1. Sammendrag

I proposisjonen fremmer Arbeids- og inkluderingsdepartementet forslag om endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), og likelydende endringer i den nye utlendingsloven, lov 15. mai 2008 nr. 35. Den nye loven av 2008 har foreløpig ikke trådt i kraft.

1.1 Visuminformasjonssystemet (VIS)

I norsk rett foreligger det pr. i dag ingen bestemmelse om registrering og lagring av biometrisk personinformasjon i forbindelse med visumsøknader. Regler om når en utlending må ha visum, hvem som behandler visumsøknader, hvem som utsteder visum mv. er imidlertid gitt i utlendingsloven § 25, jf. utlendingsforskriften §§ 104 til 113 a, og i § 8 flg. i utlendingsloven av 15. mai 2008.

Forslaget går ut på å innføre lovhjemmel for et felles europeisk visuminformasjonssystem, Visa Information System (VIS). Bakgrunnen er at Rådet i EU sommeren 2008 vedtok to rettsakter om VIS; én Europaparlaments- og rådsforordning om etablering og bruk av selve systemet som et ytterligere virkemiddel i en effektiv migrasjonspolitikk (forordning nr. 767/2008), og én rådsbeslutning om at myndigheter med ansvar for sikkerhet i medlemslandene samt Europol på visse vilkår og til bestemte formål kan gis innsyn i opplysninger i VIS (rådsbeslutning nr. 633/2008).

VIS er et system mellom Schengen-landene for utveksling av informasjon i forbindelse med behandling og avgjørelse av visumsøknader. Hensikten er bl.a. å forbedre implementeringen av Schengen-landenes felles visumpolitikk. Videre skal systemet bidra til å forenkle søknadsprosedyrer, identifikasjon og retur av personer uten lovlig opphold, avverge "visa-shopping" og forfalskning samt forebygge trusler mot medlemsstatenes indre sikkerhet. Opplysninger som er nødvendige for å behandle søknad om visum (herunder biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk), samt opplysninger om avgjørelse, annullering, tilbakekall og forlengelse, registreres i nasjonale enheter og overføres til en sentral enhet for gjensidig benyttelse av autoriserte myndigheter i alle medlemsstatene. Opplysningene skal brukes ved behandling av visumsøknader, ved grensekontrollmyndighetenes verifisering av identitet og kontroll av visumets gyldighet ved passering av de ytre Schengen-grensene, ved utlendingsmyndighetenes identifisering av utlendinger uten lovlig opphold, og ved anvendelsen av rådsforordning nr. 343/2003 av 18. februar 2003 om fastsettelse av kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i en medlemsstat av en borger av et tredjeland (Dublin II-forordningen). I noen nærmere angitte situasjoner har autoriserte nasjonale myndigheter og Europol lesetilgang til VIS for å hindre, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger.

VIS-forordningen er også et resultat av nye vedtaksprosedyrer i EU, som innebærer at Europa-parlamentet har medbestemmelsesrett. Det vil si at et lovforslag skal være omforent både i Rådet og i Parlamentet. Parlamentet har i hele prosessen med VIS-forordningen stilt meget strenge krav til individets rettigheter og beskyttelse på personvernområdet. VIS-forordningen er dermed et resultat av en møysommelig avveiing mellom medlemsstatenes fokus på at VIS også skal inneha visse kontrollelementer, og Parlamentets fokus på individets rettigheter og beskyttelse.

Departementet påpeker at VIS klart vil medføre betydelige finansielle kostnader samt berøre grunnleggende personvernspørsmål. Departementet viser i proposisjonen til en omfattende konsekevensanalyse som EU-kommisjonen utga i 2004. Departementet har i sin vurdering av personvernmessige konsekvenser bl.a. bygget på denne. Ulempene ved inngripen i privatsfæren ble vurdert opp mot fordelene i forhold til effektiv implementering av en felles visumpolitikk, forenkling av Dublin II-forordningen, reduksjon av tilfeller med forfalskning og "visa-shopping", økt effektivitet av grensekontroll, reduksjon av ulovlig migrasjon, bidrag til indre sikkerhet samt den forenkling for bona fide-visumsøkere og -innehavere VIS-systemet vil innebære. Oppsummeringen av disse fordelene og ulempene viste at VIS med biometri vil gi substansiell forbedring på de fleste områder. For å kompensere for de negative konsekvensene, har bl.a. proporsjonalitetsprinsippet og fastlegging av regler for personvern, stått i sterk fokus ved utarbeidelsen av VIS-regelverket. VIS-forordningen er ikke mer vidtgående enn det som er nødvendig for å nå målet. De opplysninger som skal legges inn i VIS, er opplysninger som er nødvendige for å kunne behandle visumsøknader, og opplysninger om avgjørelsene av søknadene. Det vises til at VIS-forordningen i kapittel VI har omfattende regler om rettigheter og overvåking av databeskyttelse, samt regler for erstatningsansvar.

Departementet foreslår syv bestemmelser om VIS i utlendingsloven, der man synliggjør skillet mellom utlendingsmyndighetenes rolle ved bruk av VIS, og når utpekte myndigheter med formål å avverge, avdekke og etterforske terrorhandlinger og andre alvorlige kriminelle handlinger gis rett til å søke i deler av VIS. Videre foreslår departementet å innta en henvisning til VIS-forordningen i lovteksten, slik at også bakgrunnen for og formålet med VIS fremgår. Behandlingsansvarlig myndighet synliggjøres, og det angis konkret hvilke myndigheter som har tilgang til VIS for hvilke formål. Likeledes foreslås det å innta frister for sletting i lovteksten. Utkastet til lovtekst er således mer omfattende enn det forslaget som ble sendt på høring i 2006, men det innebærer ikke materielle endringer i forhold til de rammene som opprinnelig ble foreslått. Departementet har derfor ikke sett behov for en ny høring.

Departementet gir i proposisjonen en oversikt over budsjettmessige og administrative konsekvenser av forslaget.

1.2 Andre lovendringer

I et eget høringsbrev av 17. oktober 2008 har departementet fremmet forslag til nye og skjerpede regler om sikret underhold i saker om familieinnvandring i samsvar med det som ble varslet i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) om ny utlendingslov. Fordi det er ønskelig å innføre regler om skjerpet underholdskrav allerede i gjeldende forskrift, fremmer departementet forslag til en endring av gjeldende utlendingslov § 9, for å sikre at det ikke skal oppstå tvil om at det er hjemmel for slik forskriftsregulering. Videre fremmer departementet forslag om at utlendingsmyndighetene skal kunne innhente opplysninger fra sosialtjenesten om hvorvidt referansepersonen i Norge har mottatt økonomisk sosialhjelp det siste året, jf. den bestemmelsen om dette som Stortinget har vedtatt i utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35.

For øvrig fremmes det forslag til oppretting av enkelte feilhenvisninger i §§ 92 og 94 i 2008-loven.

1.3 Bankgaranti i visumsaker

I kapittel 9 i proposisjonen er det redegjort for departementets oppfølging av anmodningsvedtak nr. 282 av 17. mars 2005 om å utrede bruk av bankgarantier i visumsammenheng.

Departementet mener at en bankgarantiordning vil kunne åpne for en mer liberal visumpraksis for utlendinger som ellers risikerer avslag på søknaden på grunn av manglende returforutsetninger. Ordningen vil kunne være en sikkerhet mot at visuminstituttet misbrukes i denne sammenheng. Med utgangspunkt i den danske ordningen med bankgaranti, og departementets vurdering av denne, vil departementet sende på høring et forslag til forskriftsbestemmelser om bankgaranti som vilkår for visum. Reglene vil inntas i ny utlendingsforskrift som skal tre i kraft samtidig med ny utlendingslov, etter planen 1. januar 2010.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Tore Hagebakken, Saera Khan, Inger Løite, Tom Strømstad Olsen og Arild Stokkan-Grande, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Åge Starheim og Ib Thomsen, fra Høyre, Kari Lise Holmberg og Bent Høie, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, fra Kristelig Folkeparti, Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Anna Ceselie Brustad Moe, og fra Venstre, Vera Lysklætt, viser til at forslaget går ut på å innføre lovhjemmel for et felles europeisk visuminformasjonssystem, Visa Information System (VIS). VIS er et system mellom Schengen-landene for utveksling av informasjon i forbindelse med behandling og avgjørelse av visumsøknader. Hensikten er bl.a. å forbedre implementeringen av Schengen-landenes felles visumpolitikk. Videre skal systemet bidra til å forenkle søknadsprosedyrer, identifikasjon og retur av personer uten lovlig opphold, avverge "visa-shopping" og forfalskning samt forebygge trusler mot medlemsstatenes indre sikkerhet.

Komiteen viser videre til at Arbeids- og inkluderingsdepartementet påpeker at VIS klart vil medføre betydelige finansielle kostnader samt berøre grunnleggende personvernspørsmål. Departementet viser i proposisjonen til en omfattende konsekvensanalyse som EU-kommisjonen utga i 2004. Departementet har i sin vurdering av personvernmessige konsekvenser bl.a. bygget på denne. Oppsummeringen av disse fordelene og ulempene viste at VIS med biometri vil gi substansiell forbedring på de fleste områder. For å kompensere for de negative konsekvensene, har bl.a. proporsjonalitetsprinsippet og fastlegging av regler for personvern, stått i sterk fokus ved utarbeidelsen av VIS-regelverket.

Komiteen er tilfreds med at VIS-forordningen ikke er mer vidtgående enn det som er nødvendig for å nå målet. Komiteen viser til at VIS-forordningen i kapittel VI har omfattende regler om rettigheter og overvåking av databeskyttelse, samt regler for erstatningsansvar.

Komiteen ser at utkastet til lovtekst er mer omfattende enn det forslaget som ble sendt på høring i 2006, men er enig med departementet i at dette ikke innebærer materielle endringer i forhold til de rammene som opprinnelig ble foreslått.

3. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende

vedtak til lov

om endringer i utlendingsloven 1988 og utlendingsloven 2008 (gjennomføring av forordning nr. 767/2008 og rådsbeslutning nr. 633/2008 vedrørende visuminformasjonssystemet VIS) mv.

I

§ 9 første ledd annet punktum skal lyde:

Det stilles som hovedregel krav om underhold.

Ny § 25 b skal lyde:

§ 25 b Om visuminformasjonssystemet (VIS)

Innenfor Schengensamarbeidet som Norge er en del av, opprettes det et system for utveksling av visumopplysninger, visuminformasjonssystemet VIS, jf. forordning nr. 767/2008. VIS består av en sentralenhet for visumopplysninger, Central-VIS, nasjonale enheter for hvert land som deltar i Schengensamarbeidet, NORVIS for Norges del, og en kommunikasjonsstruktur mellom disse.

Personopplysningsloven gjelder for behandling av opplysninger i VIS hvis ikke annet er bestemt i lov eller forskrift.

Ny § 25 c skal lyde:

§ 25 c Formålet med VIS

Formålet med VIS er å forbedre gjennomføringen av Schengenlandenes felles visumpolitikk, konsulært samarbeid og konsultasjoner mellom sentrale konsulære myndigheter ved å forenkle utveksling av opplysninger om visumsøknader og avgjørelser av disse mellom medlemsstatene. Dette gjøres for å:

a)forenkle visumsøknadsprosedyrene,

b)unngå omgåelse av kriteriene som ligger til grunn for avgjørelsen av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle søknaden,

c)forenkle bekjempelsen av forfalskning,

d)lette kontrollen ved medlemsstatenes yttergrenser og innenfor medlemsstatenes område,

e)forenkle identifikasjonen av personer som ikke fyller vilkårene for innreise eller opphold på medlemsstatens territorium,

f)lette anvendelsen av Dublin II-forordningen om fastsettelse av kriterier og prosedyrer for avgjørelse av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad fremsatt av en tredjelandsborger i en av medlemsstatene, og

g)bidra til å avverge trusler mot den enkelte medlemsstats indre sikkerhet.

Ny § 25 d skal lyde:

§ 25 d Opplysninger som skal registreres i VIS

Følgende opplysninger skal registreres i VIS:

a)alfanumeriske data om søker og om visum som det er søkt om, innvilget, avslått, annullert, tilbakekalt eller forlenget,

b)fotografi,

c)fingeravtrykk,

d)referanse til tidligere søknader og til andre som søker reiser i gruppe sammen med.

Meldinger som sendes gjennom VIS-infrastrukturen for å gi informasjon i forbindelse med konsultasjon, eller om en søkers erverv av et Schengenlands statsborgerskap eller forslag til endring av registrerte opplysninger, skal ikke registreres i VIS.

Ny § 25 e skal lyde:

§ 25 e Registrering i NORVIS, tilgang til og behandling av opplysninger i VIS

Opplysninger som er nødvendige for å behandle søknad om visum, herunder biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk, samt opplysninger om avgjørelse, annullering, tilbakekall og forlengelse, skal registreres i NORVIS og overføres til sentralenheten, jf. § 34 a.

Myndigheter med ansvar for behandling av søknad om visum kan registrere, endre og slette opplysninger i VIS. Myndigheter med ansvar for grensekontroll, utlendingskontroll og behandling av asylsøknader har lesetilgang til opplysninger i VIS.

Opplysninger som er registrert i medhold av første ledd skal ikke oppbevares lenger enn fem år. Dersom en visumsøker som er registrert i VIS blir statsborger av et medlemsland før femårsperioden er utløpt, skal opplysninger om vedkommende slettes fra VIS. Kun den ansvarlige medlemsstat kan gjøre endringer i innlagte opplysninger.

Ny § 25 f skal lyde:

§ 25 f Behandlingsansvar for NORVIS

Utlendingsdirektoratet er behandlingsansvarlig for NORVIS. Datatilsynet er nasjonal tilsynsmyndighet.

Ny § 25 g skal lyde:

§ 25 g Tilgang til VIS for politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger og annen alvorlig kriminalitet

Politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger kan gis tilgang til informasjon om en person er registrert i VIS når slik informasjon i et bestemt tilfelle er nødvendig ved at det er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger

Søk i VIS skal i disse tilfellene begrenses til en av følgende opplysninger:

a)navn, kjønn, fødested og fødselsdato,

b) nasjonalitet,

c)reisedokument med dato for utstedelse og utløp og utstedende myndighet,

d)hovedreisemål, reisens varighet og formål,

e)dato for ankomst og avreise,

f)planlagt ankomststed eller transittrute,

g)oppholdssted,

h) fingeravtrykk,

i)visumtype og nummer på visumblanketten, og

j) identitet på person som har utstedt invitasjon og/eller som garanterer for visumsøkerens opphold.

Dersom søket bekrefter at personen er registrert i VIS, kan det gis tilgang til alle opplysninger som er angitt i annet ledd samt til:

a)foto og øvrige opplysninger i visumsøknaden, og

b) merknader som er nedtegnet i forbindelse med visum som er innvilget, avslått, annullert eller tilbakekalt.

Ny § 25 h skal lyde:

§ 25 h Forskrifter om VIS

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om:

a)behandling av opplysninger i VIS, herunder registrering, overføring av opplysninger til sentralenheten, lagring, søk, bruk, sikkerhet, innsyn, endring, retting og sletting,

b)unntak fra kravet om opptak av biometrisk personinformasjon, og

c)tilgang til bestemte opplysninger for bestemte formål.

§ 45 første ledd bokstav h og bokstav i skal lyde:

h) at offentlig myndighet etter anmodning skal gi utlendingsmyndighetene opplysninger til bruk i sak etter loven her om utlendingers navn og adresse uten hinder av taushetsplikt etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. § 8-8 eller lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester § 6-7,

i)at offentlig myndighet etter anmodning skal gi utlendingsmyndighetene opplysninger om referansepersonen i en sak om familieinnvandring har mottatt økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven det siste året før opplysningene avgis. Opplysningene gis uten hinder av taushetsplikt i sosialtjenesteloven § 8-8.

§ 45 annet ledd skal lyde:

Kongen kan gi nærmere regler om hvilke opplysninger fortegnelsene skal inneholde og om innholdet av opplysningsplikten etter denne paragrafen.

II

§ 92 tredje ledd annet punktum skal lyde:

I sak som nevnt i § 79 annet ledd har utlendingen rett til fri sakførsel.

§ 94 annet, tredje og fjerde ledd skal lyde:

Er en søknad om beskyttelse avslått i første instans, gjelder en tillatelse gitt etter første ledd fortsatt dersom vedtaket er påklaget og gitt utsatt iverksetting. En klager som ikke allerede har tillatelse etter første ledd, kan etter anmodning gis slik tillatelse forutsatt at vilkårene i første ledd er oppfylt, og vedtaket er gitt utsatt iverksetting.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om varigheten av tillatelser til å ta arbeid etter første ledd og om tillatelser etter at det foreligger et avslag på søknaden i første instans.

Tillatelser etter første og annet ledd gis av Utlendingsdirektoratet, som også kan gi politiet myndighet til å gi slike tillatelser. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for vedtak om slike tillatelser.

§ 102 skal lyde:

§ 102 Om visuminformasjonssystemet (VIS)

Innenfor Schengensamarbeidet som Norge er en del av, opprettes det et system for utveksling av visumopplysninger, visuminformasjonssystemet VIS, jf. forordning nr. 767/2008. VIS består av en sentralenhet for visumopplysninger, Central-VIS, nasjonale enheter for hvert land som deltar i Schengensamarbeidet, NORVIS for Norges del, og en kommunikasjonsstruktur mellom disse.

Personopplysningsloven gjelder for behandling av opplysninger i VIS hvis ikke annet er bestemt i lov eller forskrift.

Ny § 102 a skal lyde:

§ 102 a Formålet med VIS

Formålet med VIS er å forbedre gjennomføringen av Schengenlandenes felles visumpolitikk, konsulært samarbeid og konsultasjoner mellom sentrale konsulære myndigheter ved å forenkle utveksling av opplysninger om visumsøknader og avgjørelser av disse mellom medlemsstatene. Dette gjøres for å:

a)forenkle visumsøknadsprosedyrene,

b)unngå omgåelse av kriteriene som ligger til grunn for avgjørelsen av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle søknaden,

c)forenkle bekjempelsen av forfalskning,

d)lette kontrollen ved medlemsstatenes yttergrenser og innenfor medlemsstatenes område,

e)forenkle identifikasjonen av personer som ikke fyller vilkårene for innreise eller opphold på medlemsstatens territorium,

f)lette anvendelsen av Dublin II-forordningen om fastsettelse av kriterier og prosedyrer for avgjørelse av hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad fremsatt av en tredjelandsborger i en av medlemsstatene, og

g)bidra til å avverge trusler mot den enkelte medlemsstats indre sikkerhet.

Ny § 102 b skal lyde:

§ 102 b Opplysninger som skal registreres i VIS

Følgende opplysninger skal registreres i VIS:

a)alfanumeriske data om søker og om visum som det er søkt om, innvilget, avslått, annullert, tilbakekalt eller forlenget,

b)fotografi,

c) fingeravtrykk,

d)referanse til tidligere søknader, og til andre som søker reiser i gruppe sammen med.

Meldinger som sendes gjennom VIS-infrastrukturen for å gi informasjon i forbindelse med konsultasjon, eller om en søkers erverv av et Schengenlands statsborgerskap eller forslag til endring av registrerte opplysninger, skal ikke registreres i VIS.

Ny § 102 c skal lyde:

§ 102 c Registrering i NORVIS, tilgang til og behandling av opplysninger i VIS

Opplysninger som er nødvendige for å behandle søknad om visum, herunder biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk, samt opplysninger om avgjørelse, annullering, tilbakekall og forlengelse, skal registreres i NORVIS og overføres til sentralenheten, jf. § 98.

Myndigheter med ansvar for behandling av søknad om visum kan registrere, endre og slette opplysninger i VIS. Myndigheter med ansvar for grensekontroll, utlendingskontroll og behandling av asylsøknader har lesetilgang til opplysninger i VIS.

Opplysninger som er registrert i medhold av første ledd skal ikke oppbevares lenger enn fem år. Dersom en visumsøker som er registrert i VIS blir statsborger av et medlemsland før femårsperioden er utløpt, skal opplysninger om vedkommende slettes fra VIS. Kun den ansvarlige medlemsstat kan gjøre endringer i innlagte opplysninger.

Ny § 102 d skal lyde:

§ 102 d Behandlingsansvar for NORVIS

Utlendingsdirektoratet er behandlingsansvarlig for NORVIS. Datatilsynet er nasjonal tilsynsmyndighet.

Ny § 102 e skal lyde:

§ 102 e Tilgang til VIS for politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger og annen alvorlig kriminalitet

Politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger kan gis tilgang til informasjon om en person er registrert i VIS når slik informasjon i et bestemt tilfelle er nødvendig ved at det er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger.

Søk i VIS skal i disse tilfellene begrenses til en av følgende opplysninger:

a)navn, kjønn, fødested og fødselsdato,

b)nasjonalitet,

c)reisedokument med dato for utstedelse og utløp og utstedende myndighet,

d)hovedreisemål, reisens varighet og formål,

e)dato for ankomst og avreise,

f)planlagt ankomststed eller transittrute,

g)oppholdssted,

h)fingeravtrykk,

i)visumtype og nummer på visumblanketten, og

j)identitet på person som har utstedt invitasjon og/eller som garanterer for visumsøkerens opphold.

Dersom søket bekrefter at personen er registrert i VIS, kan det gis tilgang til alle opplysninger som er angitt i annet ledd samt til:

a)foto og øvrige opplysninger i visumsøknaden, og

b)merknader som er nedtegnet i forbindelse med visum som er innvilget, avslått, annullert eller tilbakekalt.

Ny § 102 f skal lyde:

§ 102 f Forskrifter om VIS

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om:

a)behandling av opplysninger i VIS, herunder registrering, overføring av opplysninger til sentralenheten, lagring, søk, bruk, sikkerhet, innsyn, endring, retting og sletting,

b)unntak fra kravet om opptak av biometrisk personinformasjon, og

c)tilgang til bestemte opplysninger for bestemte formål.

III

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.

Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 5. mai 2009