2.4 Statens pensjonsfond
Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond – Utland. Den årlige overføringen fra Statens pensjonsfond – Utland til statsbudsjettet skal dekke det oljekorrigerte underskuddet, slik det anslås i nysaldert budsjett.
I lov om Statens pensjonsfond har Stortinget gitt Finansdepartementet i oppgave å forvalte fondet. Departementet fastsetter retningslinjer for forvaltningen og følger opp den operative forvaltningen i Norges Bank (Statens pensjonsfond – Utland) og Folketrygdfondet (Statens pensjonsfond – Norge). Målet for forvaltningen av fondet er å oppnå høyest mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. God avkastning på lang sikt er avhengig av bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og sosial forstand. Slik kan også framtidige generasjoner få glede av petroleumsinntektene. I kraft av våre langsiktige investeringer i svært mange av verdens selskaper har vi både et ansvar for og en egeninteresse i å bidra til god selskapsstyring og til at miljø og sosiale hensyn ivaretas. I forvaltningen av fondet vektlegges derfor rollen som ansvarlig investor.
I meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2008, St.meld. nr. 20 (2008–2009), varslet Regjeringen at den ville foreta en ekstern gjennomgang av status for risikostyringen og erfaringene med den aktive forvaltningen i Norges Bank. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget våren 2010 med et bredt beslutningsgrunnlag og en vurdering av hvorvidt eller i hvilket omfang aktiv forvaltning i Statens pensjonsfond – Utland skal videreføres.
I St.meld. nr. 20 (2008–2009) la departementet opp til flere endringer i investeringsstrategien for Statens pensjonsfond – Utland, bl.a. etablering av et nytt investeringsprogram innen miljø og et mulig investeringsprogram innen bærekraftig utvikling i framvoksende markeder. I meldingen var det også en bred gjennomgang av resultatene fra evalueringen av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond – Utland. Departementet arbeider nå med å følge opp hovedkonklusjonene fra denne evalueringsprosessen, med sikte på at dette reflekteres i rammeverket for forvaltningen. Gjennomføringen av disse endringene er nærmere omtalt i kapittel 5 i Meld. St. 1 (2009–2010), hvor det også gjøres rede for resultatene i forvaltningen av Statens pensjonsfond i første halvår 2009.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at en enstemmig utenrikskomité i Innst. S. nr. 269 (2008–2009), samt et flertall i finanskomiteen i Innst. S. nr. 277 (2008–2009) uttalte at etablering av et nytt investeringsfond for fattige u-land "vil være riktig fra et etisk ståsted". Dette trengs nå, ikke minst for å motvirke negative følger for investeringer og næringsutvikling i utvalgte lavinntektsland som følge av den internasjonale økonomikrisen. Disse medlemmer vil fremsette følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om et investeringsprogram for investeringer i bærekraftig utvikling i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på minimum 10 mrd. kroner."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond – Norge. Oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond – Utland er for en vesentlig del omgjøring av olje- og gassressurser i Nordsjøen til finansielle fordringer i utlandet. Innbetalingene varierer blant annet i takt med svingninger i oljeprisen. Midlene i fondet kan bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Overføringen dekker det "oljekorrigerte budsjettunderskuddet". Avsetningen av fondsmidler inngår i en helhetlig budsjettprosess og synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter.
Fondsoppbyggingen gjenspeiler dermed det faktiske overskudd på statsbudsjettet. Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen) innebærer at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid skal svare til forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond (+/– 4 pst.).
Opprettelsen av Statens pensjonsfond var i realiteten kun en navnreform, og kapitalen som er bundet opp i fondet er ikke øremerket dagens eller fremtidens pensjoner. Disse medlemmer er prinsipielt tilhenger av et pensjonsfond. Forutsetningen må imidlertid være at et pensjonsfond styres av et reglement som sikrer at fondets midler øremerkes dagens og fremtidens pensjoner. Disse medlemmer støtter derfor ikke dagens struktur eller uavklarte formål i Statens pensjonsfond.
Den totale verdien av Statens pensjonsfond vil iht. Regjeringens anslag utgjøre 2 931 mrd. kroner ved utgangen av 2010, hvorav Statens pensjonsfond – Norge vil utgjøre 107 mrd. kroner. Økningen fra 2009 er beregnet å være 227 mrd. kroner. Regjeringens egne beregninger har tidligere vist at Statens pensjonsfond i 2015 vil nærme seg 5 000 mrd. kroner, noe som vil utgjøre ca. 1 mill. kroner per innbygger.
Statens pensjonsfond ble opprettet ved lov 21. desember 2005 som en overbygging over det som tidligere var Statens Petroleumsfond og Folketrygdfondet. Argumentene som de øvrige partiene benyttet for en slik etablering, var at Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.
Disse medlemmer deler Regjeringens betraktninger om at kapitalen i Statens pensjonsfond kun kan benyttes en gang, mens realavkastningen kan brukes hvert år uten at formuesverdien reduseres. Et slikt resonnement betyr derimot ikke at en slik bruk av petroleumsinntektene nødvendigvis er den mest samfunnsøkonomisk lønnsomme. Disse medlemmer har derfor ved flere anledninger understreket at investeringer i realkapital i form av nasjonal infrastruktur i svært mange tilfeller vil gi en langt høyere avkastning på sikt, enn passivt eierskap i våre konkurrentlands bedrifter i utlandet. Investeringer i eksempelvis samferdselsprosjekter og forskning og teknologiutvikling innenfor petroleumsnæringen vil kunne danne grunnlag for økt økonomisk vekst, og samtidig sikre oss et bedre grunnlag for alternative næringsveier den dagen olje- og gassforekomstene er ferdig utnyttet.
Stortinget vedtok i 2007 at Statens pensjonsfond – Utland skulle øke andelen av aksjer i fondet fra 40 pst. til 60 pst., og at investeringen i obligasjoner skulle reduseres tilsvarende. Disse medlemmer gikk imot denne endringen.
Disse medlemmer fremhevet i den forbindelse at Regjeringens risikoanalyse var mangelfull, og at den historiske fremstillingen av aksjemarkedet ga et lite korrekt bilde av risikoen fondet faktisk blir utsatt for. At Regjeringen hevder å investere i et 100 års perspektiv endrer ikke dette bildet. Disse medlemmer understreker at dersom man gjør en bredere analyse av ekstreme hendelser og effekten av disse i andre land, så vil konklusjonen bli svært annerledes. En majoritet av verdens land har i løpet av siste 100 årsperiode opplevd politiske, sosiale og økonomiske omveltninger som ville ha gjort at samtlige aksjeinvesteringer ville ha gå tapt.
Med bakgrunn i Statens pensjonsfonds omfattende globale investeringsportefølje, anser disse medlemmer at fondet vil ha få muligheter til hurtig å kunne selge seg ut av markeder som står i fare for å bli rammet av indre eller ytre omveltninger. I de tilfeller hvor det "blir trangt i døra" for å komme seg ut av spesifikke selskaper eller markeder, vil pensjonsfondets politiske styringsstruktur hindre raske og nødvendige beslutninger.
Disse medlemmer mener også at Regjeringens risikoanalyse i for stor grad vektlegger de historiske erfaringene som dramatiske hendelser har hatt på utviklingen på verdens børser, og mener Regjeringen undervurderer de potensielle konsekvensene av fremtidige dramatiske hendelser. Konkursen i det amerikanske finansforvaltningsselskapet Lehman Brothers, og den påfølgende internasjonale finanskrisen, er nettopp en slik hendelse disse medlemmer advarte mot.
Finanskrisen førte til store tap for Statens pensjonsfond, noe som delvis kunne vært unngått dersom fondet hadde valgt en lavere risikoprofil. At fondet fikk finansielle tap utover børsindeksen grunnet opptak av store lån og aktiv forvaltning, gjør at disse medlemmer er ytterst skeptiske til hvorvidt Statens pensjonsfond bør videreføre sin praksis med aktiv forvaltning. Disse medlemmer ønsker uansett å innføre ordninger som i større grad ansvarliggjør hver enkelt forvalter mht. realiserte investeringstap. Disse medlemmer ønsker derfor å innføre en ordning med nedside-bonus for fondets forvaltere.
Disse medlemmer ønsker å gjøre fondet mer robust for fremtidige svingninger i finansmarkedene, og ønsker av den grunn følgende investeringsprofil for Statens pensjonsfond – Utland: 50 pst. obligasjoner – 40 pst. aksjer – 10 pst. eiendom.
I dag settes forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland bort til utenlandske forvaltningsselskap. Disse medlemmer mener dette er en lite fornuftig måte å forvalte fellesskapets verdier på. Disse medlemmer har derfor fremmet forslag om at Regjeringen utreder mulighetene for å etablere et norsk kapitalforvaltermiljø med bakgrunn i investeringene som foretas gjennom Statens pensjonsfond – Utland.
Bakgrunnen for forslaget er at kapital i dag er et av Norges komparative fortrinn, og at vi bør utnytte vår nye ressurs til også å bygge opp et ledende kapitalforvaltermiljø. Disse medlemmer påpeker at kan dette gjøres ved at det stilles krav til utenlandske forvalterselskap om at selskap etablerer virksomhet i Norge eller at eksisterende virksomhet utvides. Dette samtidig som selskapene forplikter seg til å skolere norske forvaltere. Dersom en slik strategi iverksettes, vil Norge kunne utvikles til å bli Nordens finanshovedstad. Konsekvensen av ovennevnte strategi vil være at også relaterte næringer vil finne det interessant å etablere seg i Norge.
Frihandel og markedsøkonomi har gjennom tidene hjulpet hundrevis av millioner av mennesker ut av fattigdom. Rigid politisk styring har uten unntak ført til det motsatte. Disse medlemmer har derfor ved gjentatte anledninger uttrykt bekymring for hvordan Regjeringen forsøker å temme markedskreftene gjennom til stadighet å øke omfanget av Statens pensjonsfonds etiske retningslinjer. Rigid og selektiv praktisering av etiske retningslinjer er ikke til hjelp for verdens fattige, men bidrar tvert imot til mindre vekst og velstand i de landenes som berøres.
Disse medlemmer mener at Regjeringens politikk i realiteten er en form for etisk imperialisme, hvor blant annet bedrifter i land som må ta sine beslutninger i lys av sitt globale ansvar blir pålagt å følge Norges subjektive og selektive syn på etikk. Videre er det betenkelig at bedrifter i land som er på et langt lavere utviklingsnivå enn Norge, ikke får nye godt av våre investeringer fordi de ikke tilfredsstiller de etiske standarder Norges regjering setter. Norske bedrifter ville aldri akseptert å bli påtvunget andre lands selektive etikk for sin virksomhet, og Regjeringen burde derfor heller benytte sin innflytelse til påvirke de institusjonene som har til oppgave å overvåke internasjonal handel.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at sentralbanksjef Gjedrem advarte Regjeringen ved rentemøte i oktober 2009 om faren for såkalt hollandsk syke for Norge. Det følger av sterk vekst i offentlige utgifter ved for rask bruk av inntekter fra en ikke-fornybar naturressurs som olje og gass. Da blir kostnadsnivået for høyt til at andre private næringer klarer seg. Det er en advarsel disse medlemmer mener må tas på alvor.
"Hollandsk syke er et økonomisk fenomen hvor et lands eksport av en naturressurs fører til avindustrialisering, fordi eksporten blir motsvart av en like høy importetterspørsel. I det gitte scenario vil verdien av et lands valuta øke i verdi, slik at landets produserte varer blir mindre konkurransedyktige. Importen vil stige, og eksporten minke og produktiviteten falle." (Kilde: Finansdepartementet)
Paradokset er at skjermet sektor vil oppleve relativt gode tider i 2010. Usikkerheten er derimot stor for konkurranseutsatte virksomheter. Det er følgende momenter som gjør deres hverdag vanskelig:
Fortsatt svake markeder ute
Økende rentedifferanse mot utlandet fra 1,5 til 2 prosentpoeng
Sterkere krone enn dagens historisk sterke (p.g.a. dollaren spesielt)
Forsterket nedgang i 2010 p.g.a. lange kontrakter og utløp av valutasikring
Høyt kostnadsnivå med ca 50 pst. høyere industrilønn (i felles valuta) enn våre handelspartnere
Offentlig investeringer og forbruk kan fortrenge private investeringer (crowding out)
Reversering av startavskrivninger for industrien og mangel på skattelettelser til bedriftene
Disse medlemmer mener at det er argumenter som taler mot hollandsk syke i Norge. Det at vi har en regel for langsiktig innfasing av oljepengene er det viktigste. Den har gitt internasjonal anerkjennelse frem til i dag. Handlingsregelen er fleksibel. Det betyr at vi kan bruke mer enn 4-pst. grensen i perioder med svak økonomi, og at det bør brukes mindre i høykonjunktur. Troverdigheten til handlingsregelen står på spill etter 2010-budsjettforslaget som er i overkant ekspansivt. De offentlige utgiftene vil ifølge Nasjonalbudsjettet utgjøre nesten 57 pst. av fastlandsøkonomien i 2010.
Trygghet for pensjon: Det er viktig at alle pensjonister, både i dag og i fremtiden, kan føle trygghet for at pensjonen står på konto hver måned. Mens andre land har valgt å spare til pensjon gjennom private pensjonsfond, sparer Norge gjennom Statens Pensjonsfond – Utland. Pensjonsforpliktelsene er fortsatt større enn pensjonsfondet. Det er derfor viktig å fortsette oppbyggingen av fondet.
Generasjonsperspektivet: Oljeinntektene er en formue som må forvaltes til beste for flere generasjoner. Det er riktig å spare deler av oljeformuen, slik at neste generasjon kan beholde velferdsnivået som vi har i dag. Videre er det ikke solidarisk med kommende generasjoner å påføre dem en økende skatteregning for en eller to generasjoners overforbruk.
Langsiktig innfasing: Det er viktig å fase inn oljepengene på en forsvarlig måte som hindrer sterk svekkelse i konkurranseevnen. Vi må sikre at vi kan opprettholde bredden av norsk næringsliv og hindre unødig raske omstillinger med de kostnader som følger for ansatte og samfunnet.
Øke vekstevnen i økonomien: Det lå i intensjonen i handlingsregelen at bruken av de ekstra oljepengene skulle benyttes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Det var spesifisert at satsing på utdanning og forskning, infrastruktur og vekstfremmende skatte- og avgiftslettelser burde prioriteres. Regjeringen har dessverre ikke klart å følge opp den forrige Høyre-sentrumsregjeringens gode innsats her.
Disse medlemmer viser til at da handlingsregelen ble vedtatt i 2001, la både regjering og storting klare føringer på hvordan oljepengene skulle brukes. Den gang var det enighet om at oljepengene skulle brukes til fremtidsrettede investeringer, og ikke gå direkte inn i det store driftsbudsjettet.
Den daværende Stoltenberg-regjeringen skrev i St.meld. nr. 29 (2000–2001):
"Regjeringen legger derfor vesentlig vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen."
En analyse utført av NHO viser at den borgerlige regjeringen fulgte opp dette i perioden 2001 til 2005. Samtidig viser analysen at Stoltenberg II-regjeringen har sviktet investeringer på de tre hovedområdene. Dette gjør oss mer sårbare i nedgangskonjunkturer og kan svekke velferden på sikt.
Disse medlemmer viser til at investeringer i kunnskap, infrastruktur og gode rammebetingelser har blitt prioritert ned og tilføres en stadig mindre andel av det økte handlingsrommet under regjeringen Stoltenberg II.
Disse medlemmer mener at det økte handlingsrommet som oljeinntektene gir det norske samfunnet, må prioriteres til investeringer i kunnskap og forskning, infrastruktur og konkurransefremmende tiltak for å styrke langsiktig vekstevne, som bedre skattebetingelser for verdiskaping i næringslivet.
Disse medlemmer vil holde fast ved denne prioriteringen, men mener at miljøinvesteringer som kan bidra til å skape en bærekraftig utvikling også må prioriteres innenfor det økte handlingsrommet.
Disse medlemmer mener at det bør etableres et særlig rapporteringssystem i de årlige budsjettdokumentene for hvordan veksten i oljepengene disponeres.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen legge til grunn for fremtidige budsjettforslag at de økte bevilgningene handlingsregelen årlig tilfører statsbudsjettet, skal brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi gjennom satsing på forskning og utdanning, vei og annen infrastruktur, miljøinvesteringer og vekstfremmende skattelettelser."
"Stortinget ber Regjeringen fra Nasjonalbudsjettet for 2011 etablere et særlig rapporteringssystem i de årlige budsjettdokumentene for hvordan veksten i oljepengene disponeres."