7. Kontroll og kontrollansvar
Departementet foreslår at uavhengig kontroll blir obligatorisk når bestemte kriterier foreligger, og at egenkontroll ikke lenger skal være selvstendig kontrollform. Egenkontrollen av at plan- og bygningslovgivningens krav er ivaretatt vil i stedet inngå i godkjenningskravene, og være en naturlig og obligatorisk del av det alle foretak må ivareta i sin kvalitetssikring.
Når egenkontroll ikke har hatt den forventede positive påvirkning på kvaliteten, kan det ha sammenheng med manglende innarbeiding av kontroll i foretakenes kvalitetssystemer, manglende faktisk etterfølgelse av kvalitetssystemer og manglende oppfølging fra kommunenes side. Det oppfattes gjerne som vanskelig for kommunene å kreve uavhengig kontroll.
Tilbakemeldinger tyder på at det er større vilje hos aktørene nå enn tidligere til å vurdere uavhengig kontroll som et reelt virkemiddel. Departementet foreslår derfor å forsterke kravet til uavhengig kontroll, og gjøre den til eneste kontrollform for hele eller deler av bestemte tiltak, og for konstruksjoner og deler av tiltak av stor samfunnsmessig betydning. Det vises til forslaget kapittel 24.
Det foreslås en todeling av kontrollreglene, der den første delen angir kriterier for når det skal kreves kontroll. Uavhengig kontroll foreslås å være obligatorisk ved viktige og kritiske områder for tiltak eller problemområder som blir nærmere angitt i forskrift. Videre foreslås det at kommunen selv kan kreve uavhengig kontroll der det foreligger særlige lokale forhold, usikkerhet med hensyn til de ansvarlige foretak med videre. Departementet kan fastsette i forskrift at særskilte innsatsområder skal undergis kontroll, for eksempel der det viser seg at visse konstruksjoner kan medføre fare.
Den andre delen av kontrollreglene gjelder gjennomføring av kontrollen. Gjennomføringen skal skje på grunnlag av en omforent plan for gjennomføring av hele tiltaket. Det bør synliggjøres visse milepæler der kontrollen skal skje, for eksempel valg av løsninger i prosjekteringen eller innebygging av bygningsdeler i utførelsen. Kontrollen kan gjennomføres på forskjellige måter, for eksempel byggeplasskontroll og kontroll med at foretakenes rutiner og egenkontroll følges. Intensiteten i kontrollen kan tilpasses de ansvarlige foretakenes egenkontroll.
Både kriteriene og kravene til gjennomføring av kontrollen vil fremgå av forskrift. Ettersom departementet foreslår en atskillig sterkere vektlegging av uavhengig kontroll enn tidligere, må det forventes at det vil gå noe tid til implementering og tilpasning, samt til utvikling av tilstrekkelig kapasitet av kontrollforetak. Det vurderes derfor en gradvis opptrapping av kontrollbruken i forskriftsarbeidet.
Økt bruk av uavhengig kontroll vil medføre kostnader, særlig for tiltakshaver, men også til en viss grad for foretakene som må tilpasse sin virksomhet til uavhengig kontroll i tillegg til sin egenkontroll. Kostnadene ved utbedring i ettertid er likevel atskillig høyere enn kostnadene ved kontroll.
Departementet foreslår at kontrollforetak må ha obligatorisk sentral godkjenning. Dette vil gjøre det enklere å ivareta kvalifikasjonskravene og å sikre en profesjonell, uavhengig kontrollbransje som kan ta ansvaret for å avdekke, kartlegge og forebygge feil.
Komiteen viser til merknadene under punkt 4.2 Kvalitet i byggesaker.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til at uavhengig kontroll av det enkelte tiltak blir obligatorisk, samtidig som foretakenes system for egenkontroll med at plan- og bygningslovens krav oppfylles, beholdes som krav for at foretakene gis ansvarsrett.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, er enig i at foretak som skal tilby uavhengig kontroll, må ha sentral godkjenning bl.a. for å sikre like og høye kvalifikasjonskrav og lik behandling i forhold for tiltakshavere, prosjekterende og utførende foretak og kommuner.
Dette flertallet er enig i at uavhengig kontroll må innføres gradvis, og at det ved vurdering av omfanget både må legges vekt på at byggenæringen raskt innretter seg etter de nye kravene og at kontrollforetak etableres. Målet med uavhengig kontroll skal være bedret kvalitet. Slik kontroll må derfor settes inn på de områder der erfaringene viser at det ofte skjer skader eller feil, og hvor kostnadene ved feil er store enten økonomisk eller helsemessig, slik at det både i et samfunnsøkonomisk- og forbrukerperspektiv er mye å spare på en enkel og effektiv kontroll utført av kontrollører med kompetanse innen flere fagområder. Dessuten må kontroll settes inn på sikkerhetsmessige forhold i høye tiltaksklasser hvor konsekvensene av feil er alvorlige.
Dette flertallet vil understreke at uavhengig kontroll må bygge på nasjonale standarder for utførelse, og differensieres etter tiltakets art og selskapets kompetanse. Blant annet kan en godt dokumentert egenkontroll gjøre gjennomføringen av kontrollen mer stikkprøvebasert og mindre omfattende enn i tiltak der egenkontrollen ikke er dokumentert.
Dette flertallet vil understreke at omfanget av den uavhengige kontrollen må vurderes ut fra det som til enhver tid anses nødvendig for å komme kvalitetsmangler til livs. Dette vil ved siden av å øke fokus på kvalitet, også bidra til å heve kvaliteten på foretakene generelt.
Dette flertallet har merket seg at Byggenæringens Landsforbund har pekt på geotekniske forhold/naturfare, konstruksjonssikkerhet og brannsikkerhet som de mest sentrale tema for uavhengig kontroll. I tillegg bør nasjonale standarder for uavhengig kontroll av universell utforming, miljøvennlige energiløsninger og inneklima utarbeides.
Dette flertallet vil peke på at omfanget må vurderes ut fra tiltakets kompleksitet og kost-/nyttevurderinger for tiltakshaver. Større og kompliserte tiltak hvor konsekvensene av feil er store vil kreve mer omfattende kontroll enn små og enkle tiltak. Kontrollen må tilpasses entreprisen og fremdriften i prosjektet, slik at det i størst mulig grad blir en naturlig del av prosjektet.
Komiteen viser til at Norges Astma- og Allergiforbund (NAA) i høringen med komiteen tok opp betydningen av å forsterke tiltak for å sikre tilstrekkelig inneklima i skoler og barnehager. Over 10 pst. av norske barn har diagnosen astma. Komiteen ber Regjeringen i det videre arbeidet med forskrifter og veiledere til loven følge opp behovet for å sikre et godt inneklima i skoler og barnehager. Det bør basere seg på entydige målbare helsefunksjonskrav for inneklima. I den forbindelse viser komiteen til at NAA har i samarbeid med de fremste fagmiljøene utarbeidet 8 kriterier som er enkle å kontrollere og som har stor betydning for inneklima. Komiteen mener at NAA må trekkes med i det videre arbeidet med å utarbeide forskrifter og veiledere på området.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at det i Regjeringens forslag til ny bygningslov legges til grunn et omfattende system med uavhengig kontroll av tiltakene. Den uavhengige kontrollen skal foregå i ulike faser av byggeprosessen og omfatte svært mange forhold, jf. side 148 i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008). Disse medlemmer viser til at en samlet byggenæring går imot denne tilnærmingen til kontroll og sikring av kvalitet. Disse medlemmer mener at den beste måten å sikre kvaliteten på tiltakene er gjennom kompetanse og gode rutiner i foretakene.
Disse medlemmer mener også at Regjeringens forslag vil forsinke og fordyre byggeprosessene. Med det omfanget av uavhengig kontroll som loven hjemler vil det også være behov for et betydelig antall uavhengige kontrollforetak. Disse foretakene vil tappe både selskapene og kommunene for nødvendig byggfaglig kompetanse. Det i seg selv vil svekke selskapenes evne til å faktisk etterleve kravene i loven. Kontrollene kan i liten grad foretas når bygget er ferdig, men må foretas koordinert i byggefasen. Dette vil være svært krevende og vil kunne forsinke fremdriften betydelig.
På denne bakgrunn mener disse medlemmer at forslaget til lov må gjennomgå omfattende endringer. Disse endringene er så omfattende at de krever en helt ny proposisjon fra Regjeringen.
Disse medlemmer mener at fokus må rettes mot gode rutiner og kvalitetssikringssystemer i virksomhetene. Basert på nye revisjonsarbeidsmetoder må det etableres gode kontrollrutiner og styringssystemer hvor medarbeiderne lærer av feil og det foregår systematisk erfaringsoverføringer.
Disse medlemmer foreslår derfor at det i loven innføres krav til periodisk revisjonsplikt hvor uavhengige revisjonsforetak kontrollerer virksomhetens systemer og bruken av styringssystemet i forbindelse med gjennomføring av tiltakene. I revisjonskontrollen må virksomhetene dokumentere gode kvalitetssikringssystemer og gjennom stikkprøvekontroller fremlegge dokumentasjon som viser at systemet brukes. Det skal utstedes revisorerklæringer når revisjon er foretatt.
Dette vil innbære at alle virksomheter underlegges tilsyn. Godkjent revisorerklæring må forelegges ved søknad om og fornying av sentral godkjenning og lokal vurdering for ansvarsrett. Disse medlemmer mener at dette også skal innebære økt krav til dokumentasjon på kritiske tidspunkt fra utførelsen av tiltaket.
Disse medlemmer mener at det også skal etableres systemer og krav om uavhengig kontroll av tiltaket. Dette skal imidlertid avgrenses etter følgende kriterier:
1. Kontroll av forhold som er kritiske, slik som bærende konstruksjoner, geoteknisk prosjektering og brann. Det kan også gjelde ytterligere forhold, men det må da foreligge Norsk Standard for forholdet som skal kontrolleres slik at dette er forutsigbart og tydelig for alle parter.
2. Tiltakets art. Det innføres uavhengig kontroll på bygg hvor det er stor fare hvis feil oppstår, for eksempel idrettshaller, konsertarenaer og andre bygg med store mengder publikum, jf. bygg i pålitelighetsklasse 3 og 4 (NS 3490).
3. Foretakets kvalifikasjoner. Det må graderes på om tiltaket gjennomføres av foretak med sentral godkjenning, lokal godkjenning eller uten godkjenning. Kommunen skal gis myndighet til å kreve uavhengig kontroll hvis en er usikker på foretakets evne og egenkontroll.
4. Kommunal myndighet til å kreve uavhengig kontroll. Kommunene gis hjemmel til å kreve uavhengig kontroll ved tiltak basert på vurderinger av tiltakets art og kompleksitet, lokale kritiske forhold, og vurderinger av foretaket.
På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer:
"Stortinget sender Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) tilbake og ber Regjeringen utarbeide et forslag til ny bygningslov der lovens hovedløsning blir revisjonskontroll av virksomhetenes internkontrollsystem og kompetanse (egenkontroll), kombinert med uavhengig kontroll innenfor avgrensede områder."
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre er enig i å innføre uavhengig kontroll for å få bedre kvalitet i byggenæringen og slutter seg til argumentasjonen for uavhengig kontroll. Disse medlemmer mener imidlertid at Regjeringen burde ha gjennomført mer detaljerte beregninger av de økonomiske konsekvensene av bruk av uavhengig kontroll før proposisjonen ble framlagt for Stortinget. Det vises til svarbrev fra statsråd Meltveit Kleppa av 25. februar 2002 der det fra statsråden vises til at kostnaden vil være liten i forhold til byggekostnadene for øvrig. Disse medlemmer forutsetter at departementet har fokus på lave kostnader når omfanget av kontrollene fastlegges i forskriftene.
Komiteen viser til at Byggekostnadsprogrammet er i ferd med å avslutte sitt arbeid. Programmet har vist at det er behov for et kontinuerlig arbeid for å øke kompetansen om byggekostnader og reduksjon av byggefeil i den norske byggenæringen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener det er behov for utredning av en mer permanent FoU-modell.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at det er behov for å etablere selvstendig senter for forskning og utvikling spesielt for byggenæringen i samarbeid med myndigheten. Senteret bør etableres i forbindelse med eksisterende kompetansemiljøer i et samarbeid mellom byggenæringen og staten.
På denne bakgrunn foreslår disse medlemmer:
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i statsbudsjettet for 2010 med forslag om oppfølging av Byggekostnadsprogrammet gjennom etablering av et permanent senter for FoU for bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen."