2. Internasjonale forpliktelser. FN, Europarådet mv.
Norge er bundet av flere internasjonale konvensjoner som forplikter konvensjonspartene til å sikre ikke-diskriminering, blant annet på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Noen av de sentrale konvensjonene er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven (lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett). Disse konvensjonene gjelder som norsk lov. Det følger av menneskerettsloven § 3 at bestemmelsene i disse konvensjonene ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.
Prinsippet om alle menneskers likeverd er utgangspunktet for regelverk som tar sikte på å verne mot diskriminering.
Artikkel 1 første punktum slår fast:
"All human beings are born free and equal in dignity and rights."
I artikkel 2 første punktum står det videre:
"Everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth in this Declaration, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status."
Verdenserklæringen er ikke rettslig bindende, men den legger grunnlaget for senere bindende FN-konvensjoner som verner mot diskriminering, blant annet på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Det er vanlig å anse de sentrale menneskerettighetene i Verdenserklæringen som folkerettslig sedvanerett, som alle stater er forpliktet av.
FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) med to tilleggsprotokoller er inkorporert i norsk lov gjennom menneskerettsloven, og gjelder dermed som norsk lov med forrang for annen lovgivning i tilfelle motstrid, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.
SP inneholder flere bestemmelser av betydning for vernet mot diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne. Den inneholder imidlertid ingen bestemmelser som spesielt omhandler rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, slik den gjør for kvinner, barn og etniske, religiøse og språklige minoriteter.
SP artikkel 2 nr. 1 inneholder et diskrimineringsforbud med hensyn til rettighetene som følger av konvensjonen. Bestemmelsen lyder (norsk oversettelse):
"Hver konvensjonspart forplikter seg til å respektere de rettigheter som anerkjennes i denne konvensjon, og å sikre dem for alle som befinner seg på dens territorium og er undergitt dens jurisdiksjon, uten forskjellsbehandling av noe slag slik som på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig."
Dette innebærer både en forpliktelse til fravær av inngrep og til å iverksette aktive tiltak fra statens side for å forhindre diskriminering. Nedsatt funksjonsevne er ikke uttrykkelig nevnt i den engelske originalteksten, men det er lagt til grunn at forskjellsbehandling på dette grunnlaget omfattes av diskrimineringsforbudet.
Virkeområdet omfatter kun de rettighetene som er anerkjent i konvensjonen eller i tilleggsprotokollene. Det er ikke et krav at det foreligger en krenkelse av den aktuelle rettigheten. Det er tilstrekkelig at situasjonen faller inn under bestemmelsens anvendelsesområde.
Noen av rettighetene i SP er særlig aktuelle for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Artikkel 6 beskytter retten til liv, som kan være relevant blant annet ved spørsmål om medisinsk behandling av nyfødte med sterke funksjonsnedsettelser.
Artikkel 7 forbyr tortur og annen nedverdigende eller umenneskelig behandling. Denne rettigheten er spesielt aktuell for mennesker med nedsatt funksjonsevne som bor i institusjon, og fanger med psykiske eller fysiske funksjonsnedsettelser.
Artikkel 14 verner retten til likhet for domstolene, og sikrer blant annet rett til gratis bistand av tolk som er relevant for hørselshemmede.
Artikkel 17 beskytter privatlivet. Bestemmelsen er viktig for mennesker med nedsatt funksjonsevne som er avhengige av assistanse, spesielt for dem som bor i institusjon.
Artikkel 25 gir rett til å stemme ved hemmelig valg, bli valgt og ha tilgang til offentlige tjenester, "uten noen form for forskjellsbehandling som nevnt i artikkel 2 og uten urimelige begrensninger".
SPs generelle diskrimineringsforbud står i artikkel 26. I motsetning til artikkel 2 nr. 1 er bestemmelsens virkeområde ikke begrenset til konvensjonens rettigheter. Bestemmelsen omfatter også forhold som ikke er regulert i konvensjonen.
Artikkel 26 lyder (norsk oversettelse):
"Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig."
Nedsatt funksjonsevne er heller ikke her spesifisert som diskrimineringsgrunnlag, men det er alminnelig antatt at dette er omfattet av "stilling for øvrig". Også etter denne bestemmelsen er det bare illegitim forskjellsbehandling – diskriminering – som er forbudt.
Etter ordlyden innebærer ikke kravet om lik beskyttelse av loven nødvendigvis mer enn formelt lik behandling. Det kan imidlertid legges til grunn at dette også pålegger statene en forpliktelse til å iverksette visse tiltak for å fremme reell likhet ("affirmative action"). Hvor omfattende denne forpliktelsen er, er ikke klart.
Konvensjonen håndheves av FNs menneskerettighetskomité og skjer ved behandling av periodiske rapporter (utspørring) som partene plikter å utarbeide om hvilke tiltak som er truffet for å gjennomføre konvensjonens rettigheter. Konvensjonspartene er ikke forpliktet til å rapportere særskilt om hvordan rettighetene etter SP er oppfylt når det gjelder mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Menneskerettskomiteen behandler også klager om staters brudd på konvensjonsforpliktelsene. En rekke stater, deriblant Norge, har ratifisert en tilleggsprotokoll som åpner for individklager til Menneskerettighetskomiteen. Generelt blir klager på menneskerettighetsbrudd i europeiske land i mye større grad rettet til Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) enn til FN-systemet. Det foreligger lite praksis fra FNs menneskerettighetskomité når det gjelder rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. I tillegg til å behandle statsrapporter og klager, utarbeider komiteen "general comments" med sine tolkninger av konvensjonsforpliktelsene.
FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) er blant konvensjonene som er inkorporert i norsk lov med forrang gjennom menneskerettsloven.
ØSK artikkel 2 nr. 2 forbyr diskriminering på grunn av "rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller status for øvrig". Nedsatt funksjonsevne faller inn under "status for øvrig". I likhet med SP artikkel 2 nr. 1 gjelder diskrimineringsforbudet i ØSK artikkel 2 nr. 2 bare utøvelsen av konvensjonens rettigheter.
Manglende tilrettelegging for personer med nedsatt funksjonsevne kan innebære brudd på diskrimineringsforbudet.
Mange av rettighetene i ØSK er knyttet til ytelser fra staten. Artikkel 2 nr. 1 sier at gjennomføringen av rettighetene skal skje "med alle egnede midler". Sentrale rettigheter i konvensjonen er retten til helse (artikkel 12), retten til utdanning (artikkel 13 og 14) og retten til arbeid (artikkel 6).
Konvensjonen overvåkes av en egen ekspertkomité, ØSK-komiteen. Statene skal ved rapportering til ØSK-komiteen rapportere særskilt om hvordan rettighetene er oppfylt når det gjelder mennesker med nedsatt funksjonsevne. Etter ØSK er det ingen individklageadgang.
FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne ble vedtatt av FNs hovedforsamling 13. desember 2006. Konvensjonen trer i kraft når den er ratifisert av 20 stater. Norge signerte konvensjonen 30. mars 2007, men har ikke ratifisert den. Per februar 2008 har 123 stater signert og 15 stater ratifisert konvensjonen.
Konvensjonen etablerer en egen overvåkningskomité, Committee on the Rights of Persons with Disabilities, som vil bestå av eksperter valgt av statene. Statene forplikter seg til å rapportere jevnlig til komiteen om hvordan de oppfyller sine forpliktelser etter konvensjonen. Overvåkningskomiteen etableres på det tidspunktet konvensjonen trer i kraft.
Det er også utarbeidet en tilleggsprotokoll til konvensjonen om individklageadgang som gir individer og grupper adgang til å klage til konvensjonens overvåkningskomité forutsatt at nasjonale rettsmidler er uttømt. Tilleggsprotokollen trer i kraft når 10 stater har ratifisert protokollen. Per desember 2007 har 66 stater signert og 6 stater ratifisert tilleggsprotokollen. Norge har ikke signert tilleggsprotokollen.
Formålet med konvensjonen er å sikre personer med nedsatt funksjonsevne lik mulighet til å realisere sine menneskerettigheter, sikre likeverd, samt å bygge ned hindringer som rammer personer med nedsatt funksjonsevne særskilt. Konvensjonen fastslår i fortalen prinsippet om at en "funksjonshemning" er et forhold eller en situasjon som oppstår i individets møte med samfunnet, og ikke en mangel ved individet som skal avhjelpes. Betydningen av tilgjengelighet i videste forstand, både når det gjelder det fysiske, økonomiske, kulturelle og sosiale miljø fremheves også.
Konvensjonen etablerer som utgangspunkt ikke nye rettigheter, men skal primært sikre respekt for sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne. Dette kommer klart til uttrykk i konvensjonens rettighetskatalog.
Andre artikler retter seg mer konkret mot å avhjelpe de særskilte problemene en funksjonsnedsettelse kan føre med seg.
Noen av artiklene i konvensjonen er imidlertid av annen karakter og bringer med seg noe nytt med hensyn til de generelle menneskerettighetsinstrumentene SP og ØSK. Her nevnes spesielt:
Artikkel 2 definerer enkelte sentrale begrep i konvensjonen, herunder "discrimination", "reasonable accommodation" og "universal design". Definisjonen av diskriminering opererer ikke med et skille mellom direkte og indirekte diskriminering. Det er allikevel klart at også en tilsynelatende nøytral praksis som har en diskriminerende effekt, omfattes. Videre er det uttrykkelig presisert at å nekte en rimelig tilrettelegging er diskriminering i konvensjonens forstand. Forbudet mot diskriminering og plikten til rimelig tilrettelegging gjelder alle livs- og samfunnsområder. Universell utforming forklares som utformingen av produkter, det fysiske miljø, programvare eller tjenester slik at disse kan benyttes av alle, uten behov for ytterligere tilpasning.
Artikkel 9 fastslår at statene er forpliktet til å iverksette nødvendige tiltak for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne har tilgang til det fysiske miljøet, transport, informasjon og kommunikasjon, samt andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten. Stater skal vurdere hvilke tiltak som er hensiktsmessige for å sikre personer med nedsatte funksjonsnedsettelser denne tilgjengeligheten, og i det ligger fleksibilitet til å vurdere hva som er rimelig og forholdsmessig.
Artikkel 12 fastslår at personer med nedsatt funksjonsevne har rettslig handleevne, men kan ha behov for varierende grad av støtte ved utøvelse av denne. Artikkelen gir uttrykk for en "støttemodell". Inngripende tiltak fra statens side skal være gjenstand for rettssikkerhetsgarantier.
Artikkel 31 omhandler statistikk og innsamling av personopplysninger. Det slås fast at innsamling og bearbeiding av statistikk og forskningsdata er nødvendig for å gjennomføre konvensjonen og politikkutformingen. Formålet skal være å bidra til å belyse hvorvidt staten oppfyller forpliktelsene etter loven samt å identifisere de barrierene personer med nedsatt funksjonsevne møter.
FNs barnekonvensjon, kvinnekonvensjon og rasediskrimineringskonvensjon har til formål å hindre diskriminering av og sikre rettighetene til bestemte grupper. Egne FN-komiteer er etablert for håndheving av konvensjonene.
FNs barnekonvensjon er inkorporert i norsk rett med forrang ved en tilføyelse i menneskerettsloven § 2, jf. § 3. Kvinnekonvensjonen og rasediskrimineringskonvensjonen er inkorporert gjennom henholdsvis likestillingsloven (lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene) og diskrimineringsloven (lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.). Det finnes ingen forrangsbestemmelse tilsvarende menneskerettsloven § 3 i disse lovene.
Barnekonvensjonen skiller seg fra de andre FN-konvensjonene ved at den spesifikt angir funksjonsnedsettelse ("disability") som diskrimineringsgrunnlag. Konvensjonens artikkel 23 omhandler rettighetene til barn med nedsatt funksjonsevne. Siden barn med funksjonsnedsettelser er beskyttet etter en spesiell bestemmelse, må statene rapportere særskilt om oppfyllelsen av disse forpliktelsene til FNs barnekomité.
Den europeiske menneskerettskonvensjonen av 1950 (EMK) er inkorporert med forrang i norsk rett gjennom menneskerettsloven.
EMK inneholder mange av de samme rettighetene som FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og kan ha særlig betydning for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Artikkel 14 er ikke-diskrimineringsbestemmelsen, og lyder: (norsk oversettelse)
"Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjonen skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status."
Nedsatt funksjonsevne er heller ikke her eksplisitt nevnt, men det er alminnelig oppfatning at dette er omfattet av begrepet "annen status".
Diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14 er avgrenset til rettighetene som dekkes av konvensjonen.
EMK håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Dommer er juridisk bindende for de statene som har sluttet seg til konvensjonen. Både stater og enkeltpersoner kan klage inn saker for domstolen.
Det foreligger omfattende rettspraksis fra EMD. Også innholdet i diskrimineringsbegrepet er presisert gjennom domstolens praksis. Det finnes lite rettspraksis om diskriminering på grunnlag av nedsatt funksjonsevne, og det er hittil ikke avsagt noen dom om at manglende tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne er i strid med konvensjonen.
EMK mangler et generelt forbud mot diskriminering, som ikke er begrenset til de rettighetene konvensjonen beskytter. Tilleggsprotokoll nr. 12 styrker vernet mot diskriminering slik at det europeiske vernet skal tilsvare vernet i blant annet SP artikkel 26.
Oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i tilleggsprotokollens artikkel 1 nr. 1 er den samme som i EMK artikkel 14. Diskrimineringsbegrepet i tilleggsprotokollen har samme innhold som i konvensjonen, og nedsatt funksjonsevne er dermed omfattet av begrepet "annen status". Tilleggsprotokollens fortale klargjør at diskrimineringsforbudet ikke skal være til hinder for positiv særbehandling.
Tilleggsprotokollens artikkel 1 forbyr diskriminering ved utøvelse av "any right set forth by law" og diskriminering fra offentlige myndigheter. Protokollen er rettet mot statens myndigheter, og tar ikke sikte på å regulere statens plikt til å forhindre diskriminering mellom private. Artikkel 1 vil imidlertid gi et visst vern mot diskriminering av privatpersoner i den offentlige sfære, som normalt er lovregulert, selv om det ikke er statlige myndigheter som utøver diskrimineringen.
Tilleggsprotokollen som trådte i kraft 1. april 2005, er per 8. januar 2008 ratifisert av 15 stater. I tillegg har 22 stater undertegnet protokollen, men ikke ratifisert. Norge undertegnet protokollen 15. januar 2003, men har foreløpig ikke ratifisert den.
Regjeringen nedsatte 1. juni 2007 et lovutvalg som skal utrede en samlet lov mot diskriminering, grunnlovsvern av diskriminering og om Norge bør ratifisere tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK. Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. juli 2009.
Den europeiske sosialpakt fra 1961 ble revidert i 1996. Konvensjonens innhold tilsvarer langt på vei FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK). Artikkel E (revidert utgave) inneholder et diskrimineringsforbud, begrenset til de rettighetene konvensjonen beskytter. Oppregningen av diskrimineringsgrunnlag er også i denne konvensjonen ikke-uttømmende. Nedsatt funksjonsevne er ikke eksplisitt nevnt, men omfattetes av "annen status". Artikkel E omfatter vern mot indirekte diskriminering og en viss plikt til tiltak for å skape tilgjengelighet, jf. komiteen som håndhever konvensjonen.
Artikkel 15 gir personer med nedsatt funksjonsevne rett til uavhengighet, sosial integrasjon og deltakelse i samfunnslivet. Komiteens praksis slår fast at det ikke er tilstrekkelig for statene å vedta regelverk, de er også forpliktet til å iverksette nødvendige praktiske tiltak for å gjennomføre rettighetene i Sosialpakten.
Ratifisering av Den europeiske sosialpakt skjer ved at statene godtar en viss andel av "kjernebestemmelsene" og en viss andel av de øvrige bestemmelsene. Norge har ratifisert store deler av den reviderte sosialpakten. The European Committee of Social Rights (ECSR) overvåker statenes oppfyllelse av konvensjonsforpliktelsene. Sosialpakten håndheves gjennom statsrapportering, og for stater som har ratifisert tilleggsprotokoll nr. 3, gjennom kollektiv klageadgang. Norge har ratifisert tilleggsprotokollen. For stater som har akseptert dette, kan også andre nasjonale organisasjoner enn arbeidslivets organisasjoner benytte den kollektive klageretten. Norge har ikke anerkjent klageadgang for andre nasjonale organisasjoner.
Det er et utstrakt og godt samarbeid innenfor Nordisk Ministerråd på området som omhandler politikken for personer med nedsatt funksjonsevne. Det nordiske samarbeidet er viktig for gjensidig læring, normativ utvikling og forskning og utvikling på feltet.
Komiteen viser til at Norge så langt ikke har ratifisert FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), som omhandler diskriminering. Norge har undertegnet begge avtaler, og har igangsatt arbeidet med ratifikasjon. Komiteen understreker betydningen av at Norge følger opp disse internasjonale avtalene og gjennomfører det arbeidet og de tiltakene som gir grunnlag for ratifikasjon.
Regjeringen viser i Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) til at Syse-utvalget som skal utrede en samlet lov mot diskriminering, også er gitt i mandat å vurdere om Norge bør ratifisere tilleggsprotokoll nr. 12 til EMK. Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. juli 2009.
Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven vil danne et viktig, men ikke tilstrekkelig grunnlag for å implementere FN-konvensjonen om rettighetene for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at før Norge kan ratifisere konvensjonen, er det brakt på det rene at vergemålsloven må bringes i samsvar med konvensjonen. Flertallet viser til at Barne- og likestillingsdepartementet vil sette i gang en utredning om lovregulering av tilgang til varer og tjenester i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Behovet for lovendring på dette området vil også bli vurdert i sammenheng med konvensjonen. Flertallet understreker betydningen av at arbeidet prioriteres høyt.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre understreker at Norge bør ratifisere FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne og tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), som omhandler diskriminering. Stadig flere land gjør dette, og en norsk ratifikasjon vil føre til et sterkere press på å gjennomføre viktige og nødvendige lovendringer til beste for mennesker med nedsatt funksjonsevne.
Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at Norge snarest ratifiserer FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, og tilleggsprotokoll nr. 12 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) som omhandler diskriminering."