem oppgraderingsprosjekter knyttet til eksisterende struktur og berører derfor i liten grad implementering av ny struktur. Dette gjelder oppgradering av kystvaktfartøyer, erstatning av materiell til Marinens jegerkommando og oppgradering av systemer i tilknytning til Orion overvåkingsfly. Like fullt er den operative evnen knyttet til kystvaktoppgaver, marinejegernes oppdrag og maritim overvåkning videreført på et høyt nivå også de senere år.
Blant de syv prosjektene er det anskaffelsen av nye helikoptre som medfører en reell ny kapasitet. For å begrense konsekvensene av forsinket levering av NH-90 har Forsvaret oppgradert Lynx-helikoptrene, og i noen tilfeller leid inn sivile helikoptre.
Forsinkelsene er i hovedsak leverandørbetinget. Det legges stor vekt på at Forsvaret ikke skal være årsak til forsinkelser og at våre forpliktelser følges opp i henhold til kontraktene.
Forsvarsdepartementet vurderer løpende hvilke konsekvenser forsinkelser i materiellinvesteringsporteføljen vil ha. Når det gjelder utfordringer knyttet til den operative strukturen og den videre utviklingen av Forsvaret, er disse blitt omtalt i de årlige budsjettproposisjonene.
Riksrevisjonen har i 2007 og 2008 pekt på alvorlige brudd på bevilgningsreglementet ved at Forsvaret fremskynder betaling av ikke-forfalt faktura ved årsskiftet. I 2008 var beløpet 364 millioner kroner. Hvilke konsekvenser har det hatt for ansvarlig personell i Forsvaret at det gjennomføres slike alvorlige brudd på bevilgningsreglementet to påfølgende år?
Forsvarsdepartementet har tydelig presisert overfor Forsvaret at regnskapsføringen skal skje i henhold til regelverket. Det er også understreket at Forsvaret ikke har adgang til å forsere normale utbetalingsrutiner ved årsskiftet. Det er ikke anledning til å forsere betalinger uten at prisavslag er skriftlig avtalt med leverandøren. Dersom utbetalinger forseres, skal dette dokumenteres på en god måte, slik at det enkelte bilag kan ilegges selvstendig revisjon. Forsvarsstaben har opplyst at disse retningslinjene er innskjerpet overfor de kapittelansvarlige i forbindelse med regnskapsavslutningen for 2009.
Departementet påla for få år siden Forsvaret å innføre en egen rubrikk i skjemaet for personellets tjenesteuttalelser, som særskilt omtaler den enkeltes utviste evne til forvaltningsansvar, herunder materiell- og økonomiansvar. Ved anførte mangler vil slike kunne få konsekvenser for den enkeltes videre karriereløp.
Departementet vil fortsatt følge Forsvarets budsjettstyring tett opp, bl.a. for å bidra til å sikre at utbetalinger foregår i henhold regelverket.
Riksrevisjonen peker på at Forsvarsbygg ikke har tilfredsstillende intern kontroll og at det har medført manglende innberetning av oppgavepliktige ytelser og brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Blant annet er det foretatt anskaffelser for 50 millioner kroner uten godkjenning av ansatt med budsjett- og disponeringsmyndighet. Mener statsråden, ut fra tidligere påpekninger fra Riksrevisjonen, at departementet har gitt tilstrekkelig prioritet til arbeidet med å etablere tilfredsstillende styring og kontroll med Forsvarsbygg?
Forsvarsdepartementet er enig i at det fortsatt ikke er oppnådd tilstrekkelig kvalitet på den interne kontrollen i alle deler av Forsvarsbygg.
Forsvarsbyggs styre er ansvarlig for å sørge for en forsvarlig og effektiv organisering av virksomheten i tråd med vedtekter for Forsvarsbygg. I mars 2008 anmodet Forsvarsdepartementet formelt overfor styret i Forsvarsbygg å legge særlig vekt på oppfølging av de manglene som Riksrevisjonen hadde avdekket. Oppfølging av Riksrevisjonens funn skjer gjennom Forsvarsbyggs tiltaksplan for virksomhetsstyring. Departementet har også klargjort sine krav og forventninger i møte med ny styreleder våren 2009. Det ble i tillegg gjennomført et ekstraordinært etatsstyringsmøte 15. mai 2009 hvor oppfølging av Riksrevisjonens funn var eneste sak.
Forsvarsdepartementet legger betydelig vekt på dialogen med Forsvarsbyggs styre og administrasjon om forbedringstiltak for å hindre fremtidige regelbrudd. Konkrete tiltak følges opp gjennom etatsstyringen av Forsvarsbygg, og i den daglige dialogen mellom departementet og Forsvarsbyggs administrasjon. Forsvarsbygg skal rapportere status og fremdrift for tiltakene i forbindelse med tertialvise resultat- og kontrollrapporter. I tillegg rapporteres planen månedlig og følges løpende opp i arbeidsmøter mellom departementet og Forsvarsbyggs administrative ledelse.
Jeg anser på bakgrunn av ovenstående at arbeidet med forsvarlig forvaltning er gitt høy prioritet i Forsvarsbygg og i styringsdialogen mellom departement og etat.
Til tross for at Forsvarsdepartementet har kontinuerlig fokus på forsvarlig forvaltning og god dialog med Forsvarsbyggs styre og administrasjon om forbedringstiltak for å hindre fremtidige regelbrudd, var 73 prosent av de kontrollerte fakturaene knyttet til drift og vedlikehold for regnskapsåret 2008, uten tilfredsstillende dokumentasjon. Hvilke andre tiltak enn "kontinuerlig fokus" har statsråden gjennomført for å hindre slike regelbrudd?
Som følge av dialogen mellom FD og Forsvarsbygg for å etablere tilfredsstillende styring og kontroll i etaten er det iverksatt en rekke tiltak. Med virkning fra 12. mai 2009 omorganiserte Forsvarsbygg innkjøpsvirksomheten ved å ansette en dedikert innkjøper i hvert markedsområde med ansvar for områdets anskaffelser. Fra 1. januar 2010 er det i tillegg planlagt at antall ansatte med bestillingsfullmakt skal være redusert fra ca. 250 til rundt 40 personer.
Det er videre gjennomført opplæring for bestilling og innkjøp, samt tilrettelagt for elektronisk læring for relevant personell. Presisering og innskjerping av innkjøpsrutiner for aktuelle personellgrupper pågår i tillegg til at de ulike forretningsområdene har satt opp egne tiltak knyttet til opplæring.
Det er også lagt vekt på å sikre sporbarhet mellom regnskap og anskaffelsesdokumentasjon. I denne sammenhengen har revisjonsfirmaet KPMG foretatt en utredning, og konkrete tiltak for å sikre sporbarhet mellom leverandørfakturaer og avtaler er under iverksetting. Det er også under utarbeidelse en innkjøpshåndbok som planlegges ferdigstilt 1. januar 2010.
Forsvarsdepartementet vil fortsatt følge opp disse tiltakene i styringsdialogen med Forsvarsbygg.
Riksrevisjonens undersøkelser har over tid vist flere alvorlige svakheter ved Forsvaret og dets forvaltning av tilgodesette midler. Forsvaret som sådan er avhengig av tillit og deres handlemåte må være troverdig. Hvilke tiltak er gjennomført for å gjenopprette tilliten til Forsvaret og Forsvarets disposisjoner?
Arbeidet for forbedret forvaltning og økonomistyring har stått sentralt i Forsvarsdepartementet og Forsvaret de senere år. Arbeidet har gitt tydelige og synlige resultater. Forbedringene er et resultat av et systematisk arbeid hvor en kombinasjon av nytt eller oppdatert regelverk, opplæring, bevisstgjøring, nye rutiner og nye systemer har vært utslagsgivende. Dette har medført kvalitetsheving innenfor en rekke prosesser. Eksempelvis er prognoseverktøyet og -arbeidet vesentlig forbedret, noe som har medvirket til at Forsvarets regnskap de senere årene har gått i balanse. Videre er gjennomføringsevnen på materiellinvesteringer merkbart forbedret, noe som har medført sterkt redusert mindreforbruk på posten for større utstyrsanskaffelser og vedlikehold. I tillegg er antallet feilutbetalinger av lønn vesentlig redusert. Over tid er det blitt færre og mindre alvorlige merknader til Forsvarets regnskap fra Riksrevisjonen.
Forsvarsdepartementet har etablert god dialog med etatene om forbedrede forvaltningsrutiner. Departementet er imidlertid ikke tilfreds med at det fortsatt er enkelte såkalte gjengangere blant Riksrevisjonens merknader til Forsvarets regnskap. Forhold knyttet til disse områdene er fortløpende og systematisk blitt adressert i oppfølgingen og styringsdialogen med Forsvaret. Det er etablert en kampanjeplan for forbedret forvaltning i Forsvaret. Kampanjeplanen er en omfattende og detaljert plan for å bringe Forsvarets forvaltning opp på et tilfredsstillende nivå på alle områder. Den omfatter Forsvarets sjefer på alle nivåer. Sammen med operative leveranser og endring av ledelsesstrukturen har denne kampanjen hatt forsvarssjefens høyeste prioritet i 2009.