I proposisjonen ber Regjeringen om Stortingets samtykke til ratifikasjon
av den internasjonale konvensjon 23. mars 2001 om erstatningsansvar
for bunkersoljesølskade ("bunkerskonvensjonen"). Konvensjonen
er vedtatt i FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International
Maritime Organization). Videre foreslås endringer i sjøloven
til gjennomføring av konvensjonen i norsk rett.
Norge undertegnet bunkerskonvensjonen 26. september
2002 med forbehold om ratifikasjon. Konvensjonen inneholder regler
om ansvar og forsikring for forurensningsskade voldt ved utslipp
av bunkersolje (drivstoffolje) fra skip. Konvensjonen omfatter bare
skip som ikke er oljetankere, og som derfor ikke er omfattet av
den internasjonale konvensjon om erstatningsansvar for oljesølskade
("1992-ansvarskonvensjonen"). Bunkerskonvensjonen etablerer
objektivt ansvar for skipseieren og en forsikringsplikt
for dette ansvaret. Formålet med konvensjonen er å bedre
de skadelidtes erstatningsrettslige vern etter bunkersoljeutslipp
fra skip.
Den eneste større ulykken hittil med en oljetanker ved
norskekysten er havariet av "Drupa" ved Stavanger i 1976, der 2 400
tonn råolje lakk ut. De fleste tilfellene av oljesøl
i Norge har vært utslipp av drivstoffoljen (bunkersolje
eller dieselolje) fra skip som ikke er oljetankere. Selv om disse
oljesølulykkene relativt sett har vært
av mindre omfang, er det likevel tale om kostnader til oljevernaksjoner
som i noen tilfelle har nådd opp i flere millioner kroner.
Det gjelder ulike regimer for erstatning og forsikring for utslipp
av olje fra oljetankere og for utslipp av olje fra andre typer skip.
Oljesøl fra skip som ikke er oljetankere, er gjerne mindre
omfattende enn ulykkene med store oljetankere. Oljesøl
fra andre skip kan likevel også forårsake betydelige
miljøskader ved at skipets drivstoffolje lekker ut.
Erstatningsansvaret for skade etter oljesøl fra skip
som ikke er oljetankere (i det følgende kalt "bunkersoljesølskade"),
er regulert i sjøloven.
Etter sjøloven er ansvaret for bunkersoljesølskade
objektivt (uavhengig av skyld) og påhviler den som er registrert
som eier av skipet. Det er unntak fra dette ansvaret i tilfelle
der skaden skyldes krigshandling eller lignende, der skaden i sin
helhet skyldes handling utført av en tredjeperson for å volde
skade, eller der skaden skyldes uaktsomhet eller annen rettstridig
handling av offentlig myndighet ved vedlikehold av fyr eller andre
hjelpemidler for navigeringen. Det objektive ansvaret gjelder skade
eller tap som oppstår utenfor skipet, og som skyldes forurensning voldt
av olje fra skipet. Skade som omfattes er for det første
tapt fortjeneste, typisk at et fiskeoppdrettsanlegg eller et turistanlegg
lider tap på grunn av forurensningen. Videre
omfattes utgifter til rimelige tiltak til gjenoppretting av miljøet,
typisk opprensking av bunkersoljesølet fra sjøen
og kysten, samt rimelige tiltak for å hindre eller begrense
oljesøl, typisk nødlossing av et havarert skip
for å hindre at bunkersoljen slippes ut.
Ansvaret for bunkersoljesølskade etter sjøloven omfattes
av reglene om globalbegrensning. Reglene om globalbegrensning har
lang tradisjon i sjøretten. Globalbegrensning innebærer
at det gjelder et samlet tak på erstatningsansvaret etter
en og samme hendelse, et begrensningsbeløp. Størrelsen
på begrensningsbeløpet øker med størrelsen
på skipet. Begrunnelsen for systemet med slik globalbegrensning
har tradisjonelt vært knyttet til måten sjøforsikringen fungerer
på.
Med dagens begrensningsbeløp i sjøloven ville det
ha vært full dekning for alle kravene som gjelder tiltak
i anledning bunkersoljesøl som vi har hatt i Norge, inkludert
"Green Ålesund", "Rocknes" og "Gudrun Gisladottir".
Utenfor virkeområdet for 1992-ansvarskonvensjonen er
det i dag ingen plikt til å ha forsikring for ansvaret
for bunkersoljesøl fra skip. De fleste skip som ikke er
omfattet av 1992-ansvarskonvensjonen, har likevel en "Protection
and Indemnity-forsikring" (gjerne forkortet til "P&I"),
som dekker slikt ansvar. Etter forsikringsavtaleloven kan skadelidte
ved ansvarsforsikring som hovedregel kreve forsikringsselskapet
direkte for erstatningen. Ved bunkersoljesøl langs norskekysten
er det ikke uvanlig at både den ansvarlige og dennes forsikringsgiver
er utenlandsk. Når det ikke er norsk rett som regulerer
det materielle rettsforholdet, kan det være tvilsomt om
retten til direktekrav etter den norske forsikringsavtaleloven kommer
til anvendelse.
Bunkerskonvensjonen pålegger objektivt ansvar for forurensningsskade
som oppstår ved utslipp fra skipets bunkers. Ansvaret påhviler
skipets eier, som er definert som eieren, herunder den registrerte
eieren, bareboatbefrakteren, disponenten og rederen. Det er opp
til den skadelidte hvem av de ansvarlige han eller hun velger å kreve
erstatning fra. Normalt vil den skadelidte velge å rette
sitt krav direkte mot den registrerte eierens forsikringsgiver.
Reglene om obligatorisk ansvarsforsikring innebærer at
det bare unntaksvis vil skje at skadelidte ikke får dekning
hos den registrerte eierens forsikringsgiver, og derfor kan ha behov
for å rette sitt krav mot andre i kretsen av ansvarlige.
Denne forsikringsplikten gjelder bare for skip på over
1 000 bruttotonn. Forsikringen skal dekke ansvaret opp
til begrensningsbeløpene etter 1996-begrensningskonvensjonen.
Skadelidte kan kreve erstatningen etter bunkerskonvensjonen utbetalt
direkte fra forsikringsgiveren. Selv om den registrerte eieren ikke
kan finnes, vil forsikringsgiveren uansett måtte utbetale
beløpet.
Forsikringsgiverens erstatningsansvar etter bunkerskonvensjonen
går ikke lenger enn eierens ansvar ville ha gjort. Gjelder
det unntak for eierens ansvar, vil dette derfor også gjelde
for forsikringsgiverens ansvar. Forsikringsgiveren kan dessuten
alltid begrense sitt ansvar etter gjeldende ansvarsbegrensningsregler,
selv om eieren skulle ha mistet sin begrensningsrett. Forsikringsgiveren
kan imidlertid ikke gjøre gjeldende innsigelser som denne
ville ha hatt i forhold til forsikringstakeren (den registrerte
eieren), for eksempel manglende premiebetaling. Fra dette prinsippet
gjelder ett unntak: Forsikringsgiveren er ikke pliktig til å utbetale
forsikringen dersom skaden skyldes eierens forsettlige egenfeil.
Sjøforsikringsnæringen er
meget skeptisk til å godta ansvarsforsikringer uten dette
unntaket fra dekningen.
Bunkerskonvensjonen inneholder ikke regler om ansvarsbegrensning,
men sier bare at konvensjonen ikke er til hinder for at nasjonale
eller internasjonale regler om ansvarsbegrensning gis anvendelse.
Bunkerskonvensjonen er ikke til hinder for at de høyere ansvarsgrensene
i sjøloven gjelder for kravet mot skipets eier.
Ansvaret etter bunkerskonvensjonen påhviler den som
er "skipseier". Bunkerskonvensjonens definisjon av "skipseier" foreslås
inntatt i lovforslaget § 183 femte ledd. Viktigst
i definisjonen er registrert eier, som etter lovforslaget har en
forsikringsplikt for ansvaret. I tillegg viser definisjonen til
bareboat-befrakteren, rederen, disponenten eller andre som står for
sentrale funksjoner knyttet til skipets drift. Det er særlig
begrepene "manager and operator" som har voldt noe tvil. Departementet
foreslår at definisjonen på dette punktet gjennomføres
med den samme begrepsbruken som i sjøloven, slik at det
vises til "rederen" og "disponenten".
Den nærmere avgrensningen av hvilke andre som er omfattet
av kretsen av ansvarlige i tillegg til skipets registrerte eier,
vil nok være av relativt liten betydning i praksis. Skadelidte
vil normalt velge å forholde seg direkte til den registrerte
eierens forsikringsselskap. Der forsikringen til den registrerte
eieren av en eller annen grunn ikke gir dekning eller tilstrekkelig
dekning, kan den skadelidte ha behov for å rette sitt krav
mot andre som omfattes av skipseierbegrepet. Mest praktisk her er
antakelig den situasjonen at ansvaret til skipseieren
etter ansvarsgrensene i sjøloven overstiger beløpsgrensen
for forsikringen etter bunkerskonvensjonen. Da kan den skadelidte
ha behov for å kreve erstatning for det overskytende fra den
som innehar den alminnelige P&I-forsikringen for skipet.
Det kan etter omstendighetene være en annen enn skipets
registrerte eier.
I høringsbrevet viste departementet til at bunkerskonvensjonen
ikke inneholder tilsvarende regler som 1992-ansvarskonvensjonen
om såkalt "ansvarskanalisering". Reglene går ut
på at visse nærmere bestemte personer ikke kan
holdes ansvarlige for skaden i andre tilfeller enn dersom de har
voldt skaden med kvalifisert grad av skyld. Dette innebærer
at ansvaret etter 1992-ansvarskonvensjonen normalt må rettes
bare mot den registrerte eieren. Regelen om ansvarskanalisering
beskytter medlemmer av besetningen eller andre ansatte, losen eller
andre som utfører tjenester for skipet, rederen eller disponenten,
befrakteren, bergere og personer som treffer tiltak for å avverge
eller begrense forurensningsskade, samt ansatte eller agenter for
personer som nevnt, mot krav for tap som er omfattet av 1992-ansvarskonvensjonen.
I lovforslaget foreslår departementet regler om ansvarskanalisering
ved bunkersoljesølskade, ved at det vises til reglene om
dette i sjøloven. Departementet har merket seg at de høringsinstansene
som uttaler seg om spørsmålet, gir uttrykk for
at manglende ansvarskanalisering vil kunne bidra til problemer og forsinkelser
i forbindelse med tiltak for å hindre eller begrense forurensning.
På denne bakgrunn mener departementet at de beste grunner
taler for at det innføres regler om ansvarskanalisering
også for ansvaret etter bunkerskonvensjonen.
Den regelen om ansvarskanalisering som foreslås, har
det samme innholdet som de reglene om dette som gjelder etter sjøloven
om oljesølansvaret etter 1992-ansvarskonvensjonen. Regelen
beskytter ikke bare bergere og andre som iverksetter tiltak for å avverge
eller begrense skade, men også besetningsmedlemmer og andre
i skipseierens tjeneste, los og andre som utfører tjenester
for skipet, samt personer på lastesiden.
I høringsbrevet redegjorde departementet for at bunkerskonvensjonen
tillater statene å unnta fra forsikringsplikten skip som
utelukkende opererer innenfor statens eget territorium. Departementet
foreslo at Norge ikke innfører noe slikt unntak, fordi
det også for skip med et slikt begrenset fartsområde
er nødvendig med forsikring for bunkersoljesølskade.
Den Norske Advokatforening støtter dette i sin høringsuttalelse.
Ingen andre høringsinstanser kommenterer spørsmålet.
På denne bakgrunn foreslår departementet ikke
unntak for skip som utelukkende går i innenriks fart.
Krigsskip og andre skip som eies av en stat og som på tidspunktet
da olje unnslipper eller tømmes ut fra skipet, utelukkende
benyttes i statlig, ikke-kommersiell virksomhet, er i utgangspunktet
unntatt fra bunkerskonvensjonen. En kontraherende stat kan likevel
gi reglene anvendelse på slike skip som er eid av staten
selv. Staten må da notifisere IMOs generalsekretær
om dette.
Departementet foreslår at reglene også skal
omfatte skip som eies av den norske stat og som utelukkende benyttes
i statlig, ikke-kommersiell virksomhet. Unntaket som foreslås
i § 190 tredje ledd, gjelder derfor bare for statsskip
som nevnt, som eies av en fremmed stat.
Departementet foreslår likevel at reglene om ansvar
skal gjelde for skip som er eid av en fremmed stat, når
det gjelder skade her i riket eller i norsk økonomisk sone.
Bunkerskonvensjonen er etter departementets syn ikke til hinder
for å gi alminnelige regler om objektivt ansvar for skip
som eies av en fremmed stat, selv om bunkerskonvensjonen ikke gjelder.
Den tvungne ansvarsforsikringen etter bunkerskonvensjonen dekker
ansvar bare opp til 1996-begrensningskonvensjonens ansvarsgrenser,
som tilsvarer ansvarsgrensene i sjøloven. Mange krav som er
av stor praktisk betydning ved bunkersoljesølskade, for
eksempel utgifter til fjerning av bunkersolje fra skipet og opprensning
av bunkersoljesøl fra sjøen eller kysten etter
at skipet er "sunket, strandet forlatt eller blitt vrak", vil i
norsk rett være omfattet av de høyere ansvarsgrensene
i sjøloven. De fleste skip som har tvungen ansvarsforsikring
etter bunkerskonvensjonen, vil i tillegg ha en vanlig P&I-forsikring.
Bunkerskonvensjonen sier at "[e]thvert krav
om erstatning for forurensningsskade kan reises direkte mot forsikringsgiveren
eller den som har stilt økonomisk sikkerhet for den registrerte
eierens ansvar for forurensningsskade". Etter ordlyden gjelder dette
enhver forsikring som dekker ansvaret etter bunkerskonvensjonen,
både den obligatoriske ansvarsforsikringen og en alminnelig
P&I-forsikring som dekker den delen av kravet som eventuelt
overstiger beløpsgrensen for den tvungne forsikringen.
Departementet foreslår at bunkerskonvensjonens regler
om skadelidtes rett til direktekrav gis anvendelse også for
forsikring som kommer i tillegg til den obligatoriske ansvarsforsikringen
etter bunkerskonvensjonen, og som dekker det overskytende opp til ansvarsgrensene
i sjøloven. Uavhengig av hvordan bunkerskonvensjonen skal
tolkes i denne sammenheng, er konvensjonen uansett ikke til hinder
for å gi en slik regel. Også reelle hensyn taler
for at de samme reglene om retten til direktekrav skal gjelde også for
slik forsikring. En fordel med at retten til direktekrav også for
denne overskytende delen av kravet er forankret i bunkerskonvensjonen,
er at retten til direktekrav for norske skadelidte i internasjonale
forhold derved kan stå sterkere. En ulempe er at unntaket
for den registrerte eierens egenfeil må gjelde også for
denne delen av forsikringen.
Med de nye reglene i bunkerskonvensjonen om forsikringsplikt
for den registrerte eieren av skipet vil skadelidte kunne rette
sitt krav direkte mot forsikringsgiveren, uansett om man
kan finne den ansvarlige eller ikke. På denne måten
styrkes den skadelidtes erstatningsrettslige vern.
For den registrerte eieren av skipet vil bunkerskonvensjonens
regler ikke innebære administrative eller økonomiske
konsekvenser av betydning. Den registrerte eieren av skipet har
allerede i dag etter sjøloven et objektivt ansvar for bunkersoljesølskade.
De fleste skip har videre slik ansvarsforsikring som kreves. For
de få skipene som driver uten slik ansvarsforsikring, vil
kostnadene øke på grunn av forsikringsplikten.
Utvidelsen av kretsen av ansvarssubjekter vil innebære
at redere og andre som står for sentrale funksjoner knyttet
til skipets drift, men som ikke er skipets registrerte eier, kan
bli pålagt et objektivt ansvar etter konvensjonen som de
ikke har i dag.
Konvensjonen krever at det utstedes et sertifikat om at skipet
har den pliktige ansvarsforsikringen. Dette kan medføre
en kostnad for den registrerte eieren av skipet i form av et gebyr
for sertifikatutstedelsen. For sjøforsikringsnæringen
vil bunkerskonvensjonens regler gi en økt administrativ
byrde ved at det må bekreftes overfor myndighetene at skipet
har den pliktige forsikringen (på samme måte som
etter 1992-ansvarskonvensjonen).
For myndighetene vil konvensjonen medføre en økt
administrativ byrde ved at sertifikater må utstedes eller
attesteres av eller på vegne av myndighetene. Det antas
ikke at den økte administrative byrden vil medføre
et økt bevilgningsbehov, da kostnadene forbundet med sertifikatutstedelsen
vil kunne dekkes inn ved gebyrinntekter.
Videre må myndighetene utføre stikkprøvekontroller
av at fremmede skip som ankommer Norge, har forsikringssertifikater
som dekker ansvaret etter konvensjonen. Kontrollen av sertifikater
vil kunne skje i forbindelse med andre kontroller som skipskontrollen
utfører, og vil derfor antakelig ikke medføre
noen administrativ byrde av betydning.
Departementet foreslår at Norge ratifiserer bunkerskonvensjonen.
Konvensjonens regler vil styrke det erstatningsrettslige vernet
for de skadelidte etter bunkersoljesølskade. Det er særlig
konvensjonens regler om obligatorisk ansvarsforsikring
med rett for skadelidte til å rette kravet direkte mot
forsikringsgiveren som vil gi en slik styrking. En slik internasjonal forsikringsplikt
vil bedre de skadelidtes mulighet til å få dekning
i tilfelle der man ikke får tak i den registrerte
eieren av skipet, eller der denne av ulike grunner ikke dekker kravene.
Det er en svakhet ved bunkerskonvensjonen at forsikringsgiveren
kan påberope seg overfor skadelidte at forsikringstilfellet
er fremkalt ved den registrerte eierens egenfeil. Dette
unntaket fra forsikringsdekning svekker skadelidtes rettigheter
i forhold til de rettighetene som følger av den norske
forsikringsavtaleloven. Departementet antar imidlertid at dette
i praksis vil ha liten betydning. De nasjonale norske reglene om
rett til direktekrav vil dessuten uansett kunne bli satt til side
der det materielle rettsforholdet er regulert av utenlandsk rett.
Skadelidte vil da stå sterkere med bunkerskonvensjonens
regler enn uten dem. Denne svakheten ved bunkerskonvensjonen bør
derfor ikke stå i veien for at Norge ratifiserer konvensjonen.
Forsikringsplikten etter bunkerskonvensjonen gjelder bare for
et beløp opp til ansvarsgrensene i 1996-begrensningskonvensjonen,
og ikke opp til de høyere ansvarsgrensene som i norsk rett
gjelder for visse krav etter sjøloven. Dette bør
imidlertid ikke være til hinder for norsk ratifikasjon.
Bunkerskonvensjonen er ikke til hinder for at de høye begrensningsbeløpene
i sjøloven gjelder for ansvaret for skipets eier. De fleste
skip vil ha en alminnelig P&I-forsikring i tillegg til
den tvungne forsikringen etter bunkerskonvensjonen. Denne alminnelige
P&I-forsikringen vil normalt omfatte den overskytende delen av
ansvaret etter sjøloven som ikke er dekket av den tvungne
forsikringen etter bunkerskonvensjonen.
Justisdepartementet arbeider med sikte på ratifikasjon
og gjennomføring i norsk rett av den internasjonale konvensjon
3. mai 1996 om ansvar og erstatning for skade i forbindelse
med sjøtransport av farlige og skadelige stoffer (HNS-konvensjonen).
HNS-konvensjonen ble undertegnet av Norge 25. september 1997 med
forbehold om ratifikasjon, og inneholder regler om ansvar og forsikring
i forbindelse med skader forårsaket av farlige og skadelige
stoffer som transporteres som last om bord i skip.
Et forslag om ratifikasjon og gjennomføring i norsk
rett av HNS-konvensjonen blir likevel ikke fremmet nå.
Bakgrunnen for dette er at enkelte vesentlige spørsmål
som gjelder gjennomføringen av HNS-konvensjonen, vil bli
drøftet på møter i Forsamlingen i Det
internasjonale fond for erstatning av oljesølskade,
Departementet tar på denne bakgrunn sikte på å legge
frem forslag til ratifikasjon og gjennomføring av HNS-konvensjonen
først når de nødvendige avklaringene
fra de internasjonale drøftelsene foreligger.