10. Sosial- og helsedepartementet
Ved revisjon av årsavslutningen for 1997 fremkom en rekke bemerkninger til regnskapet for trygdeetaten, jf. Dokument nr. 1 (1998-99) side 99. Rikstrygdeverket satte i verk flere omfattende tiltak for å forbedre de påpekte forholdene, og nedsatte i den forbindelse flere arbeidsgrupper.
Revisjonen av 1998 regnskapet viser at det på flere områder har vært klare forbedringer i forhold til bemerkningene til 1997 regnskapet. Dette gjelder både regnskapene som er ført ved trygdekontorene, fylkestrygdekontorene, hjelpemiddelsentralene og Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Rikstrygdeverkets tiltak for å bedre kvaliteten på regnskapet vil imidlertid ikke få full effekt før regnskapet for 1999.
Ved revisjon av årsavslutningen for regnskapet for 1998, er det foretatt kontroll av regnskaper og rutiner ved Rikstrygdeverket (RTV), Folketrygdkontoret for utenlandssaker (FFU), Trygdeetatens innkrevingssentral (TI) og ved utvalgte enheter ved fylkestrygdekontorene (FTK), trygdekontorene (TK) og hjelpemiddelsentralene (HMS).
Riksrevisjonen har gjennomført årsavslutningsrevisjon for bidragsregnskapet, og har tatt opp følgende forhold vedrørende regnskapsavlegget for 1998:
Årsregnskapet for 1998 viste totale utestående fordringer, bidragsgjeld som TI skal kreve inn, på vel 2,5 mrd. kroner. Gjeld i saker uten ordinær innbetaling utgjorde 869 mill. kroner pr. 31. desember 1998. Utestående fordringer i disse sakene er således økt med 61 mill. kroner fra 1997 til 1998.
Lov om innkreving av barnebidrag av 9. desember 1955 nr. 5 (innkrevingsloven) gir i § 16 hjemmel til å gi forskrift om adgang til å avskrive offentlige bidragskrav. Sosial- og helsedepartementet har i tildelingsbrevet for 1999 gitt Rikstrygdeverket fullmakt til å avskrive uerholdelige fordringer i henhold til Finansdepartementets rundskriv R-12/92.
Ifølge RTV er grunnen til at hjemmel for avskriving hittil ikke har vært gitt, uttrykk for et bevisst valg. Det vil ikke nødvendigvis ha praktiske konsekvenser av betydning for effektiviteten på innkrevingsarbeidet at det ikke formelt blir fattet beslutning om avskriving. TI må uansett foreta taktiske prioriteringer på bakgrunn av målsettingen om å kreve inn mest mulig. Uavhengig av om det blir gitt formelle regler eller ikke, finner RTV det ikke riktig å bruke ressurser på gjeld som rent faktisk blir vurdert som uerholdelig.
Riksrevisjonen har foretatt en begrenset gjennomgåelse av rutiner og enkeltsaker som gjelder stønader til enslige forsørgere. Kontrollen begrenset seg til overgangsstønad, stønad til barnetilsyn og utdanningsstønad. Bevilgningen til disse stønadene var til sammen 3,7 mrd. kroner i 1999. Formålet med kontrollen var å vurdere om behandlingen av stønadstilfeller var underlagt tilfredsstillende intern kontroll som kunne sikre at riktig ytelse ble utbetalt. Det ble foretatt vurderinger av både manuelle kontroller og programmerte kontroller i trygdeetatens IT-systemer.
Rikstrygdeverket opplyser i brev av 14. juni 1999 til Riksrevisjonen at trygdeetatens EDB-systemer i utgangspunktet ble laget som et system for å registrere resultater. Over tid er det bygget inn begrenset funksjonalitet for å få automatiske kontroller og beslutningsstøttesystemer ut fra konkrete behov i den enkelte rutine. EDB-registreringen må derfor alltid sees i sammenheng med kravblanketter, vedtak, generelle krav og hjelpemidler for etterfølgende kontroll av saksbehandlingen.
Rikstrygdeverket uttaler at arbeidet med kvalitetssikring er gitt høy prioritet. Det er utarbeidet et policydokument som er gjort tilgjengelig for alle i etaten. For å styrke linjens arbeid, og ikke minst direktoratfunksjonen innen regnskap, har Trygdedirektørens internrevisjon gjennomført en overordnet vurdering av organisasjonen og den administrative kvalitetssikringen (AKS) i tilknytning til regnskapsarbeidet i Rikstrygdeverket og trygdeetaten.
Arbeidet vil videreføres i et prosjekt med det formål å gjennomføre en kartlegging og vurdering av om den administrative kvalitetssikringen ved regnskapsarbeidet i etaten er tilfredsstillende, hensiktsmessig og effektiv. Arbeidet skal omfatte rutinene for regnskapsføring i Rikstrygdeverket, ved fylkestrygdekontorene og ved trygdekontorene.
For øvrig uttaler RTV at det i tilknytning til "Særinstruks for kontroll med økonomiforvaltning, regnskapsførsel og beholdninger i RTVs underliggende enheter", vil bli utarbeidet rutinebeskrivelser for hvordan denne kontrollen skal gjennomføres. RTV vil som et ledd i direktoratets kvalitetssikringsarbeid etablere et system som sikrer systematisk tilbakerapportering fra fylkene om forhold knyttet til oppfyllelse av krav i økonomiregelverket vedrørende regnskap. Dette vil bl.a. være forhold av den karakter som er nevnt blant Riksrevisjonens hovedfunn. Tiltaket vil knyttes til allerede innarbeidede rutiner, gjennom mål- og prioriteringsdokumentet og virksomhetsplanlegging. Planleggingen av tiltaket vil skje høsten 1999, med gjennomføring fra og med regnskapsåret 2000. Dette vil tas med i mål- og prioriteringsdokumentet for år 2000.
Departementet uttaler videre i brev av 6. august 1999 at de er enig i at utestående bidragsgjeld må analyseres og vurderes regelmessig og slutter seg til de tiltak som RTV beskriver i sitt brev.
Rikstrygdeverket vil sørge for at analyser av bidragsgjelden fremkommer i årsregnskapet for 1999, herunder også i innrapporteringen til Finansdepartementet for behandling i Statens kapitalregnskap.
Den nye innkrevingsreskontroen (TOR 9) vil gi mulighet til å skille ut uerholdelige saker som en egen sakstype. Det at en sak blir skilt ut som uerholdelig, betyr ikke at det ikke blir gjort noe i saken. Det legges opp til at det gjennomføres regelmessig maskinell oppfølging av disse sakene. I tillegg må gjeldsmassen overvåkes slik at det kan foretas foreldelsesavbrytende handlinger.
Når det gjelder en nærmere detaljutforming av hvilke kriterier som skal legges til grunn for vurdering av om et krav skal betraktes som uerholdelig, har TI utarbeidet forslag til retningslinjer. Disse vil Rikstrygdeverket ta stilling til i løpet av oktober 1999. Nærmere informasjon om uerholdelige krav vil på denne bakgrunn fremkomme i regnskapet for 1999.
Når det gjelder stønad til enslige forsørgere uttaler departementet bl.a. i brev av 6. august 1999 at Riksrevisjonens gjennomgang av den interne kontroll er vidtrekkende og omfatter grunnleggende strukturer i trygdeetatens IT-systemer. På de fleste punkter vil RTV iverksette tiltak som vil redusere muligheten for feil.
Riksrevisjonen bemerker:
På mange områder er det klare forbedringer i Trygdeetatens regnskap for 1998 i forhold til de bemerkninger Riksrevisjonen hadde til regnskapet for 1997. Det vil imidlertid fortsatt være behov for å øke regnskapskompetansen ved samtlige enheter, og etablere tilstrekkelig kvalitetssikring av rutiner for anvisning, avstemming og oppfølging av balansekonti ved enhetene. Rikstrygdeverket må videreutvikle rutinene for vurdering av det samlede regnskap for trygdeetaten.
Etter Riksrevisjonens vurdering må utestående bidragsgjeld analyseres og vurderes regelmessig. I kommentarer eller noter til regnskapet, eller i årsrapportene må det fremgå hvilke vurderinger RTV har foretatt. Vurderinger i tilknytning til innfordringstiltak, uerholdelighet og spørsmål om eventuell avskriving, vil bidra til at regnskapet gir et mer korrekt uttrykk for situasjonen.
Regelverket for avskrivning av bidragsgjeld må avklares, og det må utarbeides klare rutinebeskrivelser, herunder retningslinjer for hvorledes tap som ikke er realisert skal rapporteres.
Selv om feilutbetalingene vedrørende stønad til enslig forsørger kun utgjør 1,2 promille av totalt utbetalt beløp, bemerkes at disse kun omfatter registrerte tilfeller hvor det har blitt utbetalt for høy ytelse. Den beregnede feilprosenten tar ikke hensyn til feilutbetalinger som ikke blir oppdaget. Den reelle feilprosenten kan derfor være større.
Sosial- og helsedepartementet har svart:
«[...] 1) Rekneskapskompetanse, kvalitetssikring og rutinar for samla vurdering av rekneskapen
Som det går fram av Riksrevisjonen sitt dokument, har Rikstrygdeverket gjennomført, og gjennomfører, fleire tiltak for å betre kvaliteten på rekneskapsarbeidet. Departementet vil fylgje opp verknadene av desse tiltaka i arbeidet med rekneskapen for 1999.
2) Bidragsrekneskapen
Departementet er samd i at uteståande bidragsgjeld må analyserast og vurderast jamt. Departementet vil i samråd med Rikstrygdeverket utarbeide klare reglar for avskriving av bidragsgjeld. Rikstrygdeverket vil derfor aldersgruppere krava. Departementet viser óg til dei tiltaka som Rikstrygdeverket arbeider med og som står omtala i dokumentet frå Riksrevisjonen.
3) Feilutbetaling til einsleg forsørgjar
På dei fleste område vil Rikstrygdeverket setje i verk tiltak for å gjere det vanskelegare å gjere feilutbetaling. For heilt å eliminere det, må ein gjere endringar i sjølve rutinen for utrekning av pensjonar. Det kjem til å bli vurdert i samband med ny IT-handlingsplan for trygdeetaten. Departementet vil gjere merksam på at feilutbetaling på 1,2 promille av totalt utbetalt beløp ikkje gjeld einslege forsørgjarar, men feilutbetaling totalt for alle område som kjem av feil frå trygdeetaten si side.»
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen har merket seg tiltakene som vil bli iverksatt for å rette opp de påpekte forhold. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".
Komiteen har registrert at det er klare forbedringer på flere områder i Trygdeetatens regnskaper for 1998 i forhold til 1997.
Komiteen vil understreke behovet for å øke regnskapskompetansen ved samtlige enheter og at arbeidet ved å kvalitetsikre viktige rutiner i tilknytning til regnskapsfunksjonen. Komiteen er enig i at utestående bidragsgjeld må analyseres og vurderes i forhold til spørsmål om en eventuell avskrivning.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon.
Riksrevisjonen har i antegnelsene til statsregnskapene for 1995 og 1996 påpekt mangelfull avstemming mellom internregnskap (anvisningsprotokoller) og eksternregnskap ved Statens helsetilsyn, jf. senest Dokument nr. 1 (1997-98), Innst. S. nr. 89 (1997-98) og Stortingets behandling 23. april 1998. Etter at Statens helsetilsyn gjennomførte en rekke tiltak for å bedre økonomiforvaltningen, ble antegnelsene avsluttet ved Stortingets behandling av Dokument nr. 3:1 (1998-99), jf. Innst. S. nr. 103 (1998-99) den 2. mars 1999.
Statens helsetilsyn innførte nytt regnskapssystem og konsernkontoordningen i mai 1998. Riksrevisjonen har ingen vesentlige bemerkninger til den framlagte dokumentasjon som viser avstemmingen mellom internregnskapet og eksternregnskapet ved overgangen fra gammelt til nytt system pr. 2. mai 1998. Statens helsetilsyn har imidlertid ikke framlagt noe endelig regnskap pr. 31. desember 1998.
I brev av 11. juni 1999 til Riksrevisjonen framhevet Statens helsetilsyn at problemene med å avlegge et endelig årsregnskap har sin bakgrunn i at det ikke var etablert høy nok kompetanse til å foreta korrekt avslutning av regnskapet, og at det var behov for å foreta opprettinger før endelig regnskap kunne framlegges. At opprettingsarbeidet ikke var avsluttet, ble forklart med generelt høyt arbeidspress både internt og i Statens forvaltningstjeneste (regnskapssentralen). Statens helsetilsyn framhevet at målet med opprettingsarbeidet er å gi et riktig bilde av regnskapet for 1998, og legge grunnlaget for en inngående balanse for 1999 som sikrer at regnskapet for 1999 blir riktig.
Riksrevisjonen har i brev bedt om Sosial- og helsedepartementets uttalelse til manglende framleggelse av årsregnskap for Statens helsetilsyn. I svar framhevet Sosial- og helsedepartementet at Statens helsetilsyns problemer med å avslutte regnskapet for 1998 innen gitte frister i hovedsak er knyttet til beholdningskonti for kunder. I tillegg er det opplyst at det står åpne poster i leverandørreskontro fra 1998. Av departementets brev framgår videre at Statens helsetilsyn har arbeidet med å finne en metodikk for oppretting av regnskapet for 1998 som er i tråd med økonomireglementet i staten og de funksjonelle krav. For å sikre framdriften i arbeidet benyttes ekstern konsulentbistand.
Sosial- og helsedepartementet har uttalt at de vil følge opp Statens helsetilsyn i forhold til månedsrapportering/-avslutning og forberedelse til årsavslutningen for 1999. Departementet vil i denne forbindelse be om å få tilsendt kopier av kasserapporter og månedlige avstemmingsrapporter med dokumentasjon fram mot årsrapporteringen for 1999.
Riksrevisjonen bemerker:
Statens helsetilsyn har ikke framlagt et endelig regnskap for 1998 innen fastsatt frist. Ut fra foreliggende dokumentasjon kan Riksrevisjonen ikke godkjenne regnskapet for 1998.
Sosial- og helsedepartementet har svart:
«Sosial- og helsedepartementet ser meget alvorlig på at Statens helsetilsyn ikke har vært i stand til å fremlegge nødvendig dokumentasjon til å få godkjent regnskapet for 1998. Regnskapet for 1995 og 1996 ble ikke godkjent, hovedsakelig som følge av mangelfullt avstemmingsarbeid. Statens helsetilsyns regnskap for 1997 ble godkjent uten vesentlige bemerkninger. Det har således oppstått en ny situasjon i 1998 bl.a. som følge av innføring av nytt og krevende regnskapssystem. Det må konstateres at regnskapsarbeidet for 1998 ikke har vært tilfredsstillende.
På bakgrunn av de problemer som ble avdekket i forbindelse med Statens helsetilsyns arbeid med å avslutte regnskapet for 1998, har Sosial- og helsedepartementet i brev av 17. august 1999 bedt Statens helsetilsyn om å foreta en gjennomgang av sin økonomifunksjon. Helsetilsynet skal snarest mulig utarbeide og implementere tilfredsstillende skriftlige regnskapsrutiner. Samtidig ba departementet om å få tilsendt månedlige avstemmingsrapporter med dokumentasjon fra og med august fram mot årsrapporteringen for 1999.
[...] For lite ressurser tildelt regnskapsfunksjonen, utilstrekkelig kompetanse og manglende forståelse av avstemmingens betydning i regnskapsarbeidet er bakgrunnen for at Helsetilsynet ved årsskiftet ikke var à jour med føringen og avstemmingen av regnskapet for 1998.
[...] Selv om innføring av nytt regnskapssystem i 1998 har vært ressurskrevende for etaten, endrer det ikke på virksomhetens ansvar for å avslutte regnskapet. Departementet vil følge opp at virksomheten utvikler nødvendig kompetanse og saksbehandlingsrutiner til å utføre sine oppgaver. Departementet vil ha en tett oppfølging av fremdriften i Helsetilsynets arbeid. Behov for å leie inn bistand fra et eksternt revisjonsfirma vil bli vurdert. Arbeidet med å sikre nødvendig kompetanse og rutiner knyttet til regnskapsarbeidet vil også bli fulgt opp i etatstyringsmøter og i tildelingsbrevet for 2000. Departementet vil inntil videre følge opp avstemmingsarbeidet i Statens helsetilsyn månedlig.»
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen kan ikke godkjenne Statens helsetilsyns regnskap for 1998.
Riksrevisjonen har merket seg at det er iverksatt tiltak for å styrke økonomifunksjonen ved Statens helsetilsyn, og at arbeidet med avslutning av regnskapet for 1998 skal være sluttført innen 31. oktober 1999. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".
Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen ikke har kunnet godkjenne Statens helsetilsyns regnskap for 1998 fordi regnskapsrutinene fortsatt ikke er brakt i orden.
Komiteen stiller seg undrende til opplysningen i brev av 11. juni 1999 fra helsetilsynet hvor det fremgår at problemene med å avlegge et endelig årsregnskap har sin bakgrunn i at det ikke var etablert høy nok kompetanse til å foreta korrekt avslutning av regnskapet og vil understreke ledelsens ansvar for å sørge for slik kompetanse.
Komiteen har merket seg at departementet i en periode vil sørge for månedlig oppfølging av avstemmingsarbeidet i Statens helsetilsyn.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".