Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om 1. Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard for budsjetterminen 1998 2. Saker for desisjon av Stortinget og saker til orientering

Dette dokument

  • Innst. S. nr. 107 (1999-2000)
  • Kildedok: Dokument nr. 1 (1999-2000) unntatt Fiskeridepartementet sak nr. 1 og Samferdselsdepartementet sak nr. 3
  • Dato: 10.02.2000
  • Utgiver: Kontroll- og konstitusjonskomiteen
  • Sidetall: 30
  • PDF

Tilhører sak

Riksrevisjonen legger fram: 1 Ekstrakt av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard for budsjetterminen 1998 2 Saker for desisjon av Stortinget og saker til orientering
Gå til saker

Alt om

Departementer
Riksrevisjonen
Statsbudsjettet
Gå til alle temaer

Innhold

Til Stortinget

I samsvar med Grunnlovens § 75 k har Riksrevisjonen i Dokument nr. 1 (1999-2000) lagt frem for Stortinget antegnelser med svar og forslag til desisjon av statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard sammen med ekstrakt av regnskapene for 1998.

Det er tatt opp i alt 43 saker, 34 antegnelser og 9 saker til orientering. Riksrevisjonen kan ikke godkjenne regnskapene for 1998 for Statens helsetilsyn, Styret for det industrielle rettsvern (Patentstyret), Universitetet i Oslo, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim og høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus.

Stortinget har vedtatt omgjøring av flere virksomheter til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Gjennomført revisjon og øvrige undersøkelser Riksrevisjonen har foretatt, tyder på at det er stor usikkerhet og variasjon i praktiseringen av fullmaktene. Utarbeidelse av instrukser og retningslinjer som klargjør forutsetningene for regnskapsførsel og økonomisk rapportering, anses nødvendig for praktisering av full-maktene.

I de senere årenes antegnelser er det tatt opp en rekke saker knyttet til regnskapsføringen i departementene og underlagte virksomheter, samt problemer knyttet til innføringen av nye økonomisystemer. I noen tilfeller er manglene så vesentlige at regnskapene ikke kan godkjennes, og i flere tilfeller kan det derfor foreligge feil i de tall som er innrapportert til det sentrale statsregnskapet.

Det kan synes som om internkontroll og korrekt regnskapsføring ikke vektlegges tilstrekkelig i forvaltningen. Riksrevisjonens revisjon av disse regnskapene er svært ressurskrevende, og i noen tilfeller er manglene så vesentlige at regnskapet faktisk ikke er reviderbart, bl.a. som følge av manglende revisjonsspor i regnskapene. Det forhold at flere regnskap legges fram for sent og med manglende dokumentasjon skaper også problemer i forhold til Riksrevisjonens rapportering.

Feil og mangler i regnskapene i hovedsak kan knyttes til de regnskapssystemene som er valgt, og manglende regnskapskompetanse i virksomhetene. Systemene har til dels ikke ivaretatt rapportering etter kontantprinsippet på en tilfredsstillende måte slik at det har vært nødvendig å ta i bruk manuelle rutiner.

Det bemerkes i den forbindelse at det også er avdekket svakheter og mangler ved testingen og ved funksjonaliteten til de systemer som er godkjent i statens rammeavtaler, jf. sak 1 under Arbeids- og administra-sjonsdepartementet.

Riksrevisjonen har i brev til Statsministerens kontor gitt uttrykk for at påpekte forhold knyttet til regnskapsføringen og økonomiforvaltningen er så alvorlige at de må følges opp generelt på overordnet nivå i forvaltningen. På bakgrunn av Riksrevisjonen brev har Statsministerens kontor bedt Finansdepartementet snares mulig foreslå tiltak som kan bedre departementenes regnskapsføring og økonomiforvaltning.

Tre tidligere antegnelser desidert "Til observasjon" tas helt eller delvis opp på nytt i årets antegnelser. For øvrig legger Riksrevisjonen fram for Stortinget en gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1993-1997 desidert "Til observasjon" i Dokument nr. 3:1 (1999-2000).

I forbindelse med behandlingen av dokumentet har komiteen besluttet å trekke ut og avgi en egen innstilling om følgende saker: Sak nr. 1 under Fiskeridepartementet – Manglende avstemminger og dokumentasjon i Kystverkets regnskap for 1998, jf. brev fra Riksrevisjonen av 19. januar og sak nr. 3 under Samferdselsdepartementet – Fatima.

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Ottar Kaldhol, lederen Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Elisabeth Aspaker og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, har merket seg at 3 tidligere antegnelser desidert "Til observasjon" tas opp på nytt i årets antegnelser. Det vises for øvrig til Stortingets behandling av Dokument nr. 3:1 (1999-2000) om Riksrevisjonens gjennomgåelse og vurdering av antegnelsene til statsregnskapene for 1993-1997 desidert "Til observasjon," jf. Innst. S. nr. 106 (1999-2000).

Komiteen ser alvorlig på at Riksrevisjonen har sett seg nødt til å sende brev til Statsministerens kontor for å påpeke forhold knyttet til regnskapsføringen og økonomiforvaltningen er av en så alvorlig grad at de må følges opp generelt på et overordnet nivå i forvaltningen. Brevet følger som vedlegg til innstillingen. Komiteen viser også til komiteenes merknader i Innst. S. nr. 102 (1998-99) vedrørende problemer med innføringen av nye økonomisystemer i forbindelse med den raske innføringen av det nye økonomireglementet. Komiteen konstaterer at problemer som ble tatt opp i forbindelse med 1997-regnskapene, fortsatt ikke er løst. Komiteen vil presisere viktigheten av at problemene knyttet til regnskapsføring og økonomiforvaltning blir prioritet av hele forvaltningen. Komiteen har registrert at Statsministerens kontor har bedt Finansdepartementet snares mulig foreslå tiltak som kan bedre departementenes regnskapsføring og økonomiforvaltning. Komiteen har mottatt Finansdepartementets brev til Riksrevisjonen og forutsetter at de nevnte tiltakene blir fulgt opp av forvaltningen. Brevet følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen har merket seg de orienteringssaker som fremkommer under de ulike departementene.

Komiteen vil i de følgende kapitler komme nærmere inn på enkelte av sakene vedrørende de ulike departementene hvis virksomhet er omhandlet i Dokument nr. 1 (1998-1999). Komiteen viser for øvrig til at den har utsatt behandlingen av sak nr. 1 under Fiskeridepartmentet og sak nr. 3 under Samferdselsdepartementet og vil komme tilbake til disse i egne innstillinger.

Når det gjelder de andre sakene for de aktuelle departementene, slutter komiteen seg uten nærmere kommentarer til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

Av St.prp. nr. 1 (1997-1998) Gul bok framgår det at rammeavtalene skal sikre at valgte leverandører har systemer som tilfredsstiller statens krav til funksjonalitet. Avtalene vil innebære en betydelig forenkling av anskaffelsesprosessen for den enkelte virksomhet.

Riksrevisjonen har gjennomgått testdokumentasjonen som er utarbeidet av Statens forvaltningstjeneste, og korrespondansen med systemleverandørene. Gjennomgangen har avdekket svakheter og mangler ved testingen og ved funksjonaliteten til systemene på rammeavtalene.

Riksrevisjonen tok i brev av 5. juli 1999 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet opp forholdene vedrørende testingen og funksjonaliteten til økonomisystemene på rammeavtalene. Testingen synes å ha vært vanskeliggjort som følge av at kravspesifikasjonen på enkelte punkter var uklar og ikke oppbygd primært med sikte på testing. Det ble videre påpekt at testingen av systemenes funksjonalitet før inngåelsen av rammeavtalene synes å ha vært lite omfattende. Enkelte av kravene i kravspesifikasjonen er ikke testet, og det gjelder spesielt kundereskontro, innbetalingsfunksjonalitet, rapporteringen til Finansdepartementet (S-rapport) og år 2000 kompatibilitet. Riksrevisjonen har videre registrert at enkelte krav i kravspesifikasjonen i praksis er frafalt som følge av at Statens forvaltningstjeneste ikke har sørget for å ta utbedringstiltak med i utviklingsplanene. Dette gjelder bl.a. krav til revisjonsspor.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i brev av 11. august 1999 til Riksrevisjonen opplyst at det i samarbeid med Statens forvaltningstjeneste vil vurdere omfanget av testingen ved inngåelse av nye rammeavtaler for økonomisystemer. Det er videre opplyst at enkelte vesentlige svakheter og mangler ved økonomisystemene på rammeavtalene inngår i systemenes utviklingsplaner. Departementet uttaler videre at forvaltningen av rammeavtalen omfatter en lang rekke ulike aktiviteter, og at oppfølgingen av leverandørenes utviklingsplaner er komplisert og ressurskrevende både for rammeavtaleforvalter og leverandørene. Når det gjelder rutiner for innhenting av informasjon om virksomhetenes erfaringer med systemene og leverandørene, vil departementet ta opp med Statens forvaltningstjeneste at det legges opp til en evaluering før inngåelse av nye rammeavtaler. Departementet vil for øvrig følge opp forvaltningen av rammeavtalene overfor Statens forvaltningstjeneste gjennom den ordinære styringsdialogen, ved tildelingsbrev og rapportering.

På grunnlag av de svakheter og mangler som Riksrevisjonen har påpekt ved testingen og ved funksjonaliteten til systemene på rammeavtalene, kan det synes som om dette arbeidet ikke har vært prioritert tilstrekkelig. Riksrevisjonen vil videre bemerke at oppfølgingen av systemenes utviklingsplaner er en vesentlig del av forvaltningen av rammeavtalene, og at testingen burde vært gjennomført i henhold til de frister som er satt i utviklingsplanene. Som ledd i rammeavtaleforvaltningen burde det også vært etablert tilfredsstillende rutiner for innhenting av informasjon om virksomhetenes erfaringer med økonomisystemene og leverandørene.

Riksrevisjonen har merket seg at Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil følge opp forvaltningen av rammeavtalene overfor Statens forvaltningstjeneste og omfanget av testingen før inngåelse av nye rammeavtaler for økonomisystemer. Riksrevisjonen har videre merket seg at det er foretatt interne omrokeringer i Statens forvaltningstjeneste for å gjøre det mulig å prioritere oppfølgingen av utviklingsplanene på rammeavtalene.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

«Det vises til brev av 11.08.99 fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, samt til departementets brev av 19.08.99 til Statens forvaltningstjeneste som Riksrevisjonen har fått gjenpart av… Departementet har ikke ytterligere merknader i saken, og vil følge opp som tidligere angitt.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen forutsetter at departementets oppfølging medfører at økonomisystemene får en funksjonalitet som tilfredsstiller statens krav til økonomistyring og regnskapsføring. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket svakheter og mangler ved testingen og ved funksjonaliteten til systemene på rammeavtalene, og at Riksrevisjonen mener det kan synes som om dette arbeidet ikke har vært prioritert tilstrekkelig. Komiteen viser til at Riksrevisjonen videre bemerker at oppfølgingen av systemenes utviklingsplaner er en vesentlig del av forvaltningen av rammeavtalene, og at testingen burde vært gjennomført i henhold til de frister som er satt i utviklingsplanene. Som ledd i rammeavtaleforvaltningen burde det også vært etablert tilfredsstillende rutiner for innhenting av informasjon om virksomhetenes erfaringer med økonomisystemene og leverandørene. Komiteen har videre merket seg at Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil følge opp forvaltningen av rammeavtalene overfor Statens forvaltningstjeneste og omfanget av testingen før inngåelse av nye rammeavtaler for økonomisystemer.

Komiteen vil understreke betydningen av at Arbeids- og administrasjonsdepartementet følger opp forvaltningen av rammeavtalene. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til konklusjon "Til observasjon".

Revisjonen av departementets regnskap for 1998 viste at avstemming av beholdningskonti ikke var foretatt løpende gjennom året. Etter første halvår 1998 var det oppstått betydelige avvik mellom saldo ifølge hovedbok og saldo ifølge kontoutskrift bank, men saldoer pr. 31. desember 1998 viste ingen avvik. Det framgår av økonomireglementet at regnskapet skal holdes à jour på daglig basis, og alle bankkonti og beholdningskonti skal avstemmes løpende.

Revisjonen viste videre til at departementets avstemming av regnskapsdata fra delsystemene har blitt foretatt etter at regnskapstall er rapportert til Finansdepartementet, jf. økonomireglementet, hvor det heter at avstemming mellom delsystemene skal foretas før regnskapstall rapporteres til Finansdepartementet. Saldoer som kommer fram på hovedbokskonti stemmer ikke ved hver periodeavslutning med regnskapstall som framkommer i kasserapporten som er innsendt løpende gjennom året til Finansdepartementet.

Det ble registrert at antall omposteringer i 1998-regnskapet var forholdsvis høyt. I hovedbok etter kontantprinsippet for periodene oktober, november og desember er andelen omposteringer av posteringslinjer henholdsvis 8 pst., 17 pst. og 23 pst. Riksrevisjonen har mottatt flere versjoner av hovedbok som ikke var i samsvar med den hovedboken departementet har rapportert kasserapporten etter, bl.a. viste summering av enkelte saldoer i regnskapsrapportene feilsummeringer.

Riksrevisjonen tok i brev av 24. juni 1999 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet opp forholdene som ble avdekket ved revisjonen av regnskapet for 1998. Det ble bl.a. bemerket at på bakgrunn av til dels manglende revisjonsspor, usikkerhet om regnskapets pålitelighet og fullstendighet samt utilstrekkelige avstemminger, hadde det ikke vært mulig å gjennomføre slik revisjon at regnskapet for 1998 kunne verifiseres.

I brev av 15. juli 1999 uttalte Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Riksrevisjonen at det er beklagelig at regnskapskvaliteten for de siste årene ikke har vært tilfredsstillende. Det er etter departementets oppfatning skjedd en betydelig forbedring, og departementet uttaler at situasjonen ved utgangen av 1998 er blitt normalisert.

Det heter at departementet var klar over at ikke alle krav i økonomireglementet ble tilfredsstilt gjennom hele driftsåret 1998.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet understreker at det ikke deler Riksrevisjonens syn på kvaliteten av avstemmingsarbeidet. Departementet hevder at alle avstemmingene er dokumenterte med mulighet for å verifiseres, og at de bokførte tallene pr. 31. desember 1998 er verifisert som fullstendige og korrekte gjennom en dokumentert og kontrollerbar avstemming. Departementet bemerker også at avstemmingsarbeidet for 1998 ikke oppfyller alle tekniske og kvalitetsmessige krav som er gitt i økonomireglementet. Dette er ifølge departementet forårsaket av helt spesielle forhold og problemer tilknyttet økonomisystemet som imidlertid ble rettet opp i løpet av året.

Departementet deler Riksrevisjonens syn om at det ikke skal være avvik mellom regnskapsperioder og rapportering av kasserapport gjennom året. Departementet opplyser at når dette likevel skjedde, skyldes det et bevisst valg ut fra den spesielle situasjonen som var oppstått, og at dette ble et resultat av den strategien som ble valgt for å løse etterslepet med avstemming og behovet for omposteringer.

For øvrig mener departementet at regnskapet for 1998 kan verifiseres, og det er departementets vurdering at det offisielle regnskapet for 1998 ikke inneholder vesentlige feil eller mangler.

På bakgrunn av den utfyllende redegjørelsen og de nye opplysningene fra departementet har Riksrevisjonen gjennomført tilleggskontroller i månedsskiftet juli/august 1999. Departementet la bl.a. fram en fullstendig bilagsjournal for reskontroførte bilag og ga supplerende opplysninger vedrørende avstemminger av bankkonti. Tilleggskontrollen viste at det fortsatt var problemer med å følge revisjonssporet i departementets regnskap. Det var spesielt problemer med å følge transaksjoner fra bilag til hovedbok og å kontrollere lønnstransaksjoner, men kontrollen ble gjennomført. Tilleggskontrollen avdekket ingen vesentlige feil.

Riksrevisjonen vil bemerke at det har vært mange mangler i regnskapsføringen i løpet av 1998. Det bemerkes at enkelte avstemminger ikke er i samsvar med kravene i økonomireglementet. Videre vil Riksrevisjonen bemerke at det er tidkrevende å følge revisjonssporet i departementets regnskap, bl.a. er det vanskelig å følge transaksjoner fra bilag til hovedbok fordi departementet har vært unøyaktig ved registrering av transaksjonsdatoer. Det bemerkes videre at det i departementets regnskap har vært forholdsvis høy andel av omposteringer i 1998, og at regnskapet er rettet i tidligere innrapporterte perioder. Dette har medført avvik mellom hovedbok og kasserapport gjennom året. Riksrevisjonen vil videre bemerke at regnskapsrapporter som oversendes Riksrevisjonen, må kvalitetssikres av departementet slik at rapportene samsvarer med det avlagte regnskapet. Riksrevisjonen har imidlertid ikke avdekket vesentlige feil i departementets regnskap, og det er ikke konstatert avvik mellom bankkonti, hovedbok etter kontantprinsippet og kasserapport pr. 31. desember 1998.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

«[...]Til tross for at departementets regnskap for 1998 var tungt reviderbart slik Riksrevisjonen har påpekt, lyktes det departementet å få avstemt samtlige poster slik at det ikke gjensto noen avvik per 31.12.1998. Departementet oppfatter det slik at Riksrevisjonen i sin oppsummerende bemerkning har gitt en balansert og dekkende kommentar og er tilfreds med at Riksrevisjonen har konkludert med at regnskapet er reviderbart. Departementet vil fortsatt prioritere arbeidet med å få løst de svakhetene i systemrapporter og rutiner som Riksrevisjonen har påpekt.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet fortsatt er inne i en vurderings- og utbedringsfase for å løse gjenstående svakheter i system og rutiner, bl.a. utforming av systemets rapporter med hensyn til informasjon og revisjonsspor.

Revisjonen av departementets regnskap for 1998 har vært tidkrevende, men det er ikke avdekket vesentlige feil, og de mangler som er avdekket, er blitt avklart. Riksrevisjonen forutsetter at departementets regnskap for 1999 blir avstemt og reviderbart. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen opplyser at revisjon av departementets regnskap for 1998 har vært tidkrevende, men det er ikke avdekket vesentlige feil, og de mangler som er avdekket, er blitt avklart. Komiteen viser til at Riksrevisjonen i brev av 24. juni 1999 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet tok opp forholdene som ble avdekket ved revisjonen av regnskapet for 1998. Det ble bl.a. bemerket at på bakgrunn av til dels manglende revisjonsspor, usikkerhet om regnskapets pålitelighet og fullstendighet samt utilstrekkelige avstemminger, hadde det ikke vært mulig å gjennomføre slik revisjon at regnskapet for 1998 kunne verifiseres. I brev av 15. juli 1999 uttalte Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Riksrevisjonen at det er beklagelig at regnskapskvaliteten for de siste årene ikke har vært tilfredsstillende. Det er etter departementets oppfatning skjedd en betydelig forbedring, og departementet uttaler at situasjonen ved utgangen av 1998 er blitt normalisert. Komiteen forutsetter at departementets regnskap for senere år er i slik stand at de blir avstemt og reviderbare.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

I antegnelsen til statsregnskapet for 1997 konkluderte Riksrevisjonen med at Statens Pensjonskasses regnskap for 1997 ikke kunne godkjennes, jf. Dokument nr. 1 (1998-1999), side 21. Det ble forutsatt at påpekte feil og mangler ble rettet, og at det ble etablert rutiner som sikret riktig regnskapsavleggelse.

Ved revisjon av regnskapet for 1998 er følgende forhold tatt opp:

Ved avslutning av regnskapet for 1997 gjensto uforklarte avvik mellom beholdninger på bankkonti i henhold til kontoutskrifter og beholdningene i regnskapene. Ved utløpet av 1998 utgjorde differansene til sammen vel 5 mill. kroner (kredit). Differansene kommer fram på egne interimskonti.

Det har også i 1998 oppstått avvik i regnskapet mellom beholdningene for bankkonti og de reelle bankbeholdningene. Også disse avvikene er skilt ut på egne interimskonti. Ved avslutning av regnskapet for 1998 hadde kontiene samlet en saldo på 1,4 mill. kroner (kredit).

Ved avstemming av beholdningen av boliglån mellom system for administrasjon av lån og regnskapet ble det avdekket en differanse på 1,4 mill. kroner (kredit). Ved en tilsvarende avstemming av reskontrokontoen tilknyttet lånevirksomheten ble det avdekket en differanse på 2,2 mill. kroner.

For å få produsert et korrekt kontantregnskap i 1998, fant SPK det nødvendig å foreta direkte korrigeringer i regnskapssystemets database. Etter denne korrigeringen kommer det fortsatt pr. 31. desember 1998 fram et uforklart avvik mellom intern- og kontantregnskapet når det gjelder bankkonti på til sammen vel 1 mill. kroner, mens det er et uforklart avvik på 1,2 mill. kroner tilknyttet reskontroene.

Det foreligger eldre poster på en del interimskonti og konti tilknyttet kundereskontro. Det er påvist feil og mangler i tilknytning til disse postene. Dette innebærer at det er risiko for at saldoene på de berørte kontiene i regnskapet ikke gir et riktig bilde av status for virksomheten.

Ved avstemming av renter på lån, innberettet til Skattedirektoratet mot SPKs regnskap, foreligger det et uforklart avvik på ca. kr 130 000.

Ved rapportering til Norges Bank, har SPK lagt til grunn regnskapsprinsippet for tall tilknyttet resultatregnskapet til Statens Pensjonskasses fond. Dette er ikke i samsvar med gjeldende regnskapsprinsipper for fondet og gir dermed feil i dette regnskapet. SPK har i brev til Riksrevisjonen opplyst at nødvendige korreksjoner for å rette opp forholdet vil bli foretatt i fondets regnskap for 1999. SPK forestår selv regnskapsføringen av fondet fra 1999.

Det foreligger ca. 6 000 korreksjonstransaksjoner i regnskapet for 1998. En omfattende bruk av korreksjonsposteringer gir indikasjoner på svikt i regnskapsrutiner. På denne bakgrunn ansees risikoen for at det foreligger uoppdagede feil i regnskapet som høy.

Resultatet av revisjonsarbeidet ble tatt opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementet i Riksrevisjonens brev av 30. juni 1999.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler i brev av 10. august 1999 at Riksrevisjonen har foretatt en grundig gjennomgang av regnskapet, og viser til brev av 31. mai 1999 fra SPK til Riksrevisjonen der SPK redegjør for hvordan ankepunktene tenkes løst.

Det pekes i brevet avslutningsvis på at det er nødvendig å gjennomgå alle rutiner tilknyttet regnskapet til SPK, og at det må utarbeides mer konkrete planer for dette arbeidet enn det som er skissert i SPKs brev av 31. mai 1999. AAD vil følge opp dette arbeidet, og Riksrevisjonen vil bli løpende orientert om både planleggingsarbeidet og det konkrete rutinearbeidet.

Riksrevisjonen bemerker at Statens Pensjonskasse har satt i verk omfattende tiltak og brukt betydelige ressurser for å rette opp de feil og mangler som ble påpekt ved revisjon av regnskapet for 1997. Det er igangsatt et systematisk arbeid for å etablere rutiner som skal sikre at regnskapet kan avlegges på en korrekt måte. Problemene knyttet til økonomiforvaltningen var imidlertid av et slikt omfang at det fortsatt gjenstår uavklarte differanser i regnskapet for 1998.

Det bemerkes at loggefunksjonen i databasen ikke var aktivert da korrigeringene for å produsere kontantregnskapet ble foretatt. Det vil derfor ikke være mulig å verifisere nøyaktig hvilke endringer som er foretatt i databasen. På denne bakgrunn øker risikoen for at det foreligger uoppdagede feil i regnskapet. De påpekte feil og mangler kan reise tvil om regnskapets nøyaktighet og pålitelighet.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

«[...] Avstemming mellom lånesystemet og økonomisystemet

Nettodifferansen er uendret 0,7 mill. kroner (kredit). Differansen ses i sammenheng med arbeidet med oppklaring av avvik på bankkontoene fra 1997. Dette arbeidet er ennå ikke avsluttet, jf. over.

Avstemming av intern- og kontantregnskap

Det er ikke foretatt korrigeringer i forbindelse med nevnte avvik så langt i 1999. Avviket må ses i sammenheng med de pågående avstemminger.

[...]Innberetning til skattemyndighetene

SPK har ikke planlagt noen videre innsats for å avklare nevnte avvik for 1998. SPK vil fokusere på å foreta avstemminger i løpet av 1999 for å unngå avvik i forbindelse med innberetning til skattemyndighetene for 1999.

SPKs fond

Feil i fondets regnskap for 1998 som følge av at feil regnskapsprinsipp ble benyttet vil bli rettet opp i fondets regnskap for 1999.

SPK arbeider for øvrig kontinuerlig med å forbedre regnskapsrutinene. Det er i den forbindelse utarbeidet Økonomiinstruks for SPK og skriftlige rutiner. [...]

[...]Det er behov for ajourføring av disse rutinebeskrivelsene. I tillegg vil det være behov for å utarbeide rutinebeskrivelser for områder hvor det i dag ikke foreligger slike. Arbeidet med å ajourføre rutinebeskrivelser samt utarbeide nye er en prioritert oppgave for SPK.»

Riksrevisjonen uttaler at Riksrevisjonen har merket seg de konkrete tiltak som er iverksatt for å sikre korrekt avleggelse av regnskapet, og forutsetter at de feil og mangler som er påpekt i regnskapet for 1998, ikke vil bli videreført i regnskapet for 1999. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen påtaler en rekke kritikkverdige forhold. Komiteen registrerer de tiltak som er iverksatt for å sikre korrekt avleggelse av regnskapet, Komiteen forutsetter at de feil og mangler som er påpekt i regnskapet for 1998, ikke vil bli videreført i regnskapet for 1999. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Skattefogdkontorene er bl.a. regnskapsførere for skatt, merverdi- og arveavgift. Regnskapsføringen av inntektene foretas sammen med skattefogdkontorenes eget driftsregnskap under betegnelsen firma 1 (F1) i økonomisystemet. Kontorene utfører også regnskapsføring på vegne av andre statlige virksomheter som i henhold til økonomireglementet skal føres med egne regnskapsførernummer i statsregnskapet. Oslo og Akershus skattefogdkontor er betydelig større enn de 17 andre skattefogdkontorene i landet. Kontoret utgjør om lag en fjerdedel av hele skattefogdetaten. Overføringen av virksomhetene til egne regnskapsførernummer har av ulike årsaker strukket seg over noen tid, og virksomheter som fremdeles inngår i skattefogdkontorenes kasserapporter under skattefogdkontorenes regnskapsførernummer, regnskapsføres i økonomisystemet under betegnelsen firma 0 (F0).

Riksrevisjonen er for øvrig kjent med at Skattedirektoratet i 1998 har bidratt med kompetanse og regnskapsmessige løsninger ved skattefogdkontoret. I brev av 23. juni 1999 til direktoratet har Riksrevisjonen tatt opp flere av de forholdene som ikke er tilfredsstillende ved skattefogdkontorets regnskapsførsel.

Direktoratet opplyser videre at de avvik og mangler som Riksrevisjonen har avdekket, i all hovedsak er korrigert i regnskapene for 1998 og 1999. Ifølge direktoratet har avvikene oppstått som en følge av feil bruk av økonomisystemet. Direktoratets gjennomgang av avvikene har ikke avdekket vesentlige feil i innrapportert resultat til statsregnskapet for 1998.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen er kritisk til den regnskapsføringen som er gjennomført ved Oslo og Akershus skattefogdkontor for 1998. Riksrevisjonen ser det bl.a. som kritikkverdig at det ikke foreligger endelig utskrift av kasserapport for 1997. Kasserapporten er blant regnskapssystemets hovedregnskapsbøker som ifølge økonomireglementet alltid skal oppbevares. Med bakgrunn i at kasserapport ikke kan rekonstrueres, stiller Riksrevisjonen spørsmål ved kontorets backuprutiner for økonomisystemets regnskapsdata. Det er likeledes kritikkverdig at skattefogdkontoret har foretatt posteringer i regnskapet etter at regnskapsperioder og -år er endelig innrapportert til Finansdepartementet.

Riksrevisjonen viser til at de tiltakene som er satt inn overfor skattefogdkontorene i forbindelse med mangelfulle avstemminger og innføring av nytt økonomisystem, ikke har ført til tilfredsstillende forbedring av situasjonen ved Oslo og Akershus skattefogdkontor. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil motta fortløpende informasjon og følge situasjonen nøye, og at det fra direktoratets og skattefogdkontorets side er satt i verk ytterligere tiltak for å bedre driftsproblemene.

Finansdepartementet har svart:

«[...] Riksrevisjonen peker på at det er kritikkverdig at det ikke foreligger endelig utskrift av kasserapport for 1997. Med bakgrunn i at kasserapport ikke kan rekonstrueres stiller Riksrevisjonen spørsmål ved kontorets backuprutiner for økonomisystemets regnskapsdata. Skattedirektoratet har i brev av 15. september 1999 opplyst at backup av regnskapsdata ikke foretas ved hvert enkelt skattefogdkontor, men sentralt i Skattedirektoratets lokaler på Helsfyr…

[...]Riksrevisjonen peker videre på at tiltak som er satt inn overfor skattefogdkontoret i forbindelse med mangelfulle avstemminger og innføring av nytt økonomisystem ikke har ført til tilfredsstillende forbedring ved Oslo og Akershus skattefogdkontor. Departementet vil her vise til at tiltakene Skattedirektoratet har iverksatt overfor kontoret er både av kortsiktig og langsiktig art… Videre er økonomitjenesteavdelingen ved kontoret omorganisert med virkning fra 1. september 1999. I omorganiseringen er det lagt vekt på økt spesialisering, med egne seksjoner for lønn og regnskap…

Skattedirektoratet har opplyst at flere av tiltakene allerede har hatt positiv effekt, og at flere feil ved regnskapsføringen nå er identifisert og oppklart. Direktoratet antar at tiltakene som er iverksatt vil kunne gi et stabilt driftsmiljø ved skattefogdkontoret i løpet av 1999.

Finansdepartementet følger løpende Skattedirektoratets tiltak overfor Oslo og Akershus skattefogdkontor gjennom Kontaktforum for økonomitjenesteprosjektet og ekstraordinære møter. Departementet legger til grunn at Skattedirektoratets oppfølging av Oslo og Akershus skattefogdkontor vil sikre betryggende kvalitet på arbeidet ved økonomitjenesteavdelingen i løpet av 1999.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at Finansdepartementet ser alvorlig på forholdene ved Oslo og Akershus skattefogdkontor. Riksrevisjonen ser fortsatt kritisk på regnskapsføringen for 1998, og forutsetter at departementets løpende oppfølging av Skattedirektoratets tiltak overfor skattefogdkontoret og gjennomføring av kortsiktige og langsiktige tiltak vil bidra til sikring av kvaliteten på arbeidet. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere»

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen fortsatt ser kritisk på regnskapsføringen for 1998. Komiteen konstaterer at Finansdepartementet ser alvorlig på forholdene ved Oslo og Akershus skattefogdkontor. Komiteen forutsetter at departementets løpende oppfølging av Skattedirektoratets tiltak overfor skattefogdkontoret og gjennomføring av kortsiktige og langsiktige tiltak vil bidra til sikring av kvaliteten på arbeidet. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Svakheter og mangler ved Toll- og avgiftsdirektoratets (med 11 tolldistrikter) regnskapsføring og interne kontroll har over lengre tid medført betydelig usikkerhet knyttet til regnskapets inntektsside.

I brev av 11. februar 1999 til Toll- og avgiftsdirektoratet tar Riksrevisjonen blant annet opp at det ikke foreligger revisjonsspor i direktoratets regnskap som kan verifisere fullstendigheten av inntekter fra varer importert og lagret på private tollagre.

Toll- og avgiftsdirektoratet bekrefter i brev av 26. mars 1999 til Riksrevisjonen at en fullstendig kontroll med henblikk på om alle varer omfattet av et godsnummer er tollekspedert, vil måtte foretas i tollagerholders regnskaper. Direktoratet uttaler videre at sanksjonsmuligheter overfor tollagerholder hvis uregelmessigheter avdekkes, gir en preventiv effekt som etter direktoratets syn tilsier at tollagerholdernes regnskap ikke nødvendigvis må kontrolleres hvert år eller for hele virksomhetens driftsperiode.

I brev av 15. mars 1999 og 25. mai 1999 til Oslo og Akershus tolldistrikt har Riksrevisjonen pekt på at det synes å hefte usikkerhet ved distriktets restanserapportering pr. 31. desember 1998. Distriktet uttaler i brev at enkelte restanseområder synes beheftet med usikkerhet.

Riksrevisjonen tok opp manglende revisjonsspor for avskrivningstransaksjoner i reskontrosystemet TVINN Innkreving. Direktoratet uttalte i brev av 28. juni 1999 til Riksrevisjonen at en ny rapport er under utarbeiding, og at denne vil sikre nødvendig revisjonsspor fra avskrevet beløp til underliggende bilag på kunden.

Riksrevisjonen har i brev av 30. juni 1999 til Toll- og avgiftsdirektoratet pekt på at det av regnskapet pr. 31. desember 1998 framgår at 393 mill. kroner er ført på inntektsrelaterte interimskonti. Av dette synes 262 mill. kroner å være etterslep på registrering av særavgiftsoppgaver. Når særavgiftsoppgaver av ulike årsaker ikke er registrert i AFS, har innbetaling av særavgift ingen motpost, og blir ikke inntektsført i Toll- og avgiftsdirektoratets regnskap. Disse inntektene kommer ikke fram i statsregnskapet for 1998.

I henhold til økonomireglementet anses bilagsjournal, hovedbok og reskontrorapporter som obligatoriske og skal foreligge periodisk på papir eller annet lesbart medium. Riksrevisjonen har i brev av 22. mars 1999 til direktoratet pekt på at det ved Oslo og Akershus tolldistrikt, som utgjør en vesentlig del av direktoratets totale regnskap, ikke foreligger slike rapporter for regnskapsåret 1998. Direktoratet uttaler i brev av 22. april 1999 at det systemmessig er mulig å ta ut slike rapporter, men at rapportene ikke foreligger på grunn av den utskriftsmengden dette representerer. Det framgår videre at det arbeides med en løsning med å lagre rapporter på CD-rom.

I brev av 25. mai 1999 til Oslo og Akershus tolldistrikt har Riksrevisjonen tatt opp at det er vesentlige mangler vedrørende fullstendig og hensiktsmessig bilagsarkivering, noe som har vanskeliggjort gjennomføringen av revisjonen. Ifølge distriktets svar av 18. juni 1999 skyldes manglene i hovedsak forhold av systemteknisk art og feilarkiverte bilag. Riksrevisjonen har i brevet også pekt på at det avlagte regnskapet for 1998 bare kan godkjennes med forbehold vedrørende de nevnte forhold, herunder svakheter og mangler ved MASYS som ble utfaset i november 1998.

Departementet viser til at hovedårsaken til de store beløpene på interimskonti pr. 31. desember 1998, er knyttet til feil deklarering av miljø- og grunnavgift på emballasjen på brennevin og vin. Departementet framhever direktoratets opplysninger om at interimsposteringer vedrørende registrering av særavgifter pr. 30. juni 1999, er redusert.

Riksrevisjonen har merket seg at en fullstendig kontroll av om alle varer som omfattes av et godsnummer er tollekspedert, etter dagens regelverk må foretas gjennom tollagerholders lagerregnskaper. Forskriftsendringen i 1998 medførte at Riksrevisjonen ble avskåret fra å utføre slik kontroll, men direktoratet har adgang til tollagerholders lagerregnskaper. Riksrevisjonen har imidlertid erfart at det i flere distrikter utføres få tollagerkontroller, og har merket seg opplysningen om at rapporter fra utført lagerkontroll samlet sett ikke har gitt tilstrekkelig informasjonskvalitet som grunnlag til etatens kontrollanalyse. Riksrevisjonen kan etter dette, for 1998, vanskelig bygge på Tollvesenets kontroll ved verifisering av disse inntektene. Det anses derfor av vesentlig betydning at det etableres rutiner som sikrer tilfredsstillende opplysninger som grunnlag for å bekrefte inntektene på området.

Riksrevisjonen ser kritisk på at svakheter og mangler ved Toll- og avgiftsdirektoratets regnskapsføring og interne kontroll har medført betydelig usikkerhet knyttet til regnskapets inntektsside.

Finansdepartementet har svart:

«[...] Riksrevisjonen peker på at det ikke foreligger revisjonsspor som kan verifisere fullstendige inntekter fra varer lagt inn på private tollagre. Departementet vil bemerke at varer lagt inn på private tollagre ikke er gjenstand for inntektskrav, og det først er ved uttak fra tollagre de blir gjenstand for fortolling, det vil si at varene blir gjort til gjenstand for toll- og avgiftskrav. Toll- og avgiftsdirektoratet opplyser at alle innførselsekspedisjoner blir registrert i TVINN. Det vil si at alle fortollede varer er gjenstand for revisjon.

I tillegg kan det opplyses at ufortollede varer lagt inn på private tollagre etter hovedregelen i tollovforskriften skal godsregistreres og regnskapsføres. Regnskapet skal inneholde opplysninger over innlegg/uttak av varer, hvor varene er lagret, samt når og hvor tollekspedisjon har funnet sted. Tidligere ble all informasjon om godsregistreringen sendt til Tollvesenet. I dag kan Tollvesenet gjennom innsyn i tollagerholders regnskaper kontrollere godsregistreringen. I den grad Riksrevisjonen har behov for innsyn i disse kan Riksrevisjonen, som tidligere, gis adgang til regnskapene gjennom Tollvesenet. Etter departementets syn innebærer ikke forskriftsendringen av 1998 at Riksrevisjonen ble avskåret fra å utføre kontroll av tollagerholders lagerregnskaper.

Det vurderes å øke kontrollhyppigheten og bedre kvaliteten på rapporteringen fra utført lagerkontroll.»

Riksrevisjonen uttaler:

Det er gjennomført få tollagerkontroller med begrenset informasjonskvalitet som samlet sett ikke har sikret tilfredsstillende opplysninger som grunnlag for å bekrefte inntektene på området. Riksrevisjonen har i den sammenheng merket seg at det ifølge Finansdepartementet vurderes å øke Tollvesenets kontrollhyppighet og bedre kvaliteten på rapporteringen fra utført lagerkontroll ved private tollagre.

Riksrevisjonen viser til at kontrollen med tollagerholdernes regnskaper tilligger Tollvesenet, og at Riksrevisjonens vurderinger normalt forutsettes å kunne bygge på Tollvesenets egne regnskaper og utførte kontroller. Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at forskriftsendringene av 1998 etter departementets syn ikke innebærer at Riksrevisjonen er avskåret fra å utføre kontroll av tollagerholders lagerregnskaper, men som tidligere gis adgang til regnskapene gjennom Tollvesenet.

Riksrevisjonen ser fortsatt kritisk på at svakheter og mangler ved Toll- og avgiftsdirektoratets regnskapsføring og interne kontroll har medført usikkerhet knyttet til regnskapets inntektsside. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere»

Komiteen ser alvorlig på at kritiske svakheter og mangler ved Toll- og avgiftsdirektoratets regnskapsføring og interne kontroll har medført usikkerhet knyttet til regnskapets inntektsside. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Det er fra 1. juli 1998 innført nye rutiner for bokføring, avstemming og rapportering av sentralt innbetalt merverdiavgift. Disse rutinene er basert på en funksjonsdeling mellom Skattedirektoratet, de enkelte skattefogdkontorene og skattefogdkontoret i Oslo og Akershus. De sentrale OCR-innbetalingene skal i henhold til de nye rutinene rapporteres til statsregnskapet fra det enkelte skattefogdkontor gjennom kasserapportene. Bokføringen hos det enkelte skattefogdkontor skjer på grunnlag av posteringsliste for de sentrale OCR-innbetalingene, framstilt av MVA-2 systemet (reskontrosystem for merverdiavgiften), som igjen produseres på grunnlag av maskinell overføring av informasjon om innbetalinger fra Skattedirektoratet. Norges Banks konto for OCR-innbetalinger innrapporteres til statsregnskapet fra skattefogdkontoret i Oslo og Akershus gjennom kasserapport derfra og skal undergis den ordinære sentrale avstemming av konsernkonti.

Skattedirektoratet ble i brev fra Riksrevisjonen bedt om å framlegge avstemming pr. 30. juni 1998 for den sentrale OCR-innbetalingen. Det ble antatt at rutineomleggingen var innført etter en samlet avstemming av den gamle ordningen. Riksrevisjonen mottok intet svar på denne henvendelsen. I nytt brev til direktoratet ba Riksrevisjonen om å få lagt fram avstemminger pr. 30. juni 1998 og 31. desember 1998. Direktoratet opplyser i brev til Riksrevisjonen bl.a. at det er utviklet et nytt edb-basert avstemmingssystem, og at nye avstemmingsrutiner er utarbeidet og iverksatt 19. februar 1999. Direktoratet opplyser videre at det er foretatt en fullstendig manuell avstemming pr. 31. desember 1998, men at det er feil i denne avstemmingen. Det er dessuten opplyst at det ikke er mulig å foreta en avstemming pr. 30. juni 1998 i ettertid. Riksrevisjonen har ikke mottatt nevnte avstemming pr. 31. desember 1998 og tok i brev til Skattedirektoratet opp den manglende avstemmingen.

Riksrevisjonen har for 1998 ikke mottatt noe avstemmingsmateriale vedrørende de sentrale innbetalingene formidlet gjennom direktoratet, herunder bl.a. bankavstemming, fylkesvis fordeling av innbetalingene og kvantifisering av beløpet for ikke identifiserte innbetalinger.

Riksrevisjonen tok opp forholdene i brev av 28. juni 1999 til Finansdepartementet. Med bakgrunn i økonomireglementet ble det bedt om å få opplyst hvilke kontrolltiltak departementet har iverksatt vedrørende egen utført regnskapsføring av merverdiavgiftsinntektene, og om departementet har fulgt opp regnskapsoppgavene etter overføringen av oppgavene til Skattedirektoratet med underliggende etater. Departementet ble samtidig informert om at Riksrevisjonen foreløpig ikke hadde grunnlag for å verifisere inntektsføringen av merverdiavgiften i statsregnskapet på ca. 85 mrd. kroner, fordi det ikke har vært lagt fram reviderbart regnskapsmateriale.

Finansdepartementet uttaler i brev til Riksrevisjonen at det har vært til dels store problemer knyttet til avstemmingen av de sentrale innbetalingene for 1997 og 1998, og at dette i hovedsak skyldes problemer med å få oversikt over saldo for uidentifiserte manuelle transaksjoner og oppfølgingen av disse. Det opplyses videre at direktoratet har søkt å avklare saldo for uidentifiserte manuelle transaksjoner, og at det fra februar 1999 er innført en maskinell oppfølging som avløser den tidligere manuelle oppfølgingen. Departementet opplyser at gjennomgåelsen som eksterne konsulenter har foretatt for direktoratet, har vist at det er behov for ytterligere rutiner på området, og slike rutiner er fastsatt med virkning fra 1. juli 1999. Departementet uttaler at direktoratet har avlagt en dokumentert avstemming av merverdiavgiften pr. 30. juni 1998, 31. desember 1998 og 30. juni 1999 som er vedlagt departementets brev til Riksrevisjonen.

Det er videre opplyst i departementets brev at en eventuell videre gjennomgåelse for å oppklare differansene vil være svært ressurskrevende, og at direktoratet har foreslått at regnskapsført saldo på interimskontoen justeres for det uavklarte beløp pr. 30. september 1999.

Riksrevisjonen viser til økonomireglementet hvor det framgår at virksomheten for hver periode og ved årsslutt skal foreta avstemminger/spesifisering av regnskapsførte tall som benyttes bl.a. til innrapportering til det sentrale statsregnskapet. Videre framgår det at virksomheten for hver periode skal avstemme det innrapporterte eksternregnskapet mot det oppdaterte sentrale statsregnskapet og sørge for at avstemmingene er dokumentert. Det er også stilt krav om at liste med spesifikasjon av saldo på interimskonto i det minste skal spesifiseres med bilagsnummer, transaksjonsdato, tekst, beløp og eventuelle kommentarer.

Riksrevisjonen viser videre til direktoratets avstemminger mottatt som vedlegg til departementets brev av 19. juli 1999. Avstemmingene er ved dette dokumentert for så vidt angår kontoutskrifter fra Norges bank, DnB og Postbanken, men Riksrevisjonen har ikke mottatt spesifikasjoner over uoppklarte innbetalinger som inngår i saldo på interimskonto pr. 30. juni 1998 og 31. desember 1998.

Finansdepartementet har svart:

«[...] Departementet legger til grunn at Skattedirektoratet nå har etablert rutiner og systemer som sikrer at disse kravene blir oppfylt for sentralt innbetalt merverdiavgift. Rutinene og systemene omfatter bl.a. en maskinell løsning for behandling av uidentifiserte beløp på interimskontoen, og bedre rutiner for avstemming i forbindelse med periodeavslutning og rapportering til statsregnskapet. Skattedirektoratet vil i tillegg foreta løpende evaluering av rutinene, samt kontroll med etterlevelsen av rutinene. Fra og med juli 1999 rapporterer direktoratet månedlig til departementet om resultatet av denne evalueringen og kontrollen…

Riksrevisjonen viser i sine merknader til saldo på interimskonto… Uidentifiserte innbetalinger forekommer relativt ofte, og det vil derfor normalt være en saldo på interimskonto ved utløpet av en regnskapsperiode. Problemet i forhold til de sentrale merverdiavgiftsinnbetalingene er imidlertid at man ikke har hatt fullstendig oversikt over hvilke transaksjoner som inngår i disse saldoene. [...]

Når departementet endelig får bekreftet at de nye rutinene for bokføring og avstemming av merverdiavgift fungerer etter forutsetningene, vil de nødvendige korrigeringer bli foretatt for å føre eventuelt gjenstående uavklart beløp på interimskonto ut av regnskapet.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet legger til grunn at Skattedirektoratet har etablert rutiner og systemer som sikrer at økonomireglementets krav om avstemming og spesifikasjon av de transaksjoner som inngår som saldo på interimskonto, blir oppfylt for sentralt innbetalt merverdiavgift. Riksrevisjonen har videre merket seg at det i juli og august ikke er inntruffet uforutsette endringer i den uoppklarte saldoen på interimskontoen pr. 30. juni 1999.

Riksrevisjonen er fortsatt kritisk til at avstemmingene for 1998 først er lagt fram i juli 1999. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere»

Komiteen har merket seg at departementet legger til grunn at Skattedirektoratet har etablert rutiner og systemer som sikrer at økonomireglementets krav om avstemming og spesifikasjon av de transaksjoner som inngår som saldo på interimskonto, blir oppfylt for sentralt innbetalt merverdiavgift. Komiteen er enig i Riksrevisjonens kritikk over at avstemmingene for 1998 først er lagt fram i juli 1999. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Regnskapsføring og innkreving av petroleumsskatt ble fra og med 1. september 1998 overført fra Oslo kemnerkontor til Oslo og Akershus skattefogdkontor. Petroleumsskatt er en ren statlig inntekt, og innbetalt beløp utgjorde ca. 20,1 mrd. kroner i 1998.

Revisjonen av petroleumsskatteregnskapet for perioden 1. september til 31. desember 1998 har påvist flere regnskapsmessige feil og mangler. Forholdene ble tatt opp med Oslo og Akershus skattefogdkontor samt Skattedirektoratet i Riksrevisjonens brev av 6. mai 1999, og svar er avgitt hhv. 25. mai og 15. juni 1999.

Ved revisjonens avstemming av petroleumsskatteregnskapet framkom en differanse på ca. 49,7 mill. kroner. Differansen har bl.a. sammenheng med at ca. 49,8 mill. kroner ble overført til feil selskap. Forholdet har pga. feilpostering medført at statsregnskapet for 1998 viser ca. 49,8 mill. kroner mer enn netto innbetalt ifølge det særskilte petroleumsskatteregnskapet. Beløpet er korrigert i april 1999.

Det foreligger ikke skriftlige rutinebeskrivelser slik som forutsatt ved overføringen av regnskaps- og innkrevingsfunksjonen fra kemnerkontoret til skattefogdkontoret.

Skattedirektoratet opplyser i brev av 15. juni 1999 til Riksrevisjonen at gjeldende retningslinjer og instruks for Oslo kemnerkontor om innfordring og føring av petroleumsskatteregnskapet gitt av Finansdepartementet den 21. oktober 1980 skal gjelde tilsvarende for Oslo og Akershus skattefogdkontor inntil nytt regnskapssystem er implementert i Agresso. Direktoratet anser gjeldende instruks som god nok for dette formål, og anser det ikke formålstjenlig å utarbeide ny instruks før det nye regnskapssystemet foreligger. Det framgår at ny instruks forutsettes utarbeidet parallelt med det nye regnskapssystemet.

Departementet uttaler i brev av 16. juli 1999 til Riksrevisjonen at det ser alvorlig på at overføringen av innkrevingen av petroleumsskatten til Oslo og Akershus skattefogdkontor i en overgangsperiode har medført enkelte feil og mangler ved regnskapsføringen. Feilene anses uheldige ettersom de også har fått konsekvenser for riktigheten av statsregnskapet for 1998. Det framgår videre at departementet ikke er tilfreds med at det har tatt lengre tid enn forutsatt å få ferdigstilt en løsning for innkrevingen av petroleumsskatten etter overføringen av ansvaret til Oslo og Akershus skattefogdkontor. Nytt system skal etter planen være driftsklart 15. september 1999. Når det gjelder rutinebeskrivelse, har departementet i brev av 16. juli 1999 til direktoratet presisert at det med frist til 1. oktober 1999 skal utarbeides skriftlige retningslinjer for skattefogdkontorets arbeid med regnskapsføring og innkreving av petroleumsskatt. Departementet har videre med bakgrunn i de feil og mangler som er avdekket ved regnskapsføringen for 1998 anmodet direktoratet om at det foretas særskilt kontroll av skattefogdkontorets regnskaps- og reskontroføring fram til nytt system foreligger 1. oktober 1999. Departementet opplyser at petroleumsskatten vil bli skilt ut som et eget regnskap i Agresso. Det vil bli opprettet egne oppgjørskonti i Norges Bank og egne arbeidskonti hos kontofører for petroleumsskatten.

Riksrevisjonen bemerker at Skattefogdkontorets rutiner for regnskapsføringen og inn- og utbetaling har ikke vært tilfredsstillende. De forhold som Riksrevisjonens kontroll har avdekket, tyder på at det er behov for nærmere retningslinjer/rutinebeskrivelser for skattefogdkontorets arbeid med petroleumsskatten. Riksrevisjonen konstaterer videre at en feilføring/feilpostering har medført at kapittel for skatt og avgift av utvinning av petroleum i statsregnskapet for 1998 viser ca. 49,8 mill. kroner mer enn netto innbetalt ifølge det særskilte petroleumsskatteregnskapet.

Finansdepartementet har svart:

«[...] Kvaliteten på oppgaveløsningen påvirkes av flere elementer, både tilgjengelig system, de fastsatte retningslinjer og rutiner og den faktiske gjennomføringen (etterlevelsen).

«[...] Retningslinjer og rutinebeskrivelser for føring av petroleumsskatteregnskapet må ses i lys av departementets instrukser om økonomiforvaltning til skattedirektøren, bl.a. innkrevingsinstruksen av 10. juni 1998. Inntil en Agresso-løsning forelå vurderte Skattedirektoratet det som hensiktsmessig å bruke det samme regelverket ved Oslo og Akershus skattefogdkontor som kemnerkontoret tidligere brukte i sitt arbeid med petroleumsskatten. Det var på det tidspunkt ikke kjent at det ville ta så lang tid før det ble etablert en løsning i Agresso.

Departementet er av den oppfatning at det, tross problemene som er nevnt foran, særlig er forhold ved den faktiske oppgaveløsningen som har ført til de feil og mangler Riksrevisjonen påpeker…»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen anser det som viktig å sikre korrekt regnskapsføring av petroleumsskatten, og har merket seg de tiltak departementet har iverksatt.

Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere»

Komiteen vil understreke viktigheten av å sikre korrekt regnskapsføring av petroleumsskatten. Komiteen har merket seg de tiltak departementet har iverksatt. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

I St.meld. nr. 17 (1992-1993) om Forsvarets materiellanskaffelsesvirksomhet og prosjektstyring ble Stortinget blant annet orientert om innføring av totalprosjektering hvor alle konsekvenser av et prosjekt, så langt det er mulig, skal være vurdert og kostnadsberegnet for hele materiellets levetid før beslutning om eventuell anskaffelse tas. Et begrenset antall av Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter skal i tillegg følges opp spesielt og godkjennes av Stortinget i form av egne vedtak. Disse prosjektene betegnes kategori 1 prosjekter.

Forsvaret har utviklet et felles prosjektstyringssystem som har fått betegnelsen PRINSIX. Et materiellprosjekt vil normalt gjennomgå følgende fem faser: konsept-, definisjons-, utviklings-, anskaffelses- og overføringsfasen. I fasene defineres ulike aktiviteter, herunder milepæler, konsekvensanalyser og beslutningsvedtak. Alle store materiellprosjekter ble fra 1993 utelukkende lagt fram for Stortinget med økonomisk omfang for den fasen prosjektet befant seg i. Av St.prp. nr. 1 (1995-1996) framgikk det at det var vanskelig å følge prosjektenes økonomi fra en fase til den neste, noe som hovedsakelig skyldes at fasene er overlappende. For enkelte prosjekter var det dessuten vanskelig å identifisere i hvilken fase kostnadene hørte hjemme. Forsvarsdepartementet anførte derfor at alle kategori 1 prosjekter fra og med budsjettet for 1996 skulle presenteres med den totale kostnadsrammen.

I forbindelse med utviklingen av "Nye sjømålsmissiler" oppsto det usikkerhet omkring den økonomiske rammen for utviklingsfasen for prosjektet, blant annet om de midler som var påløpt før utviklingsfasen ble godkjent, skulle regnes med i utviklingsfasens kostnadsramme. Dette prosjektet ble presentert med plantall for utviklingsfasen. Det var da allerede påløpt kostnader på 105 mill. kroner i tidligere fase. Etter dette uttalte departementet i et brev til Forsvarets overkommando i januar 1997 at det for framtiden klart bør komme fram hvor mye som er påløpt av kostnader når prosjekter legges fram for Stortinget, og at dette vil bli gjort ved presentasjon av utviklingsfasen for framtidige prosjekter. Departementet uttalte videre at midler som er påløpt i tidligere faser enn utviklingsfasen, ikke skal regnes med i kostnadsrammen for utviklingsfasen. For de prosjekter hvor hele prosjektet presenteres for Stortinget enhetlig (med andre ord ikke bare for utviklingsfasen), skal prosjektets kostnadsramme for alle fasene presenteres samlet.

Riksrevisjonen ba i brev av 22. april 1999 til Forsvarsdepartementet om å få redegjort for årsaken til at flere av Sjøforsvarets prosjekter var fremmet for Stortinget kun med enkeltfaser, og ikke med prosjektets totale kostnadsramme. Departementet uttalte i sitt svar av 21. mai 1999 at departementet fremdeles har som utgangspunkt at alle prosjekter skal legges fram med en kostnadsramme for hele prosjektet. Det ble vist til St.prp. nr. 1 (1998-1999) hvor det framgår at det i enkelte tilfeller vil være prosjekter med særlig omfattende utviklingsfase som håndteres som om utviklingen er et eget prosjekt. I disse enkelttilfellene vil det derfor være normalt at kun kostnadsrammen for utviklingsfasen presenteres.

Forsvarsdepartementet har i de siste årene lagt stor vekt på å unngå økninger i prosjektenes kostnadsrammer. Alle endringer i prosjektrammer som kan tilskrives pris- og valutaforhold, behandles ved slutten av prosjektenes levetid, normalt i termineringsrapporten. I brev av 22. april 1999 ba Riksrevisjonen om å bli orientert om hvordan departementet praktiserer den skisserte ordningen. I departementets svar av 21. mai 1999 framgikk det at det blir utarbeidet et eget valutaregnskap som gjøres opp etter prosjektets siste utbetaling. Dette vil da kunne gi svar på om prosjektet faktisk har hatt ekstra utgifter som følge av svingninger i valutaen. Det samme prinsippet legges til grunn ved prisendringer.

Riksrevisjonen vil stille spørsmål om ikke alle prosjekter som legges fram for Stortinget, bør inneholde informasjon både om allerede påløpte kostnader, stipulerte kostnader for utviklingsfasen og et overslag over hva eventuelle anskaffelser som følge av utviklingsfasen antas å koste.

Riksrevisjonen vil også reise spørsmål om det ikke bør utarbeides en oversikt over hva som er påløpt av kostnader som følge av pris- og valutajusteringer i de årlige budsjettproposisjonene. Dette vil kunne gi en bedre oversikt over den økonomiske status for Forsvarets prosjektportefølje.

Forsvarsdepartementet har svart:

«[...] Forsvarsdepartementet stiller seg positiv til at anskaffelsesprosjekter som legges frem for Stortinget for godkjenning inneholder opplysninger om allerede påløpte kostnader i tidligere faser til informasjon. Departementet kan imidlertid ikke støtte et forslag om å legge fram opplysninger om stipulerte utviklingskostnader og overslag over anskaffelseskostnader for fremtidige prosjekter som er under utredning, dvs. prosjekter i konsept- og definisjonsfasen, da gjennomføringen av disse fasene er nødvendig for å kunne fastsette slike kostnadsrammer med en rimelig grad av sikkerhet. For øvrig er departementet innstilt på å innta oversikt i de årlige budsjettproposisjonene som viser faktiske merkostnader på prosjektene som følge valutaforhold.»

Riksrevisjonen har merket seg at departementet er positiv til at investeringsanskaffelser som legges fram for Stortinget, inneholder informasjon om allerede påløpte kostnader i tidligere faser. Departementet finner det derimot ikke hensiktsmessig å legge fram opplysninger om stipulerte utviklingskostnader og overslag over anskaffelseskostnader for prosjekter i konsept- og definisjonsfasen, da gjennomføringen av disse er nødvendig for å fastsette kostnadsrammer med rimelig grad av sikkerhet. Departementet peker særlig på usikkerheten knyttet til produksjonskostnader for prosjekter med en omfattende utviklingsfase. Riksrevisjonen ser det slik at alle konsekvenser av et prosjekt så langt det er mulig bør være vurdert og kostnadsberegnet eventuelt med nødvendige forbehold for usikkerhet knyttet til senere faser i prosjektet.

Riksrevisjonen har for øvrig merket seg at departementet er innstilt på å omtale dokumenterte merkostnader som følge av lønns- og prisstigning og valutaforhold i de årlige budsjettproposisjoner selv om dette ikke anses som reell endring av prosjektets kostnadsramme, men tekniske justeringer. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

I Forsvarets regnskap for 1998 inngår 132 underliggende pengeregnskaper. I enkelte av disse pengeregnskapene som til sammen utgjør ca. 12 pst. av Forsvarets totale regnskap, er det avdekket betydelige feil og mangler.

Hovedarsenalet (HA) innførte i januar 1998 et nytt økonomisystem. Tilsvarende økonomisystem ble innført ved Hærens forsyningskommando (HFK) i oktober 1998. HFK og HA benytter det nye økonomisystemet i en løsning hvor de to enhetene deler samme hovedbok (flerfirmaløsning). En slik løsning krever en ansvarsdeling og koordinering mellom enhetenes regnskapsførere. HA har fått ansvaret for både midlertidig og permanent stenging av regnskapsperiodene.

Innføringen av det nye økonomisystemet har resultert i mangler ved regnskapet sett i forhold til de krav som gjelder. I funksjonell kravspesifikasjon for statlige økonomisystemer utgitt av Finansdepartementet i mai 1997, stilles det flere krav til økonomisystemene ved periodeskifte og overgang til nytt år.

Riksrevisjonen har gjennom sin revisjon avdekket uheldige konsekvenser forårsaket av at HFK og HA har tatt i bruk sitt nye økonomisystem uten at de har innført et klart nok skille mellom ekstern- og internregnskapet. Et resultat av dette er som sagt, at ingen av de kontrollerte bilagene kunne relateres direkte til eksternregnskapet. Avvik i enhetspris eller valutakurs mellom bestilling og faktura påvirket regnskapsføringen i eksternregnskapet.

Forholdene er tatt opp med Forsvarsdepartementet (FD) i brev av 26. mai 1999. FD uttalte i sitt svar av 29. juni 1999 blant annet at regnskapene for 1998 ved HFK og HA var midlertidig, men ikke permanent stengt. Årsaken til dette skulle være en konkret sak i HAs regnskap, hvor Forsvarets overkommando /Økonomistaben hadde krevd at den konkrete saken skulle løses før regnskapet ble permanent stengt. FD opplyste også at den konkrete saken nå var løst, og at regnskapet for 1998 ville bli permanent lukket.

Etter departementets oppfatning er det full sporbarhet mellom eksternregnskapet og fakturabilagene, selv om det unike fakturabilaget for 1998 ikke framgår av Forsvarets konsoliderte regnskap. Departementet hevder videre at det har vært tilgjengelig full sporbarhet lokalt ved HFK og HA.

Forsyningslager Østlandet (FLØ) er ett av Forsvarets største forsyningselement og leverer varer til alle forsvarsgrener innenfor proviant og intendantur. Dette innebærer forvaltning og forsyning av materiell i fred, krise, krig og til norske styrker i FN-/NATO-tjeneste. I mai 1998 innførte FLØ et nytt materiellforvaltningssystem EDBRM. Dette er et system for regional materiellforvaltning som skal ivareta materiell- og forsyningstjenesten i Hæren og Heimevernet.

Riksrevisjonen tok i brev av 29. januar 1999 opp FLØs problemer ved at det ikke er elektronisk grensesnitt mellom lagersystemet EDBRM og regnskapssystemet. Dette medfører at FLØ ikke automatisk får oppdatert kunde-/leverandørreskontro eller kan dokumentere utestående fordringer via kundereskontro i sitt regnskapssystem. Dette er et problem som vil bli ytterligere forsterket ved overgang til internfakturering (horisontal samhandel). Da vil bestilling/fakturering av varer og tjenester øke for de fleste avdelinger i Forsvaret.

Saken ble tatt opp med Forsvarsdepartementet i brev av 26. mai 1999. Departementet erkjenner i sitt svarbrev av 29. juni 1999 at kvaliteten på kontrollen med utestående fordringer er blitt redusert, og pålegger FLØ å avsette ressurser nok til at avdelingen får tilstrekkelig kontroll med utestående fordringer.

Riksrevisjonen bemerker at det har vært mulig å postere i 1998-regnskapene til HFK og HA i flere måneder etter at statsregnskapet ble avlagt. Forsvarsdepartementet bør forsikre seg om at det ikke er foretatt posteringer i HFKs og HAs regnskaper i perioden fra Forsvarets rapportering til sentralt statsregnskap og fram til permanent stenging, slik at det ikke har oppstått differanser mellom Forsvarets internregnskap og statsregnskapet. Forsvarsdepartementet bør også påse at alle enheter som innfører nye økonomisystemer, følger kravene til permanent stenging av regnskap ved årsavslutning.

FLØ har etter innføringen av EDBRM ingen oversikt over sine utestående fordringer. Riksrevisjonen kan ikke bekrefte om FLØ har innkrevd og postert alle inntekter i sitt regnskap for 1998.

Når det hefter feil og mangler ved såvidt betydelige underliggende pengeregnskaper eller disse vanskelig lar seg kontrollere fullt ut, som i de nevnte tilfeller, oppstår det samtidig tvil om påliteligheten av Forsvarets konsoliderte regnskap slik dette er tatt opp i statsregnskapet.

Forsvarsdepartementet har svart:

«Regnskapsorganisasjonen i Forsvaret er pr. i dag bestående av 130 selvstendig regnskapsførende enheter. Disse enhetene fører sitt regnskap på lokalt installerte regnskapssystemer og rapporterer periodevise regnskaper til Forsvarets konsoliderte regnskap. For å sikre at regnskapstallene er avstemt med de lokale regnskapssystemene, produseres en rapport som returneres til enhetene slik at nødvendig avstemming kan foretas. Det er 650-kopi som representerer Forsvarets regnskap og det er regnskapstall fra dette systemet som rapporteres til statsregnskapet. 650-kopi ble, etter avleggelse til statsregnskapet for 1998, permanent lukket. Med dette som utgangspunkt kan det slås fast at det ikke har oppstått differanser mellom Forsvarets regnskap og statsregnskapet…

Regnskapskapsføringen ved Forsyningslager Østlandet (FLØ) [...] Kontrollen med utestående fordringer ivaretas derimot gjennom regnskapsrutiner som er iverksatt lokalt og månedlige utskrifter fra EDBsystemet. Grunnlaget for denne belastningsoppgaven er at transaksjoner som gjelder salg registreres i EDBRM med statuskode T, som tilkjennegir at dette er salg. I påfølgende måned kjøres det ut oversikt over alt salg fra forrige måned.

[...]Forsvarsdepartementet anser at ovennevnte rutiner og belastningsoppgaver gir FLØ tilfredsstillende oversikt over utestående fordringer. Vi vil imidlertid drøfte nærmere med Forsvarets overkommando og FLØ hvorvidt bruk av kundereskontro i dette tilfelle vil være en mer hensiktsmessig måte å ivareta oversikten og kontrollen på.

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen fastholder at når Forsvarets konsoliderte regnskap rapporteres til statsregnskapet, skal underliggende enheters regnskaper være stengt for registrering av transaksjoner for den aktuelle perioden. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at Forsvarets overkommando i ettertid bekrefter at saldoer i enhetenes regnskaper er avstemt mot Forsvarets konsoliderte regnskap pr. 31. desember 1998.

Riksrevisjonen mener det er uheldig at det i 1998 ikke var trukket et klart skille mellom enhetenes internregnskap og eksternregnskapet. Dette er en av årsakene til at sporbarheten mellom fakturabilag og kontantregnskapet er vanskeliggjort. Riksrevisjonen har merket seg at det i 1999 er gjennomført endringer slik at det nå skal være direkte sporbarhet mellom det konsoliderte regnskapet etter kontantprinsippet og enhetenes fakturabilag.

Riksrevisjonen har merket seg at det i 1999 er iverksatt rutiner og bruk av materiellregnskapssystemet ved Forsyningslager Østlandet som skal sikre oversikt over utestående fordringer og innkreving og postering av alle inntekter. Riksrevisjonen konstaterer at det vil bli vurdert å ta i bruk kundereskontro. Riksrevisjonen ser det som viktig at det er et elektronisk grensesnitt mellom materiellregnskapssystemet og regnskapssystemet. Dette bør ivaretas ved innføringen av Forsvarets nye regnskapssystem. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har tatt opp spørsmålet om ikke alle konsekvensene til investeringsprosjekter som legges fram for Stortinget, bør være vurdert og kostnadsberegnet eventuelt med nødvendige forhold for usikkerhet knyttet til senere faser i prosjektet. Komiteen er enig med Riksrevisjonens kritiske merknader vedrørende feil og mangler ved enkelte underliggende pengeregnskaper.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse og kontroll av de rutiner som er etablert for arbeidsdriften ved kriminalomsorg i anstalt.

Målet med undersøkelsen har vært å påse om arbeidsdriftens reelle utgifter og inntekter har kommet til uttrykk i fengslenes regnskaper, herunder å kontrollere om fengslene har etablert betryggende rutiner for innkjøp av materiell, utstyr m.v. til arbeidsdriften, og om innkjøpene er foretatt i henhold til gjeldende regelverk. Videre om fengslene har fått betalt for de produkter som arbeidsdriften har levert, og om det er foretatt innkreving av utestående fordringer. I undersøkelsen er det videre vurdert om fengslene har etablert betryggende rutiner for lagerstyring og lagerkontroll.

I 1998 var det inntektsført 34 mill. kroner når det gjelder arbeidsdriften i fengslene. Dette utgjorde 70 pst. av de totale inntekter som var bevilget under kap. 3430 Kriminalomsorg i anstalt. Videre var det utgiftsført 37,3 mill. kroner under kap. 430 vedrørende arbeidsdriftens utgifter.

Undersøkelsen av arbeidsdriften har avdekket en rekke kritikkverdige forhold og brudd på gjeldende regelverk:

I rapporten pekte Riksrevisjonen på at det, på bakgrunn av de feil og mangler som var påvist, var vanskelig å ta stilling til hvorvidt arbeidsdriftens reelle utgifter og inntekter hadde kommet til uttrykk i regnskapene. Da undersøkelsen var begrenset til et utvalg av fengsler, kunne ikke Riksrevisjonen se bort fra at tilsvarende feil og mangler også gjaldt de øvrige fengsler som ikke var omfattet av undersøkelsen, og at det derfor er behov for en generell innskjerping av regler, retningslinjer og rutiner fra departementets side.

Justisdepartementet har i brev av 24. februar 1999 til Riksrevisjonen uttalt at departementet ser alvorlig på situasjonen og tar kommentarene og merknadene fra Riksrevisjonen til etterretning.

Riksrevisjonen bemerker at det på en rekke områder vedrørende arbeidsdriften ved Kriminalomsorg i anstalt er det konstatert mangelfulle retningslinjer og rutiner. Riksrevisjonen vil peke på alvoret i de feil og mangler som er påvist. Riksrevisjonen ber om å få opplyst når de nødvendige tiltak, som skal trygge de økonomiske og organisatoriske aspektene ved arbeidsdriften, ventes å være gjennomført ved samtlige fengsler.

Justisdepartementet har svart:

«[...] Justisdepartementet ser alvorlig på de forhold som Riksrevisjonen har avdekket, og tar Riksrevisjonens antegnelse til etterretning… Departementet vil utarbeide generelle retningslinjer og rutinebeskrivelser for arbeidsdriften innen utgangen av 1999. Fengselsdirektørene ventes å ha iverksatt eller ha planlagt nødvendige oppfølgingstiltak ved fengslene i løpet av første halvår 2000. Departementet vil følge nøye med i utviklingen.»

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser alvorlig på saken, og at det vil følge utviklingen nøye når det gjelder fengslenes nødvendige oppfølgingstiltak vedrørende arbeidsdriften. Riksrevisjonen avventer resultatet av dette arbeidet. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av reisevirksomhet og avlønning under interne kurs i Utrykningspolitiet (UP), herunder om tjenestelister for instruktører på interne kurser har vært lagt om i samsvar med den tidsmessige avviklingen av kursene, slik at overtidsarbeid kan unngås.

Undersøkelsen har avdekket følgende kritikkverdige forhold:

  • – Distriktsledere og tilbeordrede mannskaper i UP har i en årrekke fått utbetalt kostgodtgjørelse uten overnatting for ordinær tjenesteutføring innenfor det angitte tjenesteområdet uten at det foreligger hjemmel for dette.

  • – En stikkprøvekontroll avdekket at det i ett UP-distrikt i 1998 i flere tilfelle er utbetalt kostgodtgjørelse og nattillegg uten at dette synes nødvendig av hensyn til tjenesten. Videre er det i et annet distrikt pådratt utgifter til overnattinger innen tjenestedistriktet på steder med begrenset kjøreavstand til bopel.

  • – Tjenestelister for distriktsledere, som på avmerket fritid har vært forelesere under interne kurs, har ikke vært lagt om slik at det i flere tilfeller har vært nødvendig å utbetale overtidsgodtgjørelse til distriktslederne.

Riksrevisjonen har også sett på rutinene i forbindelse med registrering og lønnsinnberetning av kost- og nattillegg. Resultatet av dette viser:

  • – Det er ikke trukket skatt og beregnet arbeidsgiveravgift av kostgodtgjørelse som er utbetalt i forbindelse med ulegitimert overnatting i 1997 og 1998.

  • – Det er en differanse på kr 369 363,15 mellom saldo på personreskontroen for reiseforskudd til tilbeordrede/tilsatte ved UP og saldo på forskuddskonto i hovedbok.

Saken ble forelagt Justisdepartementet til uttalelse i brev av 18. februar 1999.

Departementet har i brev av 30. mars 1999 svart at UP ikke er unntatt fra de retningslinjer som framgår av rundskriv G-47/96, og at tilbeordret personell kun har rett på kostgodtgjørelse dersom det unntaksvis utføres tjeneste utenfor det angitte tjenesteområdet, og for distriktslederne utenfor UP-distriktet, eller i forbindelse med overnatting. Forutsetningen er at også de øvrige generelle vilkårene for kostgodtgjørelse i reiseregulativet må være oppfylt dersom det skal utbetales kostgodtgjørelse.

Departementet har for øvrig opplyst at hele systemet rundt reiseregninger ved UP er lagt om med virkning fra 1. mars 1999, og at det er innført et nytt skjema for reiseregninger som skal sikre korrekt lønnsinnberetning og beregning av arbeidsgiveravgift. Videre at det er innført nye rutiner for forskudd, og departementet vil be UP om å prioritere arbeidet med å finne ut av differansen på interimskonto for forskudd. Det framgår dessuten av departementets svar at rutinene rundt reiseregninger og interimskonto vil bli fulgt opp ved en oppfølgende kontroll.

På bakgrunn av de mange ulike problemstillinger Riksrevisjonen har tatt opp når det gjelder UPs administrative praksis på flere områder, vil det bli gjennomført en særskilt inspeksjon i september 1999. Inspeksjonen vil bli fulgt opp med oppdatert rapport til Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen konstaterer flere brudd på regelverket vedrørende utbetaling av kostgodtgjørelse m.v., som bl.a. har ført til ikke ubetydelige feilutbetalinger i UP. Riksrevisjonen har merket seg de tiltak departementet har iverksatt, og at det vil bli gjennomført en særskilt inspeksjon av UP i løpet av september 1999 som vil bli fulgt opp med en oppdatert rapport til Riksrevisjonen. Riksrevisjonen ber om å få opplyst hva som vil bli foretatt med de manglende skattetrekk og innberetninger for 1997 og 1998.

Justisdepartementet har svart:

«[...] På bakgrunn av den generelle oppfølgingen som skjer fra Justisdepartementets side overfor Utrykningspolitiet, mener departementet at det ikke bør foretas en særskilt oppfølging når det gjelder manglende innberetning av arbeidsgiveravgift samt trekk av skatt av den enkelte ansatte i Utrykningspolitiet. Departementet vil imidlertid ta saken opp med Skattedirektoratet, for å vurdere om sentral innbetaling av manglende skatt direkte fra departementet kan være en aktuell løsning.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at Justisdepartementet vil ta opp manglende skattetrekk og innberetninger med Skattedirektoratet. Riksrevisjonen avventer tilbakemelding om utfallet i saken samt resultatet av inspeksjonen. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

Riksrevisjonen har i 1998 gjennomført en undersøkelse av siviltjenesteadministrasjonene ved Dillingøy og Hustad. Siviltjenesteadministrasjonene hadde en bevilgning under kap. 450 Sivile vernepliktige på ca. 225 mill. kroner i 1998. Siviltjenesteadministrasjonen Dillingøy administrerer de sivile vernepliktige mannskapene på Øst- og Sørlandet. Siviltjenesteadministrasjonen Hustad administrerer mannskapene i resten av landet. Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere siviltjenesteadministrasjonenes rutiner og interne kontroll sett i forhold til økonomiinstruksen, økonomireglementet for staten og enkelte bestemmelser i Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet m.v.

Undersøkelsen har vist at det er mangler ved begge siviltjenesteadministrasjonene i forbindelse med rutiner vedrørende behandling av kontanter og beholdninger på bankkonti, og det forekommer brudd på en rekke interne kontrollrutiner vedrørende innkjøp og lagring m.v. av materiell og utstyr.

Justisdepartementet har svart:

«Justisdepartementet viser til tidligere korrespondanse. De brudd og mangler Riksrevisjonen har påpekt i sin rapport er rettet opp.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at de svakheter og mangler ved en rekke interne kontrollrutiner som Riksrevisjonen har avdekket, er rettet opp. Riksrevisjonen foreslår: "Passerer".

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har tatt opp tre saker under Justisdepartementet.

Komiteen ser alvorlig på og er enig med Riksrevisjonens bemerkninger om forholdene som er avdekket vedrørende arbeidsdriften ved kriminalomsorg i anstalt, utrykningspolitiets påviste regelbrudd i forbindelse med reisevirksomheten som har ført til feilutbetalinger samt siviltjenesteadministrasjonen Dillingøy og Hustad påviste svakheter og mangler i den interne kontroll.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

Revisjonen av regnskapene for Universitetet i Oslo (UiO) og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim (NTNU) for 1998 har spesielt vært rettet mot innføringen av økonomisystemet Oracle Financials (OF). Det er bl.a. vurdert om systemet ivaretar kravene til statlig regnskapsføring som er nedfelt i økonomireglementet og tilhørende funksjonelle krav.

Kravspesifikasjonen som lå til grunn for kontrakten viste at vesentlige forhold i økonomiregelverket enten ikke var omhandlet eller var for lite konkretisert. Det gjaldt bl.a. krav til regnskapsføring og rapportering etter kontantprinsippet, avstemming mellom moduler, sporbarhet, systemdokumentasjon og it-sikkerhet.

Det forelå omfattende planer for implementering av økonomisystemet. Likevel oppstod betydelige problemer. I tillegg til at systemfeil og mangler ikke straks ble utbedret, oppstod problemer med konvertering av data fra gammelt lønnssystem til det nye regnskapssystemet. Etter revisjonens oppfatning hadde universitetet undervurdert behovet for å bygge opp kompetanse på systemet.

Undersøkelser av it-sikkerheten ved universitetet viste at økonomireglementets krav til prosedyrer og dokumentasjon ikke var tilstrekkelig ivaretatt. Det ble dessuten konstatert mangelfulle rutiner knyttet til administrasjon av tilgangsrettigheter til systemet. Manglende vurdering av funksjonsdelingen innen regnskapsseksjonen og indikasjoner på at personer hadde flere rettigheter enn nødvendig, ble antatt å øke risikoen for feil i regnskapet.

Problemene under implementeringen har hatt uheldige konsekvenser for regnskapet i første driftsår. En analyse av 1998-regnskapet som omfattet dokumentasjonen på korreksjoner, bekrefter at det var en betydelig mengde feilføringer på statsregnskapets kapitler og poster.

Korreksjoner som var identifisert etter avstemmingen av regnskapet for 1998 og som ikke inngår i kasserapport pr. 10. februar 1999, er ifølge universitetet postert i regnskapet for 1999. Det har således ikke vært mulig å kontrollere kontanthovedboken mot statsregnskapet for 1998 før de siste avstemmingene og korreksjonene var utført, så sent som april/mai 1999.

Åpne poster på balansekontiene mangler ofte forklaringer, er dels av eldre dato og indikerer manglende oppfølging gjennom året. Enkelte balansekonti står oppført med feil saldo, og det er konstatert differanser mellom saldo i henholdvis kontanthovedbok og regnskapshovedbok. Virksomhetens nøyaktige tilgodehavende eller mellomværende framgår således ikke av regnskapet.

Universitetet har nedlagt et omfattende arbeid for feilsøking og oppretting av avdekkede feil i regnskapet. Arbeidet er vurdert å ha positiv effekt med sikte på å avlegge regnskap med tilfredsstillende kvalitet. Regnskapet er imidlertid ikke fullstendig avlagt og regnskapsføringen tilfredsstiller ikke det nye økonomireglementets krav på sentrale punkter. Det knytter seg etter revisjonens oppfatning betydelig usikkerhet til regnskapets fullstendighet, nøyaktighet og pålitelighet. Den dokumentasjonen som er framlagt gir således ikke grunnlag for å bekrefte kontantregnskapet for 1998.

Systemfeil og uheldige løsninger skapte mange problemer. Antallet feilføringer i regnskapet og manglende rutiner for avstemminger de første månedene, kan tyde på at behovet for å bygge opp kompetanse for bruk av systemet var undervurdert.

Undersøkelser som er gjort vedrørende it-sikkerhet både ved IT-avdelingen og hos systemeier som er Økonomiavdelingen/regnskapsseksjonen ved NTNU, har avdekket at det ikke er vedtatt en samlet it-strategi for NTNU.

Kontrollen av årsregnskapet for 1998 viste bl.a. at regnskapsført bankbeholdning var ca. 15 mill. kroner lavere enn bankens kontoutdrag pr. 31. desember 1998. Avviket var ikke endelig avstemt eller spesifisert. Det manglet spesifikasjoner av saldi på flere balansekonti og dokumentasjoner på avstemminger er ikke endelig avsluttet pr. 1. juli 1999. Motpostering av premie for gruppelivsforsikring på 1,1 mill. kroner er feilført på virksomhetens inntektskapittel. Et eiendomssalg på 17 mill. kroner er inntektsført i regnskapet for Sintef-B og framkommer således ikke i statsregnskapet for 1998.

NTNUs regnskap for 1998 var ved utgangen av mai 1999 ikke endelig avstemt. Et stort antall omposteringer har forårsaket at regnskapet er uoversiktlig. Vanskelig sporbarhet har redusert mulighetene for effektiv etterfølgende kontroll.

Regnskapet er ikke fullstendig avlagt og regnskapsførselen oppfyller ikke økonomireglementets funksjonelle krav på sentrale punkter. Etter revisjonens vurdering er det på grunn av disse faktiske forhold knyttet til dels betydelig usikkerhet til hvorvidt det avlagte kontantregnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig.

Revisjonsrapporten som ble utarbeidet etter Riksrevisjonens gjennomgang, ble oversendt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet med brev av 7. juli 1999.

I brev av 30. juli 1999 til Riksrevisjonen, har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gitt en orientering om de administrative prosesser og tiltak som ble satt i verk i forbindelse med innføring av nytt økonomiregelverk og nytt økonomisystem ved universitetene.

Hovedinstruks for økonomiforvaltningen ved institusjonene i universitets- og høgskolesektoren ble satt i verk 28. januar 1998. Instruksen forutsetter at institusjonene utarbeider regler på to nivåer ved den enkelte institusjon: hovedregler for økonomiforvaltningen fra styret og regler og retningslinjer fra direktøren.

Som et ledd i kontrollen med underliggende institusjoner, gjennomførte departementet med bistand fra konsulentselskapet i perioden januar til mars 1999 en kvalitetssikring av innføringen av nytt økonomiregelverk ved et utvalg institusjoner i universitets- og høgskolesektoren. Institusjonene som var med i denne gjennomgangen hadde alle påbegynt arbeidet med internt økonomiregelverk, men var gjennomgående ikke kommet så langt i prosessen som man forutsatte i framdriftsplanene fra juni 1998. I lys av resultatene fra undersøkelsen har departementet i brev av 28. mai 1999 pålagt samtlige institusjoner i universitets- og høgskolesektoren å ferdigstille sitt interne regelverk innen 31. desember 1999, og gi en omtale i årsrapporten for 1999.

Departementet har merket seg Riksrevisjonens kritikk av regnskapsavlegget for 1998 og finner det utilfredsstillende at NTNU og UiOs regnskaper for 1998 ikke er avgitt innen gjeldende frister, samt at det har tatt tid før de nødvendige kontrollhandlinger er utført. Regnskapsføringen ved universitetene og høgskolene skal gjennomføres fullt ut i samsvar med bestemmelsene i økonomiregelverket, og de nødvendige tiltak for å rette opp mangler skal iverksettes så snart som mulig. Det blir lagt vekt på at korrekt regnskap avlegges til rett tid, og departementet viser til at forholdene vil bli fulgt videre opp ved hjelp av de iverksatte tiltakene.

I departementets brev er også enkelte særlige forhold ved NTNU omtalt. Når det gjelder salgsinntekt som ikke ble regnskapsført i 1998, vises det til at NTNU i brev av 2. juli 1999 til SINTEF har bedt om at angjeldende konto i B-ordningen avsluttes og at midlene overføres til NTNU. Departementet forutsetter at inntektene i forbindelse med salget av eiendommen til SINTEF regnskapsføres på NTNUs inntektskapittel i statsregnskapet.

Riksrevisjonen bemerker at innføringen av nye regnskapssystemer ved UiO og NTNU har ført til betydelige problemer med regnskapsavlegget for 1998. Regnskapene er ikke fullstendig avlagt innen gjeldende frister, og regnskapsførselen oppfyller ikke økonomireglementets funksjonelle krav på sentrale punkter.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har tatt opp sentrale problemstillinger vedrørende regnskapet og regnskapsrutinene med universitetene, dels i 1998 og dels i 1999. Universitetene har også nedlagt et omfattende arbeid med feilsøking, oppretting av avdekkede feil og avstemming av regnskapene. Dette arbeidet antas å kunne få positiv effekt for 1999-regnskapene.

Etter Riksrevisjonens vurdering knytter det seg stor usikkerhet til om de avlagte kontantregnskapene er fullstendige, nøyaktige og pålitelige. Den dokumentasjon som er framlagt gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å godkjenne kontantregnskapene til UiO og NTNU for 1998.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har svart:

«Etter at Riksrevisjonens rapport om regnskapet for 1998 ved Universitetet i Oslo ble lagt fram, har Universitetet i Oslo fullført de nødvendige kontrollhandlingene og anser nå at regnskapet for 1998 er avstemt og fullstendig avgitt. Universitetet har organisert sentrale kontrollhandlinger som et eget prosjekt, og gjennomfører nå en omfattende kompetanseheving på økonomiområdet.

Tilsvarende har Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet videreført kontroll- og avstemmingsarbeidet etter at Riksrevisjonens rapport om regnskapet for 1998 forelå, og har gitt arbeidet med å komme a jour og forbedre kvaliteten på regnskapet høy prioritet. Kontrollhandlingene ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet har tatt tid, og det gjenstår fortsatt noe arbeid før universitetets regnskap for 1998 kan anses for endelig avsluttet og fullstendig avlagt. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet vil sluttføre dette arbeidet parallelt med avslutningen av regnskapet for 1999.»

Riksrevisjonen uttaler at den dokumentasjonen som er lagt fram for Riksrevisjonen, gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å godkjenne regnskapene for 1998 for Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at departementet i brev av 21. september 1999 gir uttrykk for at regnskapet for Universitetet i Oslo nå er avstemt og fullstendig avgitt.

Riksrevisjonen har også merket seg at departementet har initiert og iverksatt omfattende tiltak for å sikre at korrekt regnskap for 1999 skal kunne avlegges til rett tid og i samsvar med bestemmelsene i økonomiregelverket. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere»

Komiteen ser alvorlig på at den dokumentasjonen som er lagt fram for Riksrevisjonen, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å godkjenne regnskapene for 1998 for Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet. Komiteen konstaterer at departementet nå gir uttrykk for at regnskapet for Universitetet i Oslo er avstemt og fullstendig avgitt. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

I forbindelse med innføring av nytt økonomireglement har de fleste høgskolene selv overtatt regnskapsføringen som tidligere ble utført hos skattefogdene. Ved overtakelsen ble det innført nytt økonomisystem, Agresso, og konsernkontoordningen ble tatt i bruk.

Overgangen til egne regnskapsførere ble iverksatt til forskjellige tidspunkter i 1998. Enkelte av høgskolene har innført endringene fra 1. januar 1999.

Riksrevisjonen har foretatt en gjennomgåelse av iverksettelsen av systemene og vurdert hvordan kravet til etablering av nye rutiner er ivaretatt ved de fleste høgskolene som har gjennomført endringene i 1998. Det er funnet flere gjennomgående svakheter og mangler. I tillegg er det ved revisjon av årsavslutningen avdekket til dels betydelige problemer vedrørende regnskapene for enkelte høgskoler.

I forbindelse med innføring av økonomisystemet Agresso, er det ved et flertall av høgskolene bl.a. påpekt følgende svakheter:

  • – manglende eller utilfredsstillende avstemming av internregnskap mot eksternregnskap,

  • – mangelfull definisjon av autoriassjonsgrupper og brukere. Flere tilsatte har tilganger ut over eget behov i forhold til funksjon. Det mangler også skriftlige rutiner for tildeling av rettigheter til brukere av Agresso,

  • – manglende rutiner for gjennomgåelse av logger,

  • – varierende krav til og mangler ved bilagsserie for korreksjonsbilag som medfører utbetaling,

  • – manglende utskrift av obligatoriske regnskapsrapporter ved periodeavslutning,

  • – mangelfull avstemming av interims- og beholdningskonti ved periodeavslutning, og

  • – avsluttende regnskapsperioder ble ikke stengt for videre bokføring.

Forhold som er påpekt ved innføring av konsernkontoordningen er:

  • – manglende avstemming av hovedbokskonti mot kontoutskrifter fra Norges Bank og kontoførende bank,

  • – autorisasjon av betalingsoppdrag foretas uten tilfredsstillende dokumentasjon,

  • – flere tilsatte enn nødvendig med autorisasjonsmyndighet,

  • – bankkonti utenfor konsernkontoordningen beholdes eller opprettes, og

  • – manglende utarbeidelse av rutinebeskrivelser.

Ved avleggelse av kasserapport til Finansdepartementet, har 1998-regnskapene for mange høgskoler ikke blitt stengt for videre posteringer. Dette har medført at posteringer er foretatt i regnskapet etter at kasserapport er avsendt til Finansdepartementet. Forklaringer og dokumentasjon knyttet til årsavslutningen har til dels blitt oversendt Riksrevisjonen så sent som mai/juni 1999.

Ved følgende høgskoler har problemene vært av mer vesentlig karakter:

Høgskolen har ikke dokumentert avstemming av bankkonti, eller framlagt spesifikasjon av saldi på øvrige beholdnings- og interimskonti, avstemming mellom intern- og eksternregnskapet eller andre spesifikasjoner og forklaringer innen gjeldende frister.

I brev av 2. mars 1999 har høgskolen bedt om utsettelse med forklaringer til 1. april 1999. Som begrunnelse for utsettelsen ble det bl.a. oppgitt stor arbeidsbelastning og manglende rutiner vedrørende periodeavslutning og avstemming etter overtakelse av regnskapsføringen fra skattefogden.

Dokumentasjon og avstemminger av regnskapet for 1998 ble først framlagt for Riksrevisjonen 28. juni 1999.

Kasserapport for 1998 ble avlagt til Finansdepartementet uten at regnskapet ble stengt for videre posteringer. Mottatt saldotabell etter kontantprinsippet for samme tidsrom viser betydelige avvik fra kasserapporten. Det er ikke foretatt avstemminger av internregnskap mot eksternregnskap. Videre er det ikke mottatt avstemminger og saldospesifikasjoner for flere konti.

Etter revisjonens beregninger er det inntektsført kr 4 154 100 for lite under kap. 3274 inntektspost 01.

Etter Riksrevisjonens vurderinger viser regnskapet feil i en størrelsesorden som medfører at riktigheten av regnskapet for 1998 ikke kan bekreftes.

Høgskolen har foretatt en rekke endringer i regnskapet for 1998 etter at kasserapport til Finansdepartementet er avlagt. Det er ikke gitt forklaringer til endringene. I tillegg er det ikke foretatt tilfredsstillende avstemminger av bank- og interimskonti og det er ikke mottatt avstemming mellom intern- og eksternregnskapet.

Foreliggende forhold medfører at det hefter stor usikkerhet til regnskapet.

Saldoliste for perioden høgskolen har vært egen regnskapsfører viser en rekke konti med differanser i forhold til avlagt kasserapport. Hovedboksposteringer er foretatt etter avlagt kasserapport. Det foreligger differanser på bankkonti som ikke er avstemt eller forklart, og spesifikasjoner av saldo på flere interimskonti synes ikke utarbeidet.

Avstemming som viser de transaksjonene som utgjør differansen mellom ekstern- og internregnskapet er ikke foretatt. I tillegg er det påpekt enkelte andre svakheter og mangler som samlet medfører at det hefter usikkerhet til regnskapet for 1998.

Etter avlagt kasserapport til Finansdepartementet har høgskolen foretatt endringer i regnskapet. På bakgrunn av endringene er det sendt inn ny kasserapport, som ikke er registrert i statsregnskapet. Høgskolen har ikke oversendt tilfredsstillende avstemminger av en rekke konti.

Riksrevisjonen hadde pr. 18. juni 1999 fremdeles ikke mottatt tilstrekkelig dokumentasjon eller forklaringer fra høgskolene som kunne gi grunnlag for å bekrefte regnskapene for 1998.

For å sikre en koordinert innsats i forbindelse med innføringen av ny regnskapsførerordning innenfor sitt forvaltningsområde besluttet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å opprette en egen innføringsorganisasjon (IFO) som besto av et sentralt sekretariat i departementet og lokale prosjektgrupper.

IFOs sekretariat bisto prosjektene ved den enkelte høgskole med et felles opplegg for prosjektdokumenter - prosjektdirektiv, framdrifts- og prosjektplaner samt opplærings- og informasjonsplaner. Det ble også etablert et felles system for rapportering av framdrift i det enkelte lokale prosjekt til departementet og et system for kvalitetssikring av prosjektene og prosessene, dels med bistand fra et eksternt konsulentselskap. Det er nå innført nytt økonomisystem på egne anlegg ved 23 statlige høgskoler, tre vitenskapelige høgskoler og de to kunsthøgskolene. Til tross for forsinkelser og problemer enkelte steder, er departementet så langt av den oppfatning at innføringen av nytt økonomisystem ved de statlige høgskolene i all hovedsak må betegnes som tilfredsstillende.

Departementet må si seg enig i at regnskapsføringen i 1998 ved de statlige høgskolene bærer preg av at institusjonene er inne i en omstillingsprosess. Innføringen av nytt økonomisystem, nytt regelverk og nye regnskapsrutiner og -funksjoner ved de statlige høgskolene har vært mer ressurskrevende og tatt lenger tid enn planlagt. Departementet vil følge utviklingen i sektoren nøye og vurderer en oppfølgende undersøkelse høsten 1999 av innføringen av nytt økonomiregelverk med vekt på interne regler og retningslinjer for regnskapsarbeidet. I tillegg vil departementet inkludere kontroll av de tekniske og rutinemessige sidene ved regnskapsarbeidet i det ordinære ettersynsprogrammet høsten 1999.

Departementet har registrert at årsavslutningen er blitt forsinket ved flere institusjoner. Til dels skyldes dette at overgangen til nytt regnskapssystem i regnskapsåret har skapt spesielle avstemmingsproblemer. For øvrig har departementet merket seg at det har vært foretatt posteringer i regnskapene etter at kasserapport er sendt Finansdepartementet, og at forklaringer og dokumentasjon i enkelte tilfeller er blitt betydelig forsinket. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet legger vekt på at det skal avgis korrekt regnskap til rett tid og vil følge opp disse forholdene overfor institusjonene det gjelder. Departementet har hatt regnskapsavlegget for 1998 som et gjennomgående punkt i etatstyringsmøtene med institusjonene våren 1999 og i den forbindelse understreket betydningen av gode rutiner for periodeavslutninger og løpende avstemminger.

De fem høgskolene som har hatt mer vesentlige problemer med regnskapsføringen i 1998, har gitt en samlet redegjørelse for dette til departementet. Oppsummeringsvis anfører departementet følgende:

En ekstern gjennomgang av regnskapsføringen så langt i 1999 har ikke avdekket vesentlige feil. Departementet antar på denne bakgrunn at vanskelighetene som har oppstått i forbindelse med regnskapet for 1998 ved Høgskolen i Stavanger, nå er ryddet av veien.

Departementet har merket seg at det fortsatt gjenstår noe arbeid ved Høgskolen i Buskerud før alle forhold rundt avslutningen av regnskapet for 1998 kan sies å være avklart. Departementet ser alvorlig på at regnskapsarbeidet for 1998 er blitt forsinket og ennå ikke er avsluttet. Departementet vil ta saken opp med Høgskolen i Buskerud særskilt.

Departementet har merket seg at Riksrevisjonen i brev av 17. juni 1999 har tatt opp en rekke forhold når det gjelder regnskapet for 1998 for Høgskolen i Akershus. Departementet finner det utilfredsstillende at regnskapsarbeidet ved Høgskolen i Akershus er blitt så vidt forsinket, og vil ta saken opp med Høgskolen i Akershus særskilt.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen vil presisere viktigheten av at regnskapene avlegges til rett tid og at avstemminger, forklaringer og spesifikasjoner foreligger slik at Riksrevisjonen kan ta stilling til om regnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig. Etter Riksrevisjonens vurdering knytter det seg fortsatt stor usikkerhet til regnskapene for høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus. Den dokumentasjon som er framlagt gir ikke grunnlag for å godkjenne kontantregnskapene til disse høgskolene for 1998.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har svart:

«[...] Departementet legger som nevnt vekt på at regnskapsføringen ved de statlige høgskolene gjennomføres fullt ut i samsvar med bestemmelsene i økonomiregelverket. Som følge av Riksrevisjonens merknader til regnskapsavlegget for 1998 vil departementet derfor med bistand fra et eksternt konsulentselskap umiddelbart starte arbeidet med en gjennomgang av regnskapsfunksjonen ved de 5 høgskolene som Riksrevisjonen særskilt omtaler i antegnelsen. Prosessen ved de nevnte statlige høgskolene vil bli lagt opp etter mønster av gjennomgangen ved Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Departementet tar sikte på en rask avklaring av hvilke tiltak som må gjennomføres for å sikre at regnskapene for 1999 ved de statlige høgskolene kan legges fram til rett tid, er fullstendige, nøyaktige og pålitelige… Departementet vil følge situasjonen nøye ved de høgskolene som har hatt særlige problemer i 1998, og om nødvendig sørge for at det settes inn ekstra ressurser i økonomifunksjonene på institusjoner hvor det identifiseres kapasitets- eller kompetanseunderskudd.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen kan ikke godkjenne regnskapene for 1998 for høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil iverksette tiltak for å sikre at regnskapene for 1999 ved de statlige høgskolene kan legges fram til rett tid, er fullstendige, nøyaktige og pålitelige, og at departementet vil følge situasjonen nøye ved de høgskolene som har hatt særlige problemer i 1998. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen understreker alvoret ved at Riksrevisjonen ikke kan godkjenne regnskapene for 1998 for høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus. Komiteen registrerer at departementet vil iverksette tiltak for å sikre at regnskapene for 1999 ved de statlige høgskolene kan legges fram til rett tid, er fullstendige, nøyaktige og pålitelige, og at departementet vil følge situasjonen nøye ved de høgskolene som har hatt særlige problemer i 1998.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse av rutinene i forbindelse med innkreving og oppfølging av tvangsmulkt overfor de bedrifter som ikke etterkommer pålegg om å bedre sikkerheten på arbeidsplassen. Undersøkelsen viste en rekke brudd på regelverket med stor variasjon fra distrikt til distrikt. Det ble påvist bruk av vanlig brev i stedet for pålegg som skal gis med hjemmel i arbeidsmiljølovens § 77 for å sikre et korrekt grunnlag for kravet om tvangsmulkt. Videre ble det konstatert manglende/mangelfull føring av tvangsmulktbok, bruk av engangsmulkt i stedet for løpende tvangsmulkt og uklarheter når det gjaldt fullmakt til å gi pålegg og tvangsmulkt, og til å avskrive uerholdelige fordringer. Skattefogdene er regnskapsførere for distriktskontorene. Distriktenes avstemmingsrutiner som vedrørte skattefogdens restanselister var ikke tilfredsstillende, og ansvars- og oppgavefordelingen mellom distriktskontorene og skattefogdene varierte fra distrikt til distrikt. Arbeidstilsynets retningslinjer for bruk av pålegg og tvangsmulkt av januar 1991, samt rutinene for innkreving/oppfølging av tvangsmulkt redegjort for i direktoratets brev til distriktene av 30. oktober 1992 og 26. november 1996, ble ikke fulgt.

I brev av 26. juni 1998 fremkommer at Direktoratet for arbeidstilsynet har tatt Riksrevisjonens merknad til etterretning og nedsatt et utvalg som skal se nærmere på forholdene. Fremdriften i arbeidet har ikke gått som forutsatt og har vært preget av gjentatte utsettelser. Direktoratet opplyste i brev av 1. februar 1999 at det hadde gjennomført en undersøkelse i distriktene som viste hvilke registreringsrutiner som følges ved varsel om pålegg og ved påleggsgiving. Det var videre kartlagt hvilke regler som blir brutt ved registrering og innkreving av tvangsmulkt. Sammenhengen mellom utestående beløp og brudd på regelverket i forhold til antall tvangsmulkter, bedriftenes betalingsevne og distriktenes prioritering av tvangsmulktinnkreving var vurdert.

Departementet svarte 5. juli 1999 at Direktoratet for arbeidstilsynet har utarbeidet nye retningslinjer for ileggelse av pålegg og inndrivelse av tvangsmulkt. Økonomisystemet Agresso er innført i alle distriktene fra 1. juni i år. Hvert distrikt vil på denne bakgrunn innen 15. juli 1999 inngå en ny avtale med skattefogden. Ifølge departementet er det forventet at nye rutiner for ileggelse og oppfølging av pålegg og tvangsmulkt vil være implementert i løpet av juli 1999.

Departementet understreker videre at saken er blitt tatt alvorlig og at det bl.a. vil sørge for å få en bekreftelse i begynnelsen av august på at de nye rutinene blir iverksatt i distriktene.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen vil peke på at det har tatt lang tid siden det ble påvist brudd på regelverket og uklarheter bl.a. når det gjelder fullmakt til å gi pålegg og tvangsmulkt. Fortsatt foreligger det ikke klare regler for ileggelse og innkreving. Riksrevisjonen går ut fra at departementet har sett til at etaten har skaffet seg oversikt over totalt utestående tvangsmulkt pr. 31. desember 1998 for alle distrikter.

Kommunal- og regionaldepartementet har svart:

«Kommunal- og regionaldepartementet beklager at Arbeidstilsynets arbeid med å utarbeide og implementere nye retningslinjer for varsel om pålegg, ileggelse av pålegg og inndrivelse av tvangsmulkt, har strukket seg over en periode som har blitt lenger enn forventet.

[...] Hensikten med de nye retningslinjene for varsel om pålegg, ilagte pålegg og inndrivelse av tvangsmulkt er med andre ord å skape ensartet praksis og kvalitetssikre saksbehandlingsprosessen ved Arbeidstilsynets distriktskontorer. Arbeidstilsynet tar sikte på å være forutsigbar mht. reaksjonsformer overfor virksomhetene og tidspunktet for iverksettelse av nye tiltak. Virksomhetene skal gis forsvarlig frist for å imøtekomme Arbeidstilsynets krav og unngå tvangsmidler samtidig som den administrative behandlingstiden ved Arbeidstilsynets distriktskontorer skal minimaliseres. Det tas videre sikte på å skape ryddige samarbeidsforhold mellom Arbeidstilsynet og skattefogdene som innkrevingssentral. Det er inngått egne avtaler mellom partene som skal kvalitetssikre inndrivelsesprosessen og forhindre at tvangsmulkt ikke blir innbetalt. Direktoratet for arbeidstilsynet vil løpende følge opp at distriktene og skattefogdene etterlever retningslinjene.

Arbeidstilsynet innehar en oversikt som viser totalt utestående tvangsmulkt pr. 31.12.98. Denne oversikten foreligger også i Kommunal- og regionaldepartementet.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at arbeidet med nye retningslinjer for varsel om pålegg, ileggelse av pålegg og inndrivelse av tvangsmulkt har trukket ut i tid. Forsinkelsen er bl.a. forklart med at det er tatt sikte på å integrere databehovet i Arbeidstilsynets virksomhetsregister som vil bli installert i 4. kvartal 1999. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

Komiteen viser til at arbeidstilsynets retningslinjer for bruk av pålegg og tvangsmulkt ikke er fulgt og finner det alvorlig at det har gått lang tid siden brudd på regelverket ble påpekt uten at forholdet er brakt i orden. Komiteen forutsetter at departementet gir arbeidet med nye retningslinjer for varsel om pålegg, ileggelse av pålegg og inndrivelse av tvangsmulkt høy prioritet.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "til observasjon".

Når Stortinget har vedtatt de årlige bevilgningene til regional- og distriktspolitikk, blir en vesentlig del av disse midlene overført til fond i Norges Bank, som er regnskapsfører for fondene. Hvert fond får bevilgning over 50-poster i statsbudsjettet under kapitlene 551, 552 og 2425. I 1998 ble det bevilget 1,348 mrd. kroner som skulle overføres til fondene. Midlene forvaltes for en stor del av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og fylkeskommunene.

I brev av 15. juni 1999 til Kommunal- og regionaldepartementet har Riksrevisjonen stilt spørsmål ved at sju fond for regional- og distriktspolitikk som det ikke er bevilget midler til siden 1994, ikke var avsluttet og oppgjort ved utløpet av 1997 slik det er forutsatt. I 1998 hadde departementet overført midler fra 1993-budsjettet til to av fondene. Videre hadde tre av fondene hatt inntekter og utgifter i 1998, og to fond hadde negativ egenkapital, dvs. gjeld til statskassen, på til sammen kr 18,5 mill. kroner. Riksrevisjonen kunne ikke se at disse forhold var i samsvar med forutsetningene som er lagt til grunn for ordningen.

I svar av 1. juli 1999 bekreftet Kommunal- og regionaldepartementet at de aktuelle fondskonti som ikke var avsluttet i 1998, skulle gjøres opp omgående og midlene tilbakeføres statskassen.

I brev av 6. juli 1999 til departementet har Riksrevisjonen tatt opp enkelte forhold omkring regnskapsføring av fondsmidler i statsregnskapet. I 1998 ble det inntektsført ca. 259 mill. kroner på kap. 5327. Som grunnlag for regnskapsføringen forelå kun bankbilag som dokumentasjon på at beløpene var innbetalt til statskassen. Bilagene var ikke anvist, og det forelå ingen avstemming eller annen dokumentasjon på at inntektsføringen var i samsvar med departementets eller andre tilskuddsforvalteres tilsagnsregister.

Kap. 551 post 51 er en av de postene der de årlige bevilgninger i sin helhet skal overføres fondskonto i Norges Bank. Utgiftsføring i statsregnskapet skal normalt tilsvare beløpet som er overført det aktuelle fondet. I 1998 ble det bevilget til sammen ca. 237,6 mill. kroner på post 51. Det ble imidlertid bare overført ca. 236,1 mill. kroner til fondskontoen. Riksrevisjonen antok at differansen skyldtes at en tilleggsbevilgning på 1,5 mill. kroner ikke var overført fondet. I statsregnskapet for 1998 var det utgiftsført ca. 234,2 mill. kroner. Innbetalinger på ca. 2 mill. kroner, herav et beløp tilsvarende tilleggsbevilgningen, var kreditert utgiftsposten. Ut fra dette kunne det se ut til at utgiftsført beløp på post 51 ikke var korrekt.

Kommunal- og regionaldepartementet har i svar av 4. august 1999 gitt en oversikt over midler som er inntektsført på kap. 5327. En innbetaling på ca. 0,5 mill. kroner i 1998 var feilaktig blitt inntektsført på kap. 551 post 51 i stedet for kap. 5327. Et beløp tilsvarende tilleggsbevilgningen på 1,5 mill. kroner i 1998 var overført fondskonto i Norges Bank først i juli 1999. Det ble videre gitt en beskrivelse av gjeldende rutiner for tilbakeføring av midler til statskassen. Til Riksrevisjonens bemerkning om at inntektsbilagene ikke er anvist har departementet svart at bilag som vedrører tilbakeføring blir anvist der midler blir utbetalt (i hovedsak SND og fylkeskommunene). Departementet er mottaker og får vanligvis kun bankbilag som posteringsbilag.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen vil peke på at tilbakeføring til statskassen av midler som tilsvarer ubenyttede rammer av det årlige budsjettet eller foreldede tilsagn skal skje ved inntektsføring direkte på kap. 5327. Overføring til fond av midler fra 1993-budsjettet og ved tilbakeføring fra SND er ikke i samsvar med ordningen slik den er vedtatt av Stortinget på grunnlag av de årlige budsjettproposisjoner.

Negativ egenkapital på et av fondene kan skyldes at det er gitt tilsagn om og utbetalt mer enn det som er bevilget til formålet. Dette kan tyde på mangelfull oversikt over ubrukte tilsagnsrammer til enhver tid.

Etter Riksrevisjonens syn har det ikke har vært gode nok rutiner for budsjettkontroll og løpende avstemming mot det sentrale statsregnskapet for å sikre korrekt regnskapsføring. Departementet har heller ikke hatt tilstrekkelige rutiner for oppgjør av fond og tilbakebetaling til statskassen av ubenyttede midler. Ut fra departementets redegjørelse og slik regnskapsføringen har vært foretatt i 1998, er det vanskelig å kontrollere om tilbakebetaling til statskassen har skjedd til rett tid og med riktig beløp.

Riksrevisjonen viser til at inntektsposteringer på kap. 5327 skal være dokumentert med anviste bilag, jf. Funksjonelle krav til Økonomiforvaltningen i staten pkt. 7-1.6. Det må dessuten framgå at departementet har foretatt kontroll med at inntektsføring i statsregnskapet er korrekt.

Kommunal- og regionaldepartementet har svart:

«I brevet fra Riksrevisjonen påpekes det videre at det ikke har vært gode nok rutiner for budsjettkontroll og avstemming mot det sentrale statsregnskapet når det gjelder Distrikts- og regionalpolitiske fond. På dette området har departementet heller ikke hatt tilstrekkelige rutiner for å sikre korrekt regnskapsføring, eller har gode nok rutiner for oppgjør av fond og tilbakebetaling til statskassen.

Kommunal- og regionaldepartementet ser alvorlig på de forhold som Riksrevisjonen har påpekt og vil omgående følge opp Riksrevisjonens antegnelser. Departementet har i den forbindelse startet opp et prosjekt som tar sikte på å forbedre departementets rutiner for regnskapsføring og budsjettkontroll vedrørende distrikts- og regionalpolitiske fond.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser alvorlig på de forhold som er påtalt. Riksrevisjonen vil understreke departementets ansvar for budsjettkontroll og den løpende avstemming mot det sentrale statsregnskapet for å sikre korrekt regnskap. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

Komiteen viser til Riksrevisjonens påpeking av alvorlige mangler ved oppgjør og regningsføring av fondsmidler.

Komiteen merker seg at departementet omgående vil følge opp Riksrevisjonens antegnelser og slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Til observasjon".

I forbindelse med revisjon av regnskapet for 1998 ble det konstatert en rekke mangler:

Nærings- og handelsdepartementet har i sakens anledning bl.a. uttalt i brev til Riksrevisjonen av 30. juni 1999 at Patentstyret har nedlagt en betydelig innsats med å tilpasse økonomisystemet og forbedre økonomi-, forvaltnings- og regnskapsrutinene i løpet av 1998.

Departementet understreket videre at arbeidet med å rette opp og forbedre økonomiforvaltningen og regnskapsføringen er gitt høy prioritet i Patentstyret.

Riksrevisjonen bemerker at Patentstyret heller ikke for 1998 har kunnet framlegge et avsluttet regnskap innen fristen. Regnskapet slik det framkommer er ufullstendig og kan ikke godkjennes.

Nærings- og handelsdepartementet har svart:

«[...] Den tekniske årsavslutningen for 1998 ble gjennomført 17.08.99 uten at dette medførte endringer av inngående balanse.

Det var en uoppklart differanse på balansen i kassarapportens del C på kr 260 466,67.

[...]Det forekom store saldoer på konto for kasse, postgiro og bank. Bankavstemming viste en uoppklart differanse på kr 87 911,59. På grunn av konsernkontoordningen skulle disse konti kun inneholde ubetydelige beløp.

Bilagsdokumentasjonen ved omposteringer var ikke tilfredsstillende.

Patentstyret har endret rutinene slik at disse nå skal tilfredsstille Riksrevisjonens krav.

Det manglet dokumentasjon på at det var foretatt en systematisk gjennomgang og avstemming av kreditorer, kundefordringer, reiseforskudd og andre midlertidige konti pr. 31. desember 1998.

Departementet vil understreke at arbeidet med å rette opp og forbedre økonomiforvaltningen og regnskapsføringen i Patentstyret er gitt høy prioritet, og etaten anvender betydelige ressurser på å bringe klarhet i de forhold som er bemerket av Riksrevisjonen. Nærings- og handelsdepartementet vil følge opp dette arbeidet i Patentstyret slik at de forholdene som Riksrevisjonen har påpekt, ikke vil framkomme i regnskapet for 1999.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen kan ikke godkjenne Patentstyrets regnskap for 1998.

Riksrevisjonen konstaterer at tidligere merknader og anbefalinger ikke i tilstrekkelig grad har blitt fulgt opp.

Riksrevisjonen har merket seg at Patentstyret nå har iverksatt tiltak for å rette opp og forbedre økonomiforvaltningen og regnskapsføringen, og at Nærings- og handelsdepartementet vil følge opp dette arbeidet.

Riksrevisjonen forutsetter at arbeidet med å rette opp Patentstyrets økonomiforvaltning gis høy prioritet, og at Patentstyrets regnskap for 1999 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse innenfor gitte tidsfrister. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen har merket seg at Patentstyret nå gir økonomiforvaltningen høy prioritet, og at Nærings- og handelsdepartementet vil følge opp dette arbeidet. Komiteen vil understreke betydningen av at Patentstyrets regnskap for 1999 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse innenfor gitte tidsfrister. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Justervesenet har ikke fulgt opp de forhold som Riksrevisjonen tok opp i forbindelse med revisjon av 1997-regnskapet på en tilfredsstillende måte. Manglende oppklaring av differanser i kontantregnskapet har medført at regnskapet for 1998 ikke er korrekt. Justervesenet har i tillegg ikke ivaretatt kravene som stilles i økonomireglementet vedrørende avstemming av regnskapet.

Nærings- og handelsdepartementet har svart:

«Nærings- og handelsdepartementet viser til brev av 29.03.99 til Riksrevisjonen og har ingen merknader til Riksrevisjonens framstilling av forholdene.

Øvrige mangler som Riksrevisjonen har påpekt gjennom sine årsavslutningskontroller av Justervesenets 1997- og 1998-regnskap, rettes av Justervesenet fortløpende etter en tiltaksplan. Arbeidet er gitt høy prioritet i Justervesenet.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at påpekte mangler vedrørende 1997-regnskapet fremdeles ikke var utbedret og at det av den grunn også eksisterer feil i det avlagte regnskapet for 1998. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at arbeidet med å rette opp de påpekte manglene nå er gitt høy prioritet.

Riksrevisjonen forutsetter at Justervesenets regnskap for 1999 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen konstaterer at påpekte mangler vedrørende 1997-regnskapet fremdeles ikke var utbedret og at det av den grunn også eksisterer feil i det avlagte regnskapet for 1998. Komiteen har videre merket seg at arbeidet med å rette opp de påpekte manglene nå er gitt høy prioritet. Komiteen forutsetter som Riksrevisjonen at Justervesenets regnskap for 1999 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Riksrevisjonens ettersyn i august 1998 ved Luftfartsverket, region Hordaland/Sogn og Fjordane avdekket at det hadde funnet sted ureglementerte uttak fra den bankkonto som var benyttet i forbindelse med driften av parkeringsanlegget ved Bergen Lufthavn Flesland. Kontraktsforholdene vedrørende driften av parkerings-anlegget var lite tilfredsstillende. Kontrakten mellom regionen og LufthavnParkering AS (senere EuroPark AS) som var inngått 28. februar 1993, hadde utløpt 28. februar 1998, men uten at det var sendt ut ny tilbudskonkurranse. Regionen hadde dessuten mangelfull internkontroll med sine parkeringsinntekter.

Når det gjelder de ureglementerte uttak fra Luftfartsverkets bankkonto, ba Riksrevisjonen regionen om å gjennomgå tidligere års regnskap og legge fram en detaljert oversikt over eventuelle uautoriserte uttak. Luftfartsverket redegjorde for de ulike sider ved saken bl.a. i brev av 6. november 1998 og 13. januar 1999 og dessuten i flere møter. Riksrevisjonen fant forklaringene rundt de uautoriserte uttakene lite tilfredsstillende. På et møte 29. januar 1999 mellom Luftfartsverket og Riksrevisjonen var det enighet om at det skulle engasjeres et revisorfirma for å gjennomgå avregningsrutinene mellom parkeringsselskapet og regionen samt foreta bokettersyn. Rapporten som forelå 26. mars 1999 konkluderte med at parkeringsselskapet i perioden 1993-1998 hadde foretatt 21 uautoriserte uttak fra regionens konto for parkeringsdriften og gjort 8 ureglementerte innskudd på sin egen konto for myntpåfyll. Revisorfirmaets undersøkelser avdekket dessuten at parkeringsselskapet sannsynligvis hadde fått utbetalt for store beløp i enkelte månedlige oppgjør.

Internkontrollen med parkeringsinntektene ved region Hordaland/Sogn og Fjordane viste seg å være mangelfull. Det ble funnet svakheter ved avstemminger og telle- og oppgjørsrutiner for inntektene fra parkeringsdriften. Faste rutiner basert på skriftlige veiledninger/instrukser var ikke etablert.

I brev av 14. juli 1999 til Samferdselsdepartementet stilte Riksrevisjonen spørsmål ved de ureglementerte uttak, de uklare kontraktsforhold og den manglende internkontroll ved Luftfartsverket region Hordaland/Sogn og Fjordane.

Samferdselsdepartementet understreket i sitt brev at det så svært alvorlig på de avdekkede forhold og at store ressurser bør settes inn på å få rettet opp forholdene så snart som mulig. Departementet konstaterte at Luftfartsverket har satt i gang omfattende prosesser for å korrigere de forhold som Riksrevisjonen har avdekket.

Riksrevisjonens undersøkelser av driften av parkeringsanlegget ved Bergen Lufthavn Flesland har avdekket betydelige svakheter og mangler ved rutiner og internkontroll. Riksrevisjonen vurderer de avdekkede forhold som særdeles kritikkverdige.

Samferdselsdepartementet har svart:

«Luftfartsverket opplyser at framdriften i arbeidet med å rette opp de kritikkverdige forhold går som forutsatt… Videre opplyser Luftfartsverket at basert på de resultater som er kommet fram i denne prosessen vil bedriften sette i gang en prosess i hovedadministrasjonen for å vurdere dens rolle som premissgiver, støttefunksjon og styringsenhet i forhold til regionene. Luftfartsverket har engasjert ekstern konsulent for å vurdere administrasjonsfunksjonen ved region Hordaland/Sogn og Fjordane. Den endelige rapporten vil foreligge om kort tid.

[...] Vi har merket oss at Luftfartsverkets hovedadministrasjon vil vurdere sin rolle som premissgiver, støttefunksjon og styringsenhet i forhold til regionene og at ovennevnte rapport om administrasjonsfunksjonen vil bli oversendt Riksrevisjonen og departementet. På grunnlag av denne rapporten og den redegjørelse vi ba om i vårt brev av 19. juli 1999 vil vi følge opp saken overfor Luftfartsverket.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at Samferdselsdepartementet ser svært alvorlig på de forhold som Riksrevisjonens undersøkelse avdekket. Riksrevisjonen vil understreke departementets ansvar når det gjelder å påse at hovedadministrasjonen i Luftfartsverket ivaretar sin rolle i forhold til de regionale enhetene som forutsatt. De tiltak som iverksettes vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen har merket seg de alvorlige forhold som Riksrevisjonen har avdekket ved parkeringsanlegget ved Bergen Lufthavn Flesland. Riksrevisjonen har funnet betydelige svakheter og mangler ved rutiner og internkontroll. Komiteen har videre merket seg at departementet ser svært alvorlig på saken, og at oppfølging av saken er gitt høy prioritet, samt at det skal etableres rutiner for å hindre gjentakelse.

Komiteen viser til at de tiltak som iverksettes vil bli fulgt opp i den løpende revisjonen, og slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

Ved revisjon av årsavslutningen for 1997 fremkom en rekke bemerkninger til regnskapet for trygdeetaten, jf. Dokument nr. 1 (1998-99) side 99. Rikstrygdeverket satte i verk flere omfattende tiltak for å forbedre de påpekte forholdene, og nedsatte i den forbindelse flere arbeidsgrupper.

Revisjonen av 1998 regnskapet viser at det på flere områder har vært klare forbedringer i forhold til bemerkningene til 1997 regnskapet. Dette gjelder både regnskapene som er ført ved trygdekontorene, fylkestrygdekontorene, hjelpemiddelsentralene og Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Rikstrygdeverkets tiltak for å bedre kvaliteten på regnskapet vil imidlertid ikke få full effekt før regnskapet for 1999.

Ved revisjon av årsavslutningen for regnskapet for 1998, er det foretatt kontroll av regnskaper og rutiner ved Rikstrygdeverket (RTV), Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU), Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) og ved utvalgte enheter ved fylkestrygdekontorene (FTK), trygdekontorene (TK) og hjelpemiddelsentralene (HMS).

Riksrevisjonen har gjennomført årsavslutningsrevisjon for bidragsregnskapet, og har tatt opp følgende forhold vedrørende regnskapsavlegget for 1998:

Årsregnskapet for 1998 viste totale utestående fordringer, bidragsgjeld som TI skal kreve inn, på vel 2,5 mrd. kroner. Gjeld i saker uten ordinær innbetaling utgjorde 869 mill. kroner pr. 31. desember 1998. Utestående fordringer i disse sakene er således økt med 61 mill. kroner fra 1997 til 1998.

Lov om innkreving av barnebidrag av 9. desember 1955 nr. 5 (innkrevingsloven) gir i § 16 hjemmel til å gi forskrift om adgang til å avskrive offentlige bidragskrav. Sosial- og helsedepartementet har i tildelingsbrevet for 1999 gitt Rikstrygdeverket fullmakt til å avskrive uerholdelige fordringer i henhold til Finansdepartementets rundskriv R-12/92.

Ifølge RTV er grunnen til at hjemmel for avskriving hittil ikke har vært gitt, uttrykk for et bevisst valg. Det vil ikke nødvendigvis ha praktiske konsekvenser av betydning for effektiviteten på innkrevingsarbeidet at det ikke formelt blir fattet beslutning om avskriving. TI må uansett foreta taktiske prioriteringer på bakgrunn av målsettingen om å kreve inn mest mulig. Uavhengig av om det blir gitt formelle regler eller ikke, finner RTV det ikke riktig å bruke ressurser på gjeld som rent faktisk blir vurdert som uerholdelig.

Riksrevisjonen har foretatt en begrenset gjennomgåelse av rutiner og enkeltsaker som gjelder stønader til enslige forsørgere. Kontrollen begrenset seg til overgangsstønad, stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad. Bevilgningen til disse stønadene var til sammen 3,7 mrd. kroner i 1999. Formålet med kontrollen var å vurdere om behandlingen av stønadstilfeller var underlagt tilfredsstillende intern kontroll som kunne sikre at riktig ytelse ble utbetalt. Det ble foretatt vurderinger av både manuelle kontroller og programmerte kontroller i trygdeetatens IT-systemer.

Rikstrygdeverket opplyser i brev av 14. juni 1999 til Riksrevisjonen at trygdeetatens EDB-systemer i utgangspunktet ble laget som et system for å registrere resultater. Over tid er det bygget inn begrenset funksjonalitet for å få automatiske kontroller og beslutningsstøttesystemer ut fra konkrete behov i den enkelte rutine. EDB-registreringen må derfor alltid sees i sammenheng med kravblanketter, vedtak, generelle krav og hjelpemidler for etterfølgende kontroll av saksbehandlingen.

Rikstrygdeverket uttaler at arbeidet med kvalitetssikring er gitt høy prioritet. Det er utarbeidet et policydokument som er gjort tilgjengelig for alle i etaten. For å styrke linjens arbeid, og ikke minst direktoratfunksjonen innen regnskap, har Trygdedirektørens internrevisjon gjennomført en overordnet vurdering av organisasjonen og den administrative kvalitetssikringen (AKS) i tilknytning til regnskapsarbeidet i Rikstrygdeverket og trygdeetaten.

Arbeidet vil videreføres i et prosjekt med det formål å gjennomføre en kartlegging og vurdering av om den administrative kvalitetssikringen ved regnskapsarbeidet i etaten er tilfredsstillende, hensiktsmessig og effektiv. Arbeidet skal omfatte rutinene for regnskapsføring i Rikstrygdeverket, ved fylkestrygdekontorene og ved trygdekontorene.

For øvrig uttaler RTV at det i tilknytning til "Særinstruks for kontroll med økonomiforvaltning, regnskapsførsel og beholdninger i RTVs underliggende enheter", vil bli utarbeidet rutinebeskrivelser for hvordan denne kontrollen skal gjennomføres. RTV vil som et ledd i direktoratets kvalitetssikringsarbeid etablere et system som sikrer systematisk tilbakerapportering fra fylkene om forhold knyttet til oppfyllelse av krav i økonomiregelverket vedrørende regnskap. Dette vil bl.a. være forhold av den karakter som er nevnt blant Riksrevisjonens hovedfunn. Tiltaket vil knyttes til allerede innarbeidede rutiner, gjennom mål- og prioriteringsdokumentet og virksomhetsplanlegging. Planleggingen av tiltaket vil skje høsten 1999, med gjennomføring fra og med regnskapsåret 2000. Dette vil tas med i mål- og prioriteringsdokumentet for år 2000.

Departementet uttaler videre i brev av 6. august 1999 at de er enig i at utestående bidragsgjeld må analyseres og vurderes regelmessig og slutter seg til de tiltak som RTV beskriver i sitt brev.

Rikstrygdeverket vil sørge for at analyser av bidragsgjelden fremkommer i årsregnskapet for 1999, herunder også i innrapporteringen til Finansdepartementet for behandling i Statens kapitalregnskap.

Den nye innkrevingsreskontroen (TOR 9) vil gi mulighet til å skille ut uerholdelige saker som en egen sakstype. Det at en sak blir skilt ut som uerholdelig, betyr ikke at det ikke blir gjort noe i saken. Det legges opp til at det gjennomføres regelmessig maskinell oppfølging av disse sakene. I tillegg må gjeldsmassen overvåkes slik at det kan foretas foreldelsesavbrytende handlinger.

Når det gjelder en nærmere detaljutforming av hvilke kriterier som skal legges til grunn for vurdering av om et krav skal betraktes som uerholdelig, har TI utarbeidet forslag til retningslinjer. Disse vil Rikstrygdeverket ta stilling til i løpet av oktober 1999. Nærmere informasjon om uerholdelige krav vil på denne bakgrunn fremkomme i regnskapet for 1999.

Når det gjelder stønad til enslige forsørgere uttaler departementet bl.a. i brev av 6. august 1999 at Riksrevisjonens gjennomgang av den interne kontroll er vidtrekkende og omfatter grunnleggende strukturer i trygdeetatens IT-systemer. På de fleste punkter vil RTV iverksette tiltak som vil redusere muligheten for feil.

Riksrevisjonen bemerker:

På mange områder er det klare forbedringer i Trygdeetatens regnskap for 1998 i forhold til de bemerkninger Riksrevisjonen hadde til regnskapet for 1997. Det vil imidlertid fortsatt være behov for å øke regnskapskompetansen ved samtlige enheter, og etablere tilstrekkelig kvalitetssikring av rutiner for anvisning, avstemming og oppfølging av balansekonti ved enhetene. Rikstrygdeverket må videreutvikle rutinene for vurdering av det samlede regnskap for trygdeetaten.

Etter Riksrevisjonens vurdering må utestående bidragsgjeld analyseres og vurderes regelmessig. I kommentarer eller noter til regnskapet, eller i årsrapportene må det fremgå hvilke vurderinger RTV har foretatt. Vurderinger i tilknytning til innfordringstiltak, uerholdelighet og spørsmål om eventuell avskriving, vil bidra til at regnskapet gir et mer korrekt uttrykk for situasjonen.

Regelverket for avskrivning av bidragsgjeld må avklares, og det må utarbeides klare rutinebeskrivelser, herunder retningslinjer for hvorledes tap som ikke er realisert skal rapporteres.

Selv om feilutbetalingene vedrørende stønad til enslig forsørger kun utgjør 1,2 promille av totalt utbetalt beløp, bemerkes at disse kun omfatter registrerte tilfeller hvor det har blitt utbetalt for høy ytelse. Den beregnede feilprosenten tar ikke hensyn til feilutbetalinger som ikke blir oppdaget. Den reelle feilprosenten kan derfor være større.

Sosial- og helsedepartementet har svart:

«[...] 1) Rekneskapskompetanse, kvalitetssikring og rutinar for samla vurdering av rekneskapen

Som det går fram av Riksrevisjonen sitt dokument, har Rikstrygdeverket gjennomført, og gjennomfører, fleire tiltak for å betre kvaliteten på rekneskapsarbeidet. Departementet vil fylgje opp verknadene av desse tiltaka i arbeidet med rekneskapen for 1999.

2) Bidragsrekneskapen

Departementet er samd i at uteståande bidragsgjeld må analyserast og vurderast jamt. Departementet vil i samråd med Rikstrygdeverket utarbeide klare reglar for avskriving av bidragsgjeld. Rikstrygdeverket vil derfor aldersgruppere krava. Departementet viser óg til dei tiltaka som Rikstrygdeverket arbeider med og som står omtala i dokumentet frå Riksrevisjonen.

3) Feilutbetaling til einsleg forsørgjar

På dei fleste område vil Rikstrygdeverket setje i verk tiltak for å gjere det vanskelegare å gjere feilutbetaling. For heilt å eliminere det, må ein gjere endringar i sjølve rutinen for utrekning av pensjonar. Det kjem til å bli vurdert i samband med ny IT-handlingsplan for trygdeetaten. Departementet vil gjere merksam på at feilutbetaling på 1,2 promille av totalt utbetalt beløp ikkje gjeld einslege forsørgjarar, men feilutbetaling totalt for alle område som kjem av feil frå trygdeetaten si side.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg tiltakene som vil bli iverksatt for å rette opp de påpekte forhold. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen har registrert at det er klare forbedringer på flere områder i Trygdeetatens regnskaper for 1998 i forhold til 1997.

Komiteen vil understreke behovet for å øke regnskapskompetansen ved samtlige enheter og at arbeidet ved å kvalitetsikre viktige rutiner i tilknytning til regnskapsfunksjonen. Komiteen er enig i at utestående bidragsgjeld må analyseres og vurderes i forhold til spørsmål om en eventuell avskrivning.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.

Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapene for 1995 og 1996 påpekt mangelfull avstemming mellom internregnskap (anvisningsprotokoller) og eksternregnskap ved Statens helsetilsyn, jf. senest Dokument nr. 1 (1997-98), Innst. S. nr. 89 (1997-98) og Stortingets behandling 23. april 1998. Etter at Statens helsetilsyn gjennomførte en rekke tiltak for å bedre økonomiforvaltningen, ble antegnelsene avsluttet ved Stortingets behandling av Dokument nr. 3:1 (1998-99), jf. Innst. S. nr. 103 (1998-99) den 2. mars 1999.

Statens helsetilsyn innførte nytt regnskapssystem og konsernkontoordningen i mai 1998. Riksrevisjonen har ingen vesentlige bemerkninger til den framlagte dokumentasjon som viser avstemmingen mellom internregnskapet og eksternregnskapet ved overgangen fra gammelt til nytt system pr. 2. mai 1998. Statens helsetilsyn har imidlertid ikke framlagt noe endelig regnskap pr. 31. desember 1998.

I brev av 11. juni 1999 til Riksrevisjonen framhevet Statens helsetilsyn at problemene med å avlegge et endelig årsregnskap har sin bakgrunn i at det ikke var etablert høy nok kompetanse til å foreta korrekt avslutning av regnskapet, og at det var behov for å foreta opprettinger før endelig regnskap kunne framlegges. At opprettingsarbeidet ikke var avsluttet, ble forklart med generelt høyt arbeidspress både internt og i Statens forvaltningstjeneste (regnskapssentralen). Statens helsetilsyn framhevet at målet med opprettingsarbeidet er å gi et riktig bilde av regnskapet for 1998, og legge grunnlaget for en inngående balanse for 1999 som sikrer at regnskapet for 1999 blir riktig.

Riksrevisjonen har i brev bedt om Sosial- og helsedepartementets uttalelse til manglende framleggelse av årsregnskap for Statens helsetilsyn. I svar framhevet Sosial- og helsedepartementet at Statens helsetilsyns problemer med å avslutte regnskapet for 1998 innen gitte frister i hovedsak er knyttet til beholdningskonti for kunder. I tillegg er det opplyst at det står åpne poster i leverandørreskontro fra 1998. Av departementets brev framgår videre at Statens helsetilsyn har arbeidet med å finne en metodikk for oppretting av regnskapet for 1998 som er i tråd med økonomireglementet i staten og de funksjonelle krav. For å sikre framdriften i arbeidet benyttes ekstern konsulentbistand.

Sosial- og helsedepartementet har uttalt at de vil følge opp Statens helsetilsyn i forhold til månedsrapportering/-avslutning og forberedelse til årsavslutningen for 1999. Departementet vil i denne forbindelse be om å få tilsendt kopier av kasserapporter og månedlige avstemmingsrapporter med dokumentasjon fram mot årsrapporteringen for 1999.

Riksrevisjonen bemerker:

Statens helsetilsyn har ikke framlagt et endelig regnskap for 1998 innen fastsatt frist. Ut fra foreliggende dokumentasjon kan Riksrevisjonen ikke godkjenne regnskapet for 1998.

Sosial- og helsedepartementet har svart:

«Sosial- og helsedepartementet ser meget alvorlig på at Statens helsetilsyn ikke har vært i stand til å fremlegge nødvendig dokumentasjon til å få godkjent regnskapet for 1998. Regnskapet for 1995 og 1996 ble ikke godkjent, hovedsakelig som følge av mangelfullt avstemmingsarbeid. Statens helsetilsyns regnskap for 1997 ble godkjent uten vesentlige bemerkninger. Det har således oppstått en ny situasjon i 1998 bl.a. som følge av innføring av nytt og krevende regnskapssystem. Det må konstateres at regnskapsarbeidet for 1998 ikke har vært tilfredsstillende.

På bakgrunn av de problemer som ble avdekket i forbindelse med Statens helsetilsyns arbeid med å avslutte regnskapet for 1998, har Sosial- og helsedepartementet i brev av 17. august 1999 bedt Statens helsetilsyn om å foreta en gjennomgang av sin økonomifunksjon. Helsetilsynet skal snarest mulig utarbeide og implementere tilfredsstillende skriftlige regnskapsrutiner. Samtidig ba departementet om å få tilsendt månedlige avstemmingsrapporter med dokumentasjon fra og med august fram mot årsrapporteringen for 1999.

[...] For lite ressurser tildelt regnskapsfunksjonen, utilstrekkelig kompetanse og manglende forståelse av avstemmingens betydning i regnskapsarbeidet er bakgrunnen for at Helsetilsynet ved årsskiftet ikke var à jour med føringen og avstemmingen av regnskapet for 1998.

[...] Selv om innføring av nytt regnskapssystem i 1998 har vært ressurskrevende for etaten, endrer det ikke på virksomhetens ansvar for å avslutte regnskapet. Departementet vil følge opp at virksomheten utvikler nødvendig kompetanse og saksbehandlingsrutiner til å utføre sine oppgaver. Departementet vil ha en tett oppfølging av fremdriften i Helsetilsynets arbeid. Behov for å leie inn bistand fra et eksternt revisjonsfirma vil bli vurdert. Arbeidet med å sikre nødvendig kompetanse og rutiner knyttet til regnskapsarbeidet vil også bli fulgt opp i etatstyringsmøter og i tildelingsbrevet for 2000. Departementet vil inntil videre følge opp avstemmingsarbeidet i Statens helsetilsyn månedlig.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen kan ikke godkjenne Statens helsetilsyns regnskap for 1998.

Riksrevisjonen har merket seg at det er iverksatt tiltak for å styrke økonomifunksjonen ved Statens helsetilsyn, og at arbeidet med avslutning av regnskapet for 1998 skal være sluttført innen 31. oktober 1999. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen ikke har kunnet godkjenne Statens helsetilsyns regnskap for 1998 fordi regnskapsrutinene fortsatt ikke er brakt i orden.

Komiteen stiller seg undrende til opplysningen i brev av 11. juni 1999 fra helsetilsynet hvor det fremgår at problemene med å avlegge et endelig årsregnskap har sin bakgrunn i at det ikke var etablert høy nok kompetanse til å foreta korrekt avslutning av regnskapet og vil understreke ledelsens ansvar for å sørge for slik kompetanse.

Komiteen har merket seg at departementet i en periode vil sørge for månedlig oppfølging av avstemmingsarbeidet i Statens helsetilsyn.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

I forbindelse med revisjon av Utenriksdepartementets regnskap for 1998 ble det avdekket flere forhold som ikke var tilfredsstillende. Blant annet forelå ikke spesifikasjon av midlertidige konti for ulike lønnsposter, det var ikke foretatt avstemminger av innberetningspliktige ytelser og rutiner for økonomistyringen i departementet var ikke ferdigstilt. I tillegg viste revisjonen av regnskapet at reskontro for reiseforskudd inneholdt flere eldre poster, at departementet hadde overskredet belastningsfullmakter ved føring på fremmede kapitler og at man ikke hadde inngått avtale med Skattefogden i Oslo og Akershus som er regnskapssentral for lønn.

Riksrevisjonen bemerker:

Utenriksdepartementet har for 1998 ikke vært i stand til å fremlegge et fullstendig regnskap innen utgangen av 1. halvår 1999. Departementet synes i liten grad å ha forbedret påpekte svakheter fra regnskapsavleggelsen for 1997. Riksrevisjonen har merket seg at departementet nå har iverksatt tiltak for å forbedre regnskapet for 1999.

Utenriksdepartementet har svart:

«Utover de opplysninger som fremkom i brev av 28. juni og 26. juli 1999 til Riksrevisjonen vil Utenriksdepartementet bemerke følgende:

[...] Situasjonen pr. d.d. er at alle interimskonti for 1998 er avstemt og det foreligger spesifiserte og dokumenterte avstemminger av alle interimskonti pr. 31. august 1999.

Ved avslutningen av regnskapet for 1998 forelå de nødvendige saksbehandlings- og kontrollrutiner for avlegging av årsregnskapet, noe som beklageligvis ikke var utarbeidet for 1997.

Sluttføringen av rutinebeskrivelser for økonomistyringen består i å samle eksisterende skriftlige rutiner i ett dokument med vedlegg. Departementet tar sikte på at dette skal være gjennomført ved utgangen av september d.å.

Vi regner med at de tiltak som er og vil bli iverksatt vil avhjelpe de forhold som Riksrevisjonen har tatt opp.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen konstaterer at samarbeidet mellom Utenriksdepartementet og Skattefogden i Oslo og Akershus ikke har fungert tilfredsstillende. Dette har medført at departementet først ved utgangen av 1. halvår 1999 avla et fullstendig regnskap for 1998.

Riksrevisjonen forutsetter at departementets regnskap for 1999 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse innen den fristen som er satt av Finansdepartementet. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

Komiteen forutsetter at departementets regnskap for 1999 innrettes slik at det sikrer riktig regnskapsavleggelse innen den fristen som er satt av Finansdepartementet.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

NORAD har utarbeidet en manual for stat-til-stat samarbeid, "Programme and Project Cycle Management". Denne dekker alle faser som er relevant for de foretatte undersøkelser. Denne er brukt som norm ved vurderingen av forvaltningspraksis.

De senere år har NORAD etablert en praksis med egne forvaltningsgjennomganger ved ambassadene. Disse gjennomganger har store likhetstrekk med de undersøkelser Riksrevisjonen har foretatt siden 1992. Rapporter fra relevante gjennomganger er mottatt av Riksrevisjonen, og har vært noe av grunnlaget for de nå foretatte revisjonsundersøkelser.

Disse elementer, sammen med prosessen for virksomhetsplanlegging og landprogramarbeidet danner et tilfredsstillende grunnlag for kvalitetsmessig god forvaltning av norsk bilateral bistand.

Det generelle inntrykk er at ambassadenes forvaltning av tiltak under forberedelse, gjennomføring og avslutning i hovedsak foregår på en tilfredsstillende måte. Arkivene ved ambassadene og i hjemmeadministrasjonene gir tilfredsstillende muligheter for etterkontroll av ambassadens oppfølging av de enkelte tiltak.

Undersøkelsen har likevel avdekket visse svakheter:

  • – Forhold omkring revisjon, synliggjøring av norske midler i mottakerlandets budsjetter og regnskaper, dokumentasjon av kontaktnett og forvaltningsoppsett synes noe svakt og bør forbedres.

  • – Riksrevisjonen ser det som en svakhet at det kreves rapporter bare for norske midler. I de fleste tilfelle går midlene inn i, og bør rapporteres i en større økonomisk sammenheng. Dette bør etter Riksrevisjonens mening innebære at det kreves totalregnskap, eventuelt i tillegg til prosjektregnskap fra samarbeidende virksomhet.

  • – Rapporteringen til Stortinget synes i vesentlig grad å være en orientering om ulike tiltak, og gir i liten grad opplysninger om utviklingsresultater relatert til de målsettinger som angis i budsjettforslagene.

  • – Undersøkelsene har vist at både i Sør-Afrika og Etiopia er det svakheter i kommunikasjonen mellom den nasjonale avtalepart og landets riksrevisjon. Avtaler som inngås av regjeringen inneholder bestemmelser om at revisjonen skal utføres av riksrevisjonen, uten at denne har vært med i avtaleprosessen eller blitt informert om inngåtte forpliktelser.

I rapporten fra undersøkelsen i Etiopia ble uttalt at utbetaling av 45 pst. av landprogrambevilgningen på slutten av 1998 sammen med ompostering fra landprogrammidler til regionalmidler i 1997-regnskapet foretatt i begynnelsen av 1998, gir signaler om svak budsjettstyring.

Hva angår bistand til Nicaragua, har det skjedd visse endringer i samarbeidsforholdet med Nicaragua siden Riksrevisjonens forrige undersøkelse, i 1993. Kommunikasjonen synes nå å foregå direkte mellom ambassaden og gjennomførende enhet. Det bør vurderes om endringen bør formaliseres, og reflekteres i nye avtaler.

Departementet har i svarbrev av 19. juli 1999 om Nicaragua uttalt at man noterer seg de forhold der det kan være grunnlag for rutineendringer. Dette gjelder bl.a. forvaltning av et tiltak finansiert fra forskjellige bevilgninger, og bruk av konsulenter der de kan oppfattes som ekstra ansatte.

I uttalelse gitt i brev av 5. august 1999 om bistanden til Sør-Afrika opplyser departementet bl.a. at spørsmålet om Riksrevisjonens rolle er tatt opp under årets landprogramforhandlinger. Det opplyses videre at det i Tildelingsbrev til NORAD for 1999 er gitt skjerpede retningslinjer for rapportering til departementet, og at denne rapporteringen er grunnlag for rapportering til Stortinget.

Riksrevisjonen har konkludert med at etablerte rutiner og intern kontroll bidrar til å sikre tilfredsstillende forvaltning av bilateral bistand. Undersøkelsene har også vist at rutinene i stor grad er fulgt, slik at det med rimelig grad av sikkerhet kan sies at regnskapet på dette området gir et riktig bilde av virksomheten.

Komiteen sier seg fornøyd med at Riksrevisjonen har konkludert med at etablerte rutiner og intern kontroll bidrar til å sikre tilfredsstillende forvaltning av bilateral bistand.

Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Utdrag fra statsregnskapet for 1998 vedlegges protokollen.

II

Antegnelsene til statsregnskapet for 1998 vedkommende

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Finans- og tolldepartementet

Fiskeridepartementet sak nr. 2, 3 og 4

Forsvarsdepartementet

Justisdepartementet

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kulturdepartementet

Landbruksdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Samferdselsdepartementet sak nr. 1, 2 og 4

Sosial- og helsedepartementet

Utenriksdepartementet

blir desidert i samsvar med innstillingen fra Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen vil peke på at i de senere årenes antegnelser er det tatt opp en rekke saker knyttet til regnskapsføringen i departementene og underlagte virksomheter, samt problemer knyttet til innføringen av nye økonomisystemer. I antegnelsene til statsregnskapet for 1998 tas det opp mange saker som omhandler til dels betydelig svikt i rutiner knyttet til regnskapsføring og økonomiforvaltning. I noen tilfeller er manglene så vesentlige at regnskapene ikke kan godkjennes, og i flere tilfeller medfører de mangler som er avdekket at det også kan foreligge betydelige feil i de tall som er innrapportert til det sentrale statsregnskapet.

Riksrevisjonen ser svært alvorlig på de forhold som er tatt opp. Det kan synes som om internkontroll og korrekt regnskapsføring ikke vektlegges tilstrekkelig i forvaltningen og det er i særlig grad manglende forståelse for avstemmingsrutiner som kan avdekke feil og mangler i regnskapet gjennom året. Resultatet kan bli at det oppstår store avstemmingsdifferanser i regnskapene som ikke kan forklares, noe som igjen medfører at det må brukes betydelige ressurser for å finne ut hva som er feil og til å foreta nødvendige opprettinger. For virksomhetene er det ofte nødvendig å bruke eksterne konsulenter med spesialkompetanse for å finne ut av de påpekte forhold. Også for Riksrevisjonen er revisjon av disse regnskapene svært ressurskrevende og i noen tilfeller er manglene så vesentlige at regnskapet faktisk ikke er reviderbart, bl.a. som følge av manglende revisjonsspor i regnskapene. Det forhold at flere regnskap fremlegges for sent og med manglende dokumentasjon skaper også problemer i forhold til Riksrevisjonens rapportering.

De problemer som er påpekt kan ha flere årsaker, men det kan synes som om feil og mangler knyttet til de regnskapssystemene som er valgt og manglende kompetanse hos personalet som har ansvaret for regnskapsføringen er hovedproblemene. I noen tilfeller prioriteres heller ikke tilstrekkelige ressurser til økonomifunksjonen i virksomheten. Flere systemer er også til dels svært kompliserte og primært utviklet for regnskapsføring i private virksomheter. Systemene har til dels ikke håndtert rapportering etter kontantprinsippet på en tilfredsstillende måte slik at det har vært nødvendig å ta i bruk manuelle rutiner.

Det bemerkes i den forbindelse at det også er avdekket svakheter og mangler ved testingen og ved funksjonaliteten til de systemer som er godkjent på statens rammeavtaler, jf. sak 1 under Arbeids- og administrasjonsdepartementet.

På denne bakgrunn har Riksrevisjonen funnet det nødvendig å fokusere på disse problemene overfor Finansdepartementet som overordnet økonomidepartement og Statsministerens kontor, ved oversendelse av de samlede antegnelsene til statsregnskapet for 1998. Riksrevisjonen vil understreke at en tilfredsstillende økonomiforvaltning primært er et ledelsesansvar i den enkelte virksomhet, men Riksrevisjonen er av den oppfatning at de påpekte forhold er så alvorlige at de må følges opp generelt på overordnet nivå i forvaltningen.

Likelydende brev er sendt Finans- og tolldepartementet.

Det vises til Riksrevisjonens brev av 3.9.1999. Videre vises det til møte i Riksrevisjonen 2.11.1999 mellom bl.a. revisjonsråd Bjørg Selås og finansråd Tore Eriksen.

I brevet peker Riksrevisjonen bl.a. på at det i antegnelsene til statsregnskapet for 1998 er tatt opp mange saker som omhandler til dels betydelig svikt i rutiner for regnskapsføring og økonomiforvaltning i departementene og i underliggende virksomheter. De påpekte forholdene er etter Riksrevisjonens oppfatning så alvorlige at de må følges opp generelt på overordnet nivå i forvaltningen.

Riksrevisjonen har sendt et likelydende brev til Statsministerens kontor. I forståelse med Statsministerens kontor besvares brevet av Finansdepartementet.

Finansdepartementet deler Riksrevisjonens vurdering om at det er behov for ytterligere tiltak på de områdene som er påpekt i brevet (jf. også omtale i Gul bok 2000, pkt. 7.1.1). Departementet legger i den forbindelse vekt på å videreutvikle og styrke tiltak som legger til rette for departementenes og underliggende virksomheters oppfølging av kravene i økonomiregelverket (økonomireglementet og funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten). Ved en slik prioritering av felles tiltak vil staten bl.a. kunne dra nytte av stordriftsfordeler på områder der dette finnes.

Det har vært avholdt møte med departementene for å få deres vurdering av den faktiske situasjonen og få fram forslag til mulige tiltak. Departementene bekrefter behovet for ytterligere fellestiltak. Tiltakene som følger bygger på det som har kommet fram gjennom denne kontakten.

Finansdepartementet legger stor vekt på at de felles tilretteleggingstiltakene som tilbys i staten, ikke skal kunne bidra til å endre ansvarsforholdet mellom Finansdepartementet som ansvarlig for økonomiregelverket og departementenes ansvar for økonomistyringen i departementene selv og i deres underliggende virksomheter. En endring av dette ansvarsforholdet i retning av større ansvar for Finansdepartementet ville bl.a. kunne svekke virksomhetenes og fagdepartementenes incentiver til å sette i verk nødvendige tiltak for å sikre kvaliteten i sin økonomistyring.

Det er etter Finansdepartementets vurdering viktig å understreke at tilfredsstillende økonomistyring primært er et ledelsesansvar i den enkelte virksomhet. Dette ansvaret understrekes også av Riksrevisjonen i brevet av 3.9.1999.

I Gul bok, kap. 7, er det årlig gitt en omtale av statlig økonomistyring, herunder av tilretteleggingstiltakene. Følgende hovedtiltak er til nå gjennomført.

  • – tilbud om økonomitjenester fra regnskapssentraler (som gir virksomhetene tilgang til økonomisystemer via skattefogdkontorene og Statens forvaltningstjeneste)

  • – tilbud om rammeavtaler med leverandører av økonomisystemer til bruk for virksomheter som velger å anskaffe slike systemer selv (avtalene forvaltes av Statens forvaltningstjeneste)

  • – rammeavtaler med banker om å yte kontohold- og betalingstjenester (avtalene forvaltes av Finansdepartementet)

  • – et kompetanse-/kurstilbud (fra Statskonsult)

Nedenfor omtales konkrete tiltak som nå planlegges iverksatt. Tiltakene er rettet mot bl.a. kompetanse og regnskapssystemer, jf. Riksrevisjonens påpeking av at svakheter på disse områdene er viktige årsaker til problemene som er tatt opp. Parallelt med forberedelse av disse tiltakene, vil Finansdepartementet arbeide med å styrke informasjonsgrunnlaget for å kunne vurdere ytterligere tiltak, jf. omtale i pkt. 4 og 5.

Følgende nye tilretteleggingstiltak vil bli satt i verk:

  • – Departementet vil ta initiativ til å danne nettverksgrupper med de andre departementene og eventuelt større virksomheter. Slik grupper vil kunne brukes av deltakerne bl.a. til gjensidig erfaringsutveksling. For Finansdepartementet som regelverksforvalter på økonomistyringsområdet, vil de i tillegg kunne brukes både til å spre informasjon og få tilbakemelding fra departementene om aktuelle tema. Det legges opp til en relativt fast organisering av gruppene, der et aktuelt alternativ er å ha egne grupper for ulike arbeidsområder som f.eks. regnskapsfunksjonen, tilskuddsforvaltning m.v. Nettverksgrupper vil bli etablert i løpet av første halvår 2000.

  • – Hvert departement vil bli tilbudt et kursopplegg for den administrative ledelsen i egen sektor (departementet selv og underliggende virksomheter). Tilstrekkelig kunnskap og oppmerksomhet fra ledelsens side er etter Finansdepartementets vurdering svært viktig for å oppnå gode resultater på økonomistyringsområdet. Finansdepartementet vil utarbeide opplegget for kurset slik at dette kan være klart i løpet av første kvartal 2000. Det er forutsatt at alle departementer skal gjennomføre slike kurs for sine ledere.

  • – Ett oppdatert veiledningsmateriale i statlig regnskapsføring vil bli distribuert til virksomhetene. Veiledningen vil ta utgangspunkt i en veiledning som Finansdepartementet utarbeidet i 1982 og i økonomiregelverket for staten. En oppdatert veiledning kan bli brukt i opplæring/undervisning, i tillegg til ved regnskapsarbeidet i den enkelte virksomhet. Veiledningen skal være ferdig utarbeidet i løpet av første halvår 2001.

  • – Rutinebeskrivelser for avstemming vil bli distribuert til virksomhetene. Riksrevisjonen peker i sitt brev på betydningen av avstemmingsrutiner som kan avdekke feil og mangler i regnskapet gjennom året. Finansdepartementet vil gjennomgå rutinebeskrivelser for avstemming som regnskapssentralene har utarbeidet for sine kunder og distribuere slike beskrivelser til alle virksomheter. Materialet vil bli distribuert i løpet av første halvår 2000.

Oppfølgingen av rammeavtalene for økonomisystemer vil også bli styrket. Riksrevisjonen omtaler i brevet svakheter og mangler ved funksjonaliteten i systemer som omfattes av rammeavtalene inngått av Statens forvaltningstjeneste. De påpekte forholdene tilsier etter Finansdepartementets vurdering at det er behov for å stille strengere krav overfor leverandørene av disse systemene, spesielt i forhold til å videreutvikle systemene i tråd med forpliktelser i avtalene. Det er også behov for mer løpende kontakt med leverandørene. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Statens forvaltningstjeneste vil i samråd med Finansdepartementet vurdere nærmere de konkrete tiltakene for en slik styrking av oppfølgingen av rammeavtalene. Det vises for øvrig til omtalen nedenfor av nye rammeavtaler.

Finansdepartementet forbereder en erfaringsinnhenting om økonomiregelverket for staten, jf. omtale i Gul bok 2000 (pkt. 7.1.1). Siktemålet med økonomiregelverket er en mer effektiv styring og utnyttelse av statlige midler og en bedre mål- og resultatoppnåelse. Det legges i erfaringsinnhentingen vekt på å få konkrete tilbakemeldinger fra departementene og underliggende virksomheter om de tjenestetilbudene som er tilrettelagt, og om hvor disse er tilpasset brukernes behov. Dette gjelder både for økonomitjenestene fra regnskapssentralene, rammeavtalene for økonomisystemer og kompetanse-/kurstilbudet (jf. pkt. 2 ovenfor). Kontakten mot brukerne på disse senetrale punktene i erfaringsinnhentingen vil etter planen skje i løpet av første halvår 2000.

Et viktig formål med erfaringsinnhentingen er å gi et bedre grunnlag for å vurdere mulige forbedringer eller utvidelser av de tjenestene som er tilrettelagt for virksomhetene. Videre skal erfaringsinnhentingen gi et bedre grunnlag for å vurdere eventuelle justeringer av selve regelverket. Herunder vil mulige forbedringer og forenklinger av bestemmelser i regelverket bli vurdert i forhold til siktemålet med regelverket (jf. omtalen ovenfor). Finansdepartementet vil raskt følge opp resultatene av erfaringsinnhentingen etter hvert som disse foreligger.

Ett eksempel på områder hvor erfaringsinnhentingen relativt raskt bør kunne gi informasjon om forbedringspunkter, er i forhold til rammeavtalen for økonomisystemer. Slike forbedringer kan både gjelde opplegget for nye rammeavtaler (jf. at de gjeldende avtalene løper ut ved utgangen av 2000), og kravene som skal stilles overfor leverandører til funksjonalitet i systemene som de tilbyr. Finansdepartementet legger opp til å revidere den funksjonelle kravspesifikasjonen som gjeldende rammeavtaler er inngått på grunnlag av. Det arbeidet planlegges startet opp i løpet av våren 2000.

Finansdepartementet vil videre starte et utredningsarbeid om behovet for og organiseringen av ytterligere felles tilretteleggingstiltak for å heve kvaliteten av økonomiforvaltningen i staten. Herunder vil mulige måter å få styrket arbeidet med både oppfølging, kontroll og veiledning internt i statsforvaltningen bli vurdert, jf. også Riksrevisjonens understreking i brevet av behovet for tilstrekkelig vektlegging av internkontroll og kompetanse. Utredningen gjøres i samråd med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og det legges opp til å gi en omtale av arbeidet med utredningen i Gul bok 2001.

Iverksettingen av tiltakene i pkt. 3 kan i stor grad skje i løpet av første halvår 2000, jf. omtalen ovenfor. Ytterligere tiltak vil kunne settes i verk på grunnlag av erfaringsinnhentingen om økonomiregelverket og av den omtalte videre utredningen. Noen av tiltakene vil kunne gi positive effekter i form av bedre økonomistyring i virksomhetene i løpet av 2000, mens effekten av enkelte andre tiltak først kan forventes på et noe senere tidspunkt.

Finansdepartementet vil holde Riksrevisjonen orientert om fremdriften av de tiltakene som er omtalt i dette brevet, herunder om resultatene av erfaringsinnhentingen om økonomiregelverket.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. februar 2000

Jørgen Kosmo

leder

Elisabeth Aspaker

ordfører for Olje- og energidepartementet og Utenriksdepartementet

Carl I. Hagen

ordfører for Finans- og tolldepartementet

Odd Holten

ordfører for Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet

Inger Lise Husøy

ordfører for Barne- og familiedepartementet og Utenriksdepartementet, saker vedrørende utvikling og menneskerettigheter

Ottar Kaldhol

ordfører for Kulturdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet

Vidar Kleppe

ordfører for Forsvarsdepartementet, Justisdepartementet og Sosial- og helsedepartementet

Gunnar Skaug

ordfører for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Landbruksdepartementet

Kari Økland

ordfører for Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Kristin Halvorsen

fung. sekretær og ordfører for Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet

Første kapittel