Brev fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet v/statsråden til kontroll- og konstitusjonskomiteen, datert 26. november 2009

Dokument 1 (2009–2010) Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2008

Jeg viser til Stortingets brev av 18. november 2009 med spørsmål fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen knyttet til Riksrevisjonens Dokument 1 (2009–2010) på Fornyings- og administrasjonsdepartementets (FAD) politikkområder. Nedenfor følger svar på komiteens spørsmål.

1. Etatsstyring

Det at Riksrevisjonen har påvist mangler ved etatsstyringen i flere departementer er alvorlig og beklagelig. Når det gjelder hva som er gjort for å avhjelpe dette i forvaltningen generelt må jeg henvise til Finansministeren, som har ansvaret for regelverket som legger føringene for etatsstyringen: Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten.

Selv om Riksrevisjonens kritikk ikke rammer FAD spesielt, er det internt i departementet iverksatt flere tiltak for å styrke etatsstyringen. Ut over et sterkt fokus på kvalitetsutvikling av FADs mål- og resultatstyring er det blant annet etablert et internt nettverk for etatsstyring, der temaer knyttet til mål- og resultatstyring, risikostyring og rapportering behandles på tvers av fagområdene. Gruppens arbeid bidrar til intern læring og kvalitetsheving. FAD har i tillegg en representant i styringsgruppen for det interdepartementale etatsstyringsnettverket som drives av Finansdepartementet. Videre vil jeg vise til punkt 4 i brevet og utarbeidelsen av retningslinjer for finansiering av fylkesmannen. Retningslinjene skal bidra til klarer styringslinjer og bedre måloppnåelse og rapportering.

2. Samordning av IKT-arbeidet

Behovet for samordning og koordinering av departementenes IKT-arbeid er nå aktualisert, etter en periode på 1990-tallet med lite samordning på tvers. I perioden 2000–2006 ble det blant annet lagt fram flere eNorge-planer, inspirert av tilsvarende tiltak i EU-området. De første eNorge-planene la vekt på å synliggjøre konkrete tiltak i de enkelte departementene. Etter hvert ble planene utformet mer i retning av felles, overordnede rammer og mål. Pendelen har svingt i retning av mer koordinering og samordning. Dette ble forsterket i St.meld. nr. 17 (2006–2007) Eit informasjonssamfunn for alle, som gir en bred og helhetlig presentasjon av IKT-politikken. Meldingen har bl.a. fokus på å realisere en døgnåpen forvaltning basert på følgende hovedprinsipper:

• desentralisert ansvar for etablering av elektroniske selvbetjeningstjenester, der virksomheten/sektoren er ansvarlig for å tilgjengeliggjøre sine elektroniske tjenester på fellesportalene for innbyggere, Minside (FAD), og næringslivet, Altinn (NHD)

• etablering av felles arkitekturprinsipper for offentlig sektor (FAD)

• etablering av felles IKT-komponenter for offentlig sektor (FAD er koordinator)

Vedlagt følger også en statusrapport på tiltak beskrevet i kapittel 7 i St.meld. nr. 17 (2006–2007).

I St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap (forvaltningsmeldingen) ble det lagt frem syv arkitekturprinsipper som skal legges til grunn ved planlegging av nye IKT-løsninger, eller ved vesentlig ombygging av eksisterende løsninger.

I FADs rundskriv P3/2009 Fellesføringar i tildelingsbreva for 2010 legges det føringer for alle virksomhetene i staten for utvikling og etablering av IKT-systemer. Det stilles krav til at virksomhetene legger arkitekturprinsippene til grunn når de utvikler sine IKT-systemer og at de tar i bruk felles elektronisk ID (eID) når de legger nye tjenester ut på nett. Dersom de velger bort Altinn ved produksjon av relevante tjenester mot næringsliv og publikum må dette begrunnes særskilt.

Signalene i ovennevnte rundskriv er konkretisert ytterligere i FADs rundskriv P4/2009 Bedre planlegging og samordning av IKT-relaterte investeringer i staten. Her er kravene til samordning, styring og arkitektur m.v. knyttet opp mot budsjettarbeidet, der en skiller mellom:

• krav til alle IKT-relaterte prosjekter, inkludert vesentlig ombygging av eksisterende systemer

• krav til store/strategisk viktige IKT-prosjekter som finansieres innen sektorens egen budsjettramme. Her skal virksomheten fylle ut et selvdeklarasjonsskjema, hvor de skal redegjøre for om de har vurdert kravene i P4/2009 og eventuelt forklare avvik. Virksomheten skal også vurdere samordning mot relevante aktører i statlig sektor og eventuelt gjenbruk av tidligere IKT-investeringer. Selvdeklarasjonsskjemaet skal følge med budsjettforslaget opp til fagdepartementet

• krav til IKT-prosjekter som fremmes som satsingsforslag. Virksomheten skal sende utfylt selvdeklarasjonsskjema sammen med budsjettforslaget til fagdepartementet. Fagdepartementet sender kopi av prosjektforslaget og selvdeklarasjonsskjemaet til FAD, samtidig som de sendes til Finansdepartementet

For å forenkle det praktiske arbeidet for virksomhetene på dette området, har Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) på oppdrag fra FAD nylig etablert en nettside med krav og veiledning for de som planlegger eller arbeider med IKT-prosjekter i staten, www.prosjektveiviseren.no. Den er utviklet i samarbeid med blant annet SSØ.

I FADs budsjettproposisjon for 2010 er det under programkategori 01.60 Forvaltningsutvikling og IKT-politikk redegjort mer utførlig for arbeidet for å oppnå bedre og mer effektiv IKT-bruk i offentlig forvaltning. Der fremkommer det blant annet at arbeidet med elektronisk ID og signatur fortsatt er et høyt prioritert område både i FAD og i Difi.

3. Offentlige innkjøp

Regjeringen har foretatt en kartlegging av brudd på regelverket som er avdekket av Riksrevisjonen, kommunerevisjonen og Klagenemnda for offentlige anskaffelser. Kartleggingen viser at årsaksbildet er sammensatt, og at det er nødvendig med en helhetlig tilnærming til hvordan innkjøpene gjennomføres i offentlig sektor. Imidlertid er det særlig tre områder som peker seg ut når det gjelder videre oppfølging, nemlig lederforankring, organisering og kompetanse. Når det gjelder kompetanse, er det særlig kunnskap om regelverket som blir fremhevet. Samtidig pekes det på at mange offentlige virksomheter har svak innkjøpsfaglig kompetanse.

Tilstrekkelig kompetanse i virksomheten er altså en av flere forutsetninger for å gjøre både gode og riktige innkjøp. Virksomheten må ha tilstrekkelig bestillerkompetanse for å kunne definere hva den trenger, og for å vurdere hvilken innkjøpsmetode som er mest formålstjenelig. Videre er det nødvendig med kunnskap om innkjøpsfag, leverandørmarkeder og regelverket for offentlige innkjøp. Behovet for kompetanse henger nøye sammen med hvordan innkjøpsaktivitetene er organisert i virksomheten. I virksomheter hvor ansvaret for innkjøp er desentralisert, kan det være behov for kompetanse om regelverk og innkjøpsfag hos mange personer i virksomheten. Det vil også være ulike behov for kompetanse for ulike innkjøpsfunksjoner i en virksomhet.

Som forvalter av regelverket for offentlige innkjøp utarbeidet FAD i forbindelse med regelrevisjonen i 2007, en omfattende veileder til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Veilederen er distribuert i et stort antall, og finnes lett tilgjengelig på departementets hjemmesider. Departementet publiserer også jevnlig fortolkningsuttalelser om regelverket. Klagenemnda for offentlige anskaffelser har en viktig oppgave med å spre kunnskap om tolkning av reglene, og har gjennom å publisere sine avgjørelser bidratt mye til å løfte regelforståelsen blant innkjøpere i offentlig sektor.

Regelverket for offentlige anskaffelser har vært gjenstand for flere revisjoner. Sist i 2007, etter et omfattende arbeid med tanke på å forbedre og forenkle reglene. Fremover vil departementet arbeide med regelverksspørsmål på utvalgte områder der praktiseringen innebærer spesielle utfordringer.

I 2008 opprettet regjeringen Difi. En viktig oppgave for direktoratet er å legge til rette for samfunnsnyttige, kostnadseffektive og kvalitetsrettede innkjøp. Direktoratet har utarbeidet et landsdekkende opplæringstilbud med bredde og kvalitet. Her gis opplæring i innkjøpsregelverk, innkjøpsfag, miljø- og samfunnshensyn samt ledelse og styring av innkjøp. Difi arbeider også med etablering og videreutvikling av innkjøpsnettverk, for å legge bedre til rette for erfarings- og kunnskapsdeling om offentlige anskaffelser. Det skal også arbeides med utvikling av maler, sjekklister og annet veiledningsmateriell som kan forbedre innkjøpsprosessen. Gjennom styrking av det nettbaserte informasjons- og kompetansetilbudet skal Difi spre informasjon og nyttige hjelpemidler til innkjøpere og virksomheter. I 2009 ble kunnskapsportalen www.anskaffelser.no etablert. Her finnes tilgjengelig veiledning til regelverk og aktuelle temaer, ulike hjelpemidler og beskrivelser av aktiviteter, vurderinger og beslutninger som skal foretas i en innkjøpsprosess. Portalen skal utvikles til å bli et foretrukket møtested på nett for både ledere, innkjøpere og nettverk.

4. Styring av fylkesmannsembetene

Styring av fylkesmannsembetene er komplisert i den forstand at de løser oppgaver for en rekke departement. Embetenes ansvarsområde speiler kommunenes vide oppgavespenn. Dette gjør at embetene både må være generalister og spesialister på flere felt. Fylkesmennene skal innenfor rammene av de statlige sektoroppgavene samordne statlig virksomhet overfor kommunene for å trygge helhet og sammenheng i oppgaveløsningen. Dette krever et visst handlingsrom og bruk av skjønn i embetene. Dette kan derimot komme i konflikt med et detaljert styrings- og kontrollsystem innenfor de enkelte oppgavene. Det er ikke brukervennlig og gir ikke god samfunnsøkonomisk gevinst, når sentrale styresmakter detaljstyrer ytre etater på en måte som hindrer lokale tilpasninger.

Styringslinjene går både gjennom FAD, og direkte fra fagdepartementene til den enkelte fylkesmann. Styringsmodellen bygger på at ansvaret for fylkesmannens virksomhet og de avgjørelser som treffes, tilligger den statsråd som er overordnet oppgaveansvarlig for det aktuelle fagområdet, jf. også Fylkesmannsinstruksen § 1: "de enkelte departementer har direkte faglig instruksjonsmyndighet overfor fylkesmannen innen vedkommende departements saksområde". Prioriteringer innen hvert av departementenes fagområde må dermed foretas av det enkelte departement. Tilsvarende må det enkelte departement vurdere om embetene i rimelig grad har prioritert og utført oppgavene/tiltakene tilfredsstillende innenfor sitt fagområde. Fagdepartementet har ansvar for å sørge for at nye/endrede oppgaver kan løses ved avbalansering mot opphør/nedprioritering av eksisterende oppgaver, eventuelt at embetene tilføres nye midler.

FAD har lagt opp til omfattende samordning departementene imellom. Prop. 1 S og tildelingsbrevet blir utarbeidet av FAD i nært samarbeid med fagdepartementene blant annet gjennom faste møter. Tildelingsbrevet tar utgangspunkt i Prop. 1 S, og følger i stor grad oppbyggingen av denne. Tildelingsbrevet har i tillegg Embetsoppdraget, som er en elektronisk katalog over alle oppgaver som er lagt til fylkesmannsembetene, systematisert etter resultatområder. Embetsoppdraget gir oversikt både over oppgaver som er finansiert over kap. 1510 og oppgaver som er finansiert av fagdepartementene. I embetsoppdraget gis en systematisk oversikt over oppgaven, finansiering, bakgrunnsinformasjon med aktive lenker (regelverk, arbeidsbeskrivelser mv), resultatkrav og rapportering. Embetsoppdraget angir ikke prioriteringssignaler fra ett år til et annet. Prioriteringssignaler gis gjennom fagdepartementenes Prop. 1 S i det enkelte år og i det årlige tildelingsbrevet fra FAD.

Høsten 2009 fastsatte FAD, i samarbeid med fagdepartementer, retningslinjer for finansiering av fylkesmannsembetene (vedlagt). Retningslinjene slår fast at fagdepartementet som har instruksjonsmyndighet på et område også har ansvaret for ressurssituasjonen på området. FAD har ansvar for å innhente oversikt over samsvar mellom oppgaver og ressurser på kap. 1510 totalt sett. Omforent holdning til finansieringsordningen og bruk av retningslinjene skal bidra til balanse og samsvar mellom oppgaver og ressurser som legges til fylkesmannsembetet.

FAD er administrativt overordnet fylkesmennene. Dette innebærer at FAD har et hovedansvar for styringssystemene, jf. også pkt. 1.5.2 i Bestemmelser om økonomistyring i staten. FAD har arbeidet kontinuerlig med å forbedre fylkesmannsembetenes administrative system, blant annet gjennom felles tildelingsbrev, elektronisk embetsoppdrag og årsrapport etter en strukturert mal, samt felles økonomimodell i embetene. Dette har gitt grunnlag for mer enhetlig styring enn tidligere.

FAD følger prinsippene om mål- og resultatstyring i styringen av embetene. Vi legger derfor ikke føringer for det enkelte embete om ressurser som skal brukes på de enkelte oppgavene. FAD verken kan eller skal gi føringer knyttet til prioriteringer innen ett fagområde eller mellom fagområde. Det følger av styringsmodellen at FAD heller ikke skal eller kan påse at oppgaver skissert i embetsoppdraget er tilstrekkelig innarbeidet i virksomhetsplanene, herunder om oppdragsteksten i det opprinnelige oppdraget er tilpasset lokale forhold. En slik vurdering krever særskilt sektorkunnskap om oppdragets egenart, risiko og vesentlighet. Ansvarlig fagdepartement må selv vurdere situasjonen på det enkelte fagområde.